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le 30 septembre 2002

N° 229

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 septembre 2002.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE LOI (N° 2) portant règlement définitif du budget de 2001,

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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Lois de règlement.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE 2

I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS 2

A.- L'ÉVOLUTION DE LA CONJONCTURE A ÉTÉ MARQUÉE, EN 2001, PAR UN FORT RALENTISSEMENT 2

1.- Des prévisions optimistes : d'une prévision de 3,3% à une réalisation de 1,8% 2

2.- Un ralentissement mondial parti des Etats-Unis 2

3.- Ce ralentissement était-il prévisible ? 2

B.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 2

1.- Une aggravation de 10% du déficit de l'État 2

2.- L'interruption du processus de réduction des déficits publics 2

C.- LES RESSOURCES 2

1.- Des recettes fiscales nettes encore dynamiques, mais réduites par de substantielles réductions d'impôts 2

2.- Des recettes non fiscales fortement mobilisées 2

3.- Les résultats des comptes spéciaux du Trésor 2

D.- LES CHARGES BUDGÉTAIRES DE L'ÉTAT EN 2001 2

1.- L'évolution de l'équilibre financier approuvé par le Parlement 2

2.- Une norme de progression des dépenses respectée 2

3.- Les dépenses relatives à la dette et les dépenses en atténuation de recettes 2

4.- Le fonctionnement des administrations 2

5.- Les interventions de l'État 2

6.- Les dépenses en capital 2

7.- Les prélèvements sur recettes 2

II.- LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES 2

A.- LES MODIFICATIONS DU MONTANT DES CRÉDITS PAR DES ACTES RÉGLEMENTAIRES 2

1.- Caractéristiques générales 2

2.- La diminution des rattachements par fonds de concours 2

3.- Les rétablissements de crédits retrouvent leur niveau antérieur à 2000 2

4.- Une nette progression des ouvertures de crédits par la procédure des décrets d'avances 2

5.- Le montant des annulations de crédits augmente fortement 2

6.- Les augmentations de crédits gagées par des ressources nouvelles 2

B.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L'EXERCICE 2002 ET LES INTERVERSIONS D'EXERCICES 2

1.- Les reports de crédits à l'exercice 2002 2

2.- Les interversions d'exercice 2

C.- LES MODIFICATIONS DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS 2

1.- Les crédits globaux 2

2.- Les transferts de crédits 2

3.- Les virements de crédits 2

4.- Les imputations irrégulières 2

III.- LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES DANS LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 2

A.- LE BUDGET GÉNÉRAL 2

1.- Les dépassements et ouvertures de crédits 2

2.- Les annulations de crédits 2

B.- LES BUDGETS ANNEXES 2

1.- Les dépassements de crédits 2

2.- Les annulations de crédits 2

C.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 2

DEUXIÈME PARTIE : EXAMEN EN COMMISSION 181

I.- AUDITION DE M. FRANÇOIS LOGEROT, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES ET DE MM. FRANÇOIS DELAFOSSE, PRÉSIDENT DE LA DEUXIÈME CHAMBRE, ET JEAN-RAPHAËL ALVENTOSA, CONSEILLER-MAÎTRE 181

II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 193

III.- EXAMEN DES ARTICLES 195

Article premier : Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2001 195

Article 2 : Recettes du budget général 196

Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général 197

Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général 198

Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général 199

Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général 200

Article 7 : Résultats du budget général de 2001 201

Article 8 : Résultats des budgets annexes 202

Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2002 203

Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 2001 207

Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat 210

Article 12 : Pertes en trésorerie sur devises 217

Article 13 : Reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans une gestion de fait 219

Article 14 : Transport aux découverts du Trésor 231

TABLEAU COMPARATIF 235

ANNEXE : Réponses de la Cour des comptes aux questions posées par le Rapporteur général 243

Question n° 1 : Procédures budgétaires dérogatoires au principe d'annualité 245

Question n° 2 : Les dépassements de crédits 251

Question n° 3 : Les dations en paiement 254

Mesdames, Messieurs,

Le budget de 2001 aura été le dernier présenté et entièrement exécuté par le Gouvernement de M. Lionel Jospin. Il aura aussi été le dernier à être présenté et exécuté en francs.

