INTRODUCTION 7

I.- LES COMPLÉMENTS DE RÉMUNÉRATIONS SE SONT ÉTENDUS À L'ESSENTIEL DU SECTEUR PUBLIC 11

A.- LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT 11

1.- Les majorations de traitement des fonctionnaires de l'État dans les DOM 11

a) Les départements français d'Amérique 12

b) La Réunion 12

2.- Les majorations de traitement des fonctionnaires de l'État dans les collectivités d'outre-mer (COM) et en Nouvelle-Calédonie 13

a) Les taux de majoration ont évolué 13

b) Le contexte spécifique de la Polynésie française 15

c) Les difficultés liées à la protection sociale 19

3.- Les indemnités spécifiques d'installation 21

a) Les indemnités spécifiques à Saint-Martin, Saint-Barthélemy et la Guyane 22

b) Le versement d'une indemnité d'éloignement dans les autres collectivités d'outre-mer 23

c) La prise en charge des frais de déménagement 26

4.- Les dispositions relatives aux congés 26

a) Les congés administratifs 26

b) Les congés bonifiés 27

5.- Un coût budgétaire difficile à estimer 29

B.- UNE FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE QUI TEND À REPRODUIRE LE MODÈLE DE L'ÉTAT 30

1.- L'extension des compléments de rémunération aux autres fonctions publiques des départements d'outre-mer 30

a) La situation de la Guadeloupe 30

b) La situation de La Réunion 36

2.- La fonction publique de la Nouvelle-Calédonie 38

a) L'organisation de la fonction publique locale 39

b) Un statut inspiré de celui de la fonction publique de l'État 39

3.- La fonction publique de la Polynésie française 40

a) L'organisation de la fonction publique locale 41

b) Un système de rémunération inspiré de celui de la fonction publique de l'État 42

C.- LA CONTAGION DES COMPLÉMÉNTS DE RÉMUNÉRATION VERS LE SECTEUR PRIVÉ 43

1.- Le secteur « protégé » connaît des conditions salariales favorables 44

2.- Le reste du secteur privé subit plus durement la « vie chère » 45

II.- L'INDEMNITÉ TEMPORAIRE DE RETRAITE : LES BÉNÉFICIAIRES LÉGITIMES, LES OUBLIÉS ET LES PROFITEURS 47

A.- LES PRINCIPES DE L'INDEMNITÉ TEMPORAIRE 48

B.- Y A-T-IL UN AFFLUX DE RETRAITÉS MÉTROPOLITAINS ? 50

1.- La répartition très inégale des bénéficiaires 50

a) Les bénéficiaires civils et militaires 50

b) Les officiers généraux 51

2.- La montée récente des bénéficiaires et des montants d'indemnités 52

a) Une augmentation de moitié en cinq ans du nombre de prestations servies 52

b) Vers un doublement du montant moyen 52

3.- Une progression appelée à se poursuivre 52

a) Qui sont les bénéficiaires ? 53

b) Un nombre des métropolitains nouvellement installés difficile à évaluer 55

c) Un dispositif qui n'a jamais été conçu pour attirer les métropolitains 55

d) Un nombre de retraités « locaux » qui ne peut que progresser 57

4.- Des indemnités parfois très faibles et parfois d'un montant illégitime 58

a) Le montant illégitime des indemnités les plus importantes 58

b) Des retraités modestes 60

C.- COMMENT CONTRÔLER LA CONDITION DE RÉSIDENCE ? 60

1.- Le principe de résidence effective et ses limites 60

a) Les absences volontaires 61

b) Les absences subies 61

2.- Un contrôle très difficile qui permet la fraude 61

a) L'impossibilité juridique de contrôler les entrées et les sorties 62

b) Les moyens de contrôle 63

D.- LA SITUATION DANS LES DÉPARTEMENTS FRANÇAIS D'AMÉRIQUE ET CELLE DES AUTRES CATÉGORIES DE FONCTIONNAIRES EST SOURCE D'INIQUITÉS 65

1.- Le cas de la fonction publique territoriale de la Nouvelle-Calédonie 65

2.- Les fonctionnaires des départements français d'Amérique 66

III.- LES FONDEMENTS DE LA LÉGITIMITÉ DE CES DISPOSITIFS SONT-ILS TOUJOURS D'ACTUALITÉ ? 69

A.- L'ÉLOIGNEMENT 69

1.- Le principe de continuité territoriale 69

2.- Le coût du transport aérien 71

B.- LA « VIE CHÈRE » 72

1.- Un écart de prix difficile à apprécier du fait de structures de consommation différentes 73

2.- Le prix des services doit également être pris en compte 74

3.- Départements d'outre-mer : le poids de la fiscalité dans le niveau des prix 75

4.- Les politiques publiques locales de maîtrise des prix 76

a) Le contrôle des prix en Polynésie française 77

b) Le contrôle des prix en Nouvelle-Calédonie 78

c) Les effets de ces politiques publiques sont limités par la « porosité » entre les milieux économiques et politiques locaux 82

5.- Des marges injustifiées dans l'importation et la distribution 82

a) Des analyses statistiques incomplètes 82

b) Une économie de monopoles 83

6.- Des observatoires pour connaître le processus de formation des prix 85

C.- LE COÛT DU LOGEMENT 87

1. -Un coût de la construction significativement plus élevé qu'en métropole 87

2.- Un coût moins favorable du crédit immobilier 88

3.- Une concentration des logements appelant une amélioration de l'aménagement du territoire 89

a) Nouvelle-Calédonie : une concentration de la population dans la région de Nouméa 89

b) Polynésie française : une concentration de la population dans la région de Papeete 89

