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mis en distribution
le 29 juillet 2002

N^°149

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 juillet 2002.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise,

PAR M. Bernard PERRUT

Député.

--

Voir les numéros :

Sénat : 351, 356 et T.A. 108 (2001-2002)

Assemblée nationale : 107

Emploi.

INTRODUCTION 5

I - QUELLES PERSPECTIVES D'INSERTION PROFESSIONNELLE POUR LES JEUNES ? 6

A. UN ACCÈS À L'EMPLOI INCERTAIN ET CHAOTIQUE 6

1. Une récente détérioration de la situation 6

2. Une absence d'homogénéité des jeunes face à l'emploi qui se traduit par des taux de chômage différenciés selon le niveau de formation 8

B. LES MESURES EN FAVEUR DES JEUNES : BIEN CHOISIR LA CIBLE 11

1. La lutte contre le chômage des jeunes : plusieurs modalités pour un même objectif 12

2. Quelle efficacité pour ces politiques ? 13

II - LE NOUVEAU DISPOSITIF DE SOUTIEN À L'EMPLOI DES JEUNES : UNE AMBITION FORTE 15

A. UN DISPOSITIF ORIGINAL ET ATTRACTIF 15

1. Une mesure rompant avec l'assistanat et la précarité 15

2. Une incitation financière d'une ampleur et d'une simplicité inédites 17

B. UNE LOI À FAIRE VIVRE POUR LUI ASSURER UN MAXIMUM D'EFFICACITÉ 18

1. Un engagement nécessaire de l'ensemble des acteurs au service de l'accompagnement et de la formation des jeunes 19

2. La nécessité d'une conscience claire de la spécificité du dispositif 20

TRAVAUX DE LA COMMISSION 23

I.- AUDITION DU MINISTRE 23

II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 35

III.- EXAMEN DES ARTICLES 37

Avant l'article premier 37

Article 1^e (articles L. 322-4-6 et L. 322-4-6-1 à L. 322-4-6-5 nouveaux du code du travail): Dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise 38

Article L. 322-4-6 du code du travail : Public visé et nature du soutien 38

Article L. 322-4-6-1 nouveau du code du travail : Employeurs concernés et durée du soutien 47

Article L. 322-4-6-2 nouveau du code du travail : Conditions particulières de rupture du contrat de travail 52

Article L. 322-4-6-3 nouveau du code du travail : Gestion du dispositif 53

Article L. 322-4-6-4 nouveau du code du travail : Accompagnement des salariés entrés dans le dispositif 54

Article L. 322-4-6-5 nouveau du code du travail : Modalités particulières pour les entreprises ayant constitué des caisses de compensation entre elles 55

Après l'article premier 55

Article 2 : Négociation collective sur la formation 56

Article 3 (article L. 351-14 du code du travail) : Financement du régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle par une contribution spécifique 58

Article additionnel après l'article 3 : Prolongation à titre exceptionnel des contrats emplois-jeunes des aides éducateurs 60

Article additionnel après l'article 3 : Application du dispositif à la collectivité de Mayotte 61

Après l'article 3 61

TABLEAU COMPARATIF 63

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 67

ANNEXES 71

INTRODUCTION

Le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise institué par le présent projet de loi s'inscrit de fait dans l'histoire, déjà longue, des mesures destinées à favoriser l'accès à l'emploi des jeunes. Certaines des personnes auditionnées par le rapporteur ont pu s'interroger quant à l'opportunité d'un nouveau texte, sur les risques de redondance voire de concurrence avec les dispositifs existants. Le rapporteur a porté une extrême attention à ces observations mais l'examen attentif du projet de loi permettra à chacun de prendre conscience de la singularité d'un dispositif pragmatique et résolument tourné vers le souci de préparer l'avenir.

Le rapporteur aborde avec confiance et humilité l'examen de ce projet de loi.

Confiance, car le dispositif, court, simple, lisible, est en rupture avec la logique d'assistanat ; il est conçu dans le souci de lutter contre la précarité grâce à un véritable contrat de travail qui ne pourra être utilisé pour des durées de travail inférieures à un mi-temps. Il s'agit de préparer l'entrée dans le monde du travail pour des franges entières de la jeunesse qui voient aujourd'hui leur horizon professionnel bouché, comme en attestent les chiffres du chômage. Cela suppose d'offrir dès à présent à ces jeunes des perspectives d'avenir réelles. Il faut lutter contre le sentiment de fatalisme qui prévaut chez eux face au chômage toujours massif et aux difficultés d'insertion dans la société.

Humilité, car si la mesure proposée est une réponse efficace à une situation d'urgence, elle a aussi ses limites et ses imperfections, mais on ne peut rester les bras croisés devant la dégradation de la situation de l'emploi des jeunes les moins qualifiés. Conformément aux engagements du Président de la République, le projet de loi vise donc à aider ces jeunes à sortir d'une logique d'exclusion en cherchant à éviter que l'échec professionnel vienne sanctionner l'échec scolaire qu'ils ont souvent vécu. C'est cette urgence qui a motivé la rapidité du dépôt du présent texte, son inscription à l'ordre du jour de la session extraordinaire du Parlement et son adoption par le Sénat dès le 17 juillet dernier.

Le souci de préparer l'avenir a également prévalu dans la conception du dispositif. Chacun connaît la complexité du droit du travail encore soulignée récemment par le Conseil économique et social. Ce dispositif s'inscrit en nette rupture avec certains des monstres juridiques adoptés en la matière ces dernières années : il est simple, lisible et compréhensible par tous les chefs d'entreprises, y compris celles dépourvues de direction des ressources humaines ou de services juridiques. Il est en outre rapidement applicable et facile à mettre en _uvre. Il est entièrement inspiré par la recherche d'une efficacité maximale. De ce point de vue, il préfigure ce que devrait être dans les années à venir la nouvelle approche du droit du travail.

I - QUELLES PERSPECTIVES D'INSERTION PROFESSIONNELLE POUR LES JEUNES ?

La jeunesse se caractérise par une période d'incertitudes et d'affinements successifs des choix de vie professionnelle, personnelle et familiale. Parce que cette période de la vie est décisive et qu'elle conditionne largement le destin personnel, il est essentiel que chaque jeune puisse construire son propre projet professionnel en valorisant ses compétences et ses potentialités dans le marché du travail. On sait en effet que le chômage précoce déstructure les individus en les enfermant dans une spirale de l'échec dont il est difficile de sortir. Le Gouvernement prend donc pleinement ses responsabilités en agissant rapidement et fortement pour combattre le fléau du chômage des jeunes qui s'est en effet accentué globalement dans la période récente (A). Le dispositif proposé par le Gouvernement s'inscrit dans une longue lignée de mesures ciblées en faveur des jeunes mais il évite les écueils des politiques passées (B). 

A. UN ACCÈS À L'EMPLOI INCERTAIN ET CHAOTIQUE

L'emploi reste le premier facteur d'insertion des jeunes. L'obtention d'un emploi durable demeure un facteur indispensable à l'insertion économique et sociale du jeune adulte. Elle représente pour lui une concrétisation de ses efforts de formation et les moyens d'existence nécessaire à une vie autonome et active.

1. Une récente détérioration de la situation

a) Des chiffres alarmants

Il faut noter que de mars 1997 à mars 2001, le chômage des jeunes a eu tendance à diminuer, même si certains d'entre eux sont restés durablement au chômage. Depuis le deuxième semestre 2001, en revanche, la situation s'est dégradée. Le chômage des jeunes notamment peu qualifiés a progressé de manière inquiétante depuis un an. Si en avril 2001, le taux de chômage des jeunes était de 16 % contre 8,6 % pour l'ensemble des demandeurs d'emploi, ce taux est monté en mai 2002 à 17,2 % contre 9,1 % pour l'ensemble des demandeurs d'emploi.

Durant le premier comme le deuxième trimestre 2002, le chômage des jeunes a significativement augmenté, ainsi qu'a pu le mesurer la DARES (direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques). D'après les chiffres disponibles, le nombre de demandeurs d'emploi de moins de 25 ans a augmenté de plus 1 % entre avril et mai 2002. A la fin du mois de mai 2002, plus de 390 000 jeunes étaient en situation de recherche d'emploi soit 13,1 % de plus qu'un an auparavant. On note depuis plusieurs mois un phénomène d'attentisme de la part des entreprises ainsi que la relative faiblesse des entrées dans les dispositifs de formation en alternance.

Une note de la DARES de juillet 2002 (n° 27.3, Premières informations) met en évidence le fait que l'augmentation de l'emploi n'a pas suffi à faire baisser le chômage qui avait fortement crû au cours des deux derniers trimestres de l'année 2001. Le chômage des jeunes qui restent les premiers exposés aux fluctuations de la conjoncture continue donc de s'amplifier.

b) Etre jeune : un handicap à compenser ?

Aujourd'hui, en France, l'accès des jeunes à l'emploi reste à la fois incertain, assisté, progressif et diversifié. Pour eux, l'emploi n'est pas la situation la plus fréquente. Les jeunes sont à la fois discriminés (le risque de chômage est supérieur) et préférés (la durée du chômage est moindre). Si les jeunes connaissent le chômage plus souvent que les autres, ils ont également des durées de chômage plus courtes. En dépit des politiques publiques d'aide à l'accès à l'emploi, il y a de moins en moins d'emplois pour les jeunes.

_ Les caractéristiques des emplois des jeunes

Premiers licenciés, premiers recrutés : ce paradoxe apparent s'explique par la « spécialisation » des jeunes dans les emplois précaires. La proportion de jeunes en emploi progresse régulièrement avec l'âge. La nature des emplois occupés par les jeunes et les débutants est particulière. En général, ces emplois sont peu qualifiés, plutôt précaires, de qualité médiocre et se concentrent sur certains types d'activités. En tant qu'entrants sur le marché du travail, les jeunes sont particulièrement sensibles aux variations de la demande du travail. Cette sensibilité s'est accrue du fait de la nature des emplois qui leur sont habituellement proposés : en effet les jeunes se voient fréquemment proposer des postes dans des secteurs marqués par une forte rotation de main d'_uvre. Les jeunes connaissent en outre un accès tardif à l'emploi : par exemple dans la tranche d'âge des 16-25 ans, le taux d'emploi, qui s'élevait à 58,8 % en 1975 (4,8 millions de jeunes), est retombé à 37,8 % (2,8 millions) en 2001.