Sur ce dernier point, compte tenu du fait que l'euro est non seulement désormais l'unité de compte, mais aussi notre monnaie depuis dix mois, il a paru préférable à votre Rapporteur général de présenter ce rapport en indiquant d'abord les montants en euros des données financières et comptables constatées et arrêtées en francs.

Sur le premier point, compte tenu de la décision que le peuple français a prise lors des élections présidentielles et législatives, seules les raisons de calendrier, tenant aux délais nécessaires pour centraliser les données comptables définitives, et, partant, de continuité des pouvoirs publics ont conduit le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, et MM. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, à présenter ce projet de loi de règlement définitif de budget 2001. Il est évident que cette présentation n'emporte pas approbation de la politique budgétaire conduite sous la précédente législature.

Aux termes de l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le propre du projet annuel de loi de règlement est :

- de constater le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ;

- le cas échéant, de ratifier les ouvertures de crédits par décrets d'avances et d'approuver les dépassements de crédits résultant de circonstances de force majeure ;

- d'établir le compte de résultat de l'année ;

- d'autoriser enfin le transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor.

En raison de cette nature propre à la loi de règlement, l'usage s'est établi, lorsque son examen intervient après une alternance politique, de ne pas aller très au-delà des traditionnelles constatations financières et comptables pour porter un jugement de nature politique sur l'exécution budgétaire, l'approbation demandée par le Gouvernement étant uniquement celle des comptes résultant de la gestion budgétaire conduite en 2001 par son prédécesseur.

PREMIÈRE PARTIE

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS

A.- L'ÉVOLUTION DE LA CONJONCTURE A ÉTÉ MARQUÉE, EN 2001, PAR UN FORT RALENTISSEMENT

1.- Des prévisions optimistes : d'une prévision de 3,3% à
une réalisation de 1,8%

La loi de finances initiale pour 2001 a été élaborée à partir d'une hypothèse de croissance de 3,3%, soit à un niveau pratiquement équivalent à celui de l'année 2000. Comme l'année précédente, cette croissance élevée reposait essentiellement sur le dynamisme de la demande des ménages, soutenu par une politique de baisses d'impôt et de fortes créations d'emplois. La croissance française devait donc s'inscrire dans la continuité du dynamisme économique observé depuis 1998.

La France devait en outre bénéficier d'un environnement international porteur, marqué, d'une part, par un ralentissement en douceur de l'économie américaine et, d'autre part, par un retour progressif à un marché du pétrole moins tendu.

La croissance mondiale, proche de 5% en 2000, devait, en effet, selon les hypothèses du Gouvernement, se maintenir aux alentours de 4% en 2001, soit à un rythme supérieur à la moyenne de longue période.

Elle devait être favorisée par la poursuite de la croissance des zones émergentes (Asie, Amérique latine, Europe centrale et orientale) observée depuis le « trou d'air » de l'hiver 1998-1999 : la croissance des pays émergents devait se maintenir en 2001 au niveau élevé observé en 2000, voisin de 6% par an.

La croissance française ne devait pas être contrariée par l'évolution de la croissance américaine, celle-ci devant marquer de simples signes de ralentissement, sous l'effet du fléchissement de la consommation privée. Selon les hypothèses retenues, la croissance américaine devait ainsi passer de 5,1% en 2000 à 3,1% en 2001.

