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N° 327 - 3ème partie ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 octobre 2002 AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2003 (n° 250), PAR M. François GOULARD, Député. -- Sécurité sociale. INTRODUCTION PREMIÈRE PARTIE DU RAPPORT LES COMPTES ET LES RECETTES : FAIRE FACE AU BILAN DEUXIÈME PARTIE DU RAPPORT LES DÉPENSES : UN NOUVEAU DIALOGUE POUR UNE ÉVOLUTION MAÎTRISÉE CHAPITRE PREMIER : LA BRANCHE MALADIE CHAPITRE II : LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL ET DES MALADIES PROFESSIONNELLES : VERS DES RÉFORMES STRUCTURELLES ? TROISIÈME PARTIE DU RAPPORT CHAPITRE III 5 LA BRANCHE FAMILLE : VERS LA SIMPLIFICATION 5 I.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA BRANCHE FAMILLE 6 II.- LES CHARGES DE LA BRANCHE ET L'IMPACT FINANCIER DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT 8 A.- LES CHARGES DE LA BRANCHE 8 B.- L'IMPACT FINANCIER DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2003 10 III.- LA CONVENTION D'OBJECTIFS 2001-2004 ET L'ACTION SOCIALE 11 CHAPITRE IV 13 LA BRANCHE VIEILLESSE 13 I.- ÉVOLUTION DES DÉPENSES D'ASSURANCE VIEILLESSE 14 II.- LES COMPTES DE LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE VIEILLESSE DES TRAVAILLEURS SALARIÉS 16 A.- EN 2001 16 B.- EN 2002 17 C. - EN 2003 18 III.- LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE 18 A.- UN RÉSULTAT NET DÉFICITAIRE EN 2001 19 B.- UNE SITUATION AGGRAVÉE EN 2002 20 C.- LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 2003 ET LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE 21 IV.- LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES 21 A.- LES MISSIONS ET L'ORGANISATION DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES 21 B.- ÉVOLUTION DU COMPTE DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES 23 1.- Les comptes 2001 et 2002 23 2.- Le compte en 2003 24 V.- LES MÉCANISMES DE COMPENSATION 25 A.- LE MÉCANISME ACTUEL 25 B.- LES MODIFICATIONS DES RÈGLES DE CALCULS DES COMPENSATIONS POUR 2003 26 EXAMEN EN COMMISSION 30 A.- AUDITION DES MINISTRES 30 B.- EXAMEN DU PROJET DE LOI 46 AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 50 Amendement n° 3 présenté par M. François Goulard, Rapporteur pour avis 50 A N N E X E 51 LA BRANCHE FAMILLE : VERS LA SIMPLIFICATION Les chiffres sont clairs. Les prestations sociales en faveur des familles, y compris celles en faveur de leur logement, représentaient 3,7 % du produit intérieur brut en 2001 alors qu'elles atteignaient - un record - 3,9 % du PIB en 1997. Le déclin est comparable si l'on ne retient que les prestations rentrant dans le champ des administrations de sécurité sociale. Si le dynamisme démographique est incontestable - la France a enregistré en 2001 774.782 naissances, l'indicateur de fécondité atteignant 1,9 enfant par femme, confirmant ainsi l'augmentation amorcée en 1995 -, il ne doit pas cacher le vieillissement inéluctable de la population : en 2011, les plus de 60 ans représenteront un tiers des Français, contre 20 % aujourd'hui, et les moins de 20 ans ne compteront plus que pour 20 % alors qu'ils représentent un quart de la population actuellement. En outre, il s'explique probablement plus par la croissance et le moral des ménages que par la politique familiale menée ces dernières années. Celle-ci a été, en effet, marquée par des changements de cap (mise sous condition de ressources des allocations familiales en 1998 et suppression de celle-ci l'année suivante), un faible souci de cohérence, des créations de prestations louables (1) mais brouillonnes et difficiles à gérer (2), ainsi que par des prévisions d'investissements en faveur de l'accueil collectif des enfants sans mesure de leur coût de fonctionnement. L'accentuation du rôle redistributif des prestations, alors que c'est à l'impôt de corriger les inégalités, la réorientation des missions de la branche vers la lutte contre l'exclusion (la branche gère le revenu minimum d'insertion depuis 1989) et les ponctions sur les excédents de la branche ont achevé de rendre la politique familiale illisible. La conférence de la famille n'a pu se tenir cette année au printemps, compte tenu du calendrier électoral et politique, pour en dresser un bilan, et tracer précisément de nouvelles perspectives. Cette tâche incombera à la conférence de 2003. Néanmoins, de grands axes ont été dessinés, notamment dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 et le projet de loi de finances pour 2003. Le premier, qui rectifie légèrement l'objectif 2002 en le faisant passer de 42,1 milliards d'euros à 41,48 milliards d'euros (article 46), et prévoit pour la branche 43,63 milliards d'euros de dépenses en 2003 (article 42), amorce d'ores et déjà des inflexions. Au travers du vote sur le rapport annexé, il vous est demandé de les approuver. Il s'agit de revenir au sens premier de la politique familiale, de soutenir toutes les familles, de prendre en compte le poids que constitue pour celles-ci les « grands enfants » (3), de favoriser les emplois familiaux et simplifier les prestations. Le projet de loi de finances pour 2003, pour sa part, en créant et distinguant un agrégat « Famille et personnes handicapés » à partir de l'agrégat « Développement social » souligne aussi la spécificité de la politique familiale. 956 millions d'euros de crédits devraient être consacrés à celle-ci, contre 885 millions en 2002, l'effort fiscal, sous forme de dépenses fiscales, atteignant près de 6 milliards d'euros. L'article 4 comporte notamment un relèvement du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile. Le coût de la mesure, autant favorable à l'emploi (4) qu'aux familles, est évalué à 74 millions d'euros. I.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA BRANCHE FAMILLE Les comptes de la branche, en droits constatés, se présentent de la façon suivante :
En 2001, pour la troisième année consécutive, les comptes de la branche famille ont donc été excédentaires. Le solde positif s'est établi à 1,68 milliards d'euros contre 1,44 milliards en 2000 et 0,25 milliards en 1999. L'évolution s'explique principalement par l'augmentation des recettes assises sur la masse salariale (en 2001, + 6,5 % par rapport à 2000), les prestations légales évoluant moins (+ 0,8% en volume, + 3,3 % en valeur). Mais les excédents ont été réduits par des transferts opérés au détriment de la branche et des prélèvements sur les recettes. Si l'évolution des recettes a permis des mesures nouvelles (versement du complément familial jusqu'aux 21 ans de l'aîné en 2000, congé paternité en 2002, développement de l'accueil collectif des jeunes enfants, allocation de présence parentale en 2001), les marges de manœuvre ont, en effet, aussi été employées à faire participer la branche au financement des majorations pour enfants accordées aux retraités (15 % de ces majorations en 2001, soit 437 millions d'euros, 30 % en 2002, soit 958 millions d'euros) et à la transformation de l'allocation de rentrée scolaire, dont la majoration était jadis prise en charge par l'État, en prestation familiale (1,37 milliards d'euros en 2001). Ainsi, pour 2001, le solde de la branche, à périmètre constant, se serait établi, d'après la Cour des comptes, à 2,72 milliards d'euros. Si l'on réaffectait à la branche la provision pour non-remboursement des exonérations de cotisations sociales et les produits à recevoir comptabilisés en 2001, l'excédent serait également plus important. Pour 2002, le résultat devrait, selon la Commission des comptes, être une nouvelle fois positif (1,08 milliard d'euros) mais marqué par une moindre progression du produit des cotisations sociales, la poursuite du basculement progressif à la Caisse nationale des majorations pour enfant au profit du Fonds de solidarité vieillesse, une augmentation imprévue du coût du congé paternité et le développement de l'action sociale. S'agissant de 2003, la Commission des comptes prévoit un solde positif de près de 1,7 milliard d'euros. Elle retient en effet une hausse des cotisations de 4,2 %, une augmentation de 1,7 % de la base mensuelle et une évolution soutenue des prestations extra-légales. Mais elle ne tient pas compte des mesures proposées dans le projet de loi de financement pour 2003, notamment de l'amplification du transfert de charges du Fonds de solidarité vieillesse vers la branche. Votre Rapporteur considère cependant que, s'agissant des perspectives comptables, le contexte économique doit inviter à la prudence. Il est clair que l'essoufflement de la croissance pourrait, en effet, affecter les perspectives optimistes d'excédent, par son impact tant sur les recettes que sur les prestations sous conditions de ressources. En tout état de cause, le projet de loi prévoit un objectif de dépenses pour la branche Famille s'élevant à 43,63 milliards d'euros, correspondent à une hausse de 3,8 % par rapport à l'objectif de dépenses fixé pour 2002 dans la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2002 du 28 décembre 2001 et de 5,1 % par rapport à l'objectif révisé. II.