N^° 327 - 1^ère partie

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 octobre 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2003 (n° 250),

PAR M. François GOULARD,

Député.

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Sécurité sociale.

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE
LES COMPTES ET LES RECETTES : FAIRE FACE AU BILAN

CHAPITRE PREMIER : L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 13

I.- L'ÉQUILIBRE RÉVISÉ DE 2002 13

A.- LES MODIFICATIONS DES RECETTES 13

B.- LE RELÈVEMENT CONSIDÉRABLE DES OBJECTIFS DE DÉPENSES 14

II.- L'ÉQUILIBRE PRÉVISIONNEL DE 2003 15

A.- LES RECETTES : UN DYNAMISME SPONTANÉ INSUFFISANT QUI EXIGE UN SUPPLÉMENT DE RESSOURCES AFFECTÉES 15

1.- L'évolution des recettes prévues en 2003 15

2.- L'évolution pluriannuelle des recettes 16

B.- UNE CROISSANCE DES DÉPENSES ENCORE TROP SOUTENUE 17

C.- LES TABLEAUX D'ÉQUILIBRE DES MESURES NOUVELLES 18

D.- LES SOLDES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 21

CHAPITRE II : UNE PREMIÈRE ÉTAPE OPPORTUNE VERS LA CLARIFICATION DU FINANCEMENT 23

I.- LA PRÉSENTATION DES COMPTES EST INTIMEMENT LIÉE AUX CONVENTIONS COMPTABLES ET AUX PROCÉDURES ADMINISTRATIVES 23

II.- LA CLARIFICATION NE PEUT S'OPÉRER QU'À PÉRIMÈTRE CONSTANT 24

A.- L'EXCLUSION DE LA CADES ET DE LA CRDS DU PÉRIMÈTRE DES LOIS DE FINANCEMENT 24

B.- L'EXCLUSION DES RÉGIMES COMPLÉMENTAIRES OBLIGATOIRES 25

C.- LA NÉCESSITÉ DE REVOIR LES RÈGLES ORGANIQUES 26

III.- LA NÉCESSAIRE SIMPLIFICATION DES FLUX DE FINANCEMENT POUR AMÉLIORER LA LISIBILITÉ DES LOIS DE FINANCEMENT 26

IV.- LES PREMIÈRES DÉCISIONS RETENUES VONT DANS LE SENS DE LA CLARIFICATION 28

A.- LE TRAITEMENT DE LA DETTE DE L'ÉTAT ENVERS L'ACOSS AU TITRE DU FOREC 28

B.- LA DÉCISION DE SOUMETTRE AU PARLEMENT DES PROJETS DE LOIS DE FINANCEMENT RECTIFICATIVES 29

CHAPITRE III : LES MESURES DE RECETTES 32

I.- UNE PREMIÈRE SIMPLIFICATION DES AFFECTATIONS DE RECETTES 32

A.- LES RECETTES SUPPLÉMENTAIRES NETTES AU PROFIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN 2003 32

1.- Un transfert supplémentaire de la taxe sur les conventions d'assurances 34

2.- Le relèvement très significatif des droits sur le tabac 34

3.- La mise à contribution de la CADES au profit direct des régimes sociaux 35

4.- L'affectation directe au budget de l'État de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat 37

B.- LES MODIFICATIONS D'AFFECTATION OU DE RÉPARTITION INTERNES AU CHAMP SOCIAL 37

1.- Les changements d'affectation liés au FOREC 37

2.- L'accélération du transfert à la branche Famille de la majoration de pension pour enfant, permettant d'équilibrer le FSV 38

3.- Les contributions de la branche Accidents du travail 39

4.- Le changement du mode de calcul de la compensation démographique entre le régime général et les régimes spéciaux 39

5.- Le prélèvement sur le produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés au profit du BAPSA 39

