N^° 377

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 novembre 2002.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT (n° 369), relatif à l'organisation décentralisée de la République,

PAR M. Pierre MÉHAIGNERIE,

Député.

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Voir les numéros :

Sénat : 24 rect., 27 et T.A. 26 (2002-2003).

Assemblée nationale : 376.

État.

INTRODUCTION 5

I.- UNE CLARIFICATION ESSENTIELLE À LA RÉFORME DE L'ÉTAT 11

A.- LE CONSTAT : LES BLOCAGES 11

1.- La nécessité d'une rénovation de la fiscalité locale 11

a) Une complexité incomprise par les citoyens 11

b) Un déclin dans l'ensemble des ressources des collectivités 13

2.- Le poids des dotations et des dégrèvements 14

a) L'État est le premier contribuable des collectivités locales 14

b) L'évolution des dotations de l'État aux collectivités territoriales 17

3.- La recentralisation des finances locales 18

B.- LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN PRINCIPE À RÉAFFIRMER 20

1.- D'un principe constitutionnel désincarné... 20

2.- ... à des applications concrètes à travers des projets de loi spécifiques 24

C.- LA RÉFORME : DÉTERMINER LIBREMENT L'IMPÔT LOCAL POUR MAÎTRISER LA DÉPENSE PUBLIQUE 28

1.- Une compétence fiscale élargie 28

2.- Des apports potentiellement importants 31

3.- Des limites nécessaires 34

4.- Une nouvelle responsabilisation des élus 36

II.- UNE GARANTIE DE RESSOURCES, GAGE D'EFFICACITÉ 39

A.- DES RESSOURCES PROPRES DONT LA PART DOIT ÊTRE DÉTERMINANTE 39

B.- DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES NÉCESSAIREMENT COMPENSÉS 42

C.- UNE PÉRÉQUATION INDISPENSABLE 47

1.- Une consécration constitutionnelle... 47

2.- ...qui invite à réformer les instruments actuels de la péréquation 49

EXAMEN EN COMMISSION 53

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 71

INTRODUCTION

Malgré un calendrier serré, alors que l'examen du projet de loi de finances pour 2003 n'était pas achevé et que le projet de loi de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République n'a été adopté par le Sénat que le 6 novembre 2002, votre Commission des finances a souhaité, contrairement à celle du Sénat, se saisir pour avis, en application de l'article 87 de notre Règlement, de deux articles de ce projet.

En effet, deux articles concernent les finances locales. Le projet d'article 3 prévoit un dépôt prioritaire au Sénat des projets de loi ayant pour principal objet la libre administration des collectivités territoriales, leurs compétences ou leurs « ressources ». Or, chaque année, l'Assemblée nationale, et par conséquent votre Commission des finances, sont saisies, en premier lieu, en vertu de la Constitution, d'un projet de loi comportant l'autorisation de perception de tous les impôts, y compris les impôts locaux, et, sans doute à titre non « principal », des dispositions relatives aux ressources des collectivités territoriales : le projet de loi de finances. L'examen de celui-ci est même le rendez-vous politique régulier, avec la discussion du projet de loi de finances rectificative de fin d'année, pour procéder aux modifications de fiscalité locale. Le projet d'article 6, quant à lui, est consacré à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Avec les articles 2 et 4 reconnaissant le droit à l'expérimentation, il constitue assurément le centre de la réforme.

Mais votre Rapporteur pour avis souhaite, avant de les aborder, replacer les deux articles dont votre Commission des finances s'est saisie, dans l'ensemble de celle-ci.

Formellement, la réforme innove radicalement. Elle devrait rapprocher la France de ses voisins, les constitutions étrangères récentes accordant une place plus importante aux collectivités territoriales ⁽¹⁾que la constitution française et nombreux étant les pays européens s'étant engagés dans des décentralisations poussées.

En effet, la part des collectivités territoriales a toujours été restreinte dans nos constitutions : de la constitution de 1791 qui, dans un article d'une phrase, ne traite que de la « distribution » du Royaume « un et indivisible » à la constitution du 27 octobre 1946 qui, dans un titre spécifique ne comportant que cinq articles, reconnaît les communes, les départements et les territoires d'outre-mer, affirme le principe de la libre administration de ces collectivités territoriales et admet des dérogations à l'unicité de leurs règles, et à celle du 4 octobre 1958 qui prévoit que la représentation des collectivités est assurée par le Sénat, énumère les collectivités, réaffirme le principe de libre administration et admet les adaptations aux règles communes pour tenir compte des situations particulières, en quatre modestes articles (si l'on exclut l'article 75 sur la conservation des statuts personnels dérogatoires au droit commun et les articles du titre XIII consacré aux dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie). Les structures infra-étatiques y ont été souvent traitées, de surcroît, comme de simples structures administratives. Curieusement, le texte constitutionnel en vigueur est même resté, jusqu'à présent, en retrait par rapport à l'évolution législative faisant progresser la décentralisation. En Italie, c'est l'inverse qui s'est produit, la régionalisation prévue par la Constitution n'ayant été mise en place qu'avec vingt ans de retard, en 1970 ⁽²⁾.

Si le projet aboutit, ce serait la seizième révision constitutionnelle. Si la loi constitutionnelle devait être proche des 11 articles du projet de loi adopté par le Sénat, ce serait 9 articles de la Constitution qui seraient modifiés et 6 nouveaux articles qui y seraient insérés. Il s'agirait alors d'une des plus importantes révisions de la Constitution de la Vème République. Elle ferait passer son titre XII, consacré aux collectivités territoriales, de 4 articles à 9 articles. Les 4 articles du projet ayant pour objet les collectivités d'outre-mer feraient, quant à eux, passer le nombre d'articles traitant de ces collectivités de 3 à 6 articles.