Depuis quelques années, les différents observateurs donnent deux grandes raisons pour expliquer cette difficile insertion. Pour les uns, c'est l'inadéquation de la formation dispensée dans le système scolaire qui ne leur permettrait pas de trouver un emploi. Pour les autres, c'est le coût du travail qui expliquerait une attractivité plutôt faible de ces demandeurs d'emploi vis-à-vis des employeurs.

_ Une situation paradoxale

La permanence et même la recrudescence du chômage des jeunes apparaissent aujourd'hui d'autant plus paradoxales que ces derniers suivent désormais en moyenne des cursus scolaires et universitaires plus importants que leurs aînés. Il faut rappeler que la France a connu depuis 1975 une augmentation très importante du taux de scolarisation des jeunes : en 1998, près de 70 % étaient encore en formation initiale à 19 ans contre 30 % au début des années 80, 54,5 % à 20 ans, 34 % à 22 ans. En moyenne, les jeunes achèvent désormais leur formation initiale à 21,6 ans soit trois ans plus tard qu'en 1975. Cet accroissement du temps d'études initiales et l'allongement des cursus scolaires et universitaires se fonde sur l'idée, validée par les faits, que le risque de chômage se réduit en moyenne avec l'augmentation de la durée d'études. Cependant, malgré l'amélioration générale du capital scolaire des jeunes et la réduction des effectifs des générations successives, les jeunes sont restés, au cours des dernières décennies, les premiers touchés par la crise de l'emploi. L'insertion « à la française » se trouve placée devant le paradoxe suivant : non seulement les jeunes générations sont beaucoup plus formées que leurs aînés mais cette amélioration ne cesse en outre de s'accélérer à un rythme pour l'instant inégalé dans les grands pays de l'OCDE. Or l'emploi reste toujours aussi fermé aux jeunes.

2. Une absence d'homogénéité des jeunes face à l'emploi qui se traduit par des taux de chômage différenciés selon le niveau de formation.

Comme le note M. José Rose dans son ouvrage Les jeunes face à l'emploi (Sociologie économique, Desclée de Brouwer, 1998), « aujourd'hui, le discours dominant sur la jeunesse est très typé. Si l'on en croit les médias, les marchands ou les politiques, la jeunesse serait d'évidence une période spécifique de la vie, elle serait naturellement un groupe social particulier aux comportements et pratiques originaux, elle serait indiscutablement une cible ou un créneau, elle serait singulière et se vivrait comme telle ». Il existe en effet certains traits communs à la jeunesse : forte sélectivité du chômage, formation initiale de meilleur niveau et de plus en plus professionnalisée, précarité renforcée, plus grand usage des dispositifs publics, sous-rémunération. Mais ce constat général mérite d'être affiné.

a) Un niveau de chômage correlé avec le niveau de formation

Il apparaît que le taux de chômage est d'autant plus élevé que les jeunes sont âgés et que leur niveau de formation est faible. Ainsi d'après les chiffres de l'INSEE, le taux de chômage des jeunes de 16 à 25 ans détenteurs d'un diplôme supérieur n'est que de 7,3 % alors que celui des jeunes du même âge n'ayant aucun diplôme ou le CEP atteint 33,1 %.

Taux de chômage des jeunes en 2002

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité, juillet 2002

Effectifs (actifs, chômeurs) chez les jeunes en 2002

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité, juillet 2002

D'après une étude du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) parue en décembre 2001, avec l'embellie de la fin des années 90, les jeunes de la génération 98 (c'est-à-dire ceux sortis de formation initiale en 1998) ont accédé à l'emploi plus rapidement et plus durablement que leurs prédécesseurs qui avaient quitté l'école ou l'université en 1992. Mais ce sont les plus diplômés qui ont profité de cette amélioration de la conjoncture et les disparités d'insertion professionnelle se sont accrues entre les niveaux de formation. D'après cette étude, les diplômés de l'enseignement supérieur ont vu leur taux de chômage, déjà assez bas, diminuer fortement d'une génération à l'autre pour atteindre 3 % chez les titulaires d'un BTS ou DUT industriel. En revanche le taux de chômage des sans diplômes est resté fort (24 %) y compris pour la génération 1998.

Une typologie des différentes trajectoires suivies par les jeunes de cette génération a été réalisée. Neuf familles de trajectoires type ont ainsi été identifiées. On observe que seuls 55 % des jeunes de cette génération ont accédé immédiatement et durablement à l'emploi. 11 % d'entre eux parviennent à accéder durablement à l'emploi mais après une période de chômage.

LES DIFFÉRENTES TRAJECTOIRES SUIVIES PAR LA GÉNÉRATION 98

Les jeunes confrontés au chômage durant leur parcours d'insertion

b) La douloureuse expérience de la précarité pour les moins qualifiés

Les jeunes, et notamment les moins qualifiés, sont particulièrement concernés par les formes précaires d'emploi. Le taux d'emploi temporaire est ainsi cinq fois plus élevé pour l'ensemble des 15-29 ans que pour le reste des adultes. Les jeunes représentent aujourd'hui 80 % des recrutements sous contrat à durée déterminée. Le premier des motifs d'entrée au chômage est la fin d'un contrat à durée déterminée, loin devant les licenciements ou les démissions. D'après les statistiques disponibles, 40,3 % d'entre eux étaient en mars 2001 dans des « formes particulières d'emploi » : 11,2 % étaient en apprentissage ; 13,7 % avaient un contrat à durée déterminée et 9,2 % étaient intérimaires. Les jeunes détenteurs de contrats de travail aidés (emplois-jeunes, contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé, contrat emploi ville) représentaient 6,2 %.

Selon les analyses menées par le CEREQ, une période de quatre à cinq années serait nécessaire en moyenne au débutant pour atteindre une situation professionnelle relativement stabilisée. Ce processus d'insertion difficile et lent apparente la France aux pays de l'Europe du sud comme l'Italie ou l'Espagne où les taux de chômage sont en moyenne élevés et très différenciés selon l'âge. Dans les pays de l'Europe du nord (le Royaume-Uni, la Suède, l'Allemagne), les taux de chômage des jeunes sont au contraire relativement faibles et proches d'une tranche d'âge à l'autre, notamment parce que la dynamique d'emploi à temps partiel est forte dans ces pays.

Conscients des difficultés rencontrées, les gouvernements successifs ont cherché à appuyer les démarches d'intégration des jeunes. Ceux qui se trouvent le plus éloignés du marché du travail sont désormais pris en charge grâce au programme TRACE (trajectoire d'accès à l'emploi). Ce programme, ouvert aux jeunes de 16 à 25 ans confrontés à de graves difficultés sociales, familiales ou sortis du système éducatif sans diplôme ou qualification, offre un parcours personnalisé d'insertion pouvant durer jusqu'à dix-huit mois. Les intervenants sociaux constituent dans ce cadre le relais indispensable de la puissance publique auprès des jeunes en difficulté. Par leur connaissance de la trajectoire individuelle des jeunes accueillis, ils remplissent une fonction de resocialisation très utile. Le rapporteur considère que l'accompagnement des jeunes recrutés grâce aux contrats prévus par le présent projet de loi devrait aussi se faire prioritairement dans le cadre des missions locales. Le rapporteur tient à souligner la qualité du travail effectué par ces missions.

B. LES MESURES EN FAVEUR DES JEUNES : BIEN CHOISIR LA CIBLE

Les politiques d'emploi spécifiques construites prioritairement autour de catégories particulières de demandeurs d'emploi (les jeunes en l'occurrence) ne sont pas nouvelles. Ces politiques ont toujours été conçues comme des réponses aux difficultés particulières que peuvent rencontrer certaines catégories de demandeurs d'emploi se présentant sur le marché du travail. Si l'objectif reste identique, les modalités choisies par les différents gouvernements depuis plus de vingt ans ont divergé.

1. La lutte contre le chômage des jeunes : plusieurs modalités pour un même objectif

Il convient de revenir brièvement sur les différentes mesures qui ont été prises depuis le milieu des années 80 afin d'enrayer le phénomène du chômage des jeunes.

De 1986 à 1988, c'est une logique d'assouplissement de la gestion de la main d'_uvre et d'allègement du coût du travail des jeunes qui a prévalu. Pour le gouvernement de M. Jacques Chirac entré en fonction à l'issue des élections législatives de 1986, deux facteurs permettaient en effet d'expliquer le phénomène du chômage de masse :

- d'une part, l'existence de rigidités affectant le fonctionnement du marché du travail. Cette analyse s'est notamment concrétisée par la suppression de l'autorisation administrative pour les licenciements économiques (lois du 3 juillet et du 30 décembre 1986).

- d'autre part, le niveau du coût salarial. C'est à partir du milieu des années 80 qu'a été lancé le débat sur le niveau du SMIC et ses effets sur l'emploi, même si aucun responsable politique n'a remis en cause la notion même de salaire minimum. Ce sont les exonérations de charges sociales patronales qui vont servir de support aux mesures de réduction du coût du travail. Elles vont devenir un instrument essentiel de la politique d'insertion des jeunes dans les entreprises.

Adopté le 16 juillet 1986, le plan d'urgence pour l'embauche des jeunes visait à encourager l'embauche des moins de 25 ans grâce à plusieurs formules d'exonération. Dans le même temps, furent prises des mesures de développement des formations en alternance, notamment grâce à la rénovation de l'apprentissage par la loi du 23 juillet 1987.