Le Gouvernement soulignait toutefois les aléas de cette prévision, indiquant qu'une correction boursière marquée pouvait inciter les agents économiques à réduire brutalement leurs dépenses de consommation ou qu'un mouvement de défiance des investisseurs étrangers à l'égard des actifs américains pouvait déboucher sur une chute du dollar et une montée des taux d'intérêt à long terme. Un ralentissement brutal aux Etats-Unis, qui précipiterait le ralentissement de la demande adressée à la zone euro, n'était donc pas à exclure.

La croissance de la zone euro devait rester soutenue.

Après avoir subi les conséquences de la crise des pays émergents au cours de l'hiver 1998-1999, l'économie des Etats de la zone euro s'est redressée dans le second semestre 1999, sous l'effet d'un vif redémarrage des exportations et d'une demande interne soutenue. Le dynamisme de celle-ci compensant la décélération de la demande mondiale observée en 2000, la croissance de la zone euro s'était accentuée en 2000, s'élevant à 3,4%.

Cette évolution devait se poursuivre en 2001. La demande intérieure servirait de moteur à la croissance, compensant ainsi la modération de la demande mondiale, et devait déboucher sur une croissance dans la zone euro de 3,4% en 2001.

La croissance prévue pour 2001 devait rester, selon le Gouvernement, non inflationniste ⁽¹⁾.

Tablant sur une stabilisation à la baisse des prix des produits pétroliers en 2001, le baril de brent ⁽²⁾ passant de 28,3 dollars à 25,8 dollars pour un cours d'un euro à 0,95 dollar inchangé, le Gouvernement évaluait l'inflation pour 2001 à 1,2%, contre 1,5% en 2000, cette baisse étant imputable à un accroissement des pressions concurrentielles sur le marché des biens et services.

Soulignons toutefois que l'évolution du prix du baril semblait constituer, à l'automne 2000, la principale hypothèque du projet de loi de finances pour 2001.

Comme le soulignait M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de son intervention devant la commission des finances de l'Assemblée nationale du 20 septembre 2000, toute variation du prix du pétrole pouvait avoir un impact sur la croissance : « Si la hausse du prix du pétrole est ralentie, selon l'hypothèse d'un baril à 25,6 dollars en moyenne en 2001 (contre 28 dollars prévus en 2000), la croissance économique pourrait atteindre 3,6%. Si la hausse du pétrole est forte et durable, la croissance sera mondiale ».

2.- Un ralentissement mondial parti des Etats-Unis

En réalité, sous l'effet d'un ralentissement mondial apparu dès le milieu de l'année 2000 aux Etats-Unis, la croissance française s'est élevée, en 2001, à 1,8%.

Le ralentissement de la croissance américaine a entraîné dans son sillage toutes les économies de la planète, sans épargner la zone euro et la France.

Dès la mi-2000, les signes avant-coureurs d'un « atterrissage » de l'économie américaine apparaissent et, dès la fin de l'année 2000, le dynamisme de l'investissement et de la consommation aux Etats-Unis fait place à une forte correction.

La révision à la baisse des anticipations de profits entraîne, en effet, dès la fin 2000, un fort repli des cours boursiers dans le secteur des nouvelles technologies et contrarie le financement des entreprises concernées. Il s'en est suivi une contraction des investissements qui se propage à l'ensemble de l'économie. Confrontées à ce retournement, les entreprises ajustent brutalement leurs stocks, renforçant ainsi le ralentissement. Les Etats-Unis entrent ainsi officiellement en récession en mars 2001, après dix ans d'expansion.

Les attentats du 11 septembre 2001 ont amplifié le recul de l'activité américaine, affectant particulièrement la consommation des ménages et l'emploi, et ont contribué à accroître l'incertitude sur l'évolution de l'économie.

En 2001, le taux de croissance de l'économie américaine s'établit ainsi à 1,2% en moyenne annuelle, après 4,1% en 2000.