- LES CHARGES DE LA BRANCHE ET L'IMPACT FINANCIER La branche Famille représente un cinquième environ des dépenses de l'ensemble du régime général. Les comptes de la Caisse nationale des allocations familiales retracent les dépenses de tous les régimes servant des prestations familiales en métropole et dans les départements d'outre-mer. On y distingue classiquement les prestations légales des prestations extra-légales, celles-ci étant notamment constituées par l'action sociale des caisses, action encadrée par la convention d'orientation et de gestion. En 2001, le montant des prestations légales (allocations familiales, complément familial, allocation pour jeune enfant, allocation d'adoption, allocation de soutien familial, allocation de parent isolé, allocation de présence parentale, prestations pour la garde des enfants, en faveur de l'éducation, du logement et des handicapés) versé par la branche s'élevait à 31,2 milliards d'euros en progression de 3,3 % par rapport à l'année antérieure. En 2002, la progression pourrait être de 3,9 %, compte tenu de la revalorisation (de nature réglementaire) de la base mensuelle - « salaire de base » lié à l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac et servant au calcul de plus de 75 % des prestations familiales et dont le coût est estimé à 468 millions d'euros - et de l'impact des dernières lois de financement. Pour 2003, la Commission des comptes prévoyait, en septembre dernier, avant loi de financement, une augmentation de 2,5 %, le montant total des prestations légales atteignant 33,26 milliards d'euros, soit 2,12 % du PIB. Les prestations d'entretien et les prestations en faveur de l'éducation diminueraient en volume, compte tenu de l'évolution démographique et de la conjoncture économique, contrairement aux prestations liées à la garde d'enfants. Le taux de base mensuel, qui influe sur les prestations d'entretien, pourrait augmenter de 1,7 %, compte tenu de la prévision 2003 des prix hors tabac (1,5 %), du rattrapage au titre de 2001 (0,2 %). Le coût de la revalorisation pour 2002 serait alors de 389 millions d'euros. Innovation de la loi de financement pour 2001, la création de l'allocation de présence parentale devait conduire à 32 millions d'euros de dépenses. La Commission prévoit 15 millions d'euros. S'agissant des prestations pour la garde d'enfants, en hausse de 5,9 % en 2001, de 7,7 % en 2002 et probablement de 4,7 % en 2003, la réforme de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (barème progressif et non cumul avec l'allocation parentale d'éducation), qui a conduit à une augmentation du 10,4 % du coût de l'aide en 2001 et de 14,5 % en 2002, devrait voir ses effets atténués. Hors loi de financement, l'augmentation de l'aide pourrait être de 4,5 % en 2003, le montant total de celle-ci atteignant 2,3 milliards d'euros. Le coût de l'allocation de garde d'enfants à domicile, fortement réduit à la suite de l'entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, en baisse de 2,9 % en 2001 et de 0,1 % en 2002, pourrait augmenter de 3 %. Le montant des prestations en faveur de l'éducation (allocation de rentrée scolaire et sa majoration) augmenterait de 1,5 %, pour atteindre 1,4 milliards d'euros. Parmi les prestations liées au logement, on relève que l'allocation de logement familiale, augmenterait de 2 %, après deux années de très forte hausse (+ 7,9 % en 2001 et + 6,9 % en 2002), compte tenu de la réforme des barèmes, tandis que les contributions au Fonds national de l'habitat et au Fonds national d'aide au logement), prestations extra-légales supportées par la branche famille, croîtraient de 0,9 %. L'ensemble représenterait 5,88 milliards d'euros. Enfin, les prestations liées au handicap (allocation aux adultes handicapés et allocation d'études spéciale) augmenteraient de 3,7 % en 2003, s'élevant alors à 5 milliards d'euros. Il convient de rappeler que certaines de ces dépenses figurent tant dans les charges de la caisse nationale qu'en recettes. En effet, l'allocation de parent isolé et l'allocation pour adulte handicapé sont remboursées par l'État. La première figure au chapitre n° 46-34 du budget Santé, famille, personnes handicapées et solidarité (804,86 millions d'euros en 2003) et la seconde au chapitre n° 46-35 de ce même budget (4,52 milliards d'euros), les crédits budgétaires ne correspondant d'ailleurs pas rigoureusement aux prévisions de la Commission des comptes. Cependant le revenu minimum d'insertion n'est pas comptabilisé dans les comptes de la Caisse nationale, alors que les crédits (4,46 milliards d'euros inscrits au chapitre n° 46-83 du budget Santé, famille, personnes handicapées et solidarité) transitent aussi par les caisses d'allocations familiales générant d'ailleurs ainsi des frais de gestion non remboursés par l'État. Il n'est pas considéré comme une prestation familiale. Devrait s'ajouter à ces impacts financiers celui - modeste - des mesures contenues dans le présent projet. B.- L'IMPACT FINANCIER DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT En dehors des articles fixant l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2003 (article 42) et rectifiant celui de 2002 (article 46), le projet de loi comporte deux articles consacrés à la branche. Le premier (article 40) crée une allocation forfaitaire de 70 euros par mois et par enfant, destinée à atténuer, pendant un an, la brutalité de la perte de ressources des familles liée à l'extinction de droits aux allocations familiales, lorsqu'un enfant atteint son vingtième anniversaire. L'avantage de 840 euros concernerait 145.000 familles. La mesure ne devant prendre effet qu'au 1er juillet 2003, son coût est évalué, pour l'an prochain, à 50 millions d'euros. Le second article (article 41) poursuit le transfert des charges des majorations pour enfant, versées aux parents de trois enfants ou plus, financées par le Fonds de solidarité vieillesse pour le régime général et les régimes alignés, vers la branche. En effet, c'est la loi de financement pour 2001 qui a initié un tel transfert. La première année, il a été prévu que la branche verserait, par acomptes, 15 % du montant des dépenses prises en charge par le fonds. La loi de financement pour 2002 a porté ce pourcentage à 30 %, soit 958 millions d'euros. Le projet le double en le faisant passer à 60 %, soit 945 millions d'euros supplémentaires. Le total pourrait donc atteindre 1.891 millions d'euros. Votre Rapporteur reste dubitatif devant cette consolidation, la politique familiale devant être centrée sur l'aide aux familles actuelles et les majorations étant consacrées à l'aide aux personnes qui, par définition, ne sont plus chargés de famille. Mais il conçoit que les excédents de la branche doivent être utilisés, et ce pour des objets les moins éloignés possible de la politique familiale. III.- LA CONVENTION D'OBJECTIFS 2001-2004 Les conventions d'objectif et de gestion ont été instaurées par l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996. Conclues entre l'État et les caisses nationales des principaux régimes de sécurité sociale, elles ont pour but de formaliser la délégation de gestion du service de sécurité sociale. Elles obligent les caisses et l'État à s'assigner des objectifs clairs pour améliorer la qualité de service rendu à l'usager. La dernière convention liant l'État et la Caisse nationale des allocations familiales a été signée, le 3 juillet 2001, pour la période 2001-2004. Elle concerne la gestion administrative et l'action sociale mais elle a été complétée, pour l'action sociale, par un arrêté du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales, lequel a abrogé le précédent arrêté de 1987. Votre Rapporteur attache la plus grande importance aux conditions de mise en œuvre de la convention. Sur le fond, la convention prévoit, en effet, un meilleur accueil des allocataires, accueil dont la commission des affaires sociales de Sénat avait dressé un tableau accablant en mai 2000. Cela doit impliquer une dynamisation de la politique immobilière des caisses. 