II.- LE FINANCEMENT DES ALLÈGEMENTS DE CHARGES SOCIALES 40

A.- L'ÉVOLUTION PRÉVISIBLE DES DÉPENSES 40

B.- LE FOREC EST ÉQUILIBRÉ EN 2002 41

C.- L'ÉQUILIBRE PRÉVU POUR 2003 41

1.- Les dépenses 41

2.- Les recettes 43

III.- LES MODIFICATIONS PONCTUELLES DU PROJET EN MATIÈRE DE RECETTES 45

A.- LA FIXATION DU TAUX K 45

B.- LA CONSOLIDATION LÉGISLATIVE DE LA TAXE SUR LA PUBLICITÉ PHARMACEUTIQUE 46

CHAPITRE IV : LES MESURES DE TRÉSORERIE ET DE RECOUVREMENT 49

I.- DES PLAFONDS DE BESOINS DE TRÉSORERIE QUI TRADUISENT LES CONSÉQUENCES DU CREUSEMENT DU DÉFICIT 49

II.- LA SIMPLIFICATION DU MODE DE RECOUVREMENT DES CINQ CONTRIBUTIONS MEDICALES ET PHARMACEUTIQUES 51

DEUXIÈME PARTIE DU RAPPORT
LES DÉPENSES : UN NOUVEAU DIALOGUE POUR UNE ÉVOLUTION MAÎTRISÉE

CHAPITRE PREMIER : LA BRANCHE MALADIE : UN HÉRITAGE DIFFICILE, UNE MAÎTRISE MÉDICALISÉE À RETROUVER

I.- L'ANALYSE DES DÉPENSES : UN HÉRITAGE DIFFICILE

A.- UN DÉPASSEMENT DE L'ONDAM DE 3,1 MILLIARDS D'EUROS EN 2001, IMPUTABLE EN QUASI-TOTALITÉ AUX SOINS DE VILLE

B.- UNE DÉGRADATION ACCÉLÉRÉE ET GÉNÉRALISÉE EN 2002

1.- La fixation des objectifs a dû intégrer divers mouvements de dépenses

2.- La gestion 2002 se révèle coûteuse

a) Bilan d'étape des baisses de prix et des déremboursements de médicaments initiés en 2000

b) Les revalorisations d'honoraires

c) La création de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales

d) La mise en place de la RTT a pesé sur les établissements

II.- L'ÉVOLUTION DES SOINS DE VILLE EN 2003 : RÉTABLISSEMENT DE LA CONFIANCE ET RESPONSABILISATION

A.- DES MESURES CLAIRES POUR ENRAYER LA DÉRIVE DES DÉPENSES

1.- Un volontarisme renforcé dans la promotion des médicaments génériques

2.- Une meilleure efficacité de la politique de remboursement

B.- LES VOIES D'UN PARTENARIAT RETROUVÉ AVEC LES PROFESSIONNELS DE SANTÉ

1.- La rénovation des conditions de contrôle de l'activité des soins de ville

2.- L'ajustement de l'activité des professionnels au contexte démographique

III.- LES ÉTABLISSEMENTS DE SANTÉ : D'IMPORTANTS MOYENS DE MODERNISATION

A.- LE LANCEMENT DU PLAN « HÔPITAL 2007 »

1.- Orientations générales et tarification à l'activité

2.- Absorption du Fonds de modernisation des cliniques privées par un Fonds de modernisation des établissements de santé rénové

B.- DES MESURES DE CLARIFICATION ET D'ASSOUPLISSEMENT DE GESTION POUR LES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS

1.- La transparence sur le coût des 35 heures

2.- La clarification du financement des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes

IV.- L'ÉQUILIBRE DE LA BRANCHE MALADIE EN 2003 :UNE CRÉDIBILITÉ À RETROUVER

A.- UN ONDAM MÉDICALISÉ CRÉDIBLE POUR 2003

B.- UNE CLARIFICATION DE LA PRISE EN CHARGE DES DÉPENSES DE SOINS ENTRE L'ÉTAT ET L'ASSURANCE MALADIE

C.- LE COMPTE DE LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIÉS SE DÉGRADERAIT À NOUVEAU SENSIBLEMENT EN 2003

CHAPITRE II : LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL ET DES MALADIES PROFESSIONNELLES : VERS DES RÉFORMES STRUCTURELLES ?