4.- Des loyers exorbitants 90

5.- La prise en charge des frais de logement pour les fonctionnaires de l'État en poste dans les collectivités d'outre-mer 90

EXAMEN EN COMMISSION 93

ANNEXES 99

ANNEXE 1 :  LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR D'INFORMATION 101

ANNEXE 2 :  PRIX RELEVÉS PAR VOTRE RAPPORTEUR D'INFORMATION DANS DES HYPERMARCHÉS DE GUADELOUPE, DE LA RÉUNION, DE NOUVELLE-CALÉDONIE ET DE POLYNÉSIE FRANÇAISE 117

ANNEXE 3 :  RAPPEL DES DIX-HUIT PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR D'INFORMATION 125

INTRODUCTION

Lors de sa réunion du 7 mars 2006, votre Commission des finances a décidé de charger votre Rapporteur d'une mission d'information « sur l'amélioration de la transparence des règles applicables aux pensions de retraite et aux rémunérations outre-mer ».

L'annonce de la création de cette mission a suscité un émoi certain dans plusieurs départements et collectivités d'outre-mer. Votre Rapporteur a souhaité prendre le temps de rencontrer le plus grand nombre d'interlocuteurs possible - il a auditionné plus de 250 personnes - pour présenter un rapport à la fois concis mais exhaustif. Il faut en effet qu'il ne soit pas un simple rapport de plus sur le sujet. L'ambition de cette mission est, à partir d'un panorama d'ensemble solidement documenté, d'identifier les difficultés pour mieux les surmonter.

Votre Rapporteur a acquis la conviction que tous les intéressés ont pris conscience que le statu quo est impossible. Dès lors, il craint que, faute d'une démonstration objective des justifications du système des compléments de rémunérations et de pensions des fonctionnaires, certains soient tentés de procéder à leur remise en cause brutale. Une telle perspective serait particulièrement dramatique pour l'outre-mer. Mais l'intention de votre Rapporteur n'est pas non plus de laisser perdurer des dispositifs qui n'auraient plus leur raison d'être ou dont certaines personnes bénéficieraient illégitimement.

C'est pourquoi, grâce à l'appui du Président de votre Commission, il a pu se rendre en Guadeloupe (et à Saint-Martin), à La Réunion, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Il est en effet illusoire de porter un jugement sur des dispositions propres à l'outre-mer sans s'être rendu sur place pour apprécier concrètement la situation locale. Il est d'ailleurs frappant de constater que les différentes personnes auditionnées ont unanimement salué l'initiative de votre Commission de permettre un déplacement sur place de la mission d'information.

Outre les auditions ⁽¹⁾ qu'il a conduites, votre Rapporteur a reçu, depuis un an, de nombreux courriers exprimant d'ailleurs les points de vue les plus variés sur le sujet. Bien que ne s'étant pas rendu en Martinique, en Guyane à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte ni à Wallis-et-Futuna, votre Rapporteur a ainsi été informé des problématiques spécifiques à ces départements et collectivités d'outre-mer ⁽²⁾.

Ces déplacements se sont déroulés après l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2007. En effet, votre Rapporteur a souhaité bannir toute forme de précipitation afin que la sérénité préside à ses travaux. Il tient à souligner que les personnes auditionnées ont fait preuve d'un esprit particulièrement constructif qui a permis de nourrir sa réflexion.

Puisque la mission assignée par votre Commission portait sur la « transparence », votre Rapporteur se devait de mettre en lumière à la fois les situations que l'on peut juger abusives et certaines injustices faites à nos compatriotes d'outre-mer.

L'ambition de ce travail consiste également à éviter la caricature trop souvent dressée de la fonction publique outre-mer. Votre Rapporteur estime qu'il faut abandonner l'image de « danseuse de la République » qui colle parfois à l'outre-mer. Le respect à l'égard de nos compatriotes est la condition minimale pour permettre un dialogue constructif. Ces caricatures sont relayées fréquemment par la presse lorsqu'elle cède à la facilité en ne s'intéressant qu'aux « avantages cocotiers » et non aux réalités sociales complexes. Votre Rapporteur exprime ici la crainte que la recherche d'économies budgétaires, combinée à la méconnaissance des spécificités ultramarines chez nos compatriotes de métropole ne conduise un jour l'État à prendre des décisions hasardeuses... Cette crainte est d'ailleurs partagée par nombre de Français d'outre-mer.

Le moment est donc venu de mettre à plat, dans la concertation et sans empressement, les dispositions légales en faveur de la fonction publique outre-mer. Mais votre Rapporteur s'est également intéressé au contexte qui forme la toile de fond de ces problématiques. Comment traiter de la fonction publique outre-mer sans évoquer la crise économique que traversent la plupart de ces territoires ? Comment parler des conditions de vie outre-mer sans parler des difficultés invraisemblables de logement ? Comment, enfin, parler de la « vie chère » outre-mer, sans chercher à en disséquer les causes économiques profondes ?

Ce rapport doit s'inscrire dans une démarche de dialogue. Il ne manquera sans doute pas de susciter des réactions, positives ou négatives, qui doivent contribuer au débat. Votre Rapporteur souhaite qu'une mission conjointe de députés et de sénateurs puisse se rendre outre-mer pour y apprécier concrètement la situation.