Sur le fond, le projet innove profondément. Il permet l'expérimentation, rompant ainsi la fausse harmonie du « jardin à la française », si déconnecté des réalités et diversités locales et, en vérité, envahi par la végétation florissante des législations touffues et des enchevêtrements de compétences lesquels conduisent à des cofinancements, « justifiant » notamment les retards dans la mise en œuvre des investissements et les sous-consommations des crédits d'investissements du budget de l'État. Il consacre la région ⁽³⁾, facilite l'évolution des structures locales, reconnaît l'intercommunalité, élargit les possibilités d'expression démocratique locale, consolide l'autonomie financière des collectivités territoriales et rénove profondément le cadre constitutionnel des collectivités d'outre-mer.

Il appartient, en effet, aujourd'hui, au législateur constitutionnel de moderniser notre loi fondamentale en reconnaissant la réalité incontestable des collectivités territoriales. Il convient non seulement de tenir compte de celles-ci et des lois de 1982 et 1983, et de consacrer les régions, mais aussi de permettre la relance de la décentralisation, le processus engagé il y a vingt ans ayant été largement battu en brèche par des lois ultérieures, notamment par la suppression régulière d'impôts locaux (vignette automobile des particuliers, part régionale de la taxe d'habitation, part salaire de l'assiette de la taxe professionnelle, taxe additionnelle régionale aux droits de mutation à titre onéreux, part régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties), remplacés, plus ou moins bien, par des dotations, l'État devenant progressivement le « premier contribuable local ».

Il ne s'agit pas de faire table rase - les bouleversements sont souvent illusoires - mais de permettre des évolutions et d'enrayer les progrès de la dépendance des collectivités territoriales vis-à-vis des dotations déresponsabilisantes.

On affirme trop fréquemment, par exemple, que la France dispose d'un nombre excessif de structures infra-étatiques. Mais dès que l'on aborde la question de la suppression brutale d'un « échelon » - le terme deviendrait constitutionnel en vertu de l'article 4 du projet - les obstacles historiques, sociologiques et politiques, parfois fondés, surgissent de toute part. En vérité, contrairement à une idée reçue, les niveaux des divisions territoriales sont aussi nombreux en Italie, en Irlande, en Allemagne, aux États-Unis, en Espagne, au Portugal, ou en Belgique ⁽⁴⁾, et les Français réclament moins la suppression d'un échelon que de la clarté et de l'administration adaptée. Le département, souvent visé, apparaît aujourd'hui comme le cadre idéal de l'action sanitaire et sociale. Mais il devra certainement évoluer, probablement dans le cadre d'une certaine spécialisation des collectivités territoriales, et ce malgré la clause générale de compétence qui s'attache traditionnellement au suffrage universel direct. D'autres échelons de proximité tels que les communautés d'agglomération et les communautés de communes devraient assurément bénéficier de cette évolution. Le projet de loi la faciliterait.

On pourrait sans doute être tenté de partager une vision quelque peu « leibnizienne » de l'empilement des structures politico-administratives. On pourrait, en effet, considérer celles-ci comme faisant partie d'emboîtements infinis, d'un système de « poupées russes », se ressemblant tout en étant d'échelles différentes, de la cellule de base - la commune - à l'ensemble européen. Chaque boîte serait alors un détail d'un ensemble, résumant cet ensemble. Il appartiendrait au législateur de veiller à l'harmonie des « mondes » que constituent ces emboîtements et qui s'influencent inévitablement au travers de « micro-perceptions », qui donnent le sentiment d'une gouvernance multi-niveaux.

Chaque collectivité territoriale-monde dispose effectivement de sa logique interne, de sa propre nécessité. Leur diversité est une richesse. Le législateur doit en être effectivement le garant et régler leurs correspondances car il n'y a d'État vivant qu'au travers du tissu local. Opposer les collectivités territoriales à l'État n'a sans doute pas de sens et les collectivités territoriales constituent comme les « plis » ⁽⁵⁾ du même tissu étatique, l'État étant, à certains égards, une sorte de collectivité territoriale.

Mais la clarification est aujourd'hui indispensable : chaque collectivité ne peut tout faire et être un monde, un État en réduction. Est-il, par exemple, normal que l'éducation soit traitée à tous les niveaux, ceux de la commune (pour l'école primaire), du département (pour les collèges), de la région (pour les lycées) et de l'État (pour les universités), certains départements finançant des pôles universitaires ?

La réforme de l'État passe donc à l'évidence par celle des collectivités territoriales. Celle qui nous est proposée est dès lors stratégique. Visant à garantir l'autonomie des collectivités, elle doit leur permettre de trouver en elles-mêmes le principe de leurs changements dans un cadre constitutionnel plus souple qu'aujourd'hui, l'État se concentrant sur ses missions essentielles (affaires étrangères, sécurité, justice, défense, santé). La sclérose et l'asphyxie seraient, en effet, le fruit, à l'inverse, des inter-dépendances.

Il n'y a là aucune menace pour l'unité de la République.