I.- LES COMPTES ET LES CHARGES DE LA BRANCHE

A.- LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

B.- LES DONNÉES COMPTABLES

1.- Pour 2001 et 2002

2.- Pour 2003

C.- L'ÉVOLUTION DES CHARGES DE LA BRANCHE

1.- L'évolution générale en 2002 et 2003

2.- Le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante

3.- Le Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante

II.- VERS DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES ?

TROISIÈME PARTIE DU RAPPORT

CHAPITRE III : LA BRANCHE FAMILLE : VERS LA SIMPLIFICATION

I.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA BRANCHE FAMILLE

II.- LES CHARGES DE LA BRANCHE ET L'IMPACT FINANCIER DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT

A.- LES CHARGES DE LA BRANCHE

B.- L'IMPACT FINANCIER DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT  DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2003

III.- LA CONVENTION D'OBJECTIFS 2001-2004 ET L'ACTION SOCIALE

CHAPITRE IV : LA BRANCHE VIEILLESSE

I.- ÉVOLUTION DES DÉPENSES D'ASSURANCE VIEILLESSE

II.- LES COMPTES DE LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE-VIEILLESSE DES TRAVAILLEURS SALARIÉS

A.- EN 2001

B.- EN 2002

C. - EN 2003

III.- LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE

A.- UN RÉSULTAT NET DÉFICITAIRE EN 2001

B.- UNE SITUATION AGGRAVÉE EN 2002

C.- LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 2003 ET LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE

IV.- LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES

A.- LES MISSIONS ET L'ORGANISATION DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES

B.- ÉVOLUTION DU COMPTE DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES

1.- Les comptes 2001 et 2002

2.- Le compte en 2003

V.- LES MÉCANISMES DE COMPENSATION

A.- LE MÉCANISME ACTUEL

B.- LES MODIFICATIONS DES RÈGLES DE CALCULS DES COMPENSATIONS POUR 2003

EXAMEN EN COMMISSION

A.- AUDITION DES MINISTRES

B.- EXAMEN DU PROJET DE LOI

Article additionnel après l'article 1^er

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

ANNEXE : PRINCIPAUX SIGLES UTILISÉS

INTRODUCTION

Premier de la nouvelle législature, le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui nous est soumis revêt une importance particulière en raison des changements de politique qu'il traduit, même s'il est qualifié par le ministre lui-même de PLFSS de transition.

C'est en matière d'assurance maladie que les nouvelles orientations sont les plus décidément tracées. Rompant avec la défiance qui a caractérisé depuis plusieurs années le climat des relations entre profession de santé et pouvoirs publics, le Gouvernement a cherché et pour l'instant réussi à établir des relations constructives avec celles-ci. Dans le projet de loi, la suppression de l'absurde mécanisme de « lettres-clés, flottantes » en constitue un symbole fort.

En matière hospitalière, l'amorce de la tarification à l'activité, d'abord proposée sous la forme d'expérimentation, est annonciatrice d'une réforme qu'on espère décisive et dont l'intérêt sera double : rapprocher hospitalisation publique et hospitalisation privée sous l'angle des modalités de financement d'une part ; d'autre part, introduire une règle de responsabilité dans une gestion hospitalière aujourd'hui trop marquée par les pires errements bureaucratiques.

Concernant le médicament, le remboursement sur la base du prix du générique, qui vise à responsabiliser les praticiens comme les patients, s'accompagne de progrès dans la rapidité d'introduction des spécialités innovantes.

Ces mesures, pour importantes qu'elles soient, ne suffiront pas à elles seules à bâtir une assurance-maladie protégée des deux démons qui constamment la guettent : celui de la dépense non seulement non maîtrisée mais encore non justifiée ; celui de l'instauration de mauvaises régulations qui ne garantissent pas la qualité des soins.

Le Gouvernement le sait, qui a annoncé pour les prochains mois une réforme législative de grande ampleur.

La politique familiale retrouve une place dans le discours gouvernemental qu'elle semblait avoir perdue. Un certain nombre de mesures positives sont à mettre à l'actif de ce projet de loi. Cependant, le financement accru par la branche famille des majorations de retraite à la charge du FSV, pose une question d'opportunité qui pourra utilement être posée au moment du débat sur l'avenir des retraites.