137 millions d'euros ont été prévus pour celle-ci. Elle souligne la nécessité d'une amélioration de l'information et du service personnalisé. Elle envisage surtout un net renforcement de l'action sociale qui relève des prestations extra-légales. Le coût de celles-ci a d'ailleurs augmenté de 5,5 % en 2001. Il pourrait croître de 10,5 % en 2002 et de 10,1 % en 2003. Chaque année, doivent être financées de nouvelles places d'accueil pour 16.000 enfants. 430 millions d'euros sont prévus sur quatre ans. La part de l'accueil des jeunes enfants dans le total des dépenses du Fonds doit continuer à s'accroître. Les structures d'accueil de la petite enfance doivent continuer de s'adapter aux besoins des familles (amplitude horaire, relais assistantes maternelles), de même que les actions en faveur des loisirs et des vacances des enfants. Enfin, des contrats temps libre doivent être ouverts à titre expérimental aux 16-18 ans dès janvier 2002. Essentielle, dans cette perspective, est alors la mise en place, à la suite de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, au sein du Fonds national d'action sociale de la Caisse nationale (5), du Fonds pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance. Il a été, en effet, décidé de mobiliser pour ce fonds, par une mise en réserve placée sur les marchés, l'excédent de la branche de 1999, à hauteur de 230 millions d'euros, afin de compléter les charges permanentes du Fonds national d'action sociale (contrats enfance) et les investissements des collectivités locales, avec pour objectif le rattrapage du retard dans la création de places de crèche. Parallèlement, était annoncé des abondements du Fonds national d'action sociale destinés au fonctionnement des modes de garde collectif. Fort du succès du fonds, n'affectant en rien le solde de la branche, le Gouvernement précédent aurait souhaité son prolongement dans la loi de financement pour 2002, l'article 59 de celle-ci prévoyant un abondement de 228,67 millions d'euros, prélevé sur l'excédent de 2000. Mais le Conseil constitutionnel a considéré que l'article ne concernait pas directement l'équilibre financier de 2002 et l'a, par suite, déclaré contraire à la Constitution. Un avenant à la convention a donc été signé en avril 2002 afin de prévoir un financement exceptionnel des investissements au profit des structures d'accueil de la petite enfance. Celui-ci consisterait en des dotations au Fonds national d'action sociale, à hauteur des montants suivants : 30,49 millions d'euros en 2002, 106,714 millions d'euros en 2003, 91,47 millions en 2004. Elles seraient financées par des prélèvements sur le fond de roulement, résultant notamment de l'exercice 2000. Ce qui n'était pas possible dans le cadre de la loi de financement se fait donc en dehors. Il est souhaitable que le Gouvernement, à l'occasion du débat sur le projet de loi de financement, précise à la Représentation nationale les perspectives du financement des investissements et du fonctionnement des crèches dont le Rapporteur se plait à souligner l'importance dans nos cités et la qualité, notamment au regard de ce qui existe à l'étranger. La réforme du régime des retraites en France est une des priorités du gouvernement qu'ont choisi les Français en juin dernier. Après cinq années d'inaction, il est temps d'agir pour sauver un système de retraites aujourd'hui en péril tant les réformes ont tardé depuis 1993, année de la seule réforme d'ambition du régime général. Durant cinq ans, le précédent gouvernement n'a rien fait ou presque. Il a multiplié les rapports sans rien changer concrètement (mis à part le Fonds de réserve pour les retraites). Il ne s'agit pas de remettre en cause la qualité des travaux qui ont été effectués, le dernier en date étant le rapport du Conseil d'orientation des retraites. Cet organisme est très certainement utile comme source d'expertise sur un problème aussi complexe que celui des retraites en France. Pour autant, qu'avons-nous appris de nouveau depuis le livre blanc sur les retraites commandé par Michel Rocard, il y a dix ans ? Rien de fondamental. Les données sont simples : la situation des régimes de retraite va se dégrader fortement. Si aujourd'hui, il n y'a que 44 retraités pour 100 actifs, on comptera en 2040 83 retraités pour 100 actifs. En effet, du fait de l'allongement de l'espérance de vie à 60 ans, si l'âge de départ à la retraite demeure inchangé, la durée de la retraite va augmenter de 21 % pour les femmes et de 28 % pour les hommes d'ici 2010. En outre, à partir de 2007, le nombre de personnes qui atteignent 60 ans chaque année sera de l'ordre de 850.000 au lieu de 600.000 par an environ jusqu'en 2005. On pourrait multiplier les chiffres mais votre Rapporteur spécial vous renvoie au rapport du conseil d'orientation des retraites pour une analyse plus détaillée. Le constat est en tout cas clair : il faut réformer. C'est ce à quoi s'est engagé le Gouvernement. Conformément à la déclaration de politique générale du Premier ministre du 3 juillet dernier, cette réforme reposera sur les principes suivants : - une plus grande équité entre les Français, tout en tenant compte des spécificités et des différents statuts et évidemment de la diversité des situations, notamment démographiques ; - la liberté de choix : la retraite à 60 ans, qui est un acquis social, ne sera pas remise en cause, mais ceux qui souhaitent prolonger leur activité au-delà doivent pouvoir le faire et ainsi augmenter leurs droits ; - la répartition équitable des efforts nécessaires ; l'État y prendra sa part, notamment par l'abondement du fonds de réserve. L'objectif, ambitieux, du Gouvernement est de faire aboutir cette réforme, en concertation avec les partenaires sociaux, d'ici la fin du premier semestre 2003. Votre Rapporteur souhaite également que le Parlement soit activement associé à la préparation de la réforme, en amont de toute modification législative. Le présent projet est donc maigre quant à la branche vieillesse ce qui semble tout à fait normal au vu du calendrier décrit plus tôt. Il serait absurde d'engager des réformes avant même que la concertation ne se soit engagée. I.- ÉVOLUTION DES DÉPENSES D'ASSURANCE VIEILLESSE L'assurance vieillesse de base est la branche qui laisse subsister l'organisation par régimes professionnels la plus morcelée. Le régime général ne représente ainsi qu'un peu plus de 46 % des prestations sociales de l'ensemble des régimes de base, soit 38 % de moins qu'en maladie. Ce morcellement, produit de l'histoire, a des conséquences fâcheuses puisqu'il nécessite des mécanismes de compensation complexes et qu'il est pour beaucoup dans la difficulté de trouver une solution globale au problème de financement des retraites. LES RETRAITES SERVIES DANS LES PRINCIPAUX RÉGIMES AU 1er JUILLET 2000  Source : CNAV Total des retraites servies: 19.445.753 L'ensemble des prestations légales des régimes de retraite de base représente une masse de dépenses de plus de 128,1 milliards d'euros en 2001 (+ 3,8 %). La croissance pour 2002 serait légèrement plus forte (+ 4,1 %) atteignant un niveau de 133,3 milliards d'euros. L'évolution tendancielle en 2003 devrait être plus faible qu'en 2002, avec une augmentation de 3,3 % des prestations légales. En effet, les années 2001 et 2002 sont marquées par des revalorisations sur les pensions de la Caisse nationale d'assurance vieillesse du régime général et des régimes alignés de 2,2 %, tandis que la revalorisation retenue pour 2003 est de 1,5 %. Au total, le taux de croissance annuel moyen des prestations s'établirait à 3,7 % sur la période 2000-2003. Le poids des prestations dans le produit intérieur brut resterait quasiment stable sur la période à 8,8 %. Le Gouvernement a donc choisi, pour 2003, de revaloriser les pensions de 1,5 %, soit l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac. Cette solution est sage : elle permet de maintenir le pouvoir d'achat des retraités sans mettre en péril l'équilibre financier, fragile, des différents régimes. Certes, il n'est pas fait application du rattrapage positif de 0,2 % résultant de l'écart entre l'inflation prévue (1,5 %) et l'inflation constatée (1,7 %) pour 2002. Néanmoins, l'absence de rattrapage est plus que compensé par le coup de pouce de 0,3 % intervenu au 1er janvier 2002 permettant en 2003, le maintien de pouvoir d'achat des retraités. II.- LES COMPTES DE LA CAISSE NATIONALE La valeur des prestations légales vieillesse et veuvage versées par le régime général en 2001 s'est élevée à 59,5 milliards d'euros. 