S'agissant des réformes éventuelles concernant les majorations de traitement, il convient de mettre en place - enfin - des observatoires des prix, dans chaque collectivité, où seraient représentés tous les partenaires économiques, politiques et sociaux. Ces observatoires, dont la neutralité à l'égard des pressions économiques ou politiques serait garantie, devraient non seulement observer le niveau des prix, mais aussi disséquer leurs processus de formation. La petite taille des économies ultramarines permet à quelques importateurs ou distributeurs de capter l'ensemble du marché - certains observateurs vont jusqu'à évoquer une économie de « comptoir » - et encaisser des marges incroyables en profitant de monopoles ou d'oligopoles.

Sur la base des constatations de chacun de ces observatoires, un conseil national pourrait se réunir - par exemple à un rythme quinquennal - pour proposer les adaptations des compléments de rémunération destinées à tenir compte de l'évolution du niveau des prix. Le niveau de ces compléments pourrait évoluer - à la hausse comme à la baisse - de manière graduelle, pour éviter toute correction brutale. En effet, s'il apparaissait que leur niveau doive baisser, il conviendrait de faire en sorte que l'impact sur les traitements soit, le plus possible, étalé dans le temps.

En effet, le cœur du sujet réside en ce point : la vie chère pèse sur les fonctionnaires mais aussi - et plus durement encore - sur les salariés du secteur privé les plus fragiles. Mettre sous les projecteurs les marges injustifiées dans le commerce doit permettre de baisser les prix outre-mer. Dès lors, et sur la base du maintien du pouvoir d'achat des fonctionnaires, il est possible d'imaginer une baisse des coefficients de majoration des traitements. Ce dispositif n'aurait que des avantages : outre le maintien du pouvoir d'achat du secteur public, il permettrait de faire progresser significativement le pouvoir d'achat des salariés les plus modestes. Votre Rapporteur est convaincu qu'il s'agit là de la seule méthode possible de réforme.

Ses déplacements ont permis à votre Rapporteur de prendre conscience de la diversité des situations des retraités de la fonction publique outre-mer. Il a tout d'abord pu constater les difficultés générées - pour les individus et pour la qualité du service public - dans les départements français d'Amérique par l'absence de compléments de pensions. Il a ensuite été frappé par l'hétérogénéité des niveaux de vie des retraités de La Réunion, de Nouvelle-Calédonie ou de Polynésie française. Si certains hauts fonctionnaires ou généraux en retraite bénéficient de compléments de pensions d'un niveau aberrant, votre Rapporteur a rencontré de nombreux retraités modestes - nés sur place ou implantés de longue date - pour qui une remise en cause du système aurait des conséquences personnelles dramatiques.

Sur un sujet particulièrement complexe, votre Rapporteur s'est donc efforcé de formuler les recommandations les plus simples possible, de nature à engager un processus d'évaluation et, le cas échéant, de réforme des dispositifs applicables outre-mer, en recherchant au maximum le consensus.

I.- LES COMPLÉMENTS DE RÉMUNÉRATIONS SE SONT ÉTENDUS
À L'ESSENTIEL DU SECTEUR PUBLIC

La mise en place, dans les années cinquante, des compléments de rémunérations dans la fonction publique de l'État outre-mer répondait à plusieurs objectifs.

Tout d'abord, ces compléments visaient à compenser une certaine dureté des conditions de vie outre-mer. Les infrastructures scolaires, sanitaires, routières étaient très insuffisantes.

En outre, ces compléments de rémunérations se justifiaient par un différentiel de prix important entre la métropole et l'outre-mer, trouvant sa source dans le coût du transport et la concurrence limitée par l'étroitesse du marché.

Enfin, les avantages financiers accordés étaient destinés à attirer des fonctionnaires métropolitains de qualité pour renforcer les effectifs de cadres dans la fonction publique. Cette démarche est d'ailleurs antérieure aux lois et décrets des années 1950, comme en témoigne l'existence du « décret sur la solde » de 1910.

A.- LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT

Certains commentateurs font valoir que, dès l'origine, les compléments de rémunération dépassaient le différentiel des prix entre la métropole et l'outre-mer. En dehors du fait qu'aucune étude complète n'existe sur ce différentiel dans les années 1950, votre Rapporteur ne peut que contester une telle analyse. En effet, ces compléments de rémunérations n'ont pas pour seul but de compenser le différentiel dû à la « vie chère », mais également de compenser l'éloignement
- comment le chiffrer ? - et de rendre attractifs pour les métropolitains les postes outre-mer, qui n'auraient pu être pourvus sans ces dispositions spécifiques. Il est donc logique que le niveau des compléments de rémunérations soit supérieur au strict écart de coût de la vie entre la métropole et chacun des territoires ultramarins.

1.- Les majorations de traitement des fonctionnaires de l'État dans les DOM

Les fonctionnaires civils de l'État en poste outre-mer perçoivent une rémunération majorée, instituée par un ensemble de dispositions législatives. En poste dans les départements d'outre-mer, ils bénéficient de majorations de traitement fondées sur la loi n° 50-487 du 3 avril 1950 concernant les conditions de rémunération et les avantages divers accordés aux fonctionnaires en service dans les départements de la Martinique, de la Guadeloupe et de La Réunion. Ce texte, proposé par le président du Conseil Georges Bidault, institue une majoration des traitements des fonctionnaires de 25 %.

Votre Rapporteur souligne que ce texte de 1950 n'est pas le premier à instituer un système de rémunération spécifique pour les fonctionnaires en poste outre-mer. En effet, le décret n° 48-167 du 31 mars 1948 avait déjà mis en place une « indemnité de recrutement ».