De 1988 à 1993, les aides à l'emploi en faveur des jeunes ont été renforcées. Il faut rappeler que ces années ont été très contrastées du point de vue de la situation de l'emploi. En effet, si les années 1988 et 1989 ont été marquées par une évolution nettement positive, le mouvement s'est ralenti ensuite en 1990 pour s'inverser en 1991 et surtout en 1992 et 1993. Le gouvernement de M. Michel Rocard a axé principalement son action sur le renforcement des aides aux emplois marchands. En janvier 1989, était ainsi mis en place le contrat de retour à l'emploi (CRE). Plusieurs fois modifié, ce contrat visait à favoriser l'embauche des chômeurs de longue durée dans le secteur marchand grâce à la combinaison d'exonérations des cotisations sociales et d'une aide forfaitaire. Fin 1991, était instaurée une mesure de baisse du coût du travail ciblée sur les jeunes peu qualifiés : l'exo-jeune.

La loi du 19 décembre 1989 unifiait le statut des personnes effectuant des activités d'intérêt général : jeunes, chômeurs de longue durée, bénéficiaires du RMI. Les titulaires du nouveau contrat emploi solidarité (CES), employés dans des collectivités locales, des organismes de droit privé à but non lucratif et par des personnes morales de droit public, ont eu un statut de salarié, rémunéré au SMIC, l'essentiel de la rémunération étant pris en charge par l'Etat. Par ailleurs, la fin août 1992 était marquée par l'instauration d'un abattement de 30 % de cotisations sociales patronales pour les contrats à temps partiel lorsqu'ils correspondaient à une embauche nouvelle ou à un passage au temps partiel avec l'accord du salarié.

De 1993 à 1997, on a assisté à une généralisation des aides à l'emploi. Les élections législatives de 1993 et l'entrée en fonction du gouvernement de M. Edouard Balladur ont marqué un nouvel infléchissement de la politique de l'emploi. Devant la dégradation de la situation de l'emploi au premier semestre du fait du fort ralentissement de la conjoncture économique, des mesures d'urgence concernant les jeunes et les chômeurs de longue durée étaient prises dans la loi du 27 juillet 

1993. Le nombre de personnes présentes dans les dispositifs des politiques spécifiques d'emploi progressait ainsi sensiblement pour atteindre 2,9 millions à la fin de 1996. Quant à la loi quinquennale du 20 décembre 1993, elle mettait notamment en place une extension de l'abattement des cotisations sociales et cherchait à encourager la diversification du temps de travail et notamment le temps partiel. Une aide classique sous forme de prime pour l'employeur était instituée : l'aide au premier emploi des jeunes, APEJ.

Les années 1997-2002 ont été marquées par le maintien des contrats aidés et le programme des emplois-jeunes. Le gouvernement de M. Lionel Jospin a mené une politique axée sur trois volets : une refonte du barème des allègements de charges sociales a été opérée à l'occasion de l'adoption de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail ; les contrats aidés dont les jeunes sont un des publics-cibles, notamment par le biais des contrats d'alternance, ont été confortés ; enfin, la loi du 16 octobre 1997 a mis en place le programme des emplois-jeunes. Les bénéficiaires ont été les jeunes de moins de 26 ans sans emploi (y compris les jeunes en contrat emploi solidarité ou contrat emploi consolidé), les moins de trente ans non indemnisables par l'UNEDIC, les moins de 30 ans handicapés, les jeunes des départements d'Outre-mer bénéficiant de contrats d'insertion par l'activité.

Même si dans certains cas les emplois-jeunes ont répondu à de véritables besoins et que beaucoup d'acteurs locaux reconnaissent leur intérêt dans différents secteurs, on peut toutefois regretter qu'avec ce dernier programme, l'accent ait été mis sur le secteur non marchand. Or c'est bel et bien le monde de l'entreprise qui permet réellement à des jeunes de s'insérer durablement dans la vie sociale, économique et professionnelle.

2. Quelle efficacité pour ces politiques ?

La question de l'efficacité de ces politiques est posée à intervalles réguliers : ces mesures sont en général coûteuses et pour certains observateurs, leur seul mérite serait de modifier l'ordre des files d'attente dans les listes de demandeurs d'emploi sans créer de véritables dynamiques.

a) Les effets pervers de ces politiques

Les détracteurs des mesures ciblées classent leurs effets pervers en trois catégories :

Tout d'abord, le ciblage des mesures supposerait une définition administrative des catégories. Cette définition ne correspondrait pas nécessairement aux critères réels d'employabilité, qui font que tel ou tel individu a plus ou moins de chance de trouver un emploi.

Ensuite, le mode même d'élaboration de ces politiques se heurterait à des contradictions. En effet si la catégorie visée par une mesure est relativement large (par exemple tous les jeunes de 16 à 25 ans), les dispositifs reproduisent les mécanismes de sélection à l'_uvre sur le marché du travail et seuls les plus employables des jeunes visés par la mesure peuvent y accéder. Celle-ci échouerait donc dans son objectif de compensation des handicaps sur le marché du travail. A l'opposé, si la catégorie visée est plus fine, afin de réellement prendre en compte ces handicaps, ces mesures recèlent un risque de stigmatisation pour les publics concernés, c'est-à-dire que le passage même par la mesure devient un signal négatif pour un employeur potentiel.

Une autre critique majeure a été le faible contenu de ces dispositifs en termes de création nette d'emplois.

Mais l'obstacle principal de ce type de mesures est qu'elles reposent essentiellement sur les réactions des entreprises aux dispositifs incitatifs mis en place par les pouvoirs publics. Ces derniers se trouvent démunis lorsque les acteurs ne s'emparent pas d'un dispositif dans le sens où ils l'attendaient.

b) Le vrai débat : celui du ciblage

En réalité les critiques mentionnées ci-dessus doivent être nuancées. Chaque mesure ciblée renvoie à des débats techniques sur le degré de ciblage le plus pertinent, le montant de l'aide financière à consentir en faveur de telle ou telle catégorie de chômeurs ou encore le type de mesures à favoriser (aide financière, actions de formation particulières).

Le dispositif proposé par le présent projet de loi, parce qu'il opère un ciblage cohérent et fait le choix du partenariat entre le jeune et l'employeur, permettra de limiter les effets d'aubaine et offrira à ceux des jeunes qui auraient sans cela le plus de difficultés à trouver un emploi la chance de s'insérer rapidement dans le monde du travail.

II - LE NOUVEAU DISPOSITIF DE SOUTIEN À L'EMPLOI DES JEUNES : UNE AMBITION FORTE

Le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes proposé par le projet s'inscrit en nette rupture avec la pratique qui a prévalu ces dernières années dans l'élaboration du droit du travail. Il est dans toutes ses dispositions sous-tendu par un triple objectif : une efficacité maximale, le respect du dialogue social et la simplicité (A).

Simplicité ne signifie pas simplisme. Apporter des réponses immédiates ne saurait être le seul objectif du législateur. Le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes doit naturellement déboucher sur une insertion durable du jeune dans le monde du travail, insertion facilitée par d'éventuelles mesures d'accompagnement puis de formation des jeunes embauchés. De ce point de vue, le dispositif, s'il fait le choix de la souplesse afin de ne pas créer de freins à l'embauche chez les jeunes et chez les employeurs, ne néglige pas ces aspects qui nécessiteront des engagements forts des partenaires sociaux, des acteurs de la formation et de l'insertion (B). Compte tenu de l'investissement nécessaire de ces intervenants, le rapporteur a jugé essentiel d'auditionner l'ensemble des partenaires sociaux et acteurs concernés.

A. UN DISPOSITIF ORIGINAL ET ATTRACTIF

La multiplicité des mesures adoptées en faveur des jeunes depuis plus de vingt ans laissait peu de place à des formules inédites, à quelque recette miracle. De toute évidence, le dispositif proposé présente des traits de ressemblance avec certaines des mesures adoptées au cours des législatures antérieures, sous des majorités de différentes sensibilités : on peut par exemple penser à l'exo-jeunes ainsi qu'à l'aide au premier emploi des jeunes (APEJ). Plusieurs des caractéristiques du dispositif sont cependant nouvelles (ciblage très précis du public, ampleur de l'aide) et surtout leur réunion concourt à en faire un dispositif aussi original qu'attractif tant pour les jeunes que pour les entreprises.

1. Une mesure rompant avec l'assistanat et la précarité

a) Un vrai contrat de travail

La première des singularités de ce dispositif que l'on a parfois appelé pour des raisons de simplicité « contrat-jeunes » est précisément qu'il ne constitue pas un contrat d'un nouveau type, un contrat de travail plus ou moins adapté à la spécificité du public visé. On ne saurait suffisamment rappeler que loin des TUC, des contrats sur mesure ou des formules de stages dits « parking », le présent dispositif constitue une aide financière à l'emploi de jeunes en contrat à durée indéterminée conclu dans les conditions de droit commun. Loin d'être un « contrat-jeunes », il vise à permettre aux jeunes d'accéder enfin à ce qui leur paraît souvent inaccessible, un vrai contrat de travail.

De ce point de vue, le rapporteur est défavorable à toute disposition dénaturant ce contrat de travail : même si l'on ne peut contester les avantages ponctuels de mesures telles celle envisagée par le Sénat d'exclure temporairement les jeunes ouvrant droit au bénéfice de la mesure du calcul des effectifs de l'entreprise ou écouter la proposition du MEDEF d'instituer une période d'essai spécifique, il semble préférable de s'en tenir au droit commun du contrat de travail, d'éviter tout trait stigmatisant une nouvelle fois le travail des jeunes. Ils bénéficieront par exemple d'un bulletin de paie exactement identique à celui des autres salariés.

Le deuxième trait distinctif - et incontesté - de ce dispositif, corollaire du premier, est que le contrat conclu entraîne certes un allégement du coût du travail pour l'employeur mais que ce coût n'est aucunement assumé par le salarié. Les jeunes ouvrant droit à la mesure bénéficieront des règles applicables en matière de salaire minimum. Ceci contraste avec certains contrats atypiques antérieurs payés en deçà du SMIC mais également avec certains contrats en vigueur (apprentissage, contrats d'insertion en alternance) dont la vocation est différente.