96 % de ce montant a été constitué de pensions vieillesse en droits directs : 70 % étaient des pensions de retraites, 12 % des pensions d'inaptitude, 7 % des pensions ex-invalides et 7 % également des majorations (en particulier pour enfants). La progression totale des prestations a été de 4,2 % par rapport à 2000, plus élevée que celle de l'année précédente (3 %). Les pensions de retraite ont augmenté davantage (+ 5,1 %) en raison d'un effet de volume, les pensions d'inaptitude et les ex-invalides moins rapidement (1,2 % et 2,6 %) ; comme les années précédentes, la croissance la plus forte est celle de la majoration qui est appliquée au titre de l'article L. 814-2 du code de la sécurité sociale et qui concerne pour l'essentiel les travailleurs étrangers. La progression de la valeur globale de ces prestations résulte de trois effets : 1° D'abord, un effet prix, qui n'est autre que leur revalorisation. Celle-ci a été de 2,2 % et le minimum vieillesse a été également revalorisé de 2,2 % au 1er janvier 2001 ; 2° Puis, un effet quantité, défini comme la variation du nombre de bénéficiaires. En 2001, le nombre de retraités de droit personnel au régime général a augmenté de 1,7 %. Ce taux est beaucoup plus faible que celui des années précédentes. D'ici 2006, le taux de croissance annuel devrait se stabiliser entre 1,5 et 2 %, et c'est à partir de 2006 que la progression annuelle du nombre de retraités va s'accroître, retrouvant des valeurs proches de 3 %, comme il y a une dizaine d'années ; 3° Enfin, un effet structure, qui provient du fait que la structure des prestations versées se modifie d'année en année du fait de la réglementation, d'une part, des évolutions socio-économiques d'autre part. Ainsi, l'indexation des « salaires portés au compte » sur l'évolution des prix et non plus sur celle des salaires, est un facteur permanent de modération. Quant à l'allongement de la durée d'assurance, de 150 à 160 trimestres, au rythme d'un trimestre par an, elle est transitoire et atteindra son plein effet en 2003. Enfin, l'augmentation de 10 à 25 ans de la période de référence servant au calcul du salaire moyen, est elle aussi un facteur de modération transitoire qui s'achèvera en 2008. Ces différents facteurs de modération, qui affectent tant la quantité des bénéficiaires que la structure des prestations, expliquent que depuis plusieurs années l'effet volume, qui est la combinaison des deux effets, évolue de façon modeste. Il s'est établi en 2001 à 2 %, différence entre la progression totale des prestations (4,2 %) et l'effet-prix, c'est-à-dire leur revalorisation (2,2 %) ce qui constitue même un net ralentissement par rapport aux deux années précédentes. À l'intérieur de cette évolution très modérée, on relève une particularité. Comme en 2000, le volume des pensions normales directes s'est accru plus vite que la moyenne alors que celui des droits dérivés, au contraire, a diminué. Cela reflète l'universalisation progressive des droits directs : en particulier, de plus en plus de femmes, en raison du développement et de la continuité croissante de l'activité féminine salariée depuis quarante ans, ont acquis des droits directs. Les ressources de la branche retraite du régime général se sont élevées à 68,57 milliards d'euros en 2001, en augmentation de 6,8 % par rapport à 2000. L'ensemble des dépenses, obtenu en ajoutant aux prestations précédentes les charges de gestion notamment, s'est élevé à 67,06 milliards d'euros, en progression plus modérée que celle des ressources (5,3 %). Ainsi, le solde positif de la branche s'est accru de 2000 à 2001 : en droits constatés, il est passé de 507,7 millions d'euros à 1,52 milliard d'euros. Comme le prévoit la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 et selon l'article L. 135-7 du code de la sécurité sociale, la Caisse nationale d'assurance vieillesse a versé son excédent de 2000 au Fonds de réserves des retraites, soit 483,48 millions d'euros. La Caisse nationale d'assurance vieillesse resterait excédentaire en 2002 avec un résultat net de 1,7 milliard d'euros. La progression des produits serait de 3,7 % : les cotisations augmenteraient de 2 % ; la progression des transferts provenant du fonds de solidarité vieillesse porterait principalement sur les cotisations prises au titre du chômage. Le rendement du prélèvement social de 2 % baisserait de près de 49 % en raison, d'une part, du contexte boursier très défavorable et, d'autre part, de la baisse de la part revenant à la caisse nationale d'assurance vieillesse, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 l'ayant fait passer de 30 % à 15 %. La progression des charges serait de 3,6 %. Les prestations légales augmenteraient de 4,3 % en 2002, rythme comparable à celui de 2001, compte tenu d'une revalorisation identique de 2,2 % et de la poursuite de la tendance des effets volume (+ 2 %). Cette tendance reflétant la situation démographique marquée par le départ en retraite des classes creuses nées pendant la seconde guerre mondiale devrait se poursuivre jusqu'en 2005. La branche vieillesse du régime général verrait son excédent décroître légèrement en 2003 (1,6 milliards d'euros). Les produits progresseraient plus vite qu'en 2002 avec une évolution de 4,4 % mais les charges augmenteraient encore plus vites (+ 4,7 %). Les cotisations des actifs augmenteraient de 4,8 % en 2003 et les prises en charge de cotisations seraient en hausse de 3,2 %. Ces prévisions de cotisations sont fondées sur une hypothèse de masse salariale à 4,1 % en 2003. Les transferts en provenance du fonds de solidarité vieillesse progresseraient de 2,9 % en 2003, à la suite notamment de l'augmentation des prises en charge de l'article L. 814-2 et des majorations pour enfant. Par ailleurs, une hypothèse de légère baisse du chômage est retenue pour 2003. Du côté des charges, les prestations légales croîtraient de 3,7 % en 2003 compte tenu d'un effet volume de 2,2 % et d'une revalorisation de 1,5 %. Les transferts versés seraient en forte hausse (+ 18,7 %) en 2003 en grande partie à cause de la modification des règles de calculs de la compensation généralisée décrite plus loin. III.- LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE Le Fonds de solidarité vieillesse est un établissement public de l'État à caractère administratif disposant de l'autonomie administrative, budgétaire, financière et comptable chargé du financement des avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale. Il a connu une histoire mouvementée ces dernières années (changement d'affectation des recettes, élargissement des missions), histoire qui s'est traduite par d'importants déficits en 2001 et en 2002. En 2003, le Fonds de solidarité vieillesse devrait renouer de peu avec les excédents. Son cas est symptomatique de la gestion des fonds sociaux par le précédent gouvernement : les recettes ont été successivement affectées au Fonds de solidarité vieillesse, au FOREC, puis au fonds de réserve des retraites puis au fonds aide personnalisée à l'autonomie sans qu'aucune logique ne conduise à ces affectations de recettes successives. Le tableau ci-dessous retrace de façon synthétique les principaux transferts ayant affecté le Fonds de solidarité vieillesse ces trois dernières années : (En milliards d'euros)
Source : direction de la Sécurité sociale A.- UN RÉSULTAT NET DÉFICITAIRE EN 2001 La situation favorable du Fonds de solidarité vieillesse jusqu'en 2000 pouvait se résumer ainsi : une conjoncture très favorable joue pleinement sur les recettes et aussi sur les prises en charge au titre des cotisations chômage. Par ailleurs, les charges liées au minimum vieillesse diminuent rapidement, notamment sous l'effet des revalorisations des petites retraites des exploitants agricoles. Dans ce contexte, le Fonds de solidarité vieillesse améliore structurellement sa situation financière. Après un résultat de + 287 millions d'euros en 2000, résultat transféré au Fonds de réserve des retraites, le Fonds de solidarité vieillesse devient cependant déficitaire de 86 millions d'euros en 2001. En effet, les allocations vieillesse diminuent moins rapidement que les années passées et les charges au titre des majorations pour enfant demeurent dynamiques même en cette période de creux démographique. En outre, le gouvernement d'alors décide d'augmenter les charges du Fonds de solidarité vieillesse en lui confiant la prise en charge des cotisations retraites dues par l'État aux régimes complémentaires de salariés (ARRCO-AGIRC) au titre des périodes de perception des allocations de préretraite progressive, des allocations de solidarité spécifique et des allocations spéciales du Fonds national pour l'emploi. Enfin, le taux de la CSG affecté au Fonds e solidarité vieillesse passe de 1,3 % à 1,15 %, la différence étant affectée à la Caisse nationale d'assurance-maladie. Certes, le Fonds de solidarité vieillesse reçoit, à partir de 2001, un versement de la Caisse nationale d'allocations familiales représentant 15 % de ses dépenses au titre des majorations pour enfant ainsi que 20 % du prélèvement de 2 % assis sur les revenus du patrimoine et des produits de placement. Pour autant, en 2001, l'incidence de ces modifications équivaut à une perte de 1,2 milliards d'euros. À législation constante de 2000, le Fonds de solidarité vieillesse aurait été excédentaire de 1,1 milliard d'euros. B.