L'opposition entre l'État unitaire et l'État fédéral est d'ailleurs de moins en moins pertinente. Les situations italienne, britannique (après la « devolution » en faveur de l'Écosse, du Pays-de-Galles et de l'Irlande du Nord entamée en 1999) et espagnole suffisent, on le sait, à la démonstration. L'essentiel est aujourd'hui que chaque question soit traitée, comme le prévoit avec pertinence l'article 4 du projet, à l'échelon qui convient. Yves Mény et Yves Surel ⁽⁶⁾ constatent justement que l'Allemagne, en dépit des Länder, ressemble d'une certaine manière à un pays centralisé, et que la France, malgré des efforts incessants, n'a jamais réussi à réformer en profondeur son système communal, alors que le Royaume-Uni, pays du « local government » a divisé par trois, en 1974, le nombre de ses autorités locales.

Si la réforme de l'État passe par celle des collectivités territoriales, l'inverse est aussi exact.

Dans l'esprit de votre Rapporteur, la réforme échouerait, et d'ailleurs ne serait pas acceptée par nos concitoyens, si elle devait être isolée et conduire à une hausse des prélèvements obligatoires. Si les lois « Defferre » se sont traduites par une augmentation, de près de trois points de produit intérieur brut, des prélèvements obligatoires effectués par les collectivités territoriales (5,7 % en 1998, contre 3,1 % en 1978) ⁽⁷⁾, il est hors de question qu'il en soit de même avec la réforme à venir. L'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, et le Royaume-Uni, pays fortement décentralisés, ont des taux de prélèvements obligatoires inférieurs au nôtre. La décentralisation n'est donc pas incompatible avec la maîtrise des prélèvements obligatoires. La consolidation, voire l'accroissement des marges de manœuvre fiscale locale, que votre Rapporteur pour avis ne confond pas avec pouvoir local ⁽⁸⁾, doit même, grâce au texte qui nous est proposé, contribuer à la responsabilisation des élus et, partant, à la maîtrise de la dépense publique.

L'État, englué dans le quotidien, devra parallèlement et impérativement transférer des compétences, des tâches qu'il a parfois du mal à assumer. Des transferts relatifs à la formation professionnelle, l'éducation, le sport (l'État conservant la politique de lutte contre le dopage et le soutien aux grandes manifestations sportives) viennent immédiatement à l'esprit. L'État devra transférer alors non seulement des moyens financiers, mais aussi des personnels car si l'État compte probablement trop d'agents, au poids budgétaire croissant ⁽⁹⁾, la fonction publique territoriale dont la hausse des coûts est largement imputable à l'État, n'en compte pas assez. Il conviendra de profiter du fait que, d'ici 2009, près de 30 % des fonctionnaires civils de l'État aujourd'hui en activité prendront leur retraite. Dans cette perspective, il faudra aussi permettre, comme cela a été judicieusement dit par votre Rapporteur général, Gilles Carrez, lors du débat sur l'avenir de l'école nationale d'administration, le 7 novembre dernier ⁽¹⁰⁾ aux futurs cadres administratifs des collectivités territoriales d'être formés à l'excellence.

C'est dire l'importance du chantier qui s'ouvre. L'amélioration de la performance de l'État dont la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances a fourni un cadre de mesure, devra pourtant passer par cette nouvelle et audacieuse étape de la décentralisation que le Gouvernement nous invite à mener, avec les 500.000 élus locaux de France.

I.- UNE CLARIFICATION ESSENTIELLE À LA RÉFORME DE L'ÉTAT

A.- LE CONSTAT : LES BLOCAGES

La conception française de la libre administration des collectivités locales implique leur autonomie financière. Celle-ci repose fondamentalement sur quatre principes : l'existence d'une fiscalité locale propre, et non d'une fiscalité nationale partagée, le vote des taux des impôts locaux par les collectivités territoriales, le caractère prépondérant des recettes fiscales dans leurs ressources et la compensation financière des transferts de compétences.

Aussi, la décentralisation a-t-elle consacré un véritable pouvoir fiscal des collectivités territoriales. La loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale a, en effet, permis aux collectivités territoriales de voter le taux d'imposition propre à chacune des taxes locales. À partir de 1982, les lois relatives à la décentralisation ⁽¹¹⁾ ont accru l'autonomie financière des collectivités territoriales : elles ont rendu exécutoires de plein droit les actes budgétaires, prévu la globalisation des subventions d'équipement grâce à la dotation globale d'équipement, et étendu le principe du vote des taux aux impôts transférés aux collectivités territoriales en contrepartie des transferts de compétences.

Or, l'autonomie financière des collectivités territoriales est aujourd'hui remise en cause tant par le déclin de leurs ressources fiscales que par l'évolution des dotations de l'État. Cette fragilisation met en évidence les atteintes susceptibles d'être portées au principe de libre administration des collectivités territoriales.

1.- La nécessité d'une rénovation de la fiscalité locale

La remise en cause de l'autonomie financière des collectivités territoriales est intrinsèquement liée aux lacunes d'une fiscalité locale qui apparaît aujourd'hui « à bout de souffle ».

a) Une complexité incomprise par les citoyens

Le système fiscal local est devenu, au fil des ans, complexe et difficilement compréhensible par le citoyen. En effet, la superposition des impôts locaux conduit à une certaine opacité des décisions fiscales aux yeux des contribuables, malgré une tentative de clarification dans les avis d'imposition qui font dorénavant apparaître distinctement les contributions perçues par les régions, les départements, la commune et les établissements publics de coopération intercommunale.

De plus, l'obsolescence des valeurs locatives, qui constituent l'assiette des taxes foncières, de la taxe d'habitation, ainsi que d'une fraction de la taxe professionnelle, est aussi souvent mise en cause. Celles-ci ont fait l'objet d'une révision prévue par la loi n°90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux. Cependant, le vote de la loi précisant l'incorporation des nouvelles bases dans les rôles a été sans cesse repoussé, en raison des transferts de charges entre collectivités que cela aurait impliqué.