En effet, troisième singularité parmi les dispositifs existants, le soutien à l'emploi des jeunes vise leur insertion durable en entreprise. Il ne s'agit pas là d'acquérir par le biais d'un contrat à durée déterminée une qualification préparant l'accès à un véritable emploi mais d'une immersion directe dans le monde du travail. C'est ce qui explique à la fois le caractère pérenne du dispositif, la durée de l'exonération consentie - une durée de trois ans semble nécessaire à une véritable insertion du jeune - et le choix du contrat à durée indéterminée. Il est intéressant de noter qu'aucune des critiques formulées à l'encontre du dispositif par les personnes auditionnées par le rapporteur n'a porté sur ces éléments. Participe également de la volonté de donner aux jeunes un vrai travail, leur permettant de vivre dans des conditions décentes, le choix opéré à juste titre par le Sénat de lier le bénéfice de l'aide à la conclusion d'un contrat au moins égal à un mi-temps.

b) Un ciblage sans ambiguïté

Le dispositif visant à favoriser l'emploi des jeunes en entreprise, il convenait d'abord de s'entendre sur la notion de « jeunes ». La plupart des dispositifs antérieurs - il s'agit par exemple d'une différence importante avec l'exo-jeunes - ou existants (apprentissage, alternance, emplois jeunes) retiennent un âge maximal de 25 ou 26 ans. Une cible plus précise a été retenue pour le présent projet, avec une fourchette 16-22 ans, puisqu'il vise en priorité l'insertion des jeunes sortis sans qualification ou avec une faible qualification du système scolaire. Le rapporteur note, qu'à l'exception de la CGPME, qui prônait l'abaissement de l'âge maximal à 20 ans, aucune des personnes auditionnées n'a contesté la fourchette d'âge retenue.

Il n'en va pas de même pour le deuxième critère de ciblage du dispositif, celui concernant la qualification. L'ensemble des personnes auditionnées s'accorde à reconnaître le caractère prioritaire du public visé - les moins qualifiés - et personne n'a par exemple proposé d'étendre le critère de qualification aux détenteurs du baccalauréat. Le rapporteur ne peut que souligner la différence existant de ce point de vue avec les emplois-jeunes qui, en dépit des objectifs initialement affichés, ont concerné pour 80 % des jeunes détenteurs du baccalauréat et ont donc conduit à une déqualification massive des jeunes concernés.

Des divergences assez nettes sont en revanche apparues à la fois sur le caractère adapté du critère retenu d'une qualification inférieure au baccalauréat (ne risque t-on pas à mêler des publics non qualifiés et peu qualifiés, de laisser encore une fois les premiers en marge de la mesure au profit des seconds ?) et sur l'opportunité même d'assimiler les détenteurs d'un diplôme (BEP, CAP) aux jeunes non qualifiés (risque de déqualification, différences d'employabilité). Le rapporteur reviendra sur cette question qui selon lui n'en constitue pas véritablement une : le critère déterminant de l'application du présent dispositif est moins la détention ou non d'un niveau de qualification que l'aptitude ou non du jeune à s'insérer dans l'entreprise par une voie diplômante. En réalité, ce dispositif sera, quel que soit le critère retenu, principalement utilisé par et pour les jeunes qui n'ont pas d'une autre voie d'accès à l'entreprise, soit qu'ils n'en disposent pas, soit qu'ils ne veuillent pas s'y engager.

2. Une incitation financière d'une ampleur et d'une simplicité inédites

L'objectif du Gouvernement dans la conception de ce dispositif a été d'en assurer l'efficacité en rendant l'incitation financière véritablement attractive pour les jeunes visés et les employeurs et assurant au dispositif une réelle lisibilité et une grande simplicité : ce double objectif est symbolisé par l'effet concret du soutien au niveau du SMIC que l'on peut en simplifiant résumer par la formule suivante « un SMIC sans charges ».

Le soutien de l'Etat se traduira par le remboursement forfaitaire de l'ensemble des cotisations et contributions versées par l'employeur. Ce remboursement devrait, selon les informations recueillies par le rapporteur, être de 225 euros au niveau du SMIC. Ceci équivaut, pour simplifier, à une totale absence de charges au niveau du SMIC même si la multiplicité des SMIC liée à l'application des 35 heures implique des effets différents selon la garantie de rémunération mensuelle applicable au salaire du jeune. Ce remboursement, proportionnel au salaire versé, devrait être plafonné à 292,5 euros et donc assurer une exonération conséquente de charges jusqu'à un salaire équivalent à 1,3 SMIC. Il s'agit bien là d'un allègement du coût du travail, d'une incitation à l'emploi des jeunes sans précédent pour les employeurs.

Ce dispositif est également attractif pour les jeunes concernés puisque, il faut encore le rappeler, l'allègement du coût du travail pour l'employeur est sans incidence sur la rémunération du salarié. Il convient en outre d'observer que le plafonnement proposé évite un effet de trappe à bas salaires qui maintiendrait les jeunes ainsi embauchés au niveau du SMIC.

Attractif, lisible, ce dispositif présente également le mérite de la simplicité puisqu'il ne donnera lieu qu'à une démarche administrative très simple, le dépôt d'une demande à bénéficier du soutien de l'Etat auprès de la direction départementale du travail et de l'emploi. Les cotisations et contributions calculées et versées dans les conditions habituelles n'entraîneront donc aucun calcul spécifique de la part de l'employeur et feront ensuite l'objet d'un remboursement automatique par les ASSEDIC.

La mise en place du dispositif a provoqué chez certaines des personnes auditionnées par le rapporteur et dans la presse des interrogations sur d'éventuels effets d'aubaine, c'est-à-dire le fait que certaines entreprises bénéficieraient ainsi d'une aide à une embauche à laquelle elles auraient de toute façon procédé. Il faut éviter toute hypocrisie sur cette question : tout dispositif comporte inévitablement des effets d'aubaine. Pour les entreprises qui auraient de toute façon embauché un jeune répondant aux conditions du présent dispositif, on ne peut que saluer leur démarche et il serait injuste de les traiter moins favorablement que celles qui y seraient incitées par la création du dispositif. Pour les entreprises qui auraient embauché un salarié autre que ceux répondants aux critères du présent dispositif, l'embauche d'un salarié dont l'employabilité est a priori faible mérite bien un coup de pouce. Peut-on également parler d'effet d'aubaine pour celles qui recruteront un jeune en CDI alors qu'elles auraient procédé à une embauche en contrat à durée déterminée ? Enfin, l'allègement du coût du travail sera pour certaines entreprises le facteur décisif de la décision d'embaucher. Les personnes auditionnées n'ont d'ailleurs pas jugé que ce dispositif comporterait des effets d'aubaine supérieurs à ceux des autres aides à l'emploi ; on peut même relever qu'ils sont bien moindres que ceux découlant par exemple des contrats emplois-jeunes.

De ce point de vue, l'extension du dispositif proposé par le Sénat à l'ensemble des entreprises ne semble pas présenter, contrairement à ce qu'affirment ses détracteurs, un risque d'accroître les effets d'aubaine. En effet, les dispositifs antérieurs de nature comparable ont été en très grande majorité utilisés par les petites entreprises tout à fait à même d'intégrer un jeune non ou peu qualifié dans une équipe de travail.

En outre, l'obligation d'engager en CDI un jeune ayant des difficultés d'insertion, le coût d'un éventuel licenciement ou de la nécessité de reverser l'aide en cas de rupture illégitime dans les trois ans, font que l'entrée dans ce dispositif constitue pour une entreprise un pari et un engagement. Ce jeune requiert un encadrement renforcé, une attention particulière dans l'adaptation à son emploi : le dispositif de soutien ne constitue donc qu'une contrepartie à l'effort accompli par l'entreprise. Le rapporteur forme le v_u que l'on constate rapidement que ce dispositif constitue une aubaine ... pour les jeunes qui en bénéficieront.

Il convient de garder présent à l'esprit que ce dispositif ne s'arrête pas à un calcul financier de part et d'autre au moment de l'embauche et que son succès reposera sur la capacité de l'ensemble des acteurs à en faire par ses conditions d'exécution l'instrument efficace d'une insertion durable des jeunes dans l'entreprise.

B. UNE LOI À FAIRE VIVRE POUR LUI ASSURER UN MAXIMUM D'EFFICACITÉ

Le contrat de travail ne s'arrête pas à sa conclusion par les parties. Il n'entre évidemment pas dans le rôle du législateur de régir de façon tatillonne la façon dont celles-ci feront vivre le contrat. La loi ne pouvait cependant rester muette sur ce sujet : elle pose donc les jalons d'une première étape dans la relation de travail, celle de l'accompagnement du jeune dans et hors de l'entreprise, ainsi que ceux d'une seconde étape indispensable à la pleine insertion et à l'épanouissement professionnel du jeune, celle de la formation. Le rapporteur ne peut en outre rester muet sur l'une des critiques les plus fréquemment faites au projet de loi, celle de la concurrence qu'il ferait aux dispositifs d'apprentissage et d'alternance.

1. Un engagement nécessaire de l'ensemble des acteurs au service de l'accompagnement et de la formation des jeunes

a) Une priorité immédiate à l'insertion

S'agissant d'un dispositif ciblé sur des jeunes ayant des difficultés d'insertion, la chance que constitue la conclusion d'un vrai contrat de travail peut être gâchée par des difficultés légitimes à renouer avec une vie sociale normale et normée. Les difficultés traditionnelles qui ne surviennent certes pas de façon systématique mais qui, lorsqu'elles apparaissent peuvent conduire à l'échec, sont connues : difficultés à respecter des horaires, relation délicate à l'autorité, illettrisme, ... Certaines peuvent être traitées au niveau de l'entreprise notamment par la mise en place de mécanismes de type tutorat ou personnes référentes ; d'autres nécessitent un accompagnement extérieur de structures telles que les missions locales ou les PAIO. Il a en tout cas semblé opportun d'inviter les partenaires sociaux à négocier sur ces questions et à les responsabiliser.

b) Un complément indispensable dans un deuxième temps : la formation

De même, il a semblé nécessaire que l'exécution du contrat ne commence pas à l'aveugle, sans connaissance claire de ce que le jeune recruté sait ou ne sait pas faire. Les partenaires sociaux sont donc invités à négocier sur la mise en _uvre d'un bilan de compétences en faveur du jeune salarié.