- UNE SITUATION AGGRAVÉE EN 2002 En 2002, le résultat net se dégraderait fortement pour atteindre -1,4 milliard d'euros. La situation s'explique par la forte poussée des prises en charge liée à la remontée du chômage et par la perte de recettes qui atteint 1,1 milliard d'euros. En effet, la forte augmentation du versement de la Caisse nationale d'allocations familiales au Fonds de solidarité vieillesse au titre du financement des majorations pour enfants (30 % des dépenses, soit un supplément de 436 millions d'euros) ne compense qu'en partie le transfert de la taxe de prévoyance vers le FOREC et la baisse de la CSG (transfert de 0,1 point au Fonds aide personnalisé à l'autonomie). La CSSS affectée au fonds a été en plus réduite de 200 millions d'euros au profit du BAPSA. Du côté des charges, les prises en charge de cotisations augmenteraient de 10,3 % (pour atteindre 6,647 milliards d'euros) en raison de la remontée du chômage et les prestations de 2,6 % à 5,6 milliards d'euros. C.- LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 2003 ET LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 modifie, à travers plusieurs de ses articles, les produits et charges actuelles du Fonds de solidarité vieillesse. L'article 42 augmente de nouveau la prise en charge par la Caisse nationale d'allocations familiales des dépenses liées à la majoration de pension pour enfants. Pour l'année 2003, la fraction des majorations de pension pour enfants prise en charge par la branche famille est fixée à 60 %. Ce concours supplémentaire est estimé à 945 millions d'euros et permet au Fonds de solidarité vieillesse de ne pas rester dans le rouge en 2003. Votre Rapporteur a analysé l'impact de la mesure sur la branche famille lors de son analyse des charges de celle-ci. Il n'y revient donc pas ici. L'article 44 prévoit, à compter du 1er janvier 2003, une revalorisation de 1,5 % des pensions de vieillesse. Cette disposition impacte les charges du Fonds de solidarité vieillesse à hauteur de 37 millions d'euros. Le montant prévisionnel des produits et des charges du Fonds de solidarité vieillesse s'égaliserait quasiment en 2003 autour de 12,7 milliards d'euros, ce qui donnerait un résultat net d'exercice bénéficiaire de 22 millions d'euros. IV.- LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES Le Fonds de réserve pour les retraites est probablement la seule réalisation concrète du précédent gouvernement relative à la réforme du système de retraites dans notre pays. Il s'agissait de déroger au principe temporel de base de la répartition selon lequel les prestations d'une année sont couvertes par les cotisations ou autres contributions de la même année. Officiellement, le fonds de réserve n'avait bien sur rien à voir avec la capitalisation, mot tabou pour le précédent gouvernement. Pourtant, sa constitution repose sur la même hypothèse macro-économique : il s'agit bien de la mise en réserve de fonds, placés sur les marchés financiers, afin de préserver l'avenir, ce qui le rapproche des fonds de capitalisation. A.- LES MISSIONS ET L'ORGANISATION DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) a été instauré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Il a été géré jusqu'au 31 décembre 2001 par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) au sein d'une section comptable spécifique. L'article 6 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel rend autonome le fonds de réserve à compter du 1er janvier 2002. Les principaux éléments du nouveau dispositif sont les suivants : - un établissement public de l'État à caractère administratif, dénommé « Fonds de réserve pour les retraites » est créé, dont la mission est exclusivement dédiée à la constitution de réserves ; - les ressources du fonds sont indisponibles jusqu'en 2020 ; - les régimes éligibles au Fonds de réserve pour les retraites sont les suivants : le régime général, les régimes de retraite des artisans et des commerçants, et le régime des salariés agricoles, intégré financièrement au sein du Régime général. La direction du fonds est assurée par deux instances : - un directoire composé de trois membres, présidé par le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. - un conseil de surveillance composé de 20 membres : 4 parlementaires, 5 représentants des assurés sociaux, 5 représentants des employeurs et travailleurs indépendants, 4 représentants de l'État et 2 personnalités qualifiées. La gestion administrative du fonds est assurée par la Caisse des dépôts et consignations, sous l'autorité du directoire ; la gestion financière sera confiée par appel d'offres à des établissements financiers. Les ressources du fonds peuvent être placées en actions, titres de créances, parts ou actions d'organismes de placement collectifs, instruments financiers à terme. A condition qu'il respecte les règles prudentielles énoncées par le décret cité ci-dessus, le Fonds de réserve pour les retraites disposera d'une grande liberté de choix quant aux modalités d'investissement de ses ressources. Le processus de décision arrêté par la loi du 17 juillet 2001 fonctionnera de la façon suivante : - le directoire proposera au conseil de surveillance des grandes orientations de placement ; - ces orientations seront arrêtées par le conseil de surveillance ; - sur la base des orientations arrêtées, le directoire préparera des cahiers des charges pour soumettre à la concurrence la gestion des actifs du fonds ; - les gestionnaires de portefeuille retenus effectueront ensuite les opérations de placement dans le respect des cahiers des charges et sous le contrôle du Fonds de réserve pour les retraites. B.- ÉVOLUTION DU COMPTE DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES Les différentes catégories de ressources du fonds de réserve, mentionnées à l'article L. 135-7 du code de la sécurité sociale ont été les suivantes, en 2001 2002 : - une fraction du solde du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (CSSS) ; - le versement de tout ou partie des excédents du FSV ; - le versement de l'excédent de la CNAVTS au titre du dernier exercice clos, une partie de ce versement pouvant être anticipé en cours d'exercice ; - une fraction égale à 50 % 65 % du prélèvement social de 2 % portant sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; - le versement du produit des licences UMTS (téléphonie mobile de 3ème génération) affecté au fonds ; - toute autre ressource affectée au Fonds de réserve pour les retraites, ce qui recouvre actuellement les versements de la CDC et l'affectation du produit de la vente des actifs des caisses d'épargne et le versement en 2002, à hauteur de 1,24 milliard d'euros, au titre de l'ouverture du capital des autoroutes du sud de la France (ASF), ainsi que d'autres opérations de privatisation ; - les produits des placements du Fonds de réserve pour les retraites. Les réserves constituées au 31 décembre 2000 atteignaient 3.168,9 millions d'euros. En 2001, les recettes du fonds se sont élevées à 3.862 millions d'euros et les réserves constituées au 31 décembre 2001 atteignaient 7.009 millions d'euros. En 2002, les recettes prévisionnelles du fonds de réserve devraient s'élever, à législation constante, à 5.579,3 millions d'euros. Elles sont composées de 1.248,7 millions d'euros de prélèvement social de 2 %, de 1.518,3 millions d'euros d'excédent prévisionnel en droits constatés de la caisse nationale d'assurance vieillesse au titre de 2001, de 619,2 millions d'euros au titre de la souscription d'une troisième licence UMTS, de 1.240 millions d'euros de recettes de privatisation (ouverture du capital d'ASF...), de 718 millions d'euros de recettes tirées de la souscription des parts sociales des sociétés locales d'épargne et enfin de 230 millions d'euros de produits financiers. Les comptes du Fonds de solidarité vieillesse, auquel le solde de la CSSS est intégralement versé, affichant un solde négatif pour 2001, aucun reversement n'est envisagé à ce titre au Fonds de