L'ouverture très prochaine de ce grand débat sur l'avenir de nos retraites, absolument nécessaire et urgent, explique l'absence de novation dans ce domaine au sein du projet de loi de financement. La concertation est en la matière évidemment un préalable à l'engagement d'une profonde réforme dont chacun mesure et l'ampleur et la difficulté.

Reste le sujet majeur du financement de la sécurité sociale, tellement mal-mené durant la précédente législature. Pour répondre en particulier aux besoins créés par la politique de réduction du temps de travail, les Pouvoirs publics ont été conduits à mobiliser les ressources les plus baroques, à multiplier les prélèvements croisés les plus invraisemblables, à éclater les affectations de recettes en de multiples destinations au demeurant changeantes dans leur proportion au fil des années, bref à construire un incroyable entrelac de tuyauteries financières au regard de laquelle la traditionnelle métaphore de l'usine à gaz est devenue tout à fait indigente.

Le plus élémentaire bon sens comme les principes traditionnels d'une saine gestion des finances publiques que la sagesse de nos prédécesseurs a permis de dégager au cours des siècles passés commandent de mettre un terme à des pratiques aussi déraisonnables.

Un début de remise en ordre est opéré dans le présent projet de loi de financement. Il est clair que le nouveau gouvernement n'avait pas en quelques mois le temps de faire le ménage qui s'impose. Il est aussi clair qu'il est plus aisé de créer le désordre que de remettre de l'ordre.

Il est enfin évident que l'attention du Parlement et en particulier de notre commission des finances devra être très concentrée sur cette réforme majeure dont l'expérience amène à penser qu'elle se heurtera à l'inertie des bureaux de Bercy.

Plus largement et au-delà de cette indispensable remise en ordre, il conviendra, au cours des prochaines années, de s'interroger sur l'application des principes d'universalité et d'unité budgétaires à la loi de financement. Son champ actuel n'est pas conforme au principe d'universalité : manquent, par exemple, les régimes complémentaires obligatoires. La règle de l'unité et son corollaire, la règle de la non-affectation des recettes aux dépenses, est évidemment bafouée, étant précisé que son respect ne doit pas forcément s'apprécier au niveau de la loi de financement dans son ensemble, mais probablement plus opportunément au niveau de chaque branche. La loi organique a été une grande étape dans le contrôle parlementaire des dépenses sociales. Elle n'en est sûrement pas la dernière.

Dans l'attente d'évolutions nécessaires, il convient d'appliquer le texte organique de 1996 et les dispositions législatives existantes sur le contrôle parlementaire de la façon la plus rigoureuse possible, dans l'intérêt bien compris du débat parlementaire. L'urgence de droit doit être contrebalancée par le respect des prérogatives du Parlement.

Dans cette perspective, votre Rapporteur pour avis se plaît à souligner l'amélioration du calendrier d'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale par rapport à l'an dernier. Le délai entre le dépôt du projet de loi et son examen en séance publique, qui était en 2001 de douze jours, est passé, cette année, à vingt jours. De même, faut-il se féliciter de l'engagement du Gouvernement à présenter, au début du mois de mai 2003, un projet de loi de financement rectificatif, au cas où les prévisions de recettes et de dépenses montreraient un décalage significatif avec les objectifs fixés dans la loi de financement pour 2003. Ce serait un nouvel élément de clarification, qui rendrait tout son sens aux votes parlementaires et qui permettrait de revenir à l'esprit et à la lettre de l'article L.O.  111-3 du code de la sécurité sociale adopté en 1996. Mais il faut regretter cette année les dysfonctionnements administratifs qui ont affecté la transmission des réponses aux traditionnels questionnaires, désormais prévus à l'article L. 111-8 du code de la sécurité sociale. Sûr qu'ils sont à mettre sur le compte des difficultés de mise en place des nouvelles équipes ministérielles, votre Rapporteur pour avis espère que les engagements forts du Gouvernement quant aux réformes de fond à mener ne seront pas ternis à l'avenir par leur renouvellement.