Nous voici au c_ur de la principale critique faite au dispositif : la prétendue absence de la notion de formation dans le dispositif. Le rapporteur ne peut qu'observer que le contrat de travail d'un salarié de droit commun ne comporte pas de dispositions spécifiques en matière de formation. Les jeunes ouvrant droit au bénéfice du dispositif souffrent assurément d'un déficit en formation, faut-il pour autant la leur imposer ? Il convient d'observer que les jeunes visés par le dispositif, souvent confrontés à l'échec scolaire, sont a priori réfractaires à tout ce qui peut ressembler à l'école et donc à une formation obligatoire. La formation ne peut en conséquence intervenir que dans un second temps, après que le jeune s'est inséré et qu'il aspire à une évolution de sa situation.

Peut-on pour autant dire que le dispositif fait l'impasse sur la formation ? Il convient tout d'abord de rappeler que l'embauche devrait donner lieu à la réalisation d'un bilan de compétences et donc des besoins en formation du jeune. On ne saurait ensuite négliger le fait que tout emploi suppose une adaptation du salarié, ce que l'on appelle la formation « sur le tas ». Cette formation a minima n'est pas la seule dont peut bénéficier le jeune puisqu'il bénéficie comme tout salarié du plan de formation de l'entreprise.

Faut-il aller au delà compte tenu des besoins de ces jeunes en termes de qualification ? Le texte prévoit pour eux la possibilité de rompre leur contrat sans préavis afin de suivre notamment une formation en alternance ou d'entrer en apprentissage. Cette passerelle paraît tout à fait opportune mais pose le problème de la rémunération des jeunes qui feraient ce choix. Ce désir de renouer avec une formation qualifiante pose le problème du différentiel de rémunération : comment surmonter l'écueil du passage d'un contrat payé au minimum au SMIC à un contrat ouvrant droit à une rémunération bien inférieure ? L'association permanente des chambres de métiers (APCM) entendue par le rapporteur suggérait un éventuel complément par l'UNEDIC ou les fonds du congé individuel de formation. Une réflexion mérite en tout cas d'être menée sur cette question avec et surtout par les partenaires sociaux.

Une solution intermédiaire pourrait consister par exemple en un encouragement à des formations plus ponctuelles dans le cadre de la formation professionnelle continue. L'union professionnelle artisanale (UPA) et l'APCM ont par exemple rappelé l'habitude qu'ont les structures de l'apprentissage, notamment les centres de formation des apprentis (CFA), de former des jeunes non qualifiés ; a ainsi été suggérée la mise en place de passerelles sous forme de modules de formations spécifiques dans les CFA au profit des jeunes concernés par le dispositif.

Ces passerelles pourraient d'ailleurs s'inscrire dans le cadre de la validation des acquis de l'expérience. En effet, le dispositif invite les partenaires sociaux à négocier sur les conditions dans lesquelles les jeunes pourraient bénéficier de ce dispositif afin de concrétiser leurs efforts de formation, de mettre en _uvre un véritable parcours qualifiant.

On voit donc que la formation de ces jeunes n'est pas absente du projet, bien au contraire. Présente dès le début sous forme du bilan de compétences, introduite de façon progressive et pragmatique, éventuellement sanctionnée par la validation, l'exigence de formation n'est pas oubliée même si elle est abordée de façon pragmatique et adaptée à la spécificité du public. Elle supposera un engagement important des partenaires sociaux au niveau des branches, notamment à cause des insuffisances du seul plan de formation dans les petites entreprises.

Cet engagement est nécessaire pour que l'insertion des jeunes soit durable et harmonieuse. On peut être optimiste sur cette question dans la mesure où il existe un réel besoin des entreprises en main d'_uvre qualifiée, certaines branches devant même affronter de véritables pénuries. L'UPA a ainsi souligné que les besoins du secteur non satisfaits en raison de l'insuffisance de salariés qualifiés étaient estimés à 140 000 emplois.

2. La nécessité d'une conscience claire de la spécificité du dispositif

L'ensemble des personnes auditionnées a souligné, à des degrés variables, la nécessité que ce dispositif ne vienne pas faire concurrence aux dispositifs existants, notamment à l'apprentissage et à l'alternance. Le rapporteur partage cet objectif même s'il convient de nuancer fortement les risques existants en la matière.

a) Quels risques de concurrence entre les dispositifs ?

Cette crainte s'exprime alors que l'on assiste depuis un an à une baisse importante des entrées dans ces dispositifs. Cette baisse doit toutefois être replacée dans une perspective plus longue : les chiffres d'entrée en apprentissage et en alternance restent très élevés.

L'organisation la plus critique en la matière est la CGPME qui estime que les entrées en contrats de qualification devraient mécaniquement baisser de 15 % du fait de la mise en place du présent dispositif. En revanche, ni l'UPA, ni l'APCM ne voient dans le dispositif un réel risque de « cannibalisation » de l'apprentissage.

Que doit-on en penser ? Les différents dispositifs ne s'adressent pas aux mêmes publics : celui proposé par le présent texte s'adresse à des jeunes qui refusent d'une certaine façon toute formation. Peut-on penser qu'il attirera des jeunes qui se seraient a priori dirigés vers des contrats qualifiants (BEP et CAP notamment) du fait de sa rémunération plus attractive ? On ne peut évidemment exclure de tels effets mais on peut penser, et telle est l'opinion de la plupart des personnes auditionnées, qu'ils resteront très marginaux. En effet, il s'agirait là d'une vision de court terme qui n'est pas vérifiée à d'autres niveaux de qualification. Ainsi les détenteurs du baccalauréat ne se dirigent pas tous vers la vie professionnelle et préfèrent quand ils le peuvent se lancer dans une formation supérieure en dépit de l'attrait financier de l'entrée dans la vie active. Les jeunes sont conscients de l'atout incomparable que constitue un niveau supérieur de qualification. Le taux d'embauche des titulaires d'un CAP ou d'un BEP joue évidemment dans ce sens et la détention d'un tel diplôme représente un atout plus sûr dans la recherche d'un emploi qu'une incitation financière si intéressante soit-elle.

Ces effets pervers ne pourraient en effet résulter que d'une vision de court terme de la part des employeurs également. La prise en compte du coût du travail constitue assurément un élément important de la stratégie de recrutement des entreprises : on ne saurait considérer qu'il est le seul ni même nécessairement le plus important. Le MEDEF estime d'ailleurs que l'incitation financière proposée n'est pas forcément suffisante pour convaincre tous les employeurs d'embaucher un jeune non qualifié dépourvu d'expérience professionnelle. Il faut en outre noter que la rémunération au SMIC, même sans charges patronales, est financièrement plus coûteuse que celle d'un jeune en contrat d'insertion en alternance ou en apprentissage ce qui limitera à l'évidence les effets de substitution.

b) Quels moyens de les réduire encore ?

Il est essentiel de bien préciser quel est le public prioritaire du dispositif de soutien. Il s'agit des jeunes ayant des difficultés à s'insérer. Il sera de ce point de vue indispensable que les instructions adressées au service public de l'emploi ainsi qu'aux services extérieurs du ministère de l'emploi rappellent clairement l'objectif central du dispositif : l'insertion des jeunes exclus de l'emploi.

Ce ciblage du dispositif devrait selon le rapporteur s'accompagner d'une revalorisation des filières courtes de l'enseignement professionnel et technologique. Ceci passe par une promotion de ces filières, par une simplification de l'accès à ces formations et par la revalorisation du statut de leurs acteurs. Les auditions ont permis au rapporteur de recueillir de nombreuses propositions en la matière : instauration d'un minimum de ressources pour les CFA, création d'un véritable statut de l'apprenti sur le modèle du statut de l'étudiant, revalorisation du statut des maîtres d'apprentissage.

Pour le rapporteur, le présent dispositif n'aura donc pas vocation à se substituer aux dispositifs existants - d'où également la nécessité de ne pas imposer d'obligation de formation - mais à agir en complémentarité avec eux afin que chaque jeune ait enfin sa chance d'accéder à l'emploi.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- AUDITION DU MINISTRE

La commission a entendu M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur le présent projet de loi au cours de sa séance du 23 juillet 2002.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a indiqué qu'en soumettant au Parlement un projet de loi créant un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, le Gouvernement mettait en _uvre un engagement pris par le Président de la République devant les Français, pour répondre à l'urgence de la situation des jeunes sur le marché du travail. Cette situation s'est en effet fortement dégradée depuis un an : le chômage des jeunes s'est accru de 15 % entre mai 2001 et mai 2002 et, parmi ces jeunes, le taux de chômage des non qualifiés est monté à 33 %. Le programme des emplois-jeunes n'a nullement permis de réduire le chômage de ces jeunes car ce sont les plus diplômés qui ont profité massivement de ce programme.

Le dispositif de soutien a été conçu à partir de trois constats : les entreprises n'embauchent pas naturellement les jeunes sans qualification ; les dispositifs existants ne touchent que marginalement les jeunes les moins qualifiés et ceux en situation d'échec scolaire ; l'insertion des jeunes sans qualification ou peu qualifiés est caractérisée par des trajectoires précaires, discontinues, parfois préludes d'une véritable marginalisation sociale.

Face à cette situation,  le projet de loi se veut pragmatique, efficace et opérationnel. Il vise à favoriser l'embauche dans le secteur marchand des jeunes de 16 à 22 ans sans qualification ou de niveau V. L'emploi qui leur est proposé n'est pas un emploi « au rabais » : la rémunération sera assurée au moins au niveau du SMIC pour le salarié.

Pour l'entreprise, le niveau de l'aide est fixé de façon à assurer une chance d'insertion pour les jeunes les plus vulnérables sur le marché du travail. Il ne s'agit pas juridiquement d'un dispositif d'exonération de cotisations patronales mais d'un remboursement aux entreprises, après coup, des cotisations et contributions sociales préalablement payées par elles aux organismes sociaux. Le dispositif est donc simple et rapide à mettre en _uvre. Le soutien de l'Etat viendra compenser les charges patronales. Au niveau du SMIC, le soutien apporté par l'Etat sera de 2 700 euros par an en plus des allégements de charges existants (ristourne Juppé ou allégement prévu dans le cadre de l'application des trente-cinq heures). Il s'agit donc d'une incitation forte pour l'entreprise.

