Document mis
en distribution
le 15 juillet 2002

N°53

--

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juillet 2002.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 36) d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure,

PAR M. CHRISTIAN ESTROSI,

Député.

--

Police.

INTRODUCTION 5

I. - L'ÉCHEC DE LA XI^e LÉGISLATURE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ 6

1. Des réformes inachevées 6

a) La police de proximité 6

b) Le partenariat 9

c) Les autres réformes 10

2. Une très forte progression de la délinquance 11

a) Evolution générale 12

b) La criminalité par catégories d'infractions 13

c) L'impunité et la délinquance des mineurs 17

II. - LES MESURES D'URGENCE DU NOUVEAU GOUVERNEMENT 19

1. Des réformes structurelles 19

a) Le Conseil de sécurité intérieure 19

b) Le ministère de la sécurité intérieure 20

2. Des initiatives innovantes 21

a) Les groupes d'intervention régionaux 21

b) Les autres réformes 22

III. - DES ORIENTATIONS NOUVELLES, UN EFFORT BUDGÉTAIRE CONSIDÉRABLE 24

1. Les orientations de la politique de sécurité intérieure 24

2. La programmation budgétaire 25

3. Des dispositions connexes 26

AUDITION de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales 27

DISCUSSION GÉNÉRALE 39

EXAMEN DES ARTICLES 49

Article premier et annexe I : Orientations de la politique de sécurité intérieure 49

Article 2 et annexe II : Programmation des moyens 2003-2007 59

Article 3 (Art. L. 34-3-1 et L. 34-7-1 du code du domaine de l'Etat, art. L. 1311-2, L. 1311-4-1 et L. 1615-17 du code général des collectivités territoriales) : Assouplissement des règles de la gestion immobilière de la police et de la gendarmerie nationales 65

Article 4 (Loi n° 72-662 du 13 juillet 1972, art. L. 10 et L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite) : Prolongation d'activité de certains personnels de la gendarmerie 72

Article additionnel après l'article 4 (art. L. 135-L du livre des procédures fiscales) : Transmission à la police et à la gendarmerie nationales de certaines informations détenues par les agents du Trésor public, des douanes et des impôts 73

Article 5 : Évaluation annuelle 73

Article 6 : Application à l'outre-mer 74

TABLEAU COMPARATIF 79

ANNEXE I : Rapport sur les orientations de la politique de sécurité intérieure 93

ANNEXE II : Rapport sur la programmation financière de la police nationale et de la gendarmerie nationale pour les années 2003 à 2007 107

TEXTES CITÉS EN RÉFÉRENCE DANS L'ANNEXE I DU PROJET DE LOI 113

MESDAMES, MESSIEURS,

Consacrée comme un droit naturel et imprescriptible par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, pierre angulaire du contrat républicain, la sécurité n'est pourtant plus assurée sur l'ensemble de notre territoire. La délinquance progresse de façon inquiétante. Des individus de plus en plus jeunes se rendent coupables d'actes de plus en plus violents. Des « zones de non droit » apparaissent aux marges de nos cités. Toute une économie souterraine se développe dans certains quartiers, alimentée par des réseaux mafieux, des trafics de drogue, d'armes et de marchandises volées, le racket ou la prostitution.

Cette situation n'est plus tolérable. Elle révolte nos concitoyens, notamment les plus modestes qui en sont les premières victimes.

Or, les comportements violents et délictueux, ainsi que la délinquance des mineurs, n'auraient pu se développer avec une telle ampleur sans une forme de démission de la part des pouvoirs publics. Au cours des cinq dernières années, un manque de volonté politique, des réformes contreproductives et une certaine
« naïveté » dans l'approche des phénomènes de délinquance, ont entravé l'action des forces de police et de gendarmerie.

A l'occasion des dernières consultations électorales, le Président de la République et les députés qui le soutiennent ont proposé aux Français de rompre avec ce fatalisme : leur volonté d'agir avec fermeté, mais sans excès ni outrance, et de faire prévaloir le principe de « l'impunité zéro », pour que tout délit fasse l'objet d'une sanction juste et proportionnée, a été approuvée sans ambiguïté.

Le Gouvernement mis en place à l'issue de l'élection présidentielle a rapidement procédé à un certain nombre de réformes urgentes. Dans le même temps, il a élaboré, dans des délais extrêmement brefs, deux projets de loi d'orientation et de programmation, l'un pour la sécurité intérieure, l'autre pour la justice : le premier est donc aujourd'hui soumis au vote de l'Assemblée nationale ; le second sera prochainement déposé sur le bureau du Sénat.

De fait, sécurité et justice sont deux questions intrinsèquement liées, car l'aboutissement du travail des policiers suppose aussi une politique pénale cohérente, une augmentation des moyens des juridictions, des réformes de procédure et la prise en compte de phénomènes délictuels qui, aujourd'hui, ne trouvent pas de réponse adaptée. Au total, les moyens alloués à ces deux fonctions régaliennes seront majorés de plus de neuf milliards d'euros sur la période 2003-2007.

Dans cet ensemble, l'effort consacré à la police et à la gendarmerie est considérable : 5,6 milliards d'euros et 13 500 créations d'emplois. Le présent projet de loi a pour objet de programmer et de répartir ce montant et ces effectifs. Corrélativement, il procède à une refonte de l'architecture institutionnelle de la sécurité intérieure et à une réforme de la doctrine d'emploi des forces disponibles, centrée sur la complémentarité des services, la recherche de synergies et le renforcement des prérogatives des policiers et des gendarmes.

Certes, ce texte ne contient guère de dispositions « normatives ». Mais ce choix est volontaire : les réformes législatives nécessaires à sa mise en _uvre seront intégrées dans un second projet de loi, que le Gouvernement s'engage à déposer dès l'automne 2002. Il convenait, au préalable, de fixer les orientations et les moyens qui structureront et accompagneront la politique de sécurité au cours des cinq années à venir.

Les priorités ainsi définies sont ambitieuses. La situation l'exigeait.

I. - L'ÉCHEC DE LA XI^e LÉGISLATURE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ

La précédente majorité a échoué sur le terrain de la sécurité : la volonté politique a trop souvent fait défaut au stade de l'engagement des réformes, les moyens matériels et humains alloués à la police et à la gendarmerie ont été très insuffisants et d'autres priorités que la sécurité ont finalement prévalues. Ainsi notre pays a connu une progression de la délinquance extrêmement forte au cours des dernières années.

1. Des réformes inachevées

a) La police de proximité

Le concept de police de proximité a été formalisé, initialement, par la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. Le premier rapport annexé, approuvé par son article 2, indique que : « Il importe que la police retrouve toute sa place dans la cité. Renouant avec la tradition républicaine, elle doit redevenir une police de proximité, présente sur la voie publique, plus qu'une police d'ordre. Elle doit se faire reconnaître par son aptitude à se mobiliser au service de tous et à s'adapter de façon immédiate à toutes les situations ». L'article 3 fait de son extension à l'ensemble du territoire une orientation permanente de la politique de sécurité.

De fait, ce concept peut répondre aux besoins et aux évolutions de notre société : il tend à rapprocher les forces de l'ordre du terrain, à renforcer leurs contacts avec la population, à accroître la polyvalence et la responsabilisation des agents... Trop concentrée dans des commissariats centraux, l'implantation des effectifs de police n'a pas suivi, au fil du temps, la carte de l'urbanisation ni celle du développement des banlieues : la police de proximité devait y remédier, endiguer les phénomènes de violences urbaines et résoudre le découplage ville-police qui sévit en France depuis plus de trente ans.

Pourtant, la façon dont cette réforme a été mise en _uvre, conformément aux lignes directrices fixées à l'occasion du colloque de Villepinte en octobre 1997, a considérablement amoindri, au final, l'efficacité de l'action policière.

En premier lieu, l'accompagnement matériel et humain nécessaire à la mise en place de la police de proximité n'a pas été à la hauteur des besoins. Cette difficulté a été accrue, au cours de la période récente, par des charges supplémentaires qui ont mobilisé davantage encore la police et la gendarmerie : pression migratoire en hausse, application du plan « Vigipirate renforcé », mesures de protection liées au passage à l'euro, réduction du temps de travail.

Sur le plan des moyens, malgré les discours officiels sur la progression des crédits du ministère de l'intérieur, la sécurité n'a pas bénéficié d'une attention suffisante. Ainsi, dans son rapport sur L'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des comptes constatait que : « Entre 1997 et 2000, les dépenses de l'agrégat police ont progressé de près de 10 % (+ 9,5 %) en francs courants. Hors effet des dépenses liées aux emplois jeunes (adjoints de sécurité), la hausse de l'agrégat n'est plus, cependant, que de 4,4 % sur la période, ce qui représente une quasi stagnation en francs constants ». On relève que, dans le même temps, les crédits d'équipement de la gendarmerie ont diminué en valeur réelle.

La Cour des comptes a également régulièrement relevé que si les moyens de fonctionnement étaient fortement majorés en apparence, une proportion croissante de crédits restait inutilisée en fin d'exercice.

L'année dernière, ce n'est que sous la pression des manifestations de policiers et de gendarmes que le Gouvernement s'est finalement résolu à abonder certains crédits à l'évidence sous-évalués dans le budget des ministères de l'intérieur et de la défense. Ce rattrapage n'est intervenu qu'à la fin de la discussion budgétaire, soit au Sénat puis à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture de la loi de finances initiale pour 2002 (crédits de rémunération, dans le contexte du passage aux 35 heures, et indemnités diverses), soit dans le collectif pour 2001 (moyens de fonctionnement et équipements matériels et immobiliers). Il aura donc fallu que les policiers descendent dans la rue pour que le Gouvernement s'engage à les équiper de gilets pare-balles !

Enfin, le manque de programmation budgétaire, sur le modèle de celle qui fut conduite en 1995, a pesé sur la mise en _uvre de la réforme. De fait, la Cour des comptes a également critiqué la méthode utilisée par le précédent Gouvernement, qui s'est contenté de prévoir, chaque année, au coup par coup, des enveloppes budgétaires forfaitaires pour la police de proximité, indépendamment des charges supplémentaires induites par son développement, sans explicitation préalable des besoins ni schéma directeur pour traduire ses conséquences immobilières, malgré l'état déjà déplorable et l'exiguïté des commissariats et des gendarmeries.

En ce qui concerne les effectifs, les recrutements ont été, de manière générale, trop comptés, et les objectifs fixés par la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995 oubliés. Pourtant, la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale avait confirmé la pertinence de ces objectifs ainsi que leur faisabilité, notamment en ce qui concerne les emplois administratifs : « Le respect de l'engagement pris en 1995 par la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité - la création de 5 000 emplois administratifs et techniques de 1995 à 1999 - peut être tenu sans que cela n'entraîne un surcoût budgétaire. En profitant des départs à la retraite attendus au cours des prochaines années, les différences de coûts salariaux permettent, en effet, de gager la création des 3 200 emplois administratifs manquants par la transformation de seulement 2 200 emplois de policiers actifs. A budget constant, une telle transformation permettrait donc d'affecter un millier de policiers supplémentaires dans les zones prioritaires » ⁽¹⁾. Dans les faits, quelques centaines d'emplois administratifs seulement ont été créés.

Sans doute des adjoints de sécurité (ADS) ont-ils été recrutés en grand nombre, mais ils ont trop souvent servis de « substituts budgétaires à moindre coût » pour la mise en _uvre de la réforme de la police de proximité : des ADS ont parfois remplacé des personnels titulaires sans que les effectifs globaux du commissariat concerné n'évoluent. Le même phénomène s'est produit dans certaines brigades avec les gendarmes-adjoints. Or, des emplois-jeunes, peu formés et, par définition, inexpérimentés, ne peuvent pas constituer une alternative sérieuse au recrutement de policiers. De surcroît, certains dysfonctionnements de ce dispositif ont été dénoncés, y compris par les inspections générales de l'administration (IGA) et de la police nationale (IGPN) : niveau de recrutement en baisse, tuteurs démobilisés, intégration difficile dans les quartiers sensibles.

D'autres faiblesses relevées, notamment, par les évaluations successives de l'IGPN, n'ont pas davantage été corrigées au cours de la phase de généralisation de la police de proximité : manque de communication interne et, corrélativement, d'adhésion et de motivation des personnels de base à l'égard des réformes, polyvalence trop limitée, accueil du public inégal, présence nocturne insuffisante, implication incertaine des différents partenaires.

La réforme a également souffert de carences graves en termes de politique des ressources humaines. Dans les quartiers sensibles de notre pays, la rotation trop rapide des personnels contredit certains fondements essentiels de la police de proximité, notamment la connaissance du territoire et de ses habitants : il aurait été souhaitable de prévoir des mesures incitatives plus fortes pour favoriser la durée en poste des agents affectés dans ces zones défavorisées. Ailleurs, le problème est inverse : l'enracinement des effectifs, conjugué avec des instructions exclusivement centrées sur la prévention au détriment de la répression, ont démotivé la police de proximité. Enfin, la mauvaise gestion des arrivées et des départs (affectations, mutations ou retraites) ainsi que des congés a eu des conséquences graves sur le fonctionnement de commissariats - et de brigades - qui souffrent, à certaines périodes de l'année, d'un manque d'effectifs évident.

Au total, la police de proximité n'a pas bénéficié des moyens nécessaires et sa mise en _uvre a pesé, concomitamment, sur ceux de la police judiciaire, des brigades anticriminalité et de la police de nuit. La prévention a pris le pas sur la dimension répressive du métier de policier, qui a été dévalorisée. La politesse a remplacé l'action. Déconsidérées, sans soutien de leur hiérarchie, la police comme la gendarmerie, symboles forts de notre République, ont été considérablement affaiblies.

b) Le partenariat

Le succès de la démarche partenariale entreprise à travers les contrats locaux de sécurité (CLS), corollaires de la police de proximité, a été, quant à lui, plus quantitatif que qualitatif.

Certes, le suivi de ces contrats a été de qualité et l'évaluation constante, le partenariat local s'est approfondi, des initiatives et des expériences innovantes ont foisonné.

Mais les points faibles de la démarche n'ont pas trouvé de réponse satisfaisante : mode d'élaboration des CLS trop institutionnel occultant les corps intermédiaires et les agents de première ligne, mauvaise articulation avec les contrats de ville, insuffisance des diagnostics et des plans d'action, défaut d'association et de participation de la population.

De plus, les engagements pris en contrepartie, notamment en termes de moyens et d'effectifs, n'ont pas été respectés, ce qui a accru la démobilisation des partenaires. Comme l'écrivait notre collègue Jean Leonetti à la fin de l'année dernière : « La complémentarité des actions de la police et de la justice, ainsi que de la sécurité et de la prévention, la mise en jeu de la responsabilité des détenteurs de l'autorité parentale, la nécessité d'accompagner les familles en difficulté : les CLS n'ont guère contribué à relever ces défis. A travers un partenariat déséquilibré, souvent factice, l'Etat s'est défaussé de ses responsabilités sans remplir ses obligations » ⁽²⁾.

Enfin, l'articulation des CLS avec les conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD), mis en place au début des années 1980 conformément aux recommandations de la « commission Bonnemaison ⁽³⁾ », n'a pas fait l'objet d'une réflexion suffisante. A lui seul, le bilan mitigé des CCPD aurait justifié, pourtant, une refonte plus globale du dispositif local ; dans un article publié par Regards sur l'actualité en novembre 2001 (« La politique de lutte contre l'insécurité »), M. Eric Chalumeau écrivait ainsi : « Privilégiant une politique d'animation et de prévention sociale, les CCPD n'ont pas toujours su ou pu définir de stratégie claire ni contrôler et évaluer les programmes mis en _uvre. De plus, les représentants de l'Etat et de l'autorité judiciaire admettent difficilement que le maire puisse coordonner une instance qui soit autre chose qu'un simple lieu de concertation et de programmation financière ».

Au total, la coordination au niveau local, déjà insuffisante, a été encore affaiblie. Seul le maire, élu du suffrage universel, dont les citoyens attendent qu'il règle l'ensemble des problèmes de leur vie quotidienne, aurait pu exercer ce rôle. Mais, pour des raisons plus idéologiques que de fond, le Gouvernement s'est constamment opposé à tout renforcement, aussi minime soit-il, de ses prérogatives en matière de police.

c) Les autres réformes

Les autres réformes ne sont pas appliquées, n'ont pas été menées à leur terme ou ont été reportées.

Une loi sur les polices municipales a été adoptée (n° 99-291 du 15 avril 1999), mais il ne s'agit que d'une législation timorée, votée presque à contre-c_ur pour éviter un renforcement plus substantiel de leurs moyens et de leurs prérogatives. Il est d'ailleurs significatif que tous ses décrets d'application n'aient pas déjà été publiés.

Une loi sur les chiens dangereux a été promulguée (n° 99-5 du 6 janvier 1999), mais ces animaux, parfois utilisés comme des armes, ont continué à proliférer dans les banlieues, sans laisse, sans muselière, y compris dans les lieux publics qui leur sont théoriquement interdits.

Une loi relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage a été élaborée (n° 2000-614 du 5 juillet 2000) mais, en dépit de son entrée en vigueur, les occupations illégales de terrains publics ou privés ne sont pas sanctionnées.

Une loi sur la sécurité du transport de fonds a été adoptée (n° 2000-646 du 10 juillet 2000), mais elle n'a pas empêché les attaques de fourgons blindés, de plus en plus nombreuses et violentes.

Un projet de loi relatif aux activités de sécurité privées a été déposé au Sénat le 17 mai 2000 : il n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour du Parlement !

S'agissant, plus spécifiquement, des réformes de l'organisation de la police et de la gendarmerie, le redéploiement géographique des personnels, pourtant préconisé par MM. Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest, parlementaires en mission, dès 1998, afin de remédier à la sous-représentation des forces de sécurité dans les zones les plus peuplées et marquées par la délinquance, a été très insuffisant.

Ainsi, le Gouvernement s'était engagé à redéployer plusieurs milliers de policiers vers les 26 départements les plus sensibles. Selon le rapport précité de la Cour des comptes, tous fonctionnaires de police confondus, les départements concernés n'ont augmenté leurs effectifs réels, en 2000, année supposée centrale pour ce mouvement, que de 132 personnes ! ⁽⁴⁾

La mise en _uvre du principe de la fidélisation des forces mobiles, largement surdimensionnées, qui devait s'échelonner sur trois ans à compter de 1999 (décret du 19 novembre), n'a pas conduit à affecter un nombre significatif de compagnies de CRS et d'escadrons de gendarmes mobiles à des missions de sécurisation. Pourtant, le maintien de l'ordre ne représente plus qu'une proportion réduite de leurs missions, et la police de proximité a souffert, dans le même temps, d'un manque évident de personnels.

Les projets de redécoupage des zones de police et de gendarmerie, destinés à organiser de façon plus rationnelle et satisfaisante la sécurité et la paix publiques sur l'intégralité du territoire national, ont provoqué de vives réactions, par manque de concertation, d'explication et de prise en compte des réalités locales. La réforme a été limitée par rapport aux ambitions initiales.

Le renforcement du caractère incitatif des régimes indemnitaires, pour compenser les charges supportées dans les secteurs difficiles, s'est également heurté à de fortes résistances : récemment, la mise en place d'une « nouvelle bonification indiciaire ville » (NBI-Ville) pour certains personnels de la police nationale affectés dans les zones urbaines sensibles a suscité un sentiment d'incompréhension, voire de dévalorisation de la part des catégories de personnels exclues du dispositif : l'opacité des choix et l'absence de critères précis et reconnus pour fonder les décisions ont une part de responsabilité dans cet échec.

Enfin, l'action des forces de sécurité a été entravée par les contraintes procédurales supplémentaires induites par la loi du 15 juin 2000 relative à la présomption d'innocence et aux droits des victimes, notamment pour la mise en oeuvre des mesures de garde à vue et pour la rédaction de nouveaux éléments qui doivent figurer dans les procès-verbaux. Certaines dispositions, telles que la création du juge des libertés et de la détention, la juridictionnalisation de l'application des peines et l'instauration de l'appel en matière criminelle, ont entraîné des charges supplémentaires de gardes, transfèrements et escortes judiciaires. L'augmentation des seuils permettant le placement d'une personne en détention provisoire a provoqué une baisse significative des mandats de dépôt, plus importante encore que celle des gardes à vue. Dans un certain nombre de départements, on peut considérer qu'elle a affecté directement le niveau de la délinquance. Il est d'ailleurs significatif que, à la fin de l'année dernière, le Gouvernement ait tenté, dans la précipitation, de corriger les dispositions de cette loi les plus pénalisantes pour la police, notamment en ce qui concerne les critères permettant le placement d'une personne en garde à vue, la notification et l'exercice de certains droits ainsi que les conditions de détention provisoire ⁽⁵⁾.

Tous ces éléments se sont bien sûr conjugués pour aboutir, au cours des dernières années, à une progression sans précédent de la criminalité dans notre pays.

2. Une très forte progression de la délinquance

L'augmentation de la délinquance est un phénomène que l'on retrouve, de façon tendantielle, dans la plupart des pays industrialisés depuis le début des années 1970. Ses causes sont d'ailleurs assez bien identifiées : urbanisation non maîtrisée, chômage, difficultés d'insertion et d'intégration, consommation de drogues, perte de respect et de considération pour l'autorité...

Toutefois, cette évolution a été particulièrement marquée dans notre pays, où le nombre de faits constatés a dépassé le cap des quatre millions l'année dernière, contre 2,8 millions à peine il y a vingt ans (+ 40 %).

Surtout, alors que la tendance était à l'amélioration depuis 1992, les statistiques ont de nouveau révélé une forte et rapide détérioration à partir de 1997.

a) Evolution générale

Entre 1997 et 2001, le nombre de crimes et délits constatés par les services de police et de gendarmerie a augmenté de 16 %. Au cours de la seule année 2001, 4 061 792 crimes et délits ont été enregistrés, soit 289 943 faits supplémentaires par rapport à l'année précédente (+ 7,69 %). La hausse était déjà de l'ordre de 6 % l'année précédente ; elle est d'environ 5 % sur les quatre premiers mois de l'année en cours... Aucune autre démocratie européenne n'a connu une telle évolution !

Plus de 54 % de ces crimes et délits ont été commis dans quatre régions qui ne représentent, pourtant, que les deux cinquièmes de la population nationale : la Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes, le Nord-Pas-de-Calais et, surtout, l'Ile-de-France, où un peu plus d'une infraction sur quatre a été commise.

ÉVOLUTION DE LA CRIMINALITÉ GLOBALE

La progression a été plus forte en zone de gendarmerie (+ 11,89 %), bien que plus de 73 % des infractions soient encore constatées là où la sécurité publique est de la compétence de la police nationale ⁽⁶⁾. Cette distorsion, qui reflète une évolution très préoccupante de la délinquance en milieu rural et dans la périphérie des agglomérations, s'est encore amplifiée au cours des premiers mois de l'année 2002.

b) La criminalité par catégories d'infractions

Une analyse des actes de délinquance par type d'infraction révèle une augmentation particulièrement marquée des violences contre les personnes, qui progressent sensiblement plus que les atteintes aux biens : coups et blessures, menaces et chantage, violences gratuites voire d'humiliation, exploitation sexuelle des êtres humains, pédophilie... autant de phénomènes qui provoquent des réactions profondes dans la population.

Les jeunes sont de plus en plus impliqués dans la criminalité, tant comme auteurs que comme victimes d'ailleurs.

Derrière la criminalité ordinaire et quotidienne se développe, enfin, toute une économie souterraine, ou parallèle, appuyée par des organisations mafieuses locales et internationales ⁽⁷⁾.

CRIMINALITÉ PAR TYPE D'INFRACTION

· Les infractions économiques et financières (9 % du total) ont augmenté, mais de façon modérée (+ 3,99 %).

Ainsi, après une très forte hausse en 2000 (+ 22,74 %), la progression des escroqueries, faux et contrefaçons s'est ralentie (+ 5,37 %). Au sein de cette rubrique, les escroqueries et abus de confiance (notamment, les utilisations frauduleuses de numéros de cartes bancaires lors d'achats téléphoniques ou sur Internet) ont augmenté de 8,08 % et les falsifications et usages de chèques volés de 9,93 % ; à l'inverse, les falsifications et usages de cartes de crédit ont reculé de 11,55 %.

La délinquance économique et financière proprement dite a diminué de 8,92 %, la plupart de ses composantes étant en régression. Les infractions à la législation sur les chèques, qui recouvrent un périmètre sensiblement plus réduit depuis la dépénalisation des chèques sans provision intervenue en décembre 1991, enregistrent, en 2001, une baisse de près de 8 %.

ÉVOLUTION DES INFRACTIONS ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES

· Les autres infractions, dont les infractions à la législation sur les stupéfiants, qui représentent environ 22 % du total, ont progressé de 7,6 %.

Les infractions à la législation sur les stupéfiants diminuent, globalement, de 11,68 %. Mais le trafic de drogues, qui s'étend à de nouvelles substances, génère, en amont comme en aval, de multiples formes de délinquance et contribue à la montée en puissance, dans certains quartiers, de l'économie souterraine ; il s'agit, également, d'un véritable fléau sanitaire, en particulier dans la jeunesse. Le rapporteur approuve pleinement, dans ce contexte, la position du Gouvernement, qui considère que : « La nocivité de toutes les drogues doit être reconnue et la dépénalisation de l'usage de certains produits stupéfiants doit être rejetée » (extrait de l'annexe I au projet de loi).

Les délits à la police des étrangers sont en hausse de 3,47 %.

Les destructions et dégradations de biens augmentent, globalement, de 10,91 %.

Les délits divers progressent de 10,54 %. Au sein de cette rubrique on relève, en particulier, l'augmentation des violences et outrages à dépositaires de l'autorité (respectivement + 12,86 % et + 11,28 %), et de la fabrication de faux documents d'identité et autres documents administratifs (+ 4,56 %).

ÉVOLUTION DES AUTRES INFRACTIONS

· Les vols et recels de vols, qui constituent 62 % des infractions et dont les Français se plaignent particulièrement, ont augmenté de plus de 8 % en 2001.

Cette progression s'explique, notamment, par la recrudescence des vols « à la roulotte » ou d'accessoires sur véhicules immatriculés (26,97 % de la hausse globale des vols), des vols avec violences sur la voie publique (12,48 % de la hausse globale) ⁽⁸⁾ et des cambriolages (11,15 % de la hausse globale). Ces trois types d'infractions sont responsables, à eux seuls, de plus de la moitié de la hausse de cette rubrique. Les autres progressions concernent : les vols à main armée (+ 8,71 %) ; les autres vols avec violence mais sans arme à feu (+ 23,41 %) ; les vols avec ruse (+ 5,6 %) ; les cambriolages (+ 12,21 %) ; les vols liés à l'automobile et aux deux roues à moteur (+ 6,4 %) ; les autres vols simples (+ 6,49 %) ; les recels (+ 2,43 %).

ÉVOLUTION DES VOLS (Y COMPRIS RECELS)

· Les atteintes volontaires contre les personnes (6,88 % du total), qui sont des infractions particulièrement traumatisantes pour les victimes, ont connu la plus forte progression : + 9,86 %.

Cette augmentation résulte essentiellement des coups et blessures volontaires (+ 10 084 faits), ainsi que des menaces et chantages (+ 6 699 faits). Les atteintes aux m_urs sont globalement en hausse de 5,7 % : le proxénétisme est relativement stable si l'on s'en tient au nombre d'infractions constatées, qui ne reflète que partiellement la réalité (+ 0,82 %), mais les viols progressent fortement (+ 13,19 %), ainsi que les harcèlements et autres agressions sexuelles (+ 7,08 %). Les infractions contre la famille et l'enfant sont en progression de 7,37 %.

ÉVOLUTION DES ATTEINTES VOLONTAIRES CONTRE LES PERSONNES

· La délinquance de voie publique, enfin, a connu une progression de 9,3 % en 2001.

On rappellera que cet agrégat regroupe des infractions très diverses mais qui ont pour caractéristique commune d'incommoder fortement les particuliers dans leur vie quotidienne : cambriolages, vols d'automobiles et de véhicules de transport avec fret, d'accessoires automobiles, de deux roues, vols à la roulotte, à la tire, destructions et dégradations de biens et de véhicules publics et privés, vols avec violence et à main armée.

La part de la délinquance de voie publique dans le total des crimes et délits est désormais de 57,55 %, contre 56,7 % en 2000. L'augmentation a été également plus marquée dans les zones où la sécurité publique est de la compétence de la gendarmerie nationale (+ 16,57 %) que dans celles qui relèvent de la police nationale (+ 7,04 %).

Sans doute les données statistiques précitées doivent-elles être appréciées avec prudence.

En effet, le mode de comptabilisation des crimes et délits n'est pas à l'abri de tout reproche, comme l'ont montré MM. Christophe Caresche et Robert Pandraud dans le rapport qu'ils ont remis au précédent Premier ministre le 23 janvier dernier. D'ores et déjà, le ministre de l'intérieur a décidé de publier ces statistiques selon une périodicité mensuelle, et non plus semestrielle voire annuelle.

De plus, tous les indicateurs ne sont pas « au rouge » ; certaines composantes enregistrent même des évolutions favorables : la délinquance économique et financière (- 8,92 %), comme on l'a vu, les délits des courses et jeux (- 36,04 %) et les ports et détentions d'armes sans autorisation (- 1,21 %). De même, si les vols à main armée continuent de progresser, le nombre de faits constatés en 2001 (9 363) demeure inférieur au niveau de 1993 (11 211) et 1994 (10 243).

Enfin, la hausse de la délinquance est une tendance lourde qui doit aussi être appréciée sur une période de longue durée.

Pourtant, même ceux qui relativisent les évolutions conjoncturelles de la délinquance en se fondant sur une analyse historique de long terme constatent, depuis le milieu des années 1980, la forte recrudescence des violences interpersonnelles et des violences collectives en milieu urbain ⁽⁹⁾. De plus, les données fournies par le ministère de l'intérieur sont sans doute très en deçà de la réalité et l'accélération constatée depuis quelques années est tout à fait atypique. Enfin, les Français sont révoltés par le fait que les délinquants sont de plus en plus jeunes et, surtout, qu'ils bénéficient d'une certaine impunité.

c) L'impunité et la délinquance des mineurs

Les statistiques du ministère de l'intérieur démontrent que l'impunité n'est pas seulement un sentiment, mais bien une réalité : parmi les 4 061 792 crimes et délits constatés en 2001, 1 012 163 seulement ont été élucidés par la police ou la gendarmerie. Le taux global d'élucidation (tous services de police et de gendarmerie confondus) s'établit donc à 24,92 % seulement, contre 26,8 % en 2000 et 27,6 % en 1999.

De plus, cette moyenne recouvre de fortes disparités selon la nature des infractions. Ainsi, le taux d'élucidation annoncé est proche de 100 % en matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants, de vols à l'étalage et de proxénétisme, car pour ce type d'infractions, le fait est souvent élucidé en même temps qu'il est constaté. Il est élevé lorsque participent à l'identification des auteurs les moyens techniques de la police scientifique ou les victimes et leur entourage : le taux d'élucidation, est, ainsi, de 75,43 % pour les homicides, de 69,64 % pour les coups et blessures volontaires et de 71,66 % pour les viols. Mais il est inférieur à 10 % pour les actes « courants » de délinquance dénoncés par des victimes qui n'en connaissent pas les auteurs : vols à la roulotte et d'accessoires (environ 5 %), vols d'automobiles (7 %), cambriolages (8 %), etc.

Cette faiblesse des taux d'élucidation résulte en partie du manque de moyens des forces de sécurité. Ces dernières sont, de surcroît, découragées lorsque l'action ou l'inaction des magistrats annihilent leurs efforts. Les statistiques annuelles publiées en octobre 2001 par le ministère de la justice sur l'activité du parquet (en 2000) sont, à cet égard, éloquentes. 5 039 643 procès-verbaux ont été reçus cette année là, dont 3 141 172 pour des infractions concernant des auteurs inconnus. 4 606 961 affaires ont été traitées. Dans cet ensemble, 3 317 874 affaires (72 %) ont été jugées « non poursuivables », dont 2 997 153 (65,1 %) pour défaut d'élucidation. Le nombre des affaires dites « poursuivables » n'était donc plus que de 1 289 087, soit 28 % seulement du total des procès-verbaux reçus ; 32,1 % d'entre elles (413 876) ont été classées sans suite. Des procédures alternatives aux poursuites n'ont été engagées que pour 19,2 % des affaires poursuivables (247 481), soit 5,4 % du total des procès-verbaux reçus. 627 730 affaires seulement ont donné lieu à des poursuites.

Les chiffres précités sont consternants : le nombre trop élevé de classements sans suite encourage les délinquants à poursuivre leurs actes coupables. L'attention du Gouvernement a été attirée à de nombreuses reprises sur ce problème ⁽¹⁰⁾ mais celui-ci avait fait le choix de se priver des moyens de mener sur l'ensemble du territoire une politique pénale cohérente, et n'a pas entendu les avertissements qui lui étaient adressés.

Ainsi, les Français constatent que leurs agresseurs ne sont que rarement inquiétés et que lorsqu'ils le sont, la sanction est rarement proportionnée aux dommages qu'ils ont subis.

Ils observent également que les délinquants sont de plus en plus jeunes. Globalement, en 2001, le nombre de mineurs mis en cause à l'occasion de crimes ou de délits a été de 177 017, soit 21,2 % de l'ensemble, contre 20 % en 2000. La part des mineurs dans le total des mis en cause pour des faits de délinquance de voie publique est encore supérieure et progresse également : 36,13 % en 2001, contre 35,15 % en 2000.

Pourtant, le précédent Gouvernement a constamment évité de débattre du rôle et de la place que doit occuper la sanction dans le dispositif de répression des crimes et délits, le délinquant étant d'abord considéré comme une sorte de victime sociale : son refus de modifier l'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante ou de sanctionner pénalement les occupations indues et agressives des halls d'immeubles, par exemple, était, de ce point de vue, très significatif. Il s'est également opposé à toutes les initiatives prises par l'opposition parlementaire pour mettre fin à l'impunité des auteurs de certains délits : on pensera, en particulier, aux multiples amendements déposés dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, ainsi qu'aux propositions de loi présentées, à la fin de l'année dernière, par nos collègues Henri Cuq ⁽¹¹⁾ et Jean Leonetti ⁽¹²⁾, dont les articles n'ont même pas été examinés en séance publique, et au début de l'année en cours par le rapporteur ⁽¹³⁾. Sa majorité parlementaire était d'ailleurs tout aussi hésitante et divisée, comme l'a montré le « psychodrame » des rave et des free parties : ce n'est qu'après des mois de tension que celle-ci accepta le principe, pourtant de bon sens, d'un encadrement juridique de ces évènements musicaux, au même titre que les autres manifestations festives, pour défendre la tranquillité des riverains et la propriété privée.

Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que les mois de novembre et décembre 2001 aient été marqués par une série de manifestations de la part des forces de police et de gendarmerie, qui sont de plus en plus souvent les cibles des délinquants et qui ont payé, l'année dernière, un trop lourd tribu à la cause de la défense de leurs concitoyens. De même, il était prévisible que la sécurité s'imposerait comme un enjeu majeur à l'occasion des dernières consultations électorales.

II. - LES MESURES D'URGENCE DU NOUVEAU GOUVERNEMENT

Les Français sont révoltés par cette progression de la délinquance. De fait, comme l'observait récemment le ministre de l'intérieur : « On n'est pas libre lorsque l'on a peur, et c'est le cas aujourd'hui de millions de nos concitoyens, au premier rang desquels sont les plus modestes (...). On ne vit pas normalement si pour rentrer chez soi on doit traverser des attroupements hostiles dans le hall de son immeuble. On n'est pas respecté dans sa dignité d'homme lorsque l'on doit baisser la tête pour rentrer chez soi de peur d'attirer l'attention des bandes du quartier. On n'est pas dans un Etat de droit lorsque celui-ci semble tolérer des zones qui justement n'en font plus partie » ⁽¹⁴⁾.

Dès son entrée en fonction, le nouveau Gouvernement a fait de la sécurité son dossier prioritaire. Plusieurs réformes importantes et urgentes ont déjà été mises en _uvre.

1. Des réformes structurelles

a) Le Conseil de sécurité intérieure

Dès lors que la question de la sécurité est reconnue comme un enjeu majeur et comme la première priorité du Gouvernement, il est normal que le chef de l'Etat soit appelé à exercer un rôle central en la matière : c'est dans cette perspective que le décret n° 2002-890 du 15 mai 2002 a modifié, au niveau national, l'organisation du Conseil de sécurité intérieure (CSI), cette réforme étant le prélude à une refonte plus générale de l'architecture institutionnelle du dispositif de lutte contre la délinquance dans notre pays.

Désormais, le CSI est présidé par le Président de la République. Il comprend, outre le Premier ministre et le ministre de la sécurité intérieure, le garde des sceaux, le ministre de la défense, le ministre de l'économie et des finances, le ministre du budget et le ministre chargé de l'outre-mer. Les ministres des affaires sociales, de la solidarité, de la ville, de l'éducation nationale, de la jeunesse, des sports, de l'équipement, des transports et de la santé, notamment, participent à ses travaux s'ils sont intéressés par un point figurant à l'ordre du jour.

Les missions du CSI sont fixées par l'article 2 du décret du 15 mai 2002 de la façon suivante : définir les orientations et les priorités de la politique menée dans le domaine de la sécurité intérieure ; s'assurer de la cohérence des actions engagées, procéder à leur évaluation et veiller à l'adéquation des moyens mis en _uvre ; examiner les projets de loi de programmation intéressant la sécurité intérieure.

Le secrétaire général du CSI est nommé par le Président de la République et placé auprès de lui ⁽¹⁵⁾ : il est spécifiquement chargé de préparer les travaux du conseil, en liaison avec les départements ministériels intéressés et le secrétariat général de la défense nationale, et de suivre l'exécution des décisions prises dans ce cadre.

b) Le ministère de la sécurité intérieure

Conformément, toujours, aux engagements pris durant la campagne présidentielle et s'inscrivant également dans le cadre d'une refonte générale de l'architecture institutionnelle du dispositif de lutte contre la délinquance, un grand ministère de la sécurité intérieure, ayant autorité tant sur la police que sur la gendarmerie, a été créé.

Jusqu'à présent, le ministre de l'intérieur ne dirigeait que les seuls effectifs de la police nationale, qui sont aujourd'hui de l'ordre de 145 000. Les 100 000 gendarmes relevaient du ministère de la défense.

L'idée de rapprocher l'action de ces deux forces, dont les missions sont analogues, est une orientation à la fois essentielle et de bon sens. Alors que le concept de sécurité intérieure, avancé au milieu des années 1980 par référence à celui de sécurité extérieure, s'est progressivement imposé dans le discours politique et administratif ainsi que dans le champ des sciences sociales, il était anachronique que la direction opérationnelle de la police et de la gendarmerie demeure marquée par cette séparation traditionnelle entre les deux ministères.

Bien sûr, l'existence d'une gendarmerie ne saurait être remise en cause. Héritière des compagnies de la maréchaussée, structurée en brigades depuis 1720, marquée par la Révolution et par Napoléon qui ont organisé son service selon des principes toujours d'actualité, elle est étroitement liée à l'histoire de notre pays. Son rôle est primordial pour la sécurité du pays et elle participe de façon active au maintien de la paix publique. Force militaire façonnée autour de deux grandes subdivisions, la gendarmerie départementale et la gendarmerie mobile ⁽¹⁶⁾, elle doit conserver son rattachement organique au ministère de la défense : cette spécificité lui permet d'être, dans l'ensemble des forces de sécurité intérieure, un élément de continuité avec la défense du pays. Le maintien du statut militaire des gendarmes a d'ailleurs été confirmé, récemment, tant par le ministre de la défense (le 28 juin) que par le ministre de l'intérieur (le 5 juillet). Recevant les responsables territoriaux de la gendarmerie, ce dernier a déclaré : « Je connais votre spécificité, je l'apprécie et j'entends la respecter. Je l'ai déjà dit, votre statut militaire demeure et demeurera. (...) Chacun reste soi-même et nous travaillons tous ensemble. Voilà la signification de la réforme actuelle ». Par ailleurs, la disponibilité et l'implication personnelle des gendarmes au service de la République doit être soulignée.

Il reste que la dualité du commandement des forces de sécurité est devenue incompréhensible pour les Français et, surtout, négative en termes d'efficacité.

C'est donc dans le respect des prérogatives et des spécificités des deux forces que le Gouvernement a engagé une unification de la chaîne de commandement : l'objectif affiché est de faire travailler ensemble des services qui n'en avaient pas suffisamment l'habitude. Comme l'a souligné le ministre de la sécurité intérieure, il s'agit d'« un changement des réalités et des mentalités » ⁽¹⁷⁾. Plus largement, il justifiait cette réforme de la façon suivante : « L'ère des divisions entre corps, entre objectifs, entre hiérarchies, est un temps révolu. Nous n'avons plus de temps à y consacrer, car aujourd'hui nous devons être entièrement tournés vers l'action et vers les résultats. Notre seul ennemi, c'est la délinquance. Notre seul objectif, c'est de la faire reculer. Notre arme, ce sera notre cohésion dans l'effort, notre ténacité dans la durée » ⁽¹⁸⁾.

En conséquence, l'article 3 du décret n° 2002-889 du 15 mai 2002 prévoit que, pour l'exercice de ses fonctions, le ministre de la sécurité intérieure est responsable de l'emploi des services de la gendarmerie nationale. Toutefois, il définit ses missions, les conditions de leur accomplissement ainsi que les modalités d'organisation qui en résultent « en concertation » avec le ministre de la défense.

Plus largement, il convient de souligner que cette recherche de synergies entre les différents acteurs de la sécurité intérieure ne concerne pas uniquement la police et la gendarmerie : ainsi, l'article 4 du décret du 15 mai 2002 prévoit également que le ministre de la sécurité intérieure peut faire appel aux directions générales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, des impôts et des douanes et droits indirects. Ces orientations nouvelles ont d'ailleurs déjà trouvé leur prolongement en termes d'action à travers la mise en place des groupes d'intervention régionaux.

2. Des initiatives innovantes

a) Les groupes d'intervention régionaux

La création des groupes d'intervention régionaux (GIR), dont l'organisation et les modalités d'intervention ont été définies par une circulaire du 22 mai 2002, fait aussi partie des réformes emblématiques engagées par le Gouvernement pour l'éradication des zones de non-droit.

Mis en place, en principe, au niveau des régions, les GIR sont rattachés, pour dix-huit d'entre eux, aux services régionaux de police judiciaire (SRPJ), et pour huit d'entre eux aux sections de recherche de la gendarmerie nationale (SRGN) : ils sont donc dirigés, selon les cas, soit par un commissaire de police, soit par un officier de la gendarmerie nationale, deux personnalités ayant été récemment désignées au sein des directions centrales de la police judiciaire et de la gendarmerie nationale pour assurer leur coordination. Ils interviennent au niveau départemental à l'initiative conjointe du préfet et du procureur de la république (le cas échéant, notamment en cas de requêtes multiples, sur décision conjointe du préfet de région et du procureur général près la cour d'appel). En matière d'enquêtes judiciaires, les fonctionnaires et les militaires regroupés en leur sein agissent selon les objectifs définis par l'autorité judiciaire. On signalera, toutefois, que des GIR sont institués dans les départements de l'Ile-de-France (hors celui de Paris) et rattachés au SRPJ de Versailles ou ses antennes ou aux SDPJ de la petite couronne.

Les 28 GIR possèdent une structure permanente restreinte (le chef de groupe et son adjoint, des policiers dont un issu des renseignements généraux, des militaires de la gendarmerie, un fonctionnaire des impôts et des douanes) appelée l'unité d'organisation et de commandement (UOC). Celle-ci chapeaute le corps opérationnel, composé d'agents dont l'effectif et l'origine peuvent varier selon les régions : au total, 1 582 agents sont ainsi susceptibles d'être mobilisés, toutes administrations confondues, dont 262 au titre des structures permanentes.

L'action des GIR est prioritairement dédiée à la lutte contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée qui l'accompagnent (trafics locaux de stupéfiants, d'objets ou de véhicules volés ou recelés, actions violentes concertées, incendies répétés de véhicules, criminalité organisée...), notamment dans les secteurs urbains sensibles. De fait, ils apparaissent comme des structures particulièrement adaptées pour lancer dans les secteurs urbains ou péri-urbains difficiles des opérations en profondeur, associant réellement et dans la durée l'ensemble des disciplines répressives et mobilisant tous les moyens législatifs et réglementaires, aux plans pénal, fiscal, douanier ou administratif.

b) Les autres réformes

Le Premier ministre a, par ailleurs, annoncé, le 13 mai dernier, la création d'une police régionale pour la sécurité des transports en Ile-de-France. Cette mesure, importante pour la vie quotidienne des six millions de personnes qui empruntent quotidiennement les transports en commun dans la région parisienne, est intervenue après des années de tergiversation.

En effet, les agressions, vols et dégradations se comptent par dizaines de milliers chaque année dans le métro parisien et la situation ne cesse de s'aggraver (+ 23 % en 2001, la hausse étant de l'ordre de 20 % sur l'ensemble du réseau des transports d'Ile-de-France).

Or, la dispersion des forces de sécurité a fragilisé la prise en compte de ce phénomène, tant sont nombreux les intervenants en la matière : services de la préfecture de police, du ministère de l'intérieur, gendarmerie, police aux frontières, douanes, services de sécurité de la SNCF (la Surveillance générale), de la RATP (le groupe de protection et de sécurité des réseaux)...

Le précédent Gouvernement n'a cependant jamais voulu s'engager au-delà de la mise en place, décidée en 1998, d'une « coordination opérationnelle », destinée à assurer l'information de la préfecture de police sur le seul réseau ferré de la RATP (métro et RER). Le 11 février dernier, le ministre de l'intérieur a étendu cette coordination aux services de sécurité de la SNCF, mais cette mesure ne concernait toujours pas la brigade des chemins de fer (qui dépend de la police aux frontières) et n'allait pas au-delà d'une simple coordination ⁽¹⁹⁾.

Le nouveau Gouvernement a donc décidé de placer sous commandement unique du préfet de police de Paris l'ensemble des services qui concourent à la sécurité du métro, du RER et des trains de banlieue en Ile de France. Cette mesure concerne les agents qui couvrent le réseau de la RATP et ceux qui sont en charge de celui de la SNCF, y compris les membres de la brigade des chemins de fer. Les services de police « de surface », qui ont aussi compétence dans les gares et les stations de métro, continueront de dépendre, bien sûr, de la direction de la police urbaine à Paris et des directions départementales de la sécurité publique dans les communes limitrophes. Des effectifs supplémentaires ont été corrélativement annoncés par le Gouvernement, notamment pour la couverture du réseau de la RATP.

Le Gouvernement s'est aussi préoccupé de l'équipement des personnels en charge de la sécurité intérieure et, en particulier, des policiers de proximité présents dans les cités sensibles. Ainsi, dès le 16 mai, le ministre de l'intérieur a autorisé l'usage par la police de proximité de flash-balls - ou lanceurs de balles de défense -, qui permettent de neutraliser d'éventuels agresseurs. Ces armes de défense classées en quatrième catégorie, qui projettent des balles de caoutchouc non perforantes, équipent depuis 1995 plusieurs brigades anti-criminalité.