Par le vecteur des échanges mondiaux, le ralentissement des Etats-Unis se propage de zone en zone : le Canada et le Mexique, partenaires privilégiés des Etats-Unis au sein de l'accord nord-américain de libre échange, ont été durement frappés. Les économies asiatiques spécialisées dans les nouvelles technologies - Taïwan, Singapour, Hong Kong et la Malaisie - ont vu leurs débouchés à l'exportation se tarir et leur activité se contracter fortement. In fine, à des degrés divers, toutes les zones ont souffert du ralentissement américain.

En conséquence, le commerce mondial a enregistré, en 2001, le plus fort recul observé depuis le début des années 80 : il baisse de plus de 1%, après avoir crû de 12% en 2000.

Cette contraction des échanges internationaux a eu de vives conséquences sur la croissance mondiale, qui n'a été que de 2,1% en 2001, soit la progression la plus faible des dix dernières années.

La zone euro n'est pas restée étrangère aux effets du ralentissement américain. La contraction des échanges commerciaux avec les Etats-Unis a été le premier vecteur de transmission du ralentissement américain, la demande mondiale adressée à la zone euro se contractant de près de 1%. Mais, le ralentissement américain s'est aussi transmis à l'Europe par les anticipations des agents économiques, sensibles à la dégradation de la situation économique mondiale, et par le canal financier, l'économie européenne pâtissant du retrait des capitaux américains.

Il faut enfin souligner qu'au moment où se fait sentir le ralentissement américain, l'Europe a été confrontée à une difficulté supplémentaire, l'inflation marquant un rebond. L'indice des prix à la consommation subit, en effet, d'une part, les effets induits de l'envolée du prix du baril observée en 2000, la hausse du cours du pétrole finissant par se répercuter sur les prix des produits manufacturés, et, d'autre part, les conséquences des crises sanitaires dans l'agriculture.

Au total, la croissance de la zone euro ne s'élève en 2001 qu'à 1,5% contre 3,4% en 2000.

Au sein de la zone euro, l'Allemagne a été le pays le premier et le plus touché par le ralentissement mondial, subissant de plein fouet les effets de la contraction du commerce international. Tous les pays de la zone euro ont été confrontés, mais dans une moindre mesure, à l'impact de la détérioration de la situation internationale.

Après avoir renoué depuis trois ans avec des rythmes de croissance élevés ⁽³⁾, la croissance française recule brutalement dès le début de l'année 2001. En moyenne annuelle et en volume, la croissance progresse certes de 1,8%, mais seulement de 0,5% en glissement entre décembre 2000 et décembre 2001.

Il convient de rappeler que, jusqu'à présent, la croissance française n'avait été freinée ni par la crise des pays émergents au cours de l'hiver 1998-1999, ni par l'envolée du prix du pétrole en 2000.

Le retournement des exportations françaises est la première manifestation de l'impact de la crise internationale. En 2001, les exportations françaises sont ainsi quasiment stables en volume et en moyenne, mais subissent un repli de 6,7% en glissement. Ce mouvement contribue à alimenter les anticipations négatives des industriels, débouchant sur un phénomène de déstockage et de gel des investissements. Après avoir crû de 8,3% en 1999 et 7,7% en 2000, l'investissement ne progresse que de 2,3% en 2001.

Devant le retournement de la conjoncture, le rythme des créations d'emplois se ralentit, la création de postes s'élevant en 2001 à 220.000, contre 587.000 en 1999 et 621.000 en 2000. Bien que la croissance reste très riche en emplois, l'augmentation des effectifs n'est pas suffisante pour empêcher une hausse du taux de chômage : le nombre de chômeurs s'accroît à partir du second semestre 2001.

Il faut cependant souligner que, contrairement aux Etats-Unis, à l'Allemagne et au Japon, la France n'est pas entrée en récession en 2001, le dynamisme persistant de la consommation des ménages soutenant la croissance.