En Guyane, en Martinique et en Guadeloupe, les fonctionnaires de l'État perçoivent un complément de rémunération représentant aujourd'hui 40 % du traitement de base.

En effet, à la majoration de 25 % prévue par la loi du 3 avril 1950 précitée s'est ajouté un « complément temporaire » à la majoration de traitement de 5 %, institué par le décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953 portant aménagement du régime de rémunération des fonctionnaires de l'État en service dans les départements d'outre-mer. Ce décret, pris par le gouvernement dirigé par Joseph Laniel, portait, pour l'essentiel (neuf articles sur dix), sur l'instauration d'une prime d'éloignement, destinée à favoriser l'envoi de fonctionnaires métropolitains dans les DOM. L'article 10, relatif aux majorations de traitement, est particulièrement court. Cet article prévoit qu'il est attribué « un complément temporaire à la majoration de traitement instituée par l'article 3 de la loi susvisée du 3 avril 1950 ». Il ajoute : « le taux de ce complément est fixé à 5 p. 100 du traitement indiciaire de base ».

Ce taux a ensuite été porté de 5 % à 15 % par le décret n° 57-87 du 28 janvier 1957 portant majoration du complément temporaire alloué aux fonctionnaires de l'État en service dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane française. Les documents de l'époque ne mentionnent pas les raisons de cette augmentation.

Depuis ce décret pris par le gouvernement de Guy Mollet, le taux du complément de rémunération applicable aux fonctionnaires de l'État dans les trois départements français d'Amérique est donc de 40 % (25 % et 15 %).

Les fonctionnaires de l'État en poste dans le département de La Réunion bénéficient, à l'instar de leurs collègues des départements français d'Amérique, des dispositions de la loi du 3 avril 1950 précitée. À ce titre, ils perçoivent une rémunération majorée de 25 %.

De même, le décret précité du 22 décembre 1953 institue également pour La Réunion un « complément temporaire » de 5 % à la majoration de traitement. En revanche, le décret prévoit explicitement que ce complément est payé « à sa contre-valeur en monnaie locale, d'après la parité en vigueur pendant la période sur laquelle porte la liquidation ». En effet, jusqu'au 1^er janvier 1975, La Réunion n'utilisait pas le franc métropolitain ou le franc des départements d'outre-mer mais le franc CFA. Ce « franc des Colonies Françaises d'Afrique », devenu « franc de la Communauté Française d'Afrique » en 1958 est une monnaie dont la valeur est exprimée par rapport au franc français et, depuis 1999, par rapport à l'euro.

Au fil du temps, sa parité a évolué. D'une parité d'un franc CFA pour 1,70 franc français le 26 décembre 1945 - date de la création du franc CFA -, cette parité est passée à un franc CFA pour 2 francs français le 17 octobre 1948. La parité a, à nouveau, été modifiée le 27 décembre 1958 pour tenir compte de la création du nouveau franc. Elle s'établit alors à un franc CFA pour 2 centimes de franc, cette modification étant sans incidence concrète sur le pouvoir d'achat. Depuis, la valeur du franc CFA a été divisée par deux le 12 janvier 1994.

Ce petit rappel historique a pour but d'éclairer un élément propre à La Réunion : l'utilisation du franc CFA dans ce département impliquait un risque de dévaluation de cette monnaie à l'égard du franc métropolitain. Dès lors, une partie de la majoration de traitement servie aux fonctionnaires de l'État présents sur place était destinée à compenser une partie de ce risque. C'est d'ailleurs ce qui explique que le « complément temporaire » ait été versé en monnaie locale.

Par ailleurs, le décret n° 57-333 du 15 mars 1957 portant majoration du complément temporaire alloué aux fonctionnaires de l'État en service dans le département de La Réunion prévoit que le complément temporaire est porté à 10 %, payé en monnaie locale.

Dès lors, le taux des majorations de traitement à La Réunion atteint 35 %.

En réalité, le taux de majoration réel est de 53 % car un coefficient de 1,138 est appliqué au traitement majoré, pour tenir compte du niveau du franc CFA. Ce coefficient est toujours appliqué, malgré l'introduction du franc en 1975 dans l'île.

2.- Les majorations de traitement des fonctionnaires de l'État dans les collectivités d'outre-mer (COM) et en Nouvelle-Calédonie

La loi n° 50-772 du 30 juin 1950 fixant les conditions d'attribution des soldes et indemnités des fonctionnaires civils et militaires relevant du ministère de la France d'outre-mer, les conditions de recrutement, de mise en congé ou à la retraite de ces mêmes fonctionnaires s'applique en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna.

À partir de cette base légale, différents décrets ont mis en place des majorations de traitement pour les fonctionnaires de l'État en poste dans ces territoires. Le décret n° 51-511 du 5 mai 1951 prévoit ainsi la création d'un « complément spécial », servi aux seuls fonctionnaires civils, calculé en francs métropolitains et payé en monnaie locale. Initialement, la majoration était de 25 % en Nouvelle-Calédonie et dans l'Océanie ; de 30 % à Saint-Pierre-et-Miquelon et de 40 % à Wallis-et-Futuna.

Le décret n° 51-1185 du 11 octobre 1951 a prévu des dispositions comparables applicables aux militaires. Selon les grades et les territoires d'affectation, les soldes étaient majorées de 6,25 % à 20 %.

Pour partie, ces différentes majorations étaient aussi fondées sur l'existence d'une monnaie locale, le « franc des colonies françaises du Pacifique » (CFP), créé le 26 décembre 1945. Cette monnaie est aujourd'hui communément appelée « change franc Pacifique » (CFP), bien qu'aucun texte ne le prévoit explicitement.