réserve pour les retraites pour 2002. Depuis le début de l'année 2002, et dans la perspective d'une mise en place des institutions du nouveau fonds dans un très court terme, les ressources du Fonds de réserve pour les retraites sont placées sur un compte de dépôt au Trésor. Ce compte fait l'objet d'une rémunération mensuelle sur la base du taux moyen des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés (BTF trois mois) moins 0,05 % émis au cours de la période. Cette rémunération a varié entre 3,19 % et 3,33 % au cours du 1er semestre 2002. Les réserves constituées au 31 août 2002 s'élèvent à 8.527 millions d'euros. Elles devraient atteindre, à législation constante 12.582,7 millions d'euros à la fin 2002. Ce montant est inférieur aux 13,2 milliards d'euros prévus par le précédent gouvernement dans l'annexe f du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 du fait de la souscription en 2002 d'un seul opérateur - contre deux attendus- aux licences de téléphonie mobile (UMTS). En 2003, les recettes du fonds de réserve devraient s'élever, à législation constante, à 4 milliards d'euros. Elles seraient composées de 1,3 milliards d'euros de prélèvement social de 2 %, de 1,65 milliards d'euros d'excédent en droits constatés de la Caisse nationale d'assurance vieillesse au titre de 2002, de 492 millions d'euros (chiffre provisoire) de recettes tirées de la souscription des parts sociales des sociétés locales d'épargne et enfin de 503 millions d'euros de produits financiers. Les comptes du Fonds de solidarité vieillesse, auquel le solde de la CSSS sera intégralement versé, affichant un nouveau déficit en 2002, aucun reversement n'interviendrait à ce titre en 2003. Les réserves devraient ainsi atteindre, à législation constante, 16,6 milliards d'euros à la fin 2003. V.- LES MÉCANISMES DE COMPENSATION La pérennité de régimes organisés sur une base professionnelle est inévitablement menacée par la déformation au cours du temps de la structure de la population active résultant des évolutions économiques. Si l'on souhaite maintenir durablement une multiplicité des régimes, il est en conséquence nécessaire de prévoir des mécanismes financiers correcteurs, qui tiennent compte des inégalités de situation entre ces régimes en termes démographiques d'une part et des capacités contributives d'autre part. tel est l'objet des dispositifs de compensation financière institués à partir de 1974, au moment où le projet d'unification des régimes était abandonné au profit d'une démarche d'harmonisation. Deux premiers niveaux de compensation sont organisés, entre les régimes d'assurance vieillesse de base, par la compensation générale instituée en 1974 : - le premier niveau assure une solidarité financière entre l'ensemble des régimes de base de salariés et l'ensemble des régimes de base des non salariés. Les transferts se font à ce niveau en fonction de critères uniquement démographiques et ne corrigent pas les effets des écarts de capacité contributive entre salariés et non salariés. Ce choix était justifié en 1974 par la mauvaise connaissance des revenus des non salariés. - le deuxième niveau assure une solidarité plus large entre régimes de base de salariés, puisqu'elle tient compte des écarts aussi bien dans l'équilibre démographique des régimes que dans les facultés contributives de leurs cotisants. Pour éliminer les différences de réglementation entre les régimes, les calculs se font sur la base d'une prestation de référence qui est la prestation la plus faible servie soit, en 2001, la pension moyenne du régime des cultes dans la compensation entre salariés et non salariés et la pension moyenne du régime des salariés agricoles dans la compensation entre salariés. Par ailleurs et pour les mêmes raisons, les effectifs de retraités entrant dans le calcul sont ceux des seuls retraités de droits directs âgés de 65 ans et plus. Cet âge correspond à l'âge retenu dans le régime des professions libérales et le régime des cultes, à cet égard moins favorable que les autres. À ces étages de la compensation généralisée, s'ajoute depuis 1986 une compensation spécifique dite surcompensation dont le champ est limité aux principaux régimes spéciaux. Cette compensation s'applique à des régimes supposés assez homogènes et est calculé en tenant compte de leurs effectifs de retraités de 60 ans et plus, bénéficiaires d'une pension de droit direct ou titulaire d'une pension de reversion. Les transferts sont limités à un certain pourcentage de montants théoriquement obtenus : 22 % à l'origine, portés par la suite à 38 % puis ramenés à 34 % en 2000 et 30 % en 2001. Les principaux contributeurs sont le régimes des collectivités locales et le régime des fonctionnaires. Les principaux créditeurs sont la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines et la SNCF. B.- LES MODIFICATIONS DES RÈGLES DE CALCULS DES COMPENSATIONS POUR 2003 Une réforme du mode de calcul des compensations devrait être engagée en 2003 par voie réglementaire. Cette réforme aurait pour effet : - de diminuer de trois points le taux retenu dans les calculs de la compensation spécifique vieillesse entre régimes spéciaux de salariés pour l'exercice 2003. Le taux passerait de 30 % à 27 % (décret à paraître) ; - de prendre en compte les effectifs de chômeurs pour lesquels le Fonds de solidarité vieillesse verse une cotisation au Régime général et au régime des salariés agricoles, ce qui augmente les effectifs de cotisants pris en compte pour ces régimes dans le calcul de la compensation ; - de soustraire aux prestations de référence retenues dans le cadre de la compensation généralisée vieillesse entre salariés et non-salariés ainsi que dans la compensation interne aux salariés, les sommes déjà remboursées par le Fonds de solidarité vieillesse. La première mesure ferait baisser le montant des transferts : les régimes qui versent, verseraient moins et les régimes qui reçoivent, recevraient moins. Cette mesure est destinée à alléger la charge pesant sur les deux principaux financeurs : la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) et le régime des fonctionnaires. La CNRACL verrait sa charge diminuer d'environ 130 millions d'euros et les fonctionnaires de plus de 90 millions d'euro. Les deux mesures suivantes modifient la compensation généralisée vieillesse. Elles contribueraient à accroître la charge du Régime général (y compris les salariés agricoles) d'environ 825 millions d'euros. Le régime général (y compris les régimes qui lui sont intégrés financièrement) supporterait 98 % de la charge que représentent ces modifications de calculs. Le régime des fonctionnaires (y compris ouvriers de l'État) verrait au contraire le transfert à sa charge diminuer de 270 millions d'euros. Tous les régimes de non-salariés verraient leur charge allégée, hormis le régime des cultes qui est intégré au Régime général. Globalement, l'ensemble des trois mesures précitées se solderait par un gain pour l'ensemble des régimes d'assurance vieillesse au détriment essentiellement du seul Régime général qui verrait sa charge augmenter de plus de 830 millions d'euro. Le seul régime également perdant qui ne soit ni subventionné, ni intégré financièrement est le régime des Clercs et employés de notaires dont la charge s'accroîtrait d'environ 2,4 millions d'euros Pour l'État, le gain net (transferts de compensation pour le régime des fonctionnaires et effets sur le calcul des subventions d'équilibre assurées à certains régimes spéciaux) serait d'environ 177 millions d'euros. Laisser cette page blanche sans numérotation La Commission des finances, de l'économie générale et du plan a procédé à l'audition conjointe avec la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, et Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 (n°250), le 9 octobre 2002. M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a tout d'abord indiqué que la philosophie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 repose sur la confiance et la responsabilité. Ce projet traduit un net changement dans la façon de concevoir la politique de santé et de sécurité sociale dans notre pays. La situation actuelle se caractérise par de nombreux éléments de crise : - le paritarisme est remis en question, suite au départ du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) des conseils d'administration des caisses. En outre, à force d'imbrication des rôles entre l'État et les partenaires sociaux et de l'enchevêtrement des circuits financiers, le découragement s'est installé ; - les médecins sont désenchantés. Il en est de même pour les établissements