Ainsi, l'article 68 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a prévu que « les résultats de la révision générale des évaluations cadastrales seront incorporées dans les rôles d'imposition au plus tard le 1^er janvier 1997 ». Cependant, le rapport sur la taxe d'habitation, remis au Parlement en application de l'article 28 de la loi de finances pour 2000 a mis en évidence que cette réforme aboutirait à des transferts entre contribuables qui seraient insatisfaisants, tant sur le plan de l'efficacité économique que sur le plan de la justice sociale. Par conséquent, la réforme n'a pas été menée à son terme. Cependant, pour atténuer les effets d'une telle situation, il est procédé à des actualisations annuelles par application d'un coefficient national.

Par ailleurs, la fiscalité locale apparaît aujourd'hui inéquitable. Certes, la variation des taux des impôts locaux est inévitable : elle est le reflet de la diversité des territoires et la contrepartie du principe d'autonomie fiscale des collectivités. Cependant, certaines inégalités entre contribuables devant l'impôt apparaissent aujourd'hui injustifiables. Elles tiennent à un ensemble de facteurs : la révision trop ancienne des bases, des évaluations des valeurs locatives effectuées selon des méthodes différentes, la multiplication des exonérations qui conduit à faire peser le poids de l'impôt sur une minorité de contribuables, la disparité des taux d'imposition à l'échelle nationale, ou encore des distorsions d'imposition au sein de chaque catégorie de contribuables.

La charge fiscale pèse donc davantage sur certaines catégories de contribuables. À titre d'exemple, 10 % des entreprises acquittent 80 % du produit de la taxe professionnelle. De même, le mode de calcul de l'assiette et les différents mécanismes de dégrèvement et d'exonération conduisent à dispenser de contribution au titre de cette taxe 1,5 million d'entreprises. Enfin la charge est très inégalement répartie selon les secteurs d'activité. Par conséquent, depuis la loi n°75-678 du 29 juillet 1975 supprimant la patente et instituant la taxe professionnelle, le régime de cette dernière a été régulièrement modifié, soit pour garantir des ressources aux collectivités locales, soit pour alléger la charge imposée aux contribuables.

« Si la nature d'un bon impôt est d'être large dans son assiette, modéré dans son taux, proportionné aux capacités contributives des contribuables, compréhensible par ces derniers et aisément recouvrable par l'administration, force est de reconnaître que la taxe professionnelle ne répond aujourd'hui à aucune de ces conditions ». Ce constat du Conseil des impôts ⁽¹²⁾ pourrait en réalité être appliqué à l'ensemble de la fiscalité locale qui cumule aujourd'hui les défauts : archaïsme, complexité, source d'inégalités.

Or, les gouvernements successifs ont préféré financer par le budget de l'État des allègement d'impôts plutôt que de mettre en œuvre des réformes plus globales. Cela a conduit à une prise en charge par l'État d'une part croissante de la fiscalité locale et à un déclin des recettes fiscales dans les ressources des collectivités territoriales.

En conséquence, l'absence de réforme de la fiscalité locale ne pose plus aujourd'hui simplement le problème technique de l'efficacité et du rendement des impôts locaux, mais bien, plus fondamentalement, celui des limites de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

b) Un déclin dans l'ensemble des ressources des collectivités

La part des recettes fiscales correspondant à des impôts dont les collectivités territoriales votent les taux dans leurs recettes totales hors emprunt s'élevait à 54 % en 1995. Cette proportion se réduit peu à peu sous l'effet de différentes mesures adoptées dans la période récente. Ces réformes conduisent aussi à limiter la possibilité pour les collectivités territoriales de voter les taux, et donc à restreindre leur pouvoir fiscal.

· La suppression de certains impôts

Les parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ont été supprimées par l'article 53 de la loi de finances pour 1993. De même, l'article 29 de la loi de finances pour 1999 a supprimé la taxe régionale additionnelle aux droits de mutations à titre onéreux, soit plus de 10 % des recettes fiscales des régions. La loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé la part régionale de la taxe d'habitation, soit près de 15 % des recettes fiscales des régions. Enfin, la loi de finances pour 2001 a supprimé, pour les particuliers, la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, soit 10 % des recettes fiscales des départements.

· La suppression de la possibilité de voter les taux

L'article 39 de la loi de finances pour 1999 a réduit le taux des droits de mutation à titre onéreux des départements sur les locaux à usage professionnels et, de fait, a réduit leur capacité à voter les taux de cet impôt. L'article 9 de la loi de finances pour 2000 a poursuivi la réforme de 1999 en unifiant les taux départementaux des droits de mutation à titre onéreux sur ceux applicables aux locaux d'habitation.

· La réduction des bases auxquelles s'appliquent les taux

L'article 44 de la loi de finances pour 1999 a supprimé la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires, soit environ un tiers de l'assiette de cet impôt, dont le produit représente environ la moitié du produit des quatre taxes directes locales.

À la suite de ces différentes réformes, la part de la fiscalité locale dans les ressources globales (hors emprunt) aura été réduite à 36 % pour les régions, à 43 % pour les départements et à 48 % pour les communes.

La montée en puissance des compensations a alors abouti à déconnecter l'évolution des ressources liées à la fiscalité locale de l'évolution du produit fiscal proprement dit. L'évolution des taux et des bases détermine de moins en moins l'évolution du produit. En 1999, le produit fiscal des quatre taxes a augmenté de 0,7 % alors que les ressources provenant des recettes fiscales et des compensations a progressé de 4,2 %.