Le revenu disponible brut des ménages a, en effet, progressé à un rythme élevé, de 4,9%, si bien que la hausse du pouvoir d'achat est exceptionnelle : 3,3% en 2001, contre 2,8% en 2000. Les dépenses de consommation des ménages ont ainsi augmenté de 2,6% en volume en 2001, après 2,5% en 2000 et 3,2% en 1999. Au total, les dépenses de consommation des ménages auront contribué à la croissance, en 2001, à hauteur de 1,4% du produit intérieur brut.

3.- Ce ralentissement était-il prévisible ?

Le ralentissement de l'économie mondiale et de la croissance française a-t-il été anticipé par les économistes ou aurait-il pu l'être ?

Cette question reste très délicate, puisqu'il est toujours malaisé de porter un jugement sur des évaluations réalisées ex-ante. Plusieurs éléments de réponse peuvent toutefois être apportés. Dans le n° 67 des Perspectives économiques de juin 2000, l'OCDE se félicite « des perspectives économiques mondiales [qui] sont plus encourageantes qu'elles ne l'ont été depuis un certain temps ».

La croissance de l'OCDE est alors évaluée à 4% en 2000 et à 3% en 2001. L'essor du commerce mondial devait se poursuivre à un taux de 10% en 2000, puis se modérer légèrement, en 2001, pour atteindre un rythme de croissance de 8%.

Un ralentissement de l'économie américaine est attendu, mais sans commune mesure avec la chute d'activité effectivement observée. Le risque majeur encouru par l'économie américaine réside, selon l'OCDE en juin 2000, dans la résurgence de tensions inflationnistes, qui appellent un resserrement de la politique monétaire.

L'OCDE note, cependant, que les risques d'un fort ralentissement se sont amplifiés aux Etats-Unis car un resserrement plus drastique que prévu de la politique monétaire est à craindre devant la spirale salaire-prix qui s'amorce.

Pour la zone euro, l'OCDE estime, en revanche, que « les perspectives concernant la croissance et l'emploi à court terme sont plus encourageantes qu'elles ne l'ont jamais été depuis la fin des années 80 », la croissance risquant toutefois de buter sur une résurgence de tensions inflationnistes.

Quant à l'économie française, elle est « appelée à connaître en 2000 et 2001 une période de forte croissance largement tirée par la demande intérieure, mais s'appuyant également sur un environnement international propice ».

Dans la continuité des travaux de l'OCDE, la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie note, en décembre 2000, dans sa note de conjoncture internationale, que « le scénario attendu d'« atterrissage en douceur » de l'activité mondiale et de rééquilibrage de la croissance entre les zones demeure, même dans ce contexte, le plus probable. La croissance mondiale reviendrait sur un rythme toujours soutenu de 4% en 2001, contre une tendance de 3½% ces dernières années ».

Il ressort de ces analyses que le ralentissement de l'économie mondiale et de l'économie américaine observé en 2001 n'avait pas été anticipé en 2000 par l'OCDE.

S'agissant de la France, bien que l'environnement de la zone euro apparaisse en 2001 « moins porteur », le « recul de la demande extérieure » adressé à la zone euro devait être, selon l'INSEE, dans sa note de conjoncture de décembre 2000, « contrebalancé par un raffermissement progressif de la consommation des ménages dans la zone ». En France, toujours selon l'INSEE, « les conditions d'un redémarrage de la consommation sont particulièrement favorables [...] » et « viendraient conforter les anticipations des entrepreneurs [...] », si bien que « sauf si une évolution brutale de l'économie américaine venait affecter les anticipations des entreprises, la croissance continuerait de s'inscrire sur une pente avoisinant 3% ».

Ce n'est que très progressivement que l'INSEE va réviser à la baisse les perspectives de croissance de la France. Tout en notant l'impact du freinage brutal de l'économie américaine sur la demande mondiale, l'INSEE évalue la croissance française pour 2001 à 2,5% en mars 2001 ⁽⁴⁾. En juin 2000, l'INSEE ramène ses prévisions de croissance à 2,3% ⁽⁵⁾. Celles-ci passent à 2,1% en octobre 2001 ⁽⁶⁾.