de santé, découragés par les contraintes administratives qui sont devenues un véritable carcan ; - enfin, les outils de régulation ont perdu une large partie de leur crédibilité. L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est devenu une enveloppe arbitraire et irréaliste, à l'origine d'une maîtrise comptable non seulement inefficace mais aussi totalement incomprise par les professionnels et les patients. Ce projet de loi de financement de la sécurité sociale est un projet de changement car il rompt clairement aussi bien avec les méthodes qu'avec les orientations qui ont prévalu ces dernières années et qui ont conduit au malaise actuel. L'action du gouvernement est guidée par plusieurs principes : le principe d'humanité, qui doit conduire à donner à la santé la place qui lui revient dans notre société, le principe de réalité qui conduit à sortir de l'illusion comptable, des prévisions irréalistes et des circuits financiers incompréhensibles pour les citoyens : ce projet de loi de financement est un projet de transparence et de crédibilité ; enfin, le principe de la responsabilité partagée dans un système aussi complexe que notre système de santé et d'assurance maladie, chacun doit assumer son rôle. L'équilibre financier du projet de loi marie pragmatisme et vérité. En effet, la situation prévue en 2002 et 2003 s'est considérablement dégradée. En 2002, le solde du régime général se dégradera de plus de 4 milliards d'euros par rapport à 2001, car les dépenses augmentent à hauteur de 10 milliards d'euros, deux fois plus vite que les recettes qui devraient augmenter de 5,4 milliards. Au total, le régime général devrait, en définitive, être en déficit de 3,3 milliards d'euros en 2002. Encore ces chiffres bénéficient-ils du départ à la retraite des « classes creuses », nées pendant la seconde guerre mondiale, ce qui permet aux régimes de retraite d'afficher temporairement des excédents. Mais, il faut tenir compte de la rapide dégradation des comptes prévue à partir de 2005-2006 du fait du « papy-boom ». Dans cette évolution, l'assurance maladie est prépondérante : avec un taux d'augmentation qui devrait être, pour 2002, de 7,2 %, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) augmente bien au-delà des 4 % votés, qui n'étaient pas crédibles. Par rapport aux taux d'évolution constatés en 2000 et 2001, proches de 5,6 %, cette envolée des dépenses en 2002 tient beaucoup à la mise en place de la réduction du temps de travail à l'hôpital, qui n'était pas entièrement financée dans l'ONDAM. Pour 2003, si l'on continuait sur la même tendance, le déficit de l'assurance maladie atteindrait 10 milliards d'euros et celui du régime général dépasserait 6 milliards d'euros. Cette évolution n'est pas soutenable. Elle nous ramènerait aux pires années du régime général en 1992-1993. Un ONDAM « vérité » fixé à 5,3 % en 2003 est donc souhaitable. Ce taux relève en effet complètement des principes nouveaux mis en œuvre : réalisme, crédibilité et responsabilité partagée. Il est impossible d'occulter le caractère structurel de la croissance des dépenses de santé. Les taux d'évolution des dépenses dans les pays de l'OCDE sont proches du nôtre. En 2000, par exemple, les dépenses de santé ont augmenté de plus de 7 % au Royaume Uni, en Italie, en Espagne et au Canada, de 6,5 % aux États-Unis, alors qu'en France, le taux de croissance était limité à 5,5 %. En second lieu, l'ONDAM doit être crédible. L'ONDAM a été systématiquement dépassé au cours des dernières années - à l'exception de 1997 - pour atteindre 9 milliards d'euros cumulés en quatre ans. Enfin, la responsabilité partagée reposera sur plusieurs mesures d'économie, tel le déremboursement de certains médicaments. Plus globalement, au demeurant, le gouvernement s'engage à présenter au printemps un projet de loi de financement rectificatif, un « collectif sanitaire et social », en cas d'écart significatif constaté entre l'évolution réelle des différents agrégats de dépenses et de recettes et les objectifs fixés. L'équilibre financier du projet de loi en 2003 est fondé sur la clarification et la transparence. Le gouvernement fait un pas important dans le sens de la clarification des relations financières entre l'État et la sécurité sociale. Toutefois, le caractère extrêmement complexe et opaque des circuits de financement actuels ne pourra être clarifié que progressivement, étant donné les contraintes qui pèsent sur nos finances publiques. Ainsi, une suppression pure et simple du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) ne serait pas raisonnable dans l'immédiat. Compte tenu de l'ancienneté du dispositif, des sommes engagées, des transferts complexes, du contexte économique et du court délai, cette mesure pourtant souhaitable ne pouvait apporter, dans la précipitation, les garanties nécessaires pour l'autonomie de la sécurité sociale et les exigences des partenaires sociaux. Néanmoins, la réforme est suffisamment engagée pour indiquer clairement les orientations et les choix autour de trois volets essentiels : - d'abord, l'engagement de l'État de compenser intégralement les nouveaux allégements de charges, soit un milliard d'euros en 2003, dont 660 millions grâce à la taxe sur les conventions d'assurance transférée depuis le budget de l'État et 300 millions de droits tabacs supplémentaires ; - ensuite, le principe d'une réaffectation à la sécurité sociale d'une partie des recettes utilisées pour le financement du FOREC. La modification de la clef de répartition des droits tabacs entre le FOREC et la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) apportera à l'assurance maladie 700 millions d'euros et permettra de revenir à la clef de partage prévalant avant la création du FOREC, entre 15 % et 16 %, contre 8,9 % en 2002 ; - enfin, le remboursement de la moitié de la dette passée au titre des allégements de charges. C'est ainsi qu'1,2 milliard d'euros sera remboursé par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) au régime général, sans allonger ni la durée de vie de la CADES, ni le niveau de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). A la suite de l'ensemble de ces mesures, le déficit du régime général devrait donc atteindre 3,9 milliards d'euros en 2003 et celui de la branche maladie 7 milliards d'euros. La situation est donc loin d'être stabilisée, mais elle est significativement améliorée. Le redressement devra donc se poursuivre au cours des prochaines années. S'agissant des mesures pour la santé et l'assurance maladie, le projet de loi de financement traduit les grandes priorités du gouvernement : la santé publique, la nouvelle gouvernance de l'assurance maladie et l'excellence des soins. Il traduit aussi la philosophie de la réforme fondée sur la confiance et la responsabilité partagée entre les partenaires que sont l'État , les gestionnaires, les professionnels de santé et les patients. La responsabilité de l'État se mesure à la priorité accordée à la santé publique. Dans notre pays, la santé publique a toujours été mal comprise et mal aimée. Nous en payons un prix élevé en termes de mortalité précoce et de gaspillages. La santé publique sera donc un objectif prioritaire. Le gouvernement déposera en 2003 un projet de loi de programmation quinquennale de santé publique. La prévention en constituera l'un des fondements. C'est le sens de la hausse des droits sur les tabacs, à hauteur d'un milliard d'euros de recettes supplémentaires, qui devrait permettre de diminuer sensiblement la consommation de tabac en France. Dans le même esprit, le débat sur la politique de santé doit relever d'une approche plus médicale et moins comptable. Les dépenses d'assurance maladie doivent être fondées sur l'évolution de l'activité de soins. Un groupe de travail constitué au sein de la Commission des comptes de la sécurité sociale remettra ses conclusions à ce sujet au premier trimestre 2003. Déjà cette année, l'élaboration des annexes du projet de loi de financement intègre cette approche médicalisée. Il convient également de clarifier les missions des gestionnaires de l'assurance maladie par la recherche d'une nouvelle gouvernance de l'assurance maladie. Un groupe de travail constitué au sein de la Commission des comptes de la sécurité sociale est chargé d'établir un état des lieux. Sur cette base, l'ensemble des acteurs sera invité à faire des propositions à partir desquelles le gouvernement élaborera un projet de réforme. Le présent projet de loi de financement contient une série de mesures qui rompent avec la politique suivie jusqu'à présent, notamment la suppression