Cette accumulation d'allègements et de suppressions d'impôts locaux depuis plus d'une décennie est devenue une préoccupation majeure depuis le débat sur l'exonération de la part salariale de la taxe professionnelle. On n'assiste donc plus simplement à des ajustements à la marge visant à remédier aux défauts les plus visibles des impôts locaux, mais bien à une limitation progressive de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Cependant, cette évolution résulte davantage de la difficulté à réformer les impôts locaux que d'une volonté « jacobine » de l'État de procéder à une recentralisation des ressources des collectivités locales. Plutôt que d'affronter les risques politiques inhérents à une refonte de la fiscalité locale, les pouvoirs publics ont préféré en supprimer une partie et la faire prendre en charge par le budget de l'État.

2.- Le poids des dotations et des dégrèvements

La jurisprudence du Conseil constitutionnel -votre Rapporteur pour avis y reviendra- n'a pu empêcher le développement, apparemment inexorable, des dotations et des dégrèvements. Le Conseil a simplement rappelé que les règles posées par le législateur ne sauraient avoir pour effet de réduire la part des recettes fiscales des collectivités locales « au point d'entraver leur libre administration », sans définir pour autant le seuil en deçà duquel toute nouvelle suppression de recette fiscale devait être considérée comme une entrave à la libre administration.

a) L'État est le premier contribuable des collectivités locales

Sous l'effet des différentes réformes, et en particulier celle de la taxe professionnelle, le poids des compensations versées aux collectivités par l'État s'est accentué. Leur montant a été multiplié par 13 entre 1983 et 2000.

Les compensations d'exonérations et les dégrèvements législatifs ont atteint 17,85 milliards d'euros en 2001, soit une progression de 103,5 % par rapport à 1993. Leur montant dépasse celui de la dotation globale de fonctionnement qui s'élevait à 17,37 milliards d'euros en 2001.

Le tableau ci-après met en évidence l'augmentation considérable des contributions versées par l'État au titre des quatre taxes directes locales :

Par conséquent, en 2001, le taux de prise en charge par le budget national de la taxe professionnelle s'élève à 42,5 % (contre 21,2 % en 1993), celui de la taxe d'habitation à 33,7 % (contre 19,3 % en 1993) et celui des taxes foncières à 4,7 % (contre 6,4 % en 1993). On a donc assisté à une augmentation considérable du taux de prise en charge de la fiscalité directe locale par l'État depuis 1993 comme l'illustre le schéma suivant :

Sources : Direction générale des collectivités locales et direction générale des impôts.

Avec un taux de prise en charge des quatre taxes directes locales de 33,7 % en 2002, l'État est désormais le premier contribuable des collectivités territoriales.

Or, le caractère massif du remplacement de recettes fiscales par des compensations se traduit par un brouillage de la ligne de partage entre fiscalité et compensations. Par exemple, en 1999, les régions ont comptabilisé dans leur budget la compensation de la suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits de mutations à titre onéreux comme des recettes fiscales dès lors que l'analyse de leurs comptes administratifs ne permet pas de faire apparaître une diminution de la part de leurs recettes fiscales dans leurs recettes totales.

En tout état de cause, peu à peu, l'expression « fiscalité locale » tend à devenir une expression générique qui englobe non seulement le produit des impôts locaux mais également les compensations, qui ne sont pourtant plus des recettes fiscales puisque leur montant n'évolue ni en fonction des taux, ni des bases des impôts locaux.

Cependant, l'augmentation des dotations de l'État n'implique pas forcément une diminution de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Le résultat dépend du mode d'allègement des cotisations fiscales. Ainsi, les dégrèvements législatifs, accordés postérieurement au vote des taux d'imposition n'amputent ni l'autonomie fiscale des collectivités locales, ni leurs ressources fiscales. En revanche, les exonérations placent une ou plusieurs catégories de contribuables hors du champ d'application de la loi fiscale et réduisent donc le champ d'exercice du pouvoir fiscal des collectivités territoriales.

Or, compte tenu du dynamisme des impôts locaux, l'État a cherché à transformer en compensation ce qui relevait du dégrèvement ; il en a été ainsi du plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée, des dégrèvements totaux de taxe d'habitation, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors sa partie relative à la réduction pour embauche et investissement) ainsi que de la compensation pour suppression de la part « salaire » des bases de taxe professionnelle.

De plus, l'érosion du pouvoir fiscal des collectivités territoriales ne résulte pas seulement des exonérations et dégrèvements des impôts locaux, mais aussi du fait que les transferts de compétences à l'échelon local se sont accompagnés plus de transferts budgétaires que de ressources fiscales nouvelles. Or, le financement budgétaire des transferts, conçu au départ comme une exception est progressivement devenu la norme. À titre d'exemple, la régionalisation de la compétence de l'organisation du transport ferroviaire s'est traduite par des majorations de dotation générale de décentralisation.

b) L'évolution des dotations de l'État aux collectivités territoriales

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 a regroupé dans un même ensemble, appelé « enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités locales », toutes les dotations de fonctionnement et d'investissement de l'État (à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des amendes de police), ainsi qu'une compensation d'exonérations fiscales et la dotation de compensation de la taxe professionnelle. L'enveloppe normée évolue en fonction d'un taux d'indexation indépendant du taux d'évolution de chacune de ses composantes. Entre 1996 et 1998, les modalités d'indexation de l'enveloppe normée ont pris le nom de « pacte de stabilité ». De 1999 à 2001, le pacte a été remplacé par le « contrat de croissance et de solidarité ».