Ce n'est donc qu'à partir du second semestre que les perspectives de croissance française s'assombrissent réellement.

Comment expliquer le décalage entre la réalité économique et les analyses prospectives ?

Le retournement de la conjoncture européenne et française a, sans doute, été mal anticipé, en raison même de la nature du ralentissement en cours. Les conséquences de l'affaiblissement de l'économie américaine, perceptible dès le début de l'année 2001, ont été sous-estimées, car les effets induits par ce ralentissement, ainsi que la réactivité des agents économiques, ont été eux-mêmes sous-évalués.

La crise de 2001 correspond en effet à une contraction sans précédent du commerce international, mais ses conséquences ont été largement supérieures aux seuls effets qu'aurait induit le poids des exportations des pays de l'OCDE vers les Etats-Unis. Des effets amplificateurs s'y sont ajoutés. Ainsi, la chute de l'activité américaine a touché prioritairement les économies de l'Asie du Sud-Est, sensibles à l'évolution de la demande dans le secteur des nouvelles technologies. Ces pays ont, à leur tour, réduit leurs achats en provenance de l'Union européenne. Il semble qu'en 2001 ces effets indirects aient été massifs et rapides, ce qui explique que toutes les grandes économies aient été touchées simultanément par la crise, contrairement à la récession de 1991-1993.

Il faut souligner, enfin, la très grande réactivité qui a caractérisé les entreprises tant aux Etats-Unis qu'en Europe. Celles-ci ont, en effet, réagi aux perspectives d'évolution de la conjoncture par une réduction forte et précoce de leurs investissements, alors même que la demande intérieure ou les perspectives d'inflation étaient bien orientées.

Le poids des anticipations des entrepreneurs dans la prise de décision est certes traditionnel, mais la caractéristique de l'année 2001 réside dans l'ampleur de la réaction des entreprises que ces anticipations ont déclenchée.

B.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL

1.- Une aggravation de 10% du déficit de l'État

Cette aggravation résulte moins de la dégradation de la conjoncture que des baisses d'impôts et de l'inflexion du rythme de progression des dépenses de l'Etat.

● Le solde général d'exécution du budget de l'année 2001, hors opérations avec le FMI et hors opérations relatives au fonds de stabilisation des changes, atteint - 32.039 millions d'euros (- 210.161 millions de francs), soit une augmentation du déficit de 9,9% par rapport au déficit constaté en 2000. Il est ainsi supérieur de 12,6% au solde prévu dans la loi de finances initiale, - 28.441 millions d'euros (- 186.562 millions de francs). En revanche, il est légèrement inférieur à l'évaluation retenue dans la loi de finances rectificative du 28 décembre 2001 : 32.393 millions d'euros (212.484 millions de francs).

Ainsi s'interrompent cinq années d'amélioration consécutives de ce solde. Pour sa part, le solde primaire d'exécution ⁽⁷⁾ qui permet d'apprécier la performance annuelle en ne tenant pas compte de ce qui relève des dettes accumulées dans le passé, se dégrade de 30%, à 4,65 milliards d'euros (30,5 milliards de francs) contre 6,54 milliards d'euros (42,9 milliards de francs) en 2000 et 3,31 milliards d'euros (21,7 milliards de francs) en 1999. Il revient donc à un montant très faible par rapport aux charges d'intérêt à couvrir (36,7 milliards d'euros, soit 240,6 milliards de francs).

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des grandes composantes de l'équilibre, des prévisions aux résultats constatés.

● Le solde d'exécution des opérations définitives du budget de l'État s'établit à - 31.451 millions d'euros (- 206.305 millions de francs). Trois facteurs contribuent à sa dégradation : le ralentissement économique, les allégements fiscaux et l'accélération du rythme de croissance des dépenses.