Compte tenu de l'implantation de structures militaires lourdes des armées des États-Unis d'Amérique tant en Nouvelle-Calédonie qu'en Polynésie française, le cours du franc Pacifique a initialement été lié au dollar américain. Aujourd'hui le risque de dévaluation de cette monnaie par rapport à la monnaie métropolitaine n'est pas inexistant. Sa parité a été modifiée significativement à quatre reprises depuis sa création, sans compter l'adaptation, sans conséquence économique, du passage au nouveau franc (1^er janvier 1960) et du passage à l'euro (1^er janvier 1999).

Lors de sa rencontre avec les acteurs économiques néo-calédoniens, votre Rapporteur a pu constater que l'existence du franc CFP impliquait la facturation d'une prime de risque relative au change de la part des contrats non européens. Il est courant que pour les contrats industriels avec les sociétés australiennes ou néo-zélandaises, le franc CFP ne soit pas vu comme une simple subdivision de l'euro, mais comme une monnaie pouvant, sur décision du gouvernement français, voir sa parité avec la monnaie unique modifiée.

Le taux de la majoration applicable à Wallis-et-Futuna est de 2,05. Celui applicable en Nouvelle-Calédonie a évolué. La baisse des coefficients, décidée par le gouvernement de Raymond Barre, s'est échelonnée d'octobre 1977 à février 1981. Cette baisse, décidée unilatéralement par l'État, ne se fondait pas sur des études économiques particulières.

Votre Rapporteur observe également que, dès les premiers mois de mise en œuvre de la mesure, le taux applicable dans les communes « de brousse » de Nouvelle-Calédonie - ainsi que dans la plupart des îles de Polynésie française - a été stabilisé, la baisse ne se poursuivant que pour l'agglomération de Nouméa. Cette stabilisation du coefficient de majoration illustre le fait que l'attractivité pécuniaire des postes dans les zones les plus reculées devait être préservée.

Aujourd'hui, ce taux est de 1,73 pour les fonctionnaires en poste dans l'agglomération de Nouméa et de 2,08 dans les autres communes de Nouvelle-Calédonie.

Le tableau suivant présente les évolutions successives des coefficients de majoration des traitements au cours de la période de baisse qui s'est achevée en 1981 :

ÉVOLUTION DU COEFFICIENT DE MAJORATION DE TRAITEMENT
EN POLYNÉSIE FRANÇAISE ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE

Zone 1 : communes des Îles du Vent et des Îles sous le Vent en Polynésie française et communes de Nouméa, Mont-Dore, Dumbéa et Païta en Nouvelle-Calédonie

Zone 2 : autres communes

Aujourd'hui, le taux de la majoration applicable en Polynésie française est de 1,84 pour les fonctionnaires civils en poste dans les Îles du Vent (Tahiti et Moorea) et les Îles sous le Vent et de 2,08 dans les autres parties de la Polynésie française. Ce taux est de 1,81 pour les militaires, dans l'ensemble de la Polynésie française.

Votre Rapporteur tient à souligner tout particulièrement que l'implantation, en 1963, du centre d'expérimentation du Pacifique (CEP) à Mururoa et à Fangataufa a durablement marqué la Polynésie française. En effet, ce sont près de 18.000 militaires et fonctionnaires de la défense qui ont pu être présents simultanément en Polynésie française dans les périodes de plus grande activité du centre. Les conséquences économiques et sociologiques ont touché tout le territoire. L'arrivée massive de militaires aux soldes majorées a indubitablement conduit, à cette période, à une dérive très significative des prix courants. En outre, le ministère de la défense a fortement pesé sur le marché immobilier local. Il lui fallait en effet disposer des logements nécessaires pour loger ses agents, lesquels ne finançaient leur habitation qu'à l'aide d'une retenue proportionnelle sur salaire, sans lien direct avec le coût réel du logement concerné.

Ces données historiques expliquent une partie de la situation actuelle de la Polynésie française. La société de consommation a été brutalement greffée sur une économie plus traditionnelle, entraînant ainsi des changements dans les modes de vie et dans les habitudes alimentaires.

Le Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française estime ⁽³⁾ ainsi qu'avec l'arrivée du CEP, « l'économie et toute la société polynésienne ont été bouleversées et façonnées par " l'économie de la bombe " ». « Les dépenses de l'État, au travers des transferts militaires et civils ont fait passer rapidement la communauté polynésienne, malgré elle, d'une économie d'autosubsistance à celle d'une société de consommation de type occidental avec un développement accéléré de son niveau de vie [...]. Cependant, il y a eu une mauvaise répartition des richesses. De nombreuses fortunes se sont faites en quelques années dans le négoce, le bâtiment, la spéculation foncière et immobilière, profitant de la hausse exceptionnellement rapide des prix, du pouvoir d'achat et des besoins liés à l'installation du CEP. Dans le même temps, beaucoup de Polynésiens n'ont pas bénéficié de cette manne financière.»

Le rapport estime que l'implantation du CEP est également, pour partie, responsable d'une « urbanisation mal maîtrisée », de problèmes sanitaires
- obésité, maladies cardio-vasculaires... - liés aux « brusques modifications du mode de vie », ainsi que la « perte des repères et des valeurs polynésiennes » dont les conséquences peuvent notamment être recherchées dans l'échec scolaire.

La création du CEP a également conduit à l'embauche, par le ministère de la défense, de personnels civils à un niveau de salaires jamais vu sur le territoire. En outre, l'arrivée massive des militaires et fonctionnaires métropolitains a, dans un premier temps, entraîné une explosion des prix des produits de consommation courante ainsi que des tensions sur le marché immobilier.