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PREMIÈRE PARTIE

LES COMPTES ET LES RECETTES :
FAIRE FACE AU BILAN

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CHAPITRE PREMIER : L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL

Les données présentées dans le présent projet montrent des comptes déséquilibrés, en 2002 et plus encore en 2003, en raison du dérapage des dépenses de maladie, des dépenses nouvelles de prise en charge des cotisations sociales patronales sur les revenus modestes, du ralentissement de la croissance des cotisations et contributions sociales, et ce malgré un effort supplémentaires sur les recettes transférées.

Pour la seconde fois, le projet prévoit une révision des prévisions de recettes et de dépenses de l'exercice en cours, avec l'avantage significatif de permettre de mieux apprécier les prévisions pour l'exercice à venir, en particulier dans le cas actuel où les réalisations pour 2002 s'avèrent significativement différentes des prévisions de l'automne dernier, comme l'avait déjà souligné l'audit des finances publiques réalisé il y a quelques mois, au début de la législature.

I.- L'ÉQUILIBRE RÉVISÉ DE 2002

A.- LES MODIFICATIONS DES RECETTES

Comme l'an passé, et sans doute de manière pérenne pour l'avenir, le présent projet propose de corriger ⁽¹⁾ les prévisions de recettes pour 2002. Ces prévisions corrigées sont présentées selon les normes en vigueur en 2002, à savoir des montants calculés en euros, et en droits constatés.

Dans ces conditions, les recettes révisées de 2002 s'élèvent à 1,27 milliard d'euros de moins que les prévisions de la loi de financement pour 2002, soit une moins-value de 0,4 % par rapport aux prévisions. Cette différence résulte :

- de diminutions des recettes de cotisations effectives (de 0,9 milliard d'euros, soit - 0,5 %) liées à une surestimation des prévisions de croissance de la masse salariale ⁽²⁾, et des recettes diverses complémentaires (d'un milliard d'euros, soit une diminution de 14 %) ;

- compensées par des recettes supplémentaires provenant, pour l'essentiel, des contributions publiques (+ 560 millions d'euros, soit + 5,25 %). En revanche, aucune ressource affectée nouvelle n'est prévue pour financer la différence entre prévisions et réalisations de recettes.

ÉVOLUTION DES RECETTES PRÉVUES POUR 2002

(en milliards d'euros - endroits constatés)

B.- LE RELÈVEMENT CONSIDÉRABLE DES OBJECTIFS DE DÉPENSES

Parallèlement aux révisions de recettes, le présent projet de loi de financement prévoit, comme l'an passé, la révision des objectifs de dépenses pour l'année en cours, c'est-à-dire 2002.

ÉVOLUTION DES OBJECTIFS DE DÉPENSES PRÉVUS POUR 2002

(en milliards d'euros - en droits constatés)

Les objectifs révisés de dépenses pour 2002 augmenteraient ainsi d'un total de 3,71 milliards d'euros par rapport aux objectifs initiaux pour 2002. Le dérapage prévisible, correspondant à 1,2 % des prévisions initiales de recettes, serait de 50 % supérieur à celui, déjà considérable, retenu par le PLFSS pour 2002 au titre des objectifs de dépenses de 2001.

Cette année, plus encore que les précédentes, cette croissance des objectifs de dépenses par rapport aux prévisions initiales résulte intégralement de l'accroissement en montant des dépenses de maladie, qui, à elles seules, ont globalement augmenté de 3,1 % de plus que prévu à l'automne dernier. Les dépenses d'accident du travail subissent également une augmentation marquée en 2002, avec un taux d'augmentation par rapport aux prévisions de 5,7 %, résultant de suppléments de dotations au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) et au Fonds pour la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA). Mais le montant demeure, en revanche, évidemment plus limité (500 millions d'euros). Les dépenses des branches vieillesse et famille connaîtraient, inversement, une évolution en 2002 légèrement plus favorable que prévu. Votre Rapporteur vous renvoie, pour une analyse plus détaillée des évolutions des dépenses des différents risques, aux parties du présent rapport consacrées à chacun de ces risques.