Le projet de loi a de plus pour objectif de favoriser l'embauche des jeunes sur des emplois de droit commun : le contrat de travail est un contrat à durée indéterminée (CDI), à temps plein ou partiel. L'embauche dans un CDI constitue un engagement de long terme, au-delà de la durée de l'aide de l'Etat fixée à trois ans. Le fait pour l'entreprise d'entrer dans le dispositif constituera un choix stratégique, et ne pourra être motivé exclusivement par la seule volonté de profiter de l'aide de l'Etat. Il est clair que de ce fait les effets d'aubaine seront minorés.

Le dispositif prévu par le projet de loi ne comporte pas de formation obligatoire. Mais il est important de comprendre que les jeunes auxquels le dispositif s'adresse soit ne souhaitent pas, soit ne peuvent pas s'engager immédiatement dans une démarche de formation. Ils sont très souvent en situation d'échec scolaire et ne veulent pas revenir en formation. L'insertion dans l'entreprise constituera donc pour eux un moyen d'assurer leur socialisation et leur entrée dans la vie active. Une fois cette insertion réalisée, les jeunes concernés pourront ensuite revenir dans une démarche de formation continue au sein de leur entreprise - comme n'importe quel salarié, ils bénéficieront du plan de formation - ou le cas échéant, de formation en alternance. Ils pourront à tout moment faire ce choix, et rompre leur contrat sans préavis.

Contrairement à ce que certains prétendent, le contrat mis en place par le projet de loi ne remet pas en cause les mécanismes de formation en alternance existants. Le Gouvernement est très soucieux de ne pas déstabiliser la formation en alternance qui constitue une précieuse filière d'insertion qualifiante pour les jeunes. Le coût horaire d'un contrat de qualification reste inférieur au nouveau dispositif (sauf pour les contrats de qualifications pour les plus de 21 ans). Le Gouvernement n'a pas poursuivi l'objectif de créer une nouvelle formule de formation en alternance, auquel aurait été assimilé un dispositif assorti d'une formation obligatoire. L'utilisation des contrats en alternance résulte d'ailleurs souvent de cultures de branches et d'entreprises fortement ancrées, que l'arrivée de ce contrat n'est pas susceptible de remettre en cause. Ce dernier vise en réalité des publics qui ont du mal à rentrer dans les mécanismes de l'alternance.

Le dispositif renvoie aux accords de branches le soin de déterminer les modalités selon lesquelles ces jeunes pourront bénéficier d'une validation des acquis de leur expérience. De plus, sans pour autant créer une condition d'éligibilité à l'aide de l'Etat qui serait contraire à l'esprit du projet de loi, le Sénat a, lors de la première lecture, donné aux partenaires sociaux la possibilité de prévoir par accord de branche les modalités selon lesquelles les jeunes pourraient bénéficier d'un accompagnement. Ce dispositif devrait permettre d'offrir des perspectives pour les jeunes actuellement accueillis dans le cadre du programme TRACE comme pour ceux qui doivent prochainement sortir du programme des emplois-jeunes.

Enfin, l'article 3 du projet de loi, qui concerne l'assurance chômage des intermittents du spectacle, mérite une explication particulière. Il faut rappeler qu'un avenant a été conclu entre les partenaires sociaux sur ce régime le 19 juin 2002 : il prévoit une contribution spécifique pour ces professions destinée à combler le déséquilibre financier de ce régime. C'est une mesure de sauvegarde prise par les partenaires sociaux afin d'assurer l'équilibre et la pérennité du régime. La consultation des partenaires sociaux est en cours sur l'agrément de l'ensemble des avenants à la convention UNEDIC. Sans préjuger de son résultat, le Gouvernement a souhaité, avec l'accord du Sénat, réunir les conditions d'un agrément de cet avenant sur l'assurance chômage des intermittents. Son agrément requiert, en effet, une modification de l'article L. 351-14 du code du travail prévoyant la possibilité pour un accord interprofessionnel de fixer un taux de contribution spécifique pour les intermittents du spectacle, compte tenu de leurs conditions particulières d'indemnisation. Tel est le sens de cet article 3 : garantir dans de bonne conditions la pérennité du régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle.

Le ministre a conclu ses propos liminaires en notant que ce premier texte présenté par le Gouvernement dans le domaine social revêtait une valeur hautement symbolique. Le dispositif créé permettra de créer de nombreux emplois en faveur des jeunes grâce à l'instauration d'un climat enfin favorable aux entreprises.

Après l'exposé du ministre, le président Jean-Michel Dubernard a rappelé l'attente très forte des Français s'agissant de la lutte contre le chômage des jeunes et la nécessité d'aller vite dans ce domaine. Le projet de loi répond incontestablement à l'une comme à l'autre. En ce qui concerne les intermittents du spectacle, le dispositif proposé est rendu nécessaire par la mauvaise gestion de ce dossier par le précédent Gouvernement et permet de laisser toute sa place à la concertation avec les partenaires sociaux afin d'assurer la sauvegarde de ce régime spécifique.

M. Bernard Perrut, rapporteur, a noté que de nombreux jeunes non qualifiés faisaient actuellement la douloureuse expérience de la précarité. Il faut saluer l'ambition forte de ce projet de loi qui vise à les insérer à la fois dans l'emploi et dans la société. Pour cela, un dispositif simple, souple, lisible et original est mis en place. Il permet de proposer à ces jeunes un vrai contrat de travail à durée indéterminée avec une rémunération égale au moins au SMIC. Une incitation financière importante est prévue pour encourager les entreprises à entrer dans le dispositif. Il convient par ailleurs de faire confiance aux partenaires sociaux pour mettre en place des mesures d'accompagnement et de formation au bénéfice des jeunes concernés.

M. Bernard Perrut a ensuite posé les questions suivantes :

- Comment peut-on limiter au maximum la concurrence possible entre ce dispositif et ceux déjà existants comme les contrats d'apprentissage, d'alternance, ou les contrats de qualification ?

- De quelle manière peut-on minorer les possibles effets d'aubaine, le but du projet de loi n'étant pas de permettre aux entreprises d'embaucher des jeunes qualifiés qu'elles auraient de toute façon recrutés ?

- Selon quelles modalités pourrait-on inciter les partenaires sociaux à négocier sur la nécessaire revalorisation de l'apprentissage en France ?

En réponse aux interrogations du rapporteur, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a apporté les éléments suivants :

- Le dispositif proposé constitue une arme efficace pour lutter rapidement contre le chômage des jeunes. Il n'a pas vocation à remplacer d'autres dispositifs institués par les majorités précédentes. Dans ce domaine il convient d'agir sans dogmatisme.

- Il faut faire confiance aux entreprises et ne pas penser que leur unique souci est de chercher à tous prix à profiter d'un maximum d'aides sans réfléchir à leur propre projet de développement à long terme. Les employeurs gèrent leurs entreprises avec une vision d'avenir ; on peut raisonnablement supposer qu'ils ne procèdent pas à des recrutements de façon irrationnelle. Dans la mesure où le projet de loi institue des contrats à durée indéterminée, le risque de télescopage avec d'autres contrats, comme les contrats de qualification ou les contrats d'apprentissage par exemple, paraît faible. A ce sujet, il faut souligner que les capacités des entreprises en matière d'accueil des apprentis ne sont pas illimitées. Le futur projet de loi de régionalisation devrait d'ailleurs permettre prochainement de remettre à plat les modalités de fonctionnement de l'apprentissage.

- De façon complémentaire avec le présent projet de loi, le Gouvernement a déjà fait connaître sa volonté, dans les mois à venir, d'amplifier et de réorganiser le dispositif TRACE (trajectoire d'accès à l'emploi) et de mettre en place le contrat d'insertion à la vie sociale (CIVIS), dont la création a été annoncée par le Président de la République.

M. Maxime Gremetz, après avoir estimé que le projet de loi répondait à deux préoccupations louables - la lutte contre le chômage des jeunes et le combat contre la précarité - a porté un jugement positif quant à l'esprit du texte. Ce dispositif a l'ambition de diminuer le taux de chômage des jeunes âgés de 16 à 22 ans, notamment de ceux en situation d'échec scolaire. Il faut se féliciter de ce que le soutien de l'Etat soit accordé en contrepartie de contrats à durée indéterminée, alors que les embauches de ce type paraissaient de moins en moins utilisées par les employeurs au cours des dernières années. Il s'agit en outre de proposer au jeune un vrai emploi, rémunéré comme tel.

Mais le projet de loi suscite de nombreuses interrogations. Il entre dans le cadre d'une politique d'exonération des charges patronales, politique qui a de fait été menée par les différents Gouvernements qui se sont succédé depuis plusieurs années. Ainsi, du fait des mesures d'allègements des charges mises en _uvre tant par M. Alain Juppé que par Mme Martine Aubry les taux de cotisations sociales patronales se sont considérablement réduits s'agissant des salaires au niveau du SMIC. Les montants correspondant à ces allègements ont atteint au fil des années des niveaux impressionnants. Or l'actuel ministre a expliqué à plusieurs reprises que ce projet de loi préfigurait une réforme d'envergure portant sur des allègements des charges notamment au niveau des bas salaires. Pendant la campagne électorale, il a même été question d'étendre le système des exonérations jusqu'à 2,4 fois le SMIC.

M. Maxime Gremetz a ensuite annoncé qu'il souhaitait amender le projet de loi du Gouvernement, pour renforcer le contenu du texte en matière de formation des jeunes. En effet, il est évident que le travail seul ne peut suffire à les former, et qu'une formation plus générale ou une remise à niveau scolaire constituent des préalables indispensables. A cette fin, un amendement attribuant au jeune salarié un quota de 1 200 heures de formation par an devrait être présenté par le groupe communiste.