- En premier lieu, la conjoncture économique s'est révélée plus mauvaise qu'anticipée, la croissance constatée ne dépassant pas 1,8% contre 3,3% prévus lors du vote de la loi de finance initiale. Il convient pourtant de relativiser fortement le rôle des stabilisateurs automatiques dans la dégradation du déficit. Tout d'abord, la croissance de l'année précédant l'exercice joue un rôle comparable à celui de la croissance de l'année de l'exercice dans la détermination du montant des recettes. Les excellentes performances économiques en 2000 ont ainsi créé un effet d'amplification différé manifeste, notamment pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés net, dont les taux de progression à législation constante atteignent respectivement 9% et 12,5%. De même, certains indicateurs économiques sont restés positifs en 2001. A titre d'exemple, la consommation des ménages est demeurée soutenue (2,6% en volume contre 2,5% en 2000), portée par une progression importante du pouvoir d'achat (+3,3%), imprimant un rythme de croissance tendancielle des recettes de TVA nette de 3,3%. Au total, à législation constante, les recettes fiscales nettes spontanées ont augmenté de 7,1%, soit 17 milliards d'euros (111,8 milliards de francs), tandis que, sous l'effet des allégements fiscaux votés depuis 2000, les recettes fiscales effectives n'ont, elles, progressé que de 2%.

Parallèlement, l'évolution des recettes non fiscales liée à des facteurs tendanciels ⁽⁸⁾ (produits des participations de l'État, retenues pour pensions, recettes des jeux, produits des amendes) est estimée à + 6,0%, soit 1,2 milliard d'euros (8,1 milliards de francs).

Au total, la croissance spontanée des ressources nettes du budget général, incluant les recettes d'ordre et les recettes du Fonds de stabilisation des charges (FSC), atteint 15,17 milliards d'euros (99,5 milliards de francs) soit + 6,7%, tandis que leur augmentation effective constatée en exécution est limitée à 5,5 milliards d'euros (35,8 milliards de francs), soit 2,4%. On peut en déduire, en ne tenant pas compte des effets de la conjoncture sur l'évolution des dépenses, que la seule contribution du ralentissement de la croissance aurait porté le déficit général spontané à 22.334 millions d'euros (146.500 millions de francs), contre un déficit général du budget de l'État, en exécution, de 32.039 millions d'euros (210.161 millions de francs). L'écart entre l'évolution spontanée du solde et l'évolution réelle est donc de 9.705 millions d'euros (63.660 millions de francs).

- En deuxième lieu, les allègements fiscaux, décidés avant la dégradation de la conjoncture, ont très substantiellement contribué à creuser le déficit. Ces mesures fiscales sont principalement la baisse des taux du barème de l'impôt sur le revenu pour 3,2 milliards d'euros (20,8 milliards de francs) décidée dans la loi de finance initiale pour 2001, la baisse du taux normal de TVA pour 2,5 milliards d'euros (16 milliards de francs) intervenue en loi de finance rectificative pour 2000, la création en loi de finances initiale pour 2001 et le doublement en loi de finances rectificative de la prime pour l'emploi pour 2,4 milliards d'euros (16 milliards de francs), la réduction progressive de la contribution de 10% relative à l'impôt sur les sociétés et la suppression de la contribution temporaire de 15% pour 2,4 milliards d'euros (15,5 milliards de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001, l'affectation au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales (FOREC) d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance pour 1,1 milliard d'euros (7,2 milliards de francs) en loi de finances initiale pour 2001 et loi de finances rectificative pour 2001 et enfin l'allégement de la fiscalité pétrolière pour un montant de 1,2 milliard d'euros (7,9 milliards de francs) en loi de finances initiale pour 2001. Par conséquent, l'impact en 2001 des baisses d'impôts décidées en 2000 et 2001 a été de - 12,2 milliards d'euros (- 80,3 milliards de francs), soit 72% du surplus spontané de recettes, la croissance des recettes définitives du budget de l'État étant ramenée à 2,1%. La relance fiscale représente au total 0,83% du produit intérieur brut en 2001. Elle n'a cependant pas été accompagnée d'un effort comparable en termes de modération des dépenses.