II.- L'ÉQUILIBRE PRÉVISIONNEL DE 2003

Les prévisions pour 2003 se caractérisent par le maintien de prévisions de recettes dynamiques, qui ne pourront toutefois suffire à financer entièrement des dépenses en augmentation encore soutenue.

A.- LES RECETTES : UN DYNAMISME SPONTANÉ INSUFFISANT QUI EXIGE UN SUPPLÉMENT DE RESSOURCES AFFECTÉES

1.- L'évolution des recettes prévues en 2003

La croissance globale des recettes de 2003, qu'il est demandé au législateur d'approuver, serait de 11 milliards d'euros, soit + 3,5 %, par rapport aux prévisions qu'il a approuvées l'an passé au titre de l'exercice 2002. Si l'on prend comme base de référence les prévisions pour 2002 révisées par le présent projet, ces chiffres seraient légèrement relevés, respectivement, à 12,3 milliards d'euros et + 3,9 %.

ÉVOLUTION DES RECETTES PRÉVUES EN 2003

(en milliards d'euros- en droits constatés)

(1) Loi de financement de la sécurité sociale pour 2002

(2) Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003

Dans le cadre de cette épure, les éléments de ressources les plus dynamiques sont, à l'évidence :

- les cotisations effectives, en hausse de 4,7 % par rapport aux recettes révisées. Leur augmentation correspond à l'application d'une hypothèse de croissance de 4 % de la masse salariale au montant des prévisions de cotisations effectives initiales pour 2002. Ce choix correspond à une certaine « normalisation » des prévisions de masse salariale, ainsi que l'indique le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002. Le taux retenu est en effet comparable à celui de la croissance prévisionnelle du PIB en valeur, fixé comme hypothèse pour la construction du projet de budget pour 2003, et non plus, comme cela était le cas de 1999 à 2002, sensiblement supérieur à l'évolution du PIB en valeur ;

- les impôts et taxes affectés en progression marquée de 5 % (4,4 milliards d'euros) par rapport aux estimations révisées. Celle-ci résulte de la croissance spontanée de l'assiette des taxes affectées, notamment la CSG, ainsi que du relèvement des droits de consommation sur le tabac et du supplément d'affectation du prélèvement sur la taxe sur les conventions d'assurances transféré de l'État au FOREC.

2.- L'évolution pluriannuelle des recettes

L'évolution pluriannuelle des recettes ne peut pas être analysée sur une période antérieure à 1999, compte tenu de la rupture de convention de comptabilisation. Les montants n'ont en effet été recalculés en droits constatés par la Commission des comptes de la sécurité sociale que sur la période 1999-2001.

Les catégories de recettes les plus significatives en montant sont naturellement les cotisations effectives et les impôts affectés, dont la somme a connu, sur les quatre années 1999-2003, une croissance finalement proche de celle de l'ensemble des recettes. En conséquence, la part de cette somme dans le total des ressources n'a pas significativement évolué, et est demeurée aux environs de 84 %. Mais cette relative stabilité structurelle n'a pu être obtenue qu'au prix d'une croissance très nette des recettes transférées par l'État, qui, elles, ont augmenté continûment sur la période, à hauteur en moyenne de plus de 6 milliards d'euros de plus par an, en raison essentiellement de la nécessité de financer le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales (FOREC) et les mesures d'allègement des charges sociales patronales.

B.- UNE CROISSANCE DES DÉPENSES ENCORE TROP SOUTENUE

Les objectifs de dépenses pour 2003 croissent, globalement, en euros courants, de 5,7 % par rapport aux objectifs fixés pour 2002, et de 4,4 % par rapport aux prévisions révisées pour la même année.

PRÉVISIONS D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES

(en milliards d'euros- en droits constatés)

Source : projet de loi de financement pour 2003

L'augmentation des dépenses prévues résulte de plusieurs facteurs structurels bien connus :

- absence de mécanismes efficaces de régulation de l'offre et de la demande de soins, suffisamment consensuels pour être effectivement appliqués par tous les acteurs, patients et prescripteurs. S'y ajoute naturellement le vieillissement de la population, ainsi que l'incidence financière des progrès médicaux;

- vieillissement de la population pour les dépenses de retraite.