La mise en place de cette enveloppe avait pour objectif de concilier la maîtrise des finances publiques et la stabilité des concours financiers octroyés aux collectivités territoriales. En réalité, celle-ci a essentiellement été utilisée à des fins de régulation budgétaire.

En effet, malgré son caractère pluriannuel, elle n'a pas permis de remédier à l'imprévisibilité de l'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales. Ainsi, les dotations sont indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement et restent soumises aux conséquences sur ce taux des mécanismes de recalage et de régularisation : leur évolution est donc imprévisible. De même, cette enveloppe remet en cause le principe de la compensation intégrale des exonérations d'impôts locaux en transformant la dotation de compensation de la taxe professionnelle en variable d'ajustement. De plus, elle repose sur une logique purement budgétaire d'encadrement des dotations d'État et n'a pas de lien avec l'évolution des charges des collectivités territoriales.

La mise en place de cette enveloppe normée a conduit en réalité à une perte de recettes pour les collectivités territoriales. En effet, tant que l'augmentation du montant total de l'enveloppe normée reste inférieure à celle de l'ensemble des dotations qui composent l'enveloppe, l'État réalise des économies puisque l'écart entre les deux progressions se traduit par une baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Le montant de cette dernière est passé de 2,9 milliards d'euros en 1995 à 1,46 milliards d'euros en 2002.

ÉVOLUTION DE LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
(HORS RÉDUCTION POUR EMBAUCHE ET INVESTISSEMENT)

(en milliards d'euros)

Source : Direction générale des collectivités locales

Par conséquent, l'institution de l'enveloppe normée n'a pas permis un renouvellement des relations financières entre les collectivités territoriales et l'État.

3.- La recentralisation des finances locales

· Une recentralisation insidieuse des finances locales

L'augmentation de la part de la fiscalité locale prise en charge par l'État a conduit à une recentralisation des finances locales. Ainsi, les collectivités dépendant chaque année des choix faits par l'État en matière de compensation. De même, le déclin de la fiscalité locale a affaibli le lien établi entre le citoyen contribuable et la collectivité territoriale, alors qu'il constitue pourtant un des fondements de la décentralisation.

Cependant, cette recentralisation est également lourde de conséquences pour l'État qui prend en charge une part croissante du produit fiscal local. La montée en puissance des dispositifs de compensation a induit une plus grande rigidité dans la gestion des concours de l'État. Ceux-ci ont davantage servi à compenser le déclin de fiscalité locale qu'à permettre la mise en œuvre d'une véritable péréquation permettant de compenser les inégalités entre les collectivités territoriales.

Ainsi, comme le montre la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 : « le caractère automatique des compensations, sans recherche d'une réelle contractualisation entre l'État et les collectivités locales pose pour ces dernières, le problème d'une substitution croissante du contribuable national au contribuable local avec un risque de déresponsabilisation des acteurs locaux, et, pour l'État, la question d'un engagement financier pluriannuel lourd et d'une maîtrise délicate ».

· La complexité des concours financiers

Les concours financiers de l'État ont connu une hausse continue ces dernières années. Cette progression s'est accompagnée d'une complexification qui brouille la lisibilité des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales

La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2000, souligne le manque de clarté des objectifs des dotations : « Se mêlent ainsi des objectifs de stabilisation des budgets des collectivités locales, de péréquation entre celles-ci, de compensation de moindres recettes fiscales, ou encore d'encouragement à l'investissement qui rendent délicates la mise en place d'indicateurs de résultats et l'appréciation de l'efficacité de tels concours ».

· L'accroissement des charges des collectivités locales

Comme l'indique la Commission consultative sur l'évaluation des charges dans son rapport au Parlement de 1997 : « la question des charges nouvelles supportées par les collectivités locales indépendamment des transferts de compétences constitue désormais le centre des préoccupations financières des élus locaux. La stabilisation des budgets locaux et de la fiscalité locale ne peut aller sans une stabilisation des charges. Or, les collectivités locales enregistrent des charges nouvelles sur lesquelles elles n'ont parfois aucune prise ».

En effet, les collectivités territoriales doivent faire face à des charges nouvelles imposées par l'État, non pas du fait de nouveaux transferts, mais induite par des réglementations toujours plus contraignantes.

A titre d'exemple, des frais importants sont assumés par l'échelon local dans le cadre du traitement des déchets. La loi n° 92-646 du 12 juillet 1992 a prévu l'interdiction à compter du 1^er juillet 2002 de la mise en décharge brute de déchets et la valorisation de 75 % des emballages ménagers à cette même date. Sa mise en oeuvre représente un coût financier estimé à 9 milliards d'euros en investissements, sans compter les coûts d'élimination des déchets, c'est à dire leur collecte et leur traitement, qui passeraient de 15 euros la tonne à un montant compris entre 45 euros et 90 euros la tonne.

Force est de constater que l'évolution des ressources et des charges des collectivités territoriales remet en cause leur autonomie financière, et menace la mise en œuvre du principe de leur libre administration.

B.- LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN PRINCIPE À RÉAFFIRMER

« Les raisons ... de la décentralisation ne sont point d'ordre administratif mais bien d'ordre constitutionnel » a pu justement écrire Maurice Hauriou ⁽¹³⁾. « S'il ne s'agissait que du point de vue administratif, la centralisation assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais les pays modernes n'ont pas besoin seulement d'une bonne administration, ils ont besoin aussi de liberté politique ».