- En effet, et en dernier lieu, si le taux de croissance des dépenses définitives du budget de l'Etat en volume (+ 1%) reste compatible avec les engagements européens de la France, cette performance résulte moins d'une modération des dépenses (qui progressent de 2,8% par rapport à 2000) que d'un important ajustement à la hausse des prévisions d'inflation (de 1,2% en loi de finances initiale à 1,7% constatés). Aussi constate-t-on une nette rupture dans le rythme d'accroissement en valeur des dépenses définitives du budget de l'État. Ce dernier passe ainsi de 0,9% en 1998, 0,8% en 1999 et - 0,8% en 2000 à 2,8% en 2001. En outre, avec un montant de 268.670 millions d'euros (1.762,35 milliards de francs), les seules dépenses du budget général dépassent de 4.949 millions d'euros (32.461 millions de francs), soit presque 2%, les prévisions de la loi de finances initiale, et de 4.357 millions d'euros (28.581 millions de francs) les prévisions ajustées de la loi de finances rectificative. Cette évolution est compensée par un écart de presque la moitié entre les dépenses effectives des comptes d'affectation spéciale (8.778 millions d'euros, soit 44.520 millions de francs) et les dépenses inscrites dans la loi de finances initiale (12.493 millions d'euros, soit 81.951 millions de francs). Essentiellement, cet écart est dû :

- à des recettes de privatisations (compte d'affectation spéciale n° 902-24) inférieures de moitié aux prévisions suite à la renonciation de l'État à céder sa participation dans Dassault Systèmes ;

- et à des recettes inférieures au quart des prévisions en ce qui concerne le Fonds de provisionnement des charges de retraite (compte d'affectation spéciale n° 902-33) par suite de l'ajustement du nombre et du prix des licences UMTS.

On ne peut que constater, comme le fait la Cour des Comptes, « une forte croissance des dépenses de l'État » ⁽⁹⁾.

● Le solde des opérations à caractère temporaire des comptes spéciaux du Trésor, après avoir contribué à minorer le solde général d'exécution entre 1997 et 1999, s'est dégradé de 576 millions d'euros (3.776 millions de francs) en cours d'exercice, contre une prévision de 1.390 millions d'euros (9.118 millions de francs) en loi de finances initiale, après un ajustement à la hausse à 1.570 millions d'euros (10.298 millions de francs) en loi de finances rectificative. Ce résultat tient principalement à un excédent moindre qu'anticipé du compte d'avances sur les impôts locaux (0,3 milliard d'euros, soit 7,1 milliards de francs), à un déficit de 0,3 milliard d'euros (2,1 milliards de francs) du compte d'émission des monnaies, en raison d'un retour rapide des pièces en francs à l'occasion du passage à l'euro et à un déficit de 0,5 milliard d'euros (3,1 milliards de francs) du compte de commerce « constructions navales de la marine militaire ».

Il convient enfin de souligner qu'en matière de pilotage des déficits, les opérations de période complémentaire, bien que d'un volume plus important en 2001 qu'en 2000, ne grèvent le solde général d'exécution que d'un montant beaucoup plus faible que les années précédentes (moins de 0,61 milliard d'euros [4 milliards de francs] contre 8,22 milliards d'euros [53,9 milliards de francs] pour l'exécution 2000).

L'importance du montant des recettes réalisées au cours de la période complémentaire (6.163,3 millions d'euros, soit 40.429 millions de francs) de la gestion 2001 résulte principalement du remboursement de l'avance consentie par l'État à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA) pour le préfinancement des aides agricoles communautaires (5.348,5 millions d'euros, soit 35.083,9 millions de francs).