Le projet initial réservait le bénéfice du contrat aux entreprises de moins de 250 salariés, ce qui constitue déjà un seuil élevé. Le Sénat ayant supprimé la référence à ce seuil, le dispositif pourra bénéficier aux grands groupes qui, tout en profitant de nombreuses exonérations, continueront à pratiquer des licenciements prétendument « économiques ». Il apparaît pour le moins surprenant que la suppression par le Sénat du seuil des entreprises éligibles n'ait pas conduit le ministre à réévaluer le coût de la mesure. Il est certain que ce dispositif mériterait d'être réservé aux seules petites et moyennes entreprises.

S'agissant du régime d'assurance-chômage des intermittents du spectacle, M. Maxime Gremetz s'est enfin déclaré en désaccord complet avec l'amendement adopté au Sénat en indiquant que, selon lui, un accord signé par un syndicat minoritaire ne saurait s'appliquer légitimement à tous.

M. Jean-Paul Anciaux a soulevé les points suivants :

- Dans certains secteurs, les chefs d'entreprises éprouvent de grandes difficultés à trouver la main d'_uvre qu'ils recherchent. Les jeunes les plus en difficulté souhaitant entrer dans le monde du travail sont souvent peu désireux de suivre la moindre formation dans un premier temps.

- Le dispositif envisagé présente trois qualités majeures : le mécanisme est simple et lisible ; les jeunes entrent immédiatement dans l'entreprise ; celle-ci a vocation à apporter une formation pratique aux jeunes ainsi recrutés.

- Il serait par ailleurs souhaitable d'instituer un dispositif incitatif afin que les jeunes puissent s'orienter à tout moment vers d'autres dispositifs de formation. Le mécanisme doit être perçu par les jeunes, les entreprises et les structures qui accompagnent ces derniers comme un dispositif « gagnant - gagnant ».

Après avoir relevé que les parlementaires, toutes tendances politiques confondues, partageaient les intentions du Gouvernement de lutter contre le chômage des jeunes, M. Gaétan Gorce a émis des réserves sur la méthode employée, les intentions du Gouvernement et enfin sur les moyens utilisés.

En ce qui concerne la méthode, le Gouvernement a mené une concertation pour le moins expéditive avec les partenaires sociaux sur ce texte. Or, aucun changement brusque de contexte n'a pu justifier cette soudaine urgence. La rapidité avec laquelle le projet de loi a été annoncé a notamment interdit aux partenaires sociaux de faire un bilan de l'existant et de proposer des moyens permettant d'assurer l'articulation du nouveau mécanisme avec les dispositifs déjà en vigueur. Les promesses faites par le Gouvernement de revaloriser le dialogue social ne se sont donc pas concrétisées.

S'agissant des intentions du Gouvernement, il semble que le projet de loi cherche à substituer au programme des emplois-jeunes ce nouveau dispositif, moins coûteux. Mais il est vrai que le Gouvernement aura bientôt à financer les baisses d'impôts qu'il a promises. La disparition des emplois-jeunes serait aussi désastreuse pour les jeunes concernés que pour leurs employeurs, et notamment les administrations - l'éducation nationale et la police en premier lieu - ou les associations.

Enfin, les moyens engagés pour lutter contre le chômage des jeunes paraissent inadaptés, particulièrement après l'adoption de divers amendements au Sénat. En effet, le projet de loi semble couper les liens naturels entre l'emploi et la formation, alors même que la formation est la clé de l'emploi. Dans le mécanisme proposé, aucune modalité particulière de formation n'est prévue. Certains observateurs ont fait valoir avec raison leur inquiétude que le dispositif proposé n'hypothèque l'avenir des contrats en alternance. Une possible dévalorisation des diplômes tels que le CAP ou le BEP est à craindre. Par ailleurs, dans la mesure où le projet repose sur un système purement déclaratif, le jeune peut ne pas mentionner des diplômes qu'il a pourtant obtenus. Un phénomène de déclassement peut ainsi intervenir. Il faut à cet égard signaler que la reprise du chômage des jeunes observée depuis un an affecte de plus en plus les jeunes diplômés.

M. Rudy Salles, après s'être réjoui de la simplicité et de la concision du projet présenté par le Gouvernement, a souligné les lacunes évidentes du système français de formation professionnelle qui aboutissent à ce que 140 000 emplois ne peuvent être pourvus faute de salariés qualifiés. Il est donc indispensable que le dispositif proposé soit accompagné des mesures incitant les entreprises à assurer une formation adéquate aux jeunes recrutés. Par ailleurs, on peut craindre qu'il ne fasse double emploi avec les dispositifs d'insertion existants et n'aboutisse à ce que les entreprises se détournent de ceux-ci. Enfin, on peut s'interroger sur l'articulation de ce dispositif avec les initiatives prises par les collectivités locales.

M. Rudy Salles a abordé ensuite la question des intermittents du spectacle. L'accord du 19 juin dernier sur le régime spécifique d'indemnisation chômage de cette profession va entraîner une augmentation importante des cotisations sociales salariales et patronales. Son application aura donc un impact financier lourd sur les entreprises du spectacle qui nécessitera le recours à des financements publics supplémentaires à hauteur de 50 millions d'euros environ. Tous les partenaires sont d'accord pour remédier aux abus et aux dysfonctionnements du système existant mais cette question qui pose, en réalité, celle du statut des professionnels du spectacle et de leur place dans la société mériterait une réflexion plus approfondie. Le Gouvernement aurait donc intérêt à différer au 1^er novembre l'entrée en vigueur de cet accord pour laisser le temps de la concertation et aider éventuellement celle-ci par la désignation d'un médiateur. Si elle échoue, le Gouvernement pourra toujours agréer l'accord du 19 juin.

Il a ensuite souhaité savoir si les 100 000 emplois annoncés par M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, s'imputaient sur les 300 000 emplois qui seront créés grâce à ce projet de loi et s'il ne risquait pas d'y avoir une discrimination à l'encontre des jeunes en difficultés mais qui n'appartiendraient pas aux quartiers relevant de la politique de la ville.

En réponse aux intervenants, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a apporté les précisions suivantes :

- Le Gouvernement entame une politique durable d'allégement des charges sociales, conformément à l'engagement pris par le Président de la République et la majorité. Cette politique s'appuie sur les expériences antérieures, comme la ristourne dégressive, qui ont montré que cette politique d'allègement constitue un facteur essentiel de création d'emplois. Ainsi, selon l'INSEE, la ristourne dégressive mise en place par le gouvernement Juppé a créé davantage d'emplois que les trente-cinq heures. Dès le début de la prochaine session, sera présenté un projet de loi prévoyant les modalités de l'assouplissement de la réduction du temps de travail, organisant la convergence des SMIC et procédant à la refonte du dispositif d'allégement des charges.

- Le projet de soutien à l'emploi des jeunes repose sur la conclusion de contrats de travail à durée indéterminée dans le souci que l'entreprise apporte sur la durée aux salariés la formation nécessaire. En outre, durcir les incitations à la formation aboutirait à alourdir le dispositif et risquerait de le rendre concurrent de ceux existants et, au bout du compte, inopérant.

- Le contrat proposé aux jeunes est un contrat de travail ordinaire et ne constitue donc pas une sorte de « sous-emploi » ce qui, psychologiquement, est important. La seule particularité existante est au bénéfice du salarié puisque celui-ci pourra rompre le contrat, sans préavis, pour suivre une formation.

- Le contrat prendra la forme d'un engagement conjoint de l'entreprise et du jeune concerné. Celui-ci sera donc tenu de faire état de ses diplômes mais des contrôles seront nécessaires pour éviter que le dispositif ne bénéficie à des jeunes qui n'étaient pas à priori concernés.

- Différents arguments peuvent être échangés sur la taille des entreprises qui seront éligibles mais, en tout état de cause, celles qui ont procédé à des licenciements pour motif économique dans les six mois précédents ne pourront en bénéficier. L'élargissement du champ des bénéficiaires voté par le Sénat accroît la cible et donc le coût du projet d'environ un tiers.

- La concertation sur ce projet de loi a eu lieu même si pour des raisons de calendrier elle a été de courte durée. Il est, en effet, apparu prioritaire d'agir rapidement pour mettre en _uvre les engagements sociaux qui avaient été pris. Si ce projet n'avait pas pu être examiné au mois de juillet, son vote aurait nécessairement été reporté au début de l'année 2003.

- Il faut moins se poser la question de la concurrence du dispositif avec les emplois-jeunes que de la pérennisation de ceux-ci dans la mesure où il s'agit d'emplois créés dans le secteur non marchand, financés par des fonds publics et sans véritables perspectives professionnelles. Le dispositif ne peut pas être pérennisé et n'avait d'ailleurs a priori pas vocation à l'être. Des besoins sont en revanche apparus et demeureront. Les services rendus au moyen des emplois-jeunes - dans l'éducation nationale et dans les associations notamment - devront être pérennisés et un débat sur le meilleur moyen d'y parvenir aura lieu. En revanche, le problème se pose différemment dans les collectivités locales, l'Etat n'ayant pas forcément vocation à financer ces emplois.

- En ce qui concerne l'articulation entre le nouveau dispositif et les dispositifs de formation existants, le problème principal est celui du manque de main d'_uvre qualifiée. De nombreux jeunes ne se sentent pas la capacité d'entrer dans un dispositif de formation. A titre d'exemple, une expérience conduite dans la région Pays-de-la-Loire et proposant des emplois dans la mécanique de précision s'est soldée par un échec faute de candidats. En effet, les jeunes ont préféré s'orienter vers des travaux moins qualifiés notamment dans l'agro-alimentaire. Il faut donc offrir la possibilité de renouer progressivement avec la formation.

- Il n'est pas possible de brider les collectivités locales dans leur politique d'aide aux entreprises. On ne peut interdire le cumul entre le dispositif proposé et les formules mises en _uvre localement sans restreindre les libertés territoriales.

- Le nouveau dispositif n'a rien à voir avec les emplois-ville et les 100 000 emplois annoncés par M. Jean-Louis Borloo ne sont pas inclus dans les 300 000 créations attendues du présent dispositif.