La progression brute des prix ressort à plus de 20 % par an sur la période allant de 1963 à 1983. Pour autant, l'analyse de ce chiffre reste difficile, puisque cette période s'est aussi accompagnée d'une forte croissance de la masse monétaire, de sorte qu'il est très délicat de déterminer la croissance réelle des prix des biens de consommation courante.

Sans risque d'être dans l'erreur, votre Rapporteur considère que l'État a pu développer les activités du CEP sans mouvement majeur de la société polynésienne en injectant sans compter des sommes considérables dans l'économie locale, générant des phénomènes collatéraux qui continuent de produire leurs effets. La question de l'indexation des rémunérations et des pensions d'État est l'un des volets de cette réalité créée artificiellement par des décisions prises hors du territoire polynésien.

Depuis 1996, les différents centres relevant du CEP ont été démantelés, parallèlement à la diminution drastique du nombre des militaires présents, sans que le moindre effet n'ait pu être détecté sur le niveau des prix. Autrement dit, si l'arrivée massive des militaires a conduit à une montée des prix, leur retrait n'a entraîné aucun effet inverse.

Le niveau des coefficients de majoration des traitement a d'ailleurs évolué à quatorze reprises, passant - pour les fonctionnaires civils - de 2,13 en 1967 pour toute la Polynésie française à 1,84 pour les Îles du Vent et les Îles sous le Vent et à 2,08 pour le reste de la Polynésie depuis le 12 février 1991.

Ces exemples permettent à votre Rapporteur d'estimer qu'à défaut d'une baisse de la « vie chère », une éventuelle baisse des coefficients de majoration des traitements entraînerait, non pas une baisse des prix, mais une baisse du pouvoir d'achat des fonctionnaires.

- Le personnel civil de la Défense recruté localement

Dans le cadre du CEP, le ministère de la défense a recruté localement de nombreux civils, relevant soit du statut des personnels recrutés localement (PRL), assimilés à des fonctionnaires de catégorie C, soit du statut du corps technique et opérationnel de la défense (CTOD), assimilés à des fonctionnaires de catégorie B.

Évidemment, avec la fermeture du CEP, ces corps sont en voie d'extinction. Il n'en demeure pas moins que de nombreux agents relèvent encore de ces statuts dans les services du ministère de la défense en Polynésie française.

Le salaire net moyen d'un PRL (après retenues sur salaires) est de 2.916,24 euros. Les plus anciens dans ce corps perçoivent des salaires - nets de retenues - de 5.891,14 euros. À titre de comparaison, le caporal-chef le mieux payé en Polynésie perçoit 2.210 euros par mois, avec les majorations de solde. Le salaire du PRL le plus ancien correspond, en fait, à la solde majorée d'un officier supérieur.

De même, le salaire moyen d'une personne relevant du CTOD est de 3.779,38 euros. Le salaire maximum versé atteint 4.893,93 euros par mois, nets de retenues. À titre de comparaison, la solde majorée moyenne d'un sergent atteint 2.933 euros et celle d'un adjudant se fixe à 3.173 euros.

En conséquence, toute baisse éventuelle des compléments de soldes versés aux militaires n'aurait pour conséquence qu'un appauvrissement relatif des cadres militaires à l'égard des civils qu'ils commandent !

- Le personnel du Corps de l'État pour l'administration de la Polynésie Française (CEAPF)

Les administrations d'État en Polynésie Française sont pourvues, soit par des fonctionnaires d'État, de catégorie A, B et C, venant de métropole - voire maintenus sur le territoire : c'est la quasi-totalité de la catégorie A- , par des fonctionnaires d'État d'origine locale, recrutés par les mêmes concours - c'est le cas de nombreux agents de catégories B et C, recrutés au moyen de concours nationaux-  et enfin de fonctionnaires d'État, d'origine locale, recrutés par le biais de concours CEAPF. Le CEAPF a été créé par la loi n° 66-496 du 11 juillet 1966. La loi organique n° 95-173 du 20 février 1995 modifiant la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 et portant dispositions diverses relatives aux territoires d'outre-mer a transféré la gestion administrative du CEAPF au territoire. Ils restent rémunérés par l'État.

Selon les informations transmises à votre Rapporteur par la ministre des finances et de la fonction publique de Polynésie française, le nombre des agents du CEAPF est de 2.400. Ils sont principalement affectés dans les services de l'éducation nationale et de la police nationale.

Les fonctionnaires du CEAPF sont recrutés pour servir en Polynésie française exclusivement et de façon permanente, à la différence de tous les autres concours de la fonction publique de l'État. Le recrutement s'est effectué, jusqu'à présent, au niveau de la catégorie C, les postes de catégorie B étant pourvus par voie d'avancement, l'accès à la catégorie A ne pouvant se faire que par intégration dans le corps métropolitain normal.

Seule exception, les enseignants du premier degré sont très majoritairement des fonctionnaires du CEAPF de catégorie A recrutés localement.

Pour l'ensemble des métiers du CEAPF, l'accès éventuel par liste d'aptitude à la catégorie A implique pour ces fonctionnaires de l'État d'accepter une affectation en métropole.

De nombreuses personnes auditionnées par votre Rapporteur ont préconisé de permettre l'organisation de concours de catégorie A au sein du CEAPF, en vue d'améliorer les perspectives de carrière des fonctionnaires de l'État et, accessoirement, de générer des économies pour le budget national. En effet, pourvoir aux emplois de catégorie A par des personnes déjà sur place permettrait à l'État de ne pas verser une prime d'éloignement et une prime de déménagement au fonctionnaire concerné.