Par ailleurs, le ministre de l'intérieur a multiplié les initiatives, par exemple pour relancer les accords relatifs à la coopération, dans les zones transfrontalières, entre les autorités de police et les autorités douanières : le 10 juin dernier, il a annoncé, à Lille, à l'occasion d'une rencontre avec son homologue belge, l'ouverture d'un centre commun de coopération policière et douanière (CCPD) à Tournai ⁽²⁰⁾. Il s'est attaché, plus largement, a remobiliser et à conforter les personnels de la police et de la gendarmerie, auxquels il s'est adressé à de nombreuses reprises.

Le nouveau Gouvernement est donc passé à l'action très rapidement. Les dernières statistiques de la délinquance révèlent, d'ailleurs, un début d'amélioration (- 0,69 % au mois de mai ; - 7,3 % en juin dans la « zone police » par rapport à la même période de l'année dernière, - 12,3 % pour la seule délinquance de voie publique et - 8,5 % pour la préfecture de police de Paris). Mais les mesures précitées ne faisaient que préfigurer le dépôt du présent projet de loi, présenté en conseil des ministres dès le 29 mai et adopté par celui-ci à l'issue des élections législatives, le 10 juillet dernier.

III. - DES ORIENTATIONS NOUVELLES, UN EFFORT BUDGÉTAIRE CONSIDÉRABLE

Le projet de loi compte six articles, ainsi que deux rapports annexés portant sur les orientations de la politique de sécurité intérieure et la programmation financière police-gendarmerie pour les années 2003-2007. Il définit une nouvelle architecture institutionnelle pour la sécurité intérieure et une doctrine d'emploi des forces disponibles plus efficace, porte les effectifs et les moyens de la police et de la gendarmerie au niveau des besoins en matière de sécurité, et facilite certaines opérations immobilières considérées comme urgentes.

Le procédé consistant à faire approuver par le Parlement des rapports annexés, sans portée normative intrinsèque et dont le contenu est, de surcroît, en partie réglementaire, peut susciter des interrogations.

On observera, cependant, qu'un tel procédé n'est pas nouveau, notamment en matière de programmation militaire et d'organisation de la justice, mais aussi de sécurité, la loi du 21 janvier 1995 ayant également eu recours à une telle solution.

Il permet d'associer le Parlement à la politique gouvernementale, ce qui n'avait pas été le cas sous la précédente législature : ce n'est qu'à la fin de l'année 2001, en effet, dans le cadre de la loi relative à la sécurité quotidienne, qu'ont été consacrés des concepts aussi importants que la coproduction et les contrats locaux de sécurité, qui servaient pourtant de socle à la politique mise en _uvre depuis 1997.

Enfin, il est patent que ces annexes contiennent des dispositions qui intéressent directement le Parlement, comme le confirment d'ailleurs les deux dernières lignes du premier rapport : « Un projet de loi traduisant les orientations mentionnées ci-dessus qui nécessitent des dispositions d'ordre législatif sera déposé dès l'automne 2002 ».

Les orientations ainsi définies constituent donc une charte de l'action gouvernementale, voire une sorte de contrat entre le Gouvernement, d'une part, et le Parlement, c'est-à-dire le peuple à travers ses représentants, d'autre part.

Dans l'immédiat, on soulignera que, pour la première fois, c'est une approche intégrée de la programmation et de la gestion des moyens humains, financiers et immobiliers de la police et de la gendarmerie qui est soumise à l'approbation de la représentation nationale.

1. Les orientations de la politique de sécurité intérieure

L'objet de l'article premier est d'approuver les orientations de la politique de sécurité intérieure telles qu'elles sont définies dans un rapport annexé au projet de loi (annexe I).

· La nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure repose, à l'échelon national, sur le Conseil de sécurité intérieure (CSI) et le ministre chargé de la sécurité intérieure. Le CSI sera prolongé, à l'échelon territorial, par des conférences départementales de sécurité, des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance présidés par les maires ou les présidents d'EPCI, et les groupes d'intervention régionaux. Les synergies, les complémentarités et la pluridisciplinarité sont recherchées à tous les niveaux.

Est également fixée une nouvelle doctrine d'emploi pour les forces de sécurité, notamment en ce qui concerne : l'utilisation des forces mobiles en appui des missions de sécurité quotidienne, les redéploiements entre les zones de compétence de la police et de la gendarmerie et à l'intérieur de celles-ci, la réduction des tâches administratives qui incombent aux personnels actifs, la consolidation de la police de proximité par un renforcement de ses capacités judiciaires et de la présence nocturne des effectifs ainsi que le développement de l'action judiciaire.

Sont décrites, enfin, les adaptations que le Gouvernement entend apporter à l'organisation et à l'administration des services pour optimiser les moyens disponibles, notamment à travers la mise en commun de certains moyens de la police et de la gendarmerie et la décentralisation des outils de gestion, ainsi que les mesures envisagées pour conforter le rôle de la France dans les négociations européennes et internationales relatives à la sécurité.

· La deuxième partie du rapport est consacrée aux moyens juridiques nécessaires pour permettre aux forces de sécurité de lutter plus efficacement contre la délinquance : création d'un nouvel office central chargé de la recherche des malfaiteurs en fuite, nouveaux pouvoirs d'intervention et de recherche de preuves, accès réciproque aux fichiers de la police et de la gendarmerie, amélioration de la protection des témoins et des victimes, aggravation des sanctions pénales pour non respect des arrêtés municipaux, etc.

De manière générale, le niveau des sanctions sera adapté pour tenir compte de l'évolution de la délinquance et appréhender certains phénomènes tels que la consommation de drogues, le racolage, la mendicité agressive, les regroupements hostiles dans les halls d'immeubles, l'absentéisme scolaire, l'envahissement des propriétés privées par les gens du voyage, le défaut de permis de conduire ou le refus d'obtempérer.

Ces dispositions, qui seront présentées au Parlement à l'automne, s'articuleront avec celles qui sont d'ores et déjà inscrites dans la loi d'orientation et de programmation relative pour la justice.

2. La programmation budgétaire

L'article 2 du projet de loi est destiné à approuver une annexe II consacrée à la programmation des moyens de la police et de la gendarmerie.

Il est prévu, en particulier, d'attribuer aux deux forces concernées une enveloppe de 5,6 milliards d'euros au cours des cinq prochaines années (2,75 milliards pour la police et 2,85 milliards pour la gendarmerie) et de créer 13 500 emplois supplémentaires (7 000 dans la gendarmerie et 6 500 dans la police, en plus de la consolidation des 2 162 « surnombres » existants).

Un effort d'investissement considérable sera dédié, notamment, au parc immobilier, à l'achèvement du système de communications cryptées appelé ACROPOL ⁽²¹⁾ et à l'interconnexion des réseaux des deux forces, au parc automobile et à l'équipement individuel de protection des personnels.

3. Des dispositions connexes

Par ailleurs, le projet de loi comporte cinq articles de natures diverses mais également très importants pour la police et la gendarmerie.

L'article 3 prévoit une série de dispositions de nature à faciliter la construction de bâtiments destinés aux besoins de la justice, de la gendarmerie et de la police, afin de faire face dans l'urgence à des besoins considérables et légitimes.

L'article 4 permet à certains officiers et sous-officiers de la gendarmerie de bénéficier d'une prolongation d'activité d'un an lorsqu'ils atteignent la limite d'âge de leur grade. Cette mesure est destinée à introduire une certaine souplesse dans la gestion des effectifs afin d'accompagner, de façon progressive, la montée en puissance des recrutements annoncés par le Gouvernement.

La portée de l'article 5, en apparence plus modeste, ne doit pas être sous-estimée : en prévoyant que l'action de la police et de la gendarmerie sera évaluée chaque année et rapportée aux moyens engagés, il tend à introduire une « culture de résultat » qui a trop fait défaut jusqu'à présent, et qui est légitimée par les nouveaux moyens que la nation consacre aux forces de sécurité.