de la maîtrise comptable, celle des comités médicaux régionaux et l'évolution des missions du service médical des caisses, afin que soit marquée la priorité du dialogue entre les professionnels et les organismes de sécurité sociale. Un avenant à la convention d'objectifs et de gestion qui lie l'État et la CNAM est en cours de négociation, dans le but de réorienter l'action de l'assurance maladie. Concernant les établissements de santé, trois mesures importantes annoncent le plan « Hôpital 2007 ». Elles vont dans le sens d'une plus grande souplesse et d'une plus grande responsabilité des acteurs hospitaliers, et visent à répondre à la grave crise que traverse le monde hospitalier malgré les efforts innombrables accomplis par le personnel des hôpitaux. Les établissements hospitaliers vont passer à la tarification à l'activité. Des expérimentations seront réalisées dans des établissements volontaires en 2003 et ce mode de financement sera généralisé en 2004. Une mission permanente d'audit et d'expertise hospitalière réalisera des référentiels de bonnes pratiques et de bonne gestion. Enfin, l'investissement à l'hôpital sera relancé afin de moderniser les établissements et leur permettre de s'adapter aux contraintes de sécurité sanitaire et à la recomposition de l'offre hospitalière En 2003, une première tranche d'investissement d'un milliard d'euros est prévue. Pour ce qui concerne la médecine de ville, les professionnels doivent s'engager dans les processus de formation médicale continue, d'évaluation et de coordination des soins. Outre le renouveau du dialogue entre les professionnels de santé et les services médicaux des caisses, plusieurs mesures importantes devront concourir à l'objectif d'excellence qui s'impose aux professionnels de santé. La promotion de l'évaluation passe par le financement des actions d'évaluation proposées par les unions régionales de médecins libéraux et la suppression du mécanisme d'incitation à la cessation d'activité (MICA), en raison de la baisse de la démographie médicale. A l'inverse, la reprise d'une activité complémentaire sera facilitée pour les médecins et les infirmières en retraite, notamment dans les zones rurales. Dans le domaine du médicament, une nouvelle politique moderne et équilibrée sera mise en œuvre. Elle repose sur un partenariat étroit entre l'État et l'industrie pharmaceutique, qui se traduira dans un nouvel accord sectoriel. Une augmentation de 200 millions d'euros des moyens des établissements hospitaliers pour l'achat des médicaments innovants est prévue. Elle sera accompagnée d'une amélioration des procédures d'achat des médicaments par les hôpitaux et de la mise en place d'une procédure visant à permettre l'accès au remboursement en ville en quelques semaines pour les médicaments jugés les plus innovants. Des forfaits de remboursement pour les médicaments appartenant à des groupes génériques seront établis. Enfin, il est nécessaire de tirer toutes les conséquences de la réévaluation du service médical rendu par les médicaments, voulue par le gouvernement précédent. Le principe en est arrêté. La mise en œuvre de cette décision sera entourée de toutes les garanties de procédure et d'impartialité. Il n'y a pas de liste préétablie. La procédure sera échelonnée sur trois ans, afin de permettre aux patients et aux médecins de modifier leurs comportements et aux industriels d'adapter graduellement leurs stratégies. Cette mesure repose sur le souci de la santé publique au regard de produits anciens peu efficaces et parfois déconseillés et celui d'une solidarité plus adaptée. Les patients ont déjà été sollicités avec l'accord conventionnel sur les visites à domicile non justifiées. Ils le sont aussi avec l'instauration, prévue dans le présent projet, du forfait de remboursement des médicaments appartenant à des groupes génériques. Demain, d'autres mesures de responsabilisation devront être instaurées, tel le dossier médical partagé. Le handicap, enfin, constitue l'un des trois grands chantiers du quinquennat que le Président de la République a lancés le 14 juillet 2002. L'objectif d'une politique du handicap est de permettre aux personnes handicapées de choisir dans toute la mesure du possible leur mode de vie et de participer à la vie en société. Or, actuellement, certaines personnes handicapées qui souhaiteraient séjourner en établissement vivent à domicile par manque de places. D'autres sont obligées d'aller à l'étranger, notamment en Belgique. En 2003, le nombre de places en établissements sera accru fortement pour diminuer les listes d'attente actuelles. Pour ce qui concerne la médicalisation des établissements pour personnes âgées dépendantes, la réforme actuellement en cours piétine. Le calendrier doit donc être allongé jusqu'en 2006, et le dispositif doit être simplifié. En ce qui concerne les accidents du travail, l'objectif est, dans la continuité de la loi du 25 juillet 1994, de rendre la branche accidents du travail et maladies professionnelles plus autonome. Cette branche sera donc dotée dès 2003 d'une convention d'objectifs et de gestion et d'un conseil de surveillance spécifiques. Le mode de désignation des membres de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles sera, par ailleurs, harmonisé avec celui des membres du conseil d'administration de la CNAM : ils seront désormais nommés directement par les partenaires sociaux. Enfin, l'indemnisation des victimes de l'amiante fait partie des priorités du gouvernement qui a souhaité, dès son entrée en fonctions, que les mécanismes de réparation du préjudice subi par les personnes souffrant d'une affection liée à l'amiante soient rapidement mis en place. Le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante a défini les montants des acomptes en juin 2002 ; le barème de l'indemnisation définitive sera prochainement établi. La situation financière de la branche vieillesse est paradoxale. Elle est excédentaire, mais dans moins de cinq ans, elle devra supporter le « papy-boom ». Dans ces conditions, conformément aux engagements du gouvernement, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité engagera au début de l'année prochaine une concertation. Pour 2003, la revalorisation des pensions permettra d'assurer le maintien du pouvoir d'achat des retraités. Elle sera alignée sur l'inflation prévue, soit 1,5 %. Tout effort supplémentaire présumerait de l'équilibre actuel et futur de la branche. En conclusion, M. Jean-François Mattei a considéré que la sauvegarde de notre sécurité sociale appelle une modernisation de son organisation et de ses structures afin de l'adapter à son nouvel environnement. Le chemin tracé par le gouvernement est clair. C'est dans la durée, dans la concertation et le respect du dialogue social que les réformes seront menées. M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a rappelé la mesure très importante du projet de loi en faveur des familles d'au moins deux enfants dont l'aîné a atteint vingt ans, âge à partir duquel, jusqu'à présent, les allocations familiales ne sont plus versées. Compte tenu du fait qu'en moyenne, les jeunes entrent plutôt à vingt-et-un ans sur le marché du travail, il est proposé de reporter d'un an l'âge limite donnant droit au versement des allocations, en accordant pendant cette période supplémentaire une allocation de 70 euros par mois, soit 840 euros par an. Ainsi, une famille de trois enfants dont l'aîné atteint vingt ans perd, dans le système actuel, 160 euros mensuels sur les 400 euros qu'elle percevait ; la réforme proposée compense cette perte pour près de la moitié de son montant. Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a indiqué que, bien qu'aucun article du projet de loi de financement ne concerne explicitement son domaine d'attributions, l'enveloppe médico-sociale au sein de l'ONDAM attribuée aux actions conduites dans le domaine du handicap sert plusieurs priorités. Dans les maisons d'accueil spécialisé et les foyers à double tarification est proposé un doublement du nombre de places initialement prévu pour 2003 (2 200 au lieu de 1 100), mesure similaire à celle inscrite dans le projet de loi de finances pour 2003 concernant les centres d'aide par le travail (CAT), dont le nombre de places est lui aussi doublé. Le soutien aux soins ambulatoires en réseau pour personnes lourdement handicapées est réaffirmé, les services d'éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD) sont confortés, et l'accueil temporaire sera mis en œuvre conformément à la loi du 2 janvier 2002 rénovan | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||