Il est évident que le jugement ainsi porté, sous la III^ème République, sur la décentralisation est toujours largement partagé par nos concitoyens : si l'administration centrale est caricaturée, dans ses défauts comme dans ses qualités, cette caricature lui prête, en positif, une certaine impartialité, alors qu'une gestion locale fait souvent craindre, de manière d'ailleurs infondée, l'inverse. De même, on pense souvent que la décentralisation engendre des coûts supplémentaires, ce qui est faux : ce sont les empilements de structures, les partages fluctuants de compétences, les circuits décisionnels complexes qui sont facteurs de dépenses publiques supplémentaires.

Si la caricature demeure vive, le fondement de la libre administration des collectivités locales « d'ordre constitutionnel » demeure, lui aussi vrai : la décentralisation a pour but, au-delà d'une meilleure administration, la liberté politique, et, aujourd'hui, elle doit rechercher la meilleure compréhension, par les citoyens, des décisions auxquelles ils doivent être associés. L'enjeu de la décentralisation est posé aujourd'hui, certes en terme de fiscalité ou de compétences, mais aussi de citoyenneté.

On comprend donc toute l'importance que revêt l'affirmation, au niveau constitutionnel, du principe de libre administration, qui doit à la fois mieux préserver le citoyen contre les risques d'une décision trop abstraite parce que trop lointaine, trop arbitraire parce qu'insuffisamment pensée à partir des réalités concrètes, trop rigide parce que mal adaptée, et garantir la citoyenneté, c'est-à-dire assurer la meilleure participation des habitants à la gestion locale.

1.- D'un principe constitutionnel désincarné...

Le principe de libre administration des collectivités locales, pourtant inscrit dans l'article 72 de la Constitution, n'a longtemps fait l'objet que d'une reconnaissance constitutionnelle très limitée, presque par effraction. Cette faible concrétisation traduit une tendance jacobine, fortement ancrée dans la conception française de l'organisation administrative. Même si, juridiquement, elle ne se présumait pas (Conseil d'État, 17 mars 1972, Dame Figaroli) la tutelle de l'État sur les décisions des « collectivités locales » est restée, jusqu'aux lois de décentralisation de 1982 et 1983, le droit commun. Le domaine des affaires locales, étant, en outre, déterminé par la loi, l'autonomie restait un objet d'études universitaires plus qu'une réalité, un objectif plus qu'un dispositif. À partir des « lois Defferre », le processus enclenché a été irréversible, même si par bien des aspects il demeure hétéroclite, fragmentaire ou partiel, notamment en ce qui concerne le volet financier de l'autonomie.

Toutefois, même en tenant compte de ces lois, la libre administration demeure, par bien des aspects, un principe constitutionnel plus affirmé que réalisé. En effet, concrètement, ce principe recouvre quatre données qui ne se recoupent pas nécessairement :

- le principe de l'élection, affirmé par l'article 72 ;

- le principe de spécialité, qui postule l'existence de compétences propres ;

- le principe de liberté de gestion ;

- le principe d'autonomie des moyens.

Votre Rapporteur pour avis consacrera naturellement l'essentiel des développements qui suivent à ce dernier point. Pour autant, il n'est pas inutile de rappeler que le principe de spécialité des affaires locales, objets de la libre administration est, par essence, évolutif. Rien, en la matière, n'était jusqu'ici irréversible. La règle générale sur laquelle il repose est la notion de « clause générale de compétence », selon laquelle il existerait des « affaires locales », par exemple visées, s'agissant des communes, à l'article L. 2121-29 : « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Mais, en elle-même, cette affirmation n'a pas une grande portée : il faut que la loi donne une consistance concrète à la notion d'affaires locales en transférant des compétences.

À cet égard, votre Rapporteur pour avis rappelle que la loi n° 83-3 du 7 janvier 1983, complétée par la loi n° 83-623 du 22 juillet 1983 ont prévu :

- que les transferts de compétences se feraient « par bloc » c'est-à-dire que l'attribution d'une compétence irait à un seul niveau de collectivités territoriales ;

- que les transferts de compétences sont accompagnés des transferts concomitants de ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences ;

- que seraient exclues les tutelles d'une collectivité sur une autre.

Ici encore, ces principes qui régissent depuis lors l'autonomie locale nécessitent d'être précisés, ce qui a été l'objet de très nombreuses lois postérieures. Pourtant, la simplification à laquelle ces règles auraient dû aboutir est loin d'être réalisée, à tel point que l'article 65 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire, prévoit une clarification de la répartition des compétences dans la durée d'un an suivant la publication de cette loi.

La complexité de cette répartition n'est évidemment pas un gage du bon fonctionnement de la libre administration, et la clarification prévue n'est pas intervenue. Rien n'est, juridiquement, intangible en matière de spécialité des affaires locales.

Mais c'est essentiellement au niveau du transfert des ressources que la libre administration reste difficile à mettre en œuvre. En effet, l'autonomie locale postule l'existence de ressources propres : produits des impôts locaux, des services publics locaux ou encore produits domaniaux. Il est évident que la part de ces ressources par rapport aux ressources de transfert détermine fortement la latitude d'action des collectivités locales, donc qu'elle a un impact concret sur leur autonomie.

Nombre de décisions du Conseil constitutionnel ont donc eu à juger du niveau et de la structure des recettes au regard de ce principe, par exemple à l'occasion de la disparition de telle ou telle recette fiscale. Comme l'écrit un commentateur de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : « Il n'y aurait pas, en effet, de libre administration si, faute de pouvoir déterminer le taux de l'impôt, une collectivité territoriale ne pouvait arbitrer entre une charge nouvelle entraînant un surcroît d'imposition et le statu quo. De plus, si les recettes fiscales propres disparaissaient ou devenaient insuffisantes, elle pourrait compromettre la continuité des services publics ... » ⁽¹⁴⁾. La liberté, c'est avant tout la liberté des moyens dont disposent les collectivités.