- Un accord a été conclu entre les partenaires sociaux qui règle en partie la question de l'assurance-chômage des intermittents du spectacle. Cet accord n'est certes pas le fait des syndicats majoritaires mais la validation des accords majoritaires ne constitue pas pour l'heure une règle de droit. Une évolution sur ce sujet est souhaitable et, dès le début de 2003, des négociations seront ouvertes pour trouver un mode de fonctionnement du dialogue social plus satisfaisant. L'accord a toutefois été signé entre des partenaires sociaux représentatifs et d'un poids conséquent : ne pas valider un accord par lequel des partenaires ont pris des mesures courageuses pour l'équilibre d'un régime constituerait un mauvais signal politique. Cela laisserait penser que le Gouvernement ne les suit pas dès lors qu'il y a des décisions difficiles à prendre.

En réalité, le Gouvernement n'a pas la possibilité de reporter l'application de l'accord. Il peut simplement donner ou non son agrément. L'agrément de cet accord constitue une reconnaissance du statut des intermittents du spectacle sans ignorer le souci d'équité qui a présidé à la conclusion de l'accord. Le régime d'indemnisation du chômage des intermittents du spectacle perçoit aujourd'hui 800 millions de francs de cotisations alors qu'il verse 4 milliards de francs de prestations. Ne pas agréer l'accord aboutirait à ce que l'ensemble du régime continue à accumuler des déficits. Il faut, en outre, relativiser les difficultés qui surgiront pour certaines entreprises du spectacle même s'il est vrai que l'Etat et les collectivités locales seront sans doute conduits à accroître leur aide.

Mme Muriel Marland-Militello a demandé si les entreprises familiales avaient vocation à bénéficier du dispositif ou si celui-ci était seulement réservé aux sociétés anonymes. Par ailleurs, il vise les jeunes les plus en diffficulté : est-il envisagé de prendre en compte des jeunes handicapés dans le dispositif ?

M. Dominique Richard s'est félicité de voir que le texte proposé créait de vrais emplois dans de vraies entreprises. Cependant, les jeunes diplômés dans des formations peu qualifiantes ne risquent-ils pas d'être désavantagés par le dispositif dans leur quête d'emploi ?

Mme Martine Billard a estimé que le dispositif aurait été positif si les petites entreprises, les artisans et les commerçants en avaient été les bénéficiaires. On peut par ailleurs s'interroger sur les points suivants :

- la limitation de la durée d'application du dispositif à trois ans ;

- l'exclusion du dispositif aux entreprises ayant réalisé des licenciements seulement dans les six mois. En effet, comment empêcher les entreprises de mettre en _uvre des plans de licenciements dans le but d'embaucher des jeunes à bas salaires en lieu et place de salariés plus âgés et moins productifs ?

- Le prétendu refus des jeunes face à la formation vient de leur lassitude face à des stages parkings : auront-ils vraiment accès au plan de formation de l'entreprise alors que celui-ci défavorise traditionnellement les salariés les moins qualifiés ?

- L'application de la mesure aux seuls jeunes âgés au plus de 22 ans révolus pose un problème puisque le RMI ne peut être perçu avant l'âge de 25 ans et que l'on voit beaucoup de jeunes se situant dans la tranche d'âge concernée jetés à la rue.

Mme Henriette Martinez a posé les questions suivantes :

- Les entreprises d'économie mixte telles celles exploitant les remontées mécaniques seront-elles éligibles au dispositif ?

- Est-il possible d'envisager l'application de celui-ci aux contrats de travail saisonniers considérant que ceux-ci peuvent être reconduits saison après saison en vertu par exemple dans le secteur agricole d'accords de branche ? Ceci permettrait un impact territorialement équitable de la mesure.

M. Dominique Dord, rappelant que le Sénat avait supprimé le seuil d'application du dispositif aux entreprises employant moins de 250 salariés, a indiqué que ce seuil était rarement atteint. On rencontre plus couramment, sur le terrain, des entreprises de moins de 50 salariés. C'est sur ce tissu d'entreprises qu'il convient d'agir. Par ailleurs, les entreprises ont besoin de simplicité. Le texte proposé répond à cet objectif. Dans ces conditions, les parlementaires sont prêts à ne pas l'amender afin de ne pas le compliquer. De son côté, le Gouvernement peut-il s'engager à ne pas produire des textes d'application excessivement complexes ?

En réponse aux intervenants M. François Fillon a apporté les précisions suivantes :

- Les particuliers employeurs ne sont pas éligibles au dispositif dans la mesure où ils bénéficient d'autres mesures telles des exonérations fiscales. Les associations, en tant qu'employeurs entrant dans le champ de l'UNEDIC ainsi que les sociétés d'économie mixte, ont en revanche vocation à en bénéficier.

- Les handicapés ne sont pas exclus du texte. Ils peuvent comme tout un chacun être embauchés en CDI. Par ailleurs, le Président de la République a annoncé un texte ambitieux en leur faveur. Des solutions à leurs difficultés spécifiques pourront être trouvées dans ce cadre.

- L'éviction du marché du travail par la mesure de certains jeunes peu qualifiés est un risque. Il ne vaut pas de renoncer au bénéfice du dispositif. Il conviendrait d'ailleurs de les réorienter vers d'autres qualifications.

- Une entreprise qui mettrait en _uvre un plan social pour bénéficier du dispositif serait une entreprise mal gérée puisque, au regard des contraintes existantes en matière de licenciement, cette solution lui coûterait plus qu'elle ne lui rapporterait. Il convient de rappeler que l'interdiction d'avoir procédé à un licenciement dans les six derniers mois est la règle en matière d'aides à l'emploi.

- L'âge de 22 ans se justifie puisque, au-delà, le dispositif viendrait concurrencer les contrats de qualification. Par ailleurs, le chômage concerne surtout les jeunes âgés de 20 à 22 ans.

- La formation offerte aux jeunes dans l'entreprise sera la même que pour les autres salariés, ils seront inscrits dans le plan de formation. L'amélioration de la mise en _uvre de la formation passe par une reprise des négociations relatives à la formation professionnelle interrompues par les partenaires sociaux.

- Les activités saisonnières devront faire l'objet d'un autre texte. En effet, si l'on commence à ouvrir par cette voie le dispositif aux CDD, les demandes se multiplieront. Or, le texte proposé exclut tous les « petits boulots » qui ne méritent pas le soutien de l'Etat.

- Le décret d'application sera aussi clair et court que la loi elle-même.

M. Georges Colombier a demandé si un jeune refusant, dans un premier temps, de s'engager dans une formation aurait, plus tard, la possibilité de changer d'avis et si des passerelles étaient prévues à cet effet. Par ailleurs, les responsables d'associations ont fait part de leur satisfaction lorsqu'ils ont pu obtenir des emplois-jeunes. Il paraît désormais difficile de faire marche arrière. Comment sortir de cette situation ?

M. Jean-Marie Geveaux, tout en reconnaissant la nécessité de ne pas altérer la simplicité du dispositif, s'est inquiété des risques de télescopage avec ceux existants. La rédaction initiale limitant le bénéfice du dispositif aux entreprises de moins de 250 salariés était sage. Il serait opportun de rétablir ce seuil et de faire parallèlement un effort en faveur des personnes handicapées.

M. Lionnel Luca a fait part de son scepticisme sur la suppression du seuil de 250 salariés et indiqué qu'il aurait en revanche été favorable à une meilleure prise en compte des handicapés. Il a salué la rapidité de mise en place du projet qui permettra aux jeunes sans qualification d'entrer dans l'entreprise dès le mois de septembre.

Il a ensuite posé les questions suivantes :

- On sait que l'intégration de salariés très jeunes est parfois difficile. En cas de rupture du contrat, si le jeune ne s'est pas intégré, y aura-t-il application stricte des règles de rupture du contrat de travail ou pourra-t-on lui donner une deuxième chance ?

- Le dispositif est ouvert aux associations qui disposent déjà des emplois-jeunes. N'y a-t-il pas risque de télescopage ? Comment les dispositifs s'articulent-ils ?

- Envisage-t-on de revaloriser la rémunération des jeunes en alternance ? En effet, celle-ci ne récompense pas actuellement l'effort, notamment en termes de formation, fourni par les intéressés qui, surtout entre 22 et 25 ans, sont autonomes ou cherchent à acquérir cette autonomie. Comment les encourager davantage ?

M. Jacques Domergue a déclaré qu'étant député d'une circonscription comprenant des quartiers en difficulté, il était séduit par un dispositif permettant une baisse des charges sur les emplois des jeunes sans qualification. Mais cet enthousiasme ne semble pas être partagé par les chefs de petites entreprises qui soulignent volontiers les éventuels effets pervers du système proposé.

M. Jean-Marc Roubaud après avoir rappelé les difficultés actuellement rencontrées par les associations, difficultés qui se manifestent par exemple par la crise du bénévolat, a noté que les associations avaient recouru massivement aux emplois-jeunes. Il a proposé que la durée du soutien de l'Etat mis en place par le projet de loi soit portée à quatre ans, afin d'éviter que les associations n'en viennent à se retourner vers les collectivités locales pour solliciter une aide de leur part.

M. Yves Bur a considéré que les différents parcours de formation existants s'étaient avérés, pour de nombreux jeunes en difficulté, inutiles ou inadaptés. Leur proposer une nouvelle forme d'accès à l'emploi semble donc particulièrement judicieux. Il a ensuite posé deux questions :

- Comment les jeunes concernés pourront-ils valider les acquis de leur expérience professionnelle au cours de l'exécution de leurs contrats ?

- Selon quelles modalités le dispositif sera-t-il financé sachant que le Gouvernement a annoncé un mécanisme transparent permettant de compenser intégralement le montant du soutien de l'Etat pour l'UNEDIC et les organismes complémentaires ?

M. René Couanau a observé qu'une des principales critiques émises par divers observateurs a porté sur l'absence de dispositifs particuliers de formation professionnelle. A ce sujet, il faut avoir le courage de reconnaître que, dan