Par ailleurs, à ces contraintes structurelles s'ajoutent des mécanismes d'augmentation réguliers :

- pour les prestations de vieillesse, une revalorisation, limitée à 1,5 %, soit le taux prévisionnel de l'inflation. Il conviendrait d'éviter, cette année, tout supplément de revalorisation en monnaie constante, compte tenu des perspectives de réformes structurelles importantes annoncées par le Gouvernement pour l'an prochain;

- pour les dépenses de la branche famille, le relèvement de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), qui devrait être de 1,7 %, la création d'une nouvelle prestation, ainsi que, surtout, la prise en charge progressive de majorations de pensions pour enfants à charge.

Les raisons plus précises qui justifient l'augmentation des objectifs de dépenses des différentes branches sont analysées dans les parties du présent rapport afférentes à chacun des risques.

C.- LES TABLEAUX D'ÉQUILIBRE DES MESURES NOUVELLES

Les dépenses nouvelles, ainsi que l'incidence des mesures de recettes, sont partiellement retracées par le tableau d'équilibre contenu dans l'annexe c du présent projet.

Il convient de souligner que, pour la première fois, l'incidence financières des mesures nouvelles est indiquée non seulement pour le régime général, mais également pour les autres régimes de base obligatoires. Pour un effort sans doute relativement limité, cette évolution traduit une amélioration sensible de l'information accompagnant et expliquant le projet de loi de financement.

TABLEAU D'ÉQUILIBRE DU RÉGIME GÉNÉRAL

(en millions d'euros)

(*) incluant certaines mesures du projet, comme le relèvement de 1,5 % des prestations de vieillesse

(**) FMES : Fonds pour la modernisation des établissements de santé

(***) FAQSV : Fonds d'aide à la qualité des soins de ville

(****) ONIAM :Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales

Source : annexe c du PLFSS 2003

L'incidence globale des mesures prévues par le tableau d'équilibre conduit à légèrement dégrader le déficit tendanciel du régime général, de 181 millions d'euros. Ce montant résulte toutefois d'évolution de sens très différents pour les quatre branches du régime :

· pour la branche Famille, le résultat tendanciel structurellement positif est sensiblement réduit. En effet, le remboursement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ne compense que très partiellement le supplément de prise en charge des majorations de pensions pour enfants, qui auront d'ailleurs vocation à se pérenniser, et à s'accroître encore dans les années à venir, au profit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Le coût total des majorations est de 3,15 milliards d'euros, et le FSV en supporte encore directement 40 %, soit 1,26 milliard d'euros ;

· pour la branche Accidents du travail : le résultat structurel positif est fortement réduit, compte tenu du supplément de dépenses au profit des victimes et des travailleurs de l'amiante, ainsi que du supplément de transfert forfaitaire vers l'assurance maladie au titre de la sous-déclaration des accidents professionnels;

· pour la branche Vieillesse : le résultat structurellement et fortement positif est encore majoré par le remboursement de la CADES. A législation inchangée, le résultat de la CNAVTS ira en supplément de recettes du Fonds de réserve pour les retraites (FRR). L'excédent de la CNAVTS et l'alimentation du FRR seront cependant moindres que prévu en 2003, en raison du changement du mode de calcul de la compensation démographique;

· pour la branche Maladie, le déficit tendanciel considérable (8 milliards d'euros), résultant de la dérive des dépenses de santé, est amélioré de 13 % grâce au transfert en provenance de la branche Accidents du travail, au supplément de droits de consommations sur les tabacs, et au remboursement partiel de la CADES aux caisses du régime général.

La consolidation des dépenses et des recettes, nouvelles et transférées, dans le champ du périmètre des lois de financement, conduit à un total de mesures nouvelles nettes négatif, soit un supplément de recettes nettes des dépenses nouvelles, de 765 millions d'euros. Cet apport net de ressources contribuera à freiner le déficit tendanciel estimé pour l'ensemble des régimes.