L'article 6, enfin, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires à l'extension des dispositions de l'article 3 du projet de loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

*

* *

Avant d'examiner le projet de loi, la Commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Le ministre a salué la présence à ses côtés de M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, soulignant qu'elle témoignait du rôle assigné aux collectivités locales dans la politique de sécurité. Il a présenté le projet de loi, adopté ce jour en Conseil des ministres, comme l'armature de la politique de sécurité intérieure dans notre pays pour les cinq années à venir, soulignant que les deux volets d'orientation et de programmation, matérialisés par deux annexes détaillées, étaient indissociables. Il a ajouté qu'il traduisait le caractère prioritaire que le Gouvernement entendait donner à la lutte contre l'insécurité. A cet égard, il a souligné que l'insécurité était une préoccupation majeure pour les Français et jugé qu'elle ne reposait pas sur un simple fantasme ou un sentiment diffus, la délinquance ayant augmenté de 40 % depuis vingt ans et de 16 % depuis cinq ans. Il a précisé que 4 millions de crimes et de délits avaient été enregistrés en 2001, tandis que, durant les cinq dernières années, les atteintes aux personnes avaient progressé de 30 % et les dégradations et destructions de biens privés de 19 %.

Il a rappelé que l'objectif du Gouvernement n'était pas de contrôler l'augmentation de la délinquance, mais d'en interrompre la progression avant d'en amorcer le recul, pour éviter que l'exaspération de nos concitoyens ne devienne telle qu'aucun républicain sincère ne puisse ensuite y faire face. Considérant que la République, avec ses valeurs et ses moyens, se devait d'apporter à ce problème une réponse complète, efficace et rapide, il a jugé que le projet de loi permettrait de le faire en dépassant l'éternelle oscillation entre la condamnation aveugle de la délinquance et la recherche stérile et sans fin d'explications sociologiques à son développement.

Il a ajouté que le caractère multiforme du phénomène interdisait de se contenter, comme par le passé, d'une simple augmentation des effectifs et des moyens des forces de sécurité, qui, pour être nécessaire et inscrite d'ailleurs dans le projet de programmation, ne saurait constituer une fin en soi, mais a souligné que le combat devait être mené sur tous les fronts. A cet égard, il a indiqué que les six articles et les deux annexes du projet de loi formaient un texte ambitieux, clair et ramassé, susceptible d'ouvrir un débat lisible qui placera chacun devant ses responsabilités.

Puis, le ministre a fait remarquer que les dispositions proposées permettraient, en premier lieu, de construire une nouvelle architecture du dispositif de lutte contre la délinquance, fondée sur une ligne hiérarchique claire, avec, à sa tête, le Conseil de sécurité intérieure, présidé par le chef de l'Etat, qui devrait se réunir tous les mois pour définir les objectifs, donner l'impulsion, favoriser la coordination et mettre en place l'évaluation. Il a ajouté que le ministre de l'intérieur serait chargé de mettre en _uvre la politique ainsi définie, réunissant sous son autorité la police et la gendarmerie, afin d'assurer un emploi optimal des forces et de faire naître un véritable esprit d'équipe, sans que les traditions et les qualités spécifiques de chaque service ne soient pour autant reniées. Soulignant que la délinquance ignorait les barrières administratives, il a jugé qu'il convenait de mettre fin aux intérêts corporatistes pour organiser de nouveaux moyens : le renforcement, au niveau national, des offices centraux de police judiciaire, qui interviennent notamment contre le trafic des êtres humains, des stupéfiants ou des armes ; la création, sur le modèle de ce qui existe à l'étranger, d'un office chargé de la recherche des malfaiteurs en fuite - au nombre de 4 000 aujourd'hui - qui font l'objet d'un mandat d'arrêt ; la transformation de la cellule interministérielle de lutte contre la délinquance itinérante en office central, pour lutter contre de véritables bandes organisées qui agissent maintenant sur tout le territoire.

Il a observé que cette organisation centrale trouverait sa déclinaison locale, au plus près du terrain, dans les conférences départementales de sécurité, réunissant responsables de la police, de la gendarmerie, des douanes et des services fiscaux, sous la présidence conjointe du préfet et du procureur de la République, qui seraient chargées d'appliquer, dans chaque département, les objectifs fixés par le Conseil de sécurité intérieure et le ministère de l'intérieur. Il a précisé que ce dispositif serait complété par la création des groupes d'intervention régionaux (GIR), qui devraient permettre de répondre aux problèmes particuliers posés par les réseaux de délinquants et l'économie souterraine.

Il a complété cette présentation de la nouvelle architecture de la politique de sécurité intérieure en précisant que le Gouvernement, marquant, à cet égard, un très profond changement, confierait aux maires deux nouveaux pouvoirs : d'une part, d'information sur l'état de délinquance et, d'autre part, de coordination de la prévention. Il a ainsi précisé que les maires seraient informés, obligatoirement, par le commissaire ou le commandant de brigade, des statistiques de la délinquance, de la commission d'un crime ou délit grave en temps réel, ainsi que des moyens que l'État met à disposition de la sécurité sur le ressort du territoire de leur commune. Il a ajouté que les maires, qui connaissent mieux que quiconque les spécificités du terrain et les attentes de la population, présideraient, à cet effet, des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance. S'agissant des nouveaux pouvoirs ainsi reconnus aux élus, il a jugé souhaitable de faire un sort au fantasme de la « municipalisation » des forces de l'ordre, qui n'appartient pas à la tradition de notre pays et ne correspond pas à son intérêt, les élus ne demandant pas d'ailleurs un droit de commandement opérationnel sur ces forces.

En outre, le ministre a indiqué que l'institution d'une nouvelle architecture de la politique de sécurité devait être accompagnée par un changement des méthodes, trop souvent calées sur des situations anciennes.

À ce titre, il a jugé indispensable de donner à la police de proximité, qui a pris corps dans la loi d'orientation pour la sécurité du 21 janvier 1995, les moyens nécessaires à l'exercice de ses missions, ce qui implique que les forces mobiles, composées des agents des compagnies républicaines de sécurité et des escadrons mobiles de gendarmerie, soient engagées non seulement au service de l'ordre public mais aussi de la sécurité publique, que leur capacité de disponibilité soit renforcée et que le mouvement de fidélisation soit poursuivi au travers d'une réduction des déplacements et d'une nouvelle organisation des casernements, notamment dans la région parisienne. Il a précisé que ces mesures permettraient de mieux équilibrer le développement de la police de proximité et l'action judiciaire des forces de sécurité, la mise en _uvre de la première ne devant pas se faire au détriment de la seconde.

Il a fait remarquer que cette politique serait renforcée par l'augmentation du nombre des officiers de police judiciaire et par l'extension de leur compétence territoriale au niveau du département, les délinquants ayant manifestement compris le profit qu'ils peuvent tirer de la complexité de l'organisation administrative, judiciaire et policière.

Le ministre a également annoncé la rénovation et la modernisation des services territoriaux, grâce à la création de directions interrégionales, seules susceptibles de donner une vue synthétique de l'économie souterraine, et à une meilleure répartition des zones de compétence de la police et de la gendarmerie nationale, ce qui implique l'abrogation des protocoles confiant à cette dernière certaines zones relevant normalement du ressort de la première. Il a relevé que la rationalisation de l'organisation reposait également sur une meilleure répartition des effectifs, qui devrait tenir compte des besoins et non plus résulter de l'histoire, alors que le maillage territorial de la gendarmerie date, par exemple, de 1850. Il a souligné qu'un échelon nouveau de communautés des brigades serait créé, en vue de mutualiser, sur la base de la réunion de trois brigades, les moyens et le commandement de certaines brigades actuelles, qui ne peuvent isolément, au grand mécontentement des élus et de la population, organiser des permanences de nuit. Il a précisé que les brigades seraient conservées en l'état mais mises en réseau, de telle sorte que des patrouilles de nuit puissent être plus fréquemment organisées. Pour rompre avec la tendance consistant à imposer un schéma idéologique centralisé, il a annoncé l'engagement de concertations départementales sur cette question. Tout en réaffirmant la volonté du Gouvernement d'agir, il a insisté sur la souplesse et la concertation qu'impliquerait cette réforme d'organisation, ajoutant qu'elle ne devait pas constituer un alibi pour masquer une diminution des effectifs, ce qui a fait échouer toutes les réformes précédentes, mais s'accompagner, au contraire, d'une progression des emplois facilitant la modernisation et la réorganisation des ser