À propos de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation opérée par le I de l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2000-432 DC du 12 juillet 2000, a ainsi jugé que : « Les dispositions critiquées, si elles réduisent de nouveau de la part des recettes fiscales des régions dans l'ensemble de leurs ressources, n'ont pour effet, ni de restreindre la part de ces recettes ni de diminuer les ressources globales des régions au point d'entraver leur libre administration ; ». Une formule identique figure, par exemple, dans la décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000, à propos de la suppression de la vignette pour les véhicules individuels réalisée par l'article 6 de la loi de finances initiale pour 2001.

Votre Rapporteur s'interroge cependant sur la portée de ce considérant de principe.

Il résulte de ces décisions que la libre administration des collectivités territoriales, au regard du niveau des recettes fiscales, ou du montant global des recettes des collectivités territoriales, correspond à une sorte de « non-dit » : chacun voit bien que le principe en cause fait obstacle à ce que des ressources propres - en particulier fiscales - soient inférieures à un certain seuil global de recettes et que ce niveau global ne se réduise pas en deçà d'un certain niveau. Mais dans le même temps, nul ne peut tirer de la jurisprudence une indication précise permettant de déterminer l'un ou l'autre de ces seuils. On peut, naturellement, caricaturer : la suppression des impôts locaux serait inconstitutionnelle si elle n'était remplacée par d'autres recettes fiscales. Mais cette hypothèse ne risque pas de se produire dans les faits.

La seule certitude à l'égard des seuils réside dans les dispositifs que le Conseil constitutionnel a jusqu'ici validés. S'agissant, par exemple, de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, il a admis que les limites en cause n'étaient pas franchies, alors que la suppression de la part régionale de la taxe diminuait de 22,5 % les recettes de fiscalité directe perçues par les régions et de 7,2 % de leurs recettes totales, hors emprunt. Mais où sont les limites ? Nul ne peut l'indiquer.

Sur d'autres points, des atteintes à la libre administration des collectivités territoriales ont déjà fait l'objet de sanctions, par exemple en ce qui concerne l'exécution des actes des collectivités locales, avec la décision du Conseil constitutionnel n° 92-31 DC du 20 janvier 1993, par laquelle a été jugé contraire à l'article 72 de la Constitution un dispositif qui prévoyait la suspension automatique de l'exécution des actes des collectivités territoriales, dès lors que le préfet introduisait un recours en annulation contre ces actes « dans des domaines importants relevant de leurs compétences en interrompant, le cas échéant, leur mise en œuvre » (c'est-à-dire en matière d'urbanisme, de marchés et de conventions de délégation de services publics). On ne trouve, en revanche, pas trace d'atteintes à la libre administration en matière financière ou fiscale.

La jurisprudence relative à la libre administration aboutit à charger le législateur de mettre en place des règles suffisantes quant à la garantie de son exercice. Il s'agit d'une obligation de résultat et non de moyens. Si en matière de décision exécutoire des exécutifs locaux, ce principe a donc été appliqué, en matière de ressources propres son application n'est encore que virtuelle, et, partant, hypothétique : quels sont les niveaux, les seuils ou les proportions de recettes globales et de recettes fiscales dont le franchissement priverait de garanties légales le principe de libre administration ?

La frontière reste indéfinissable. Cette incertitude de la jurisprudence n'est pas étrangère à l'ambiguïté de la notion de « part déterminante » que doit, aux termes du quatrième alinéa de l'article 6 du présent projet, représenter la part des ressources propres dans le total de leurs recettes, ni à la manière dont ce mot a été réintroduit, par un amendement du Gouvernement au Sénat, alors que la commission des lois avait préféré les mots de « part prépondérante ». Faut-il voir, dans la notion de « part déterminante » la simple consolidation des décisions que l'on vient de citer, et la volonté d'ériger cette fragile jurisprudence au rang d'une norme constitutionnelle pour la conforter, ou faut-il y voir une exigence supplémentaire par rapport à cette jurisprudence ?

Tout en jugeant utile la réaffirmation de cette règle par son insertion dans la Constitution, votre Rapporteur pour avis ne peut que reconnaître que toute ambiguïté n'est pas levée et que si l' « effet cliquet » existe désormais en matière de niveau global des ressources et de niveau des ressources fiscales en leur sein, on ne connaît pas davantage leurs seuils de déclenchement. Le soin de fixer la « mise en œuvre » de la notion de « part déterminante » est remis, par cet article, à une future loi organique et, in fine, à l'appréciation du Conseil constitutionnel. Pourtant, chacun mesure bien à la fois ce que la constitutionnalisation d'un certain nombre de règles, composantes de la libre administration, apporte, mais aussi les limites de ce mouvement. Ces limites sont inhérentes au fait que la Constitution ne peut, par elle-même, tout définir. Pour autant, l'apport que représente le projet est loin d'être négligeable : il concrétise la libre administration.

2.- ... à des applications concrètes à travers des projets de loi spécifiques

L'article 34 de la Constitution fait entrer, à un triple titre, la libre administration dans le domaine de la loi.

Celle-ci doit déterminer « les principes fondamentaux » de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources dans le champ de la loi. Sur ce point, cette mention recoupe le deuxième alinéa de l'actuel article 72, lequel dispose : « Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi », mais il est plus précis -.

En outre, la loi est compétente pour fixer le régime électoral des assemblées locales.