Cependant, la conception du service public, qui anime votre Rapporteur, l'incite à ne pas proposer une telle mesure. En effet, outre le caractère enrichissant professionnellement d'une affection dans un milieu très différent de son milieu habituel, le système actuel permet une rotation régulière des fonctionnaires de l'État de haut niveau, garantissant la vivacité du fonctionnement même des services de l'État. Il ne serait pas sain que les plus hauts responsables de l'État puissent effectuer toute leur carrière sur le territoire, par nature exigu, en contact avec les mêmes personnes durant toute leur carrière. La règle de la mobilité - au moins pour les cadres - est la seule à même d'assurer la neutralité du service public et de limiter les pressions de toutes sortes sur ces agents.

Pour autant, votre Rapporteur ne mésestime pas la frustration des Polynésiens qui, s'ils réussissent un concours de catégorie A, ne bénéficient pas des primes allouées à leurs homologues métropolitains venant exercer en Polynésie française. L'équité requiert donc que l'indemnité d'éloignement et la prise en charge de leurs frais de déménagement soient versées aux Polynésiens venant exercer en métropole.

À l'issue des nombreux entretiens que votre Rapporteur a conduits, il lui apparaît que les coefficients de majoration des traitements des fonctionnaires sont « entrés dans le paysage ». Leur principe même est considéré comme un acquis, même par nombre de ceux - autonomistes ou indépendantistes - qui le combattaient il y a encore quelques années. En conséquence, ce sont donc les modalités d'application de ces dispositifs qui doivent faire l'objet d'adaptations, tandis que leur principe même ne saurait être remis en cause, à peine de déstabiliser durablement les sociétés ultramarines, voire de provoquer de graves troubles sociaux.

En toute hypothèse, les dispositifs méritent d'être clarifiés, notamment pour préciser explicitement si certaines prestations (comme le supplément familial de traitement, etc.) doivent ou non être majorés. Dans le silence des textes, c'est aujourd'hui le juge administratif qui tranche les nombreux litiges opposant l'administration à ses agents. Il n'est pas sain que le législateur abandonne sa responsabilité et s'en remette, de facto, à la jurisprudence.

En Nouvelle-Calédonie, les fonctionnaires sont ressortissants, non pas de l'Assurance maladie métropolitaine, mais, comme tous les salariés du territoire, de la Caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs salariés (CAFAT).

Cette caisse gère cinq régimes :

- le régime unifié d'assurance maladie-maternité (RUAMM) ;

- le régime de retraite ;

- les prestations familiales ;

- le régime d'assurance chômage ;

- le régime des accidents du travail et des maladies professionnelles.

La question des « évacuations sanitaires » a particulièrement retenu l'attention de votre Rapporteur. En effet, pour certaines pathologies particulièrement graves, le ressortissant de la CAFAT peut être amené à être soigné en métropole, en Australie ou encore en Nouvelle-Zélande. Du point de vue de la fonction publique, se pose la question de la prise en charge des frais et du maintien ou non des compléments de rémunération.

En Nouvelle-Calédonie, le cas de ces malades est examiné par une commission médicale des évacuations sanitaires. Si la Commission estime que l'évacuation est fondée, alors les frais de transport aérien et les frais médicaux et d'hospitalisation sont pris en charge au taux de 100 % sur la base du tarif facturé en fonction de la décision prise par la Commission médicale. Les frais d'hébergement font l'objet d'un remboursement sur la base d'un forfait journalier.

Il a, en outre, été confirmé à votre Rapporteur que les fonctionnaires de Nouvelle-Calédonie ne perdent pas le bénéfice de leur complément de rémunération dans ce cas-là. En effet, la règle générale précise que le complément de rémunération n'est plus versé si le fonctionnaire est absent du territoire plus de 40 jours par an (ou 80 jours sur deux ans).

En Polynésie française, les fonctionnaires de l'État restent affiliés à leur régime de protection sociale métropolitain, la Caisse de prévoyance sociale (CPS) polynésienne n'étant qu'un intermédiaire dans la prise en charge des frais.

La prise en charge pour les fonctionnaires de l'État, via la CPS, est réduite à la prise en charge du billet aller et retour du patient et de l'accompagnateur familial ou médical, les transferts entre l'aéroport, les centres de soins et les lieux d'hébergement. Tous les frais médicaux et d'hébergement liés à l'évacuation sanitaire sont pris en charge par l'Assurance maladie suivant sa réglementation et selon les tarifs en vigueur en métropole.

La plupart des fonctionnaires d'État (n'ayant jamais travaillé qu'en Polynésie française, le plus grand nombre étant du CEAPF), ne sont pas adhérents à une mutuelle de la fonction publique (sauf peut-être certains enseignants qui sont affiliés à la MGEN). Le niveau de prise en charge de leurs frais est donc significativement moindre.

Au-delà de quarante jours passés hors de la Polynésie française (ou quatre-vingts jours sur deux ans), l'indexation est supprimée au prorata de la période excédant lesdits quarante jours, et, si elle a été néanmoins perçue, fait l'objet d'un ordre de reversement. Il n'existe pas d'exception de fait ou de droit, pour les évacués sanitaires. Dans ce cas, le patient doit faire face à des dépenses qui ne sont pas prises en charge par sa couverture sociale tout en voyant, dans le même temps, ses ressources considérablement diminuées.

Votre Rapporteur juge cette situation anormale et souhaite que les fonctionnaires devant être évacués pour des raisons sanitaires valables continuent à percevoir leurs compléments de rémunération.

Proposition n° 1 : Les fonctionnaires - et les retraités de la fonction publique - devant être évacués pour des raisons sanitaires valables doivent percevoir leurs compléments de rémunération ou de pension.

Par ailleurs, votre Rapporteur a pu constater des différences de traitement des fonctionnaires de l'État en Polynésie française selon qu'ils sont ou non originaires du territoire. Les métropolitains, en vertu de l'article 5 du décret n° 67-600 du 23 juillet 1967, peuvent opter - à titre personnel - pour le régime de prestations familiales dont ils bénéficiaient dans leur précédente affectation dès lors que celui-ci leur est plus favorable que celui en vigueur dans leur actuel territoire d'affectation. C'est ainsi qu'en Polynésie française, les fonctionnaires de l'État venant de métropole sont soumis au régime métropolitain de prestations familiales, et en perçoivent les prestations majorées de 84 %.

Un fonctionnaire d'État « résident » - c'est-à-dire recruté en Polynésie française - percevra, selon le régime de prestations familiales versées par la CPS, 58,66 euros par enfant, dès le premier. À partir de deux enfants, ce régime est moins favorable que le régime métropolitain.

3.- Les indemnités spécifiques d'installation

Jusqu'à la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, existait une « indemnité d'éloignement » destinée aux fonctionnaires métropolitains partant exercer outre-mer.

À cet effet, l'article 2 du décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953 portant aménagement du régime de rémunération des fonctionnaires de l'État en service dans les départements d'outre-mer instituait une « indemnité d'éloignement » en faveur :

- des fonctionnaires métropolitains exerçant outre-mer ;

- et des fonctionnaires originaires d'outre-mer affectés en métropole ou dans un DOM situé à plus de 3.000 kilomètres de leur territoire d'origine.

Cette indemnité était équivalente à 12 mois de traitement brut pour 4 ans de services effectués (16 mois pour 4 ans de service en Guyane, 23 mois de traitement net pour 2 ans de service à Mayotte).

Suite à la suppression de l'indemnité d'éloignement par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, des difficultés de recrutement spécifiques sont apparues pour certains DOM.

L'article 26 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer a prévu la suppression de l'indemnité d'éloignement régie par le décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953.

Pour Saint-Martin, Saint-Barthélemy et la Guyane, le décret n° 2001-1226 du 20 décembre 2001 portant création d'une indemnité particulière de sujétion et d'installation crée, pour une durée de cinq ans, une indemnité particulière de sujétion et d'installation pour les magistrats et les fonctionnaires de l'État, titulaires et stagiaires, affectés dans ces territoires et dont la précédente résidence était située hors de ces zones géographiques.

Son montant correspond à seize mois du traitement indiciaire brut de l'agent : elle est versée au taux plein sur la base d'une durée de service de quatre ans. Ces dispositions ont été étendues aux magistrats et aux fonctionnaires de l'État affectés à Saint-Pierre-et-Miquelon par le décret n° 2001-1224 du 20 décembre 2001.

Ces mesures sont entrées en application le 1^er janvier 2002 pour une durée de cinq ans, soit jusqu'au 31 décembre 2006. Cependant, le décret n° 2006-1664 du 21 décembre 2006 a prorogé ce dispositif pour une durée de deux ans, soit jusqu'au 31 décembre 2008.

Votre Rapporteur, qui a rencontré des fonctionnaires de l'État à Saint-Martin, a pu mesurer les difficultés concrètes et spécifiques qu'ils doivent affronter quotidiennement. Certains témoignages montrent même que le climat de défiance vis-à-vis de l'autorité publique génère une pression diffuse sur ces fonctionnaires - qui se concrétise parfois par des menaces précises. Certains d'entre eux ont même décidé de demander une mutation anticipée et ont donc choisi de rembourser l'indemnité particulière de sujétion et d'installation perçue...

Votre Rapporteur réaffirme qu'en tout lieu de la République, l'autorité de l'État doit être respectée et que les comportements dont on lui a fait part - il ne doute pas qu'ils sont le fait d'une minorité de résidents de Saint-Martin - doivent être condamnés fermement par la représentation nationale et par l'ensemble des citoyens.

Lors de son déplacement à Saint-Martin, votre Rapporteur a également rencontré le maire et le conseiller général de Saint-Barthélemy, qui lui ont présenté les spécificités de leur île. Il ressort de cet entretien que les élus locaux estiment que l'indemnité particulière de sujétion et d'installation n'est plus utile pour attirer des fonctionnaires de l'État à Saint-Barthélemy. Reste à bien comprendre le fondement du point de vue de ces élus. Ne pourrait-il pas s'agir du souhait de tenir à distance des fonctionnaires de l'État très conscients des devoirs de leur fonction ?

L'installation d'un fonctionnaire métropolitain outre-mer ne donne lieu au versement d'une indemnité particulière de sujétion et d'installation que si ce fonctionnaire est nommé à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, en Guyane ou à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Mais qu'en est-il de la situation du fonctionnaire originaire d'outre-mer souhaitant servir en métropole ? Afin de favoriser la mobilité des agents de l'État en fonction dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le décret n° 2001-1225 du 20 décembre 2001 crée une prime spécifique d'installation, correspondant à douze mois du traitement indiciaire brut de l'agent, pour les fonctionnaires de l'État et les magistrats des départements d'outre-mer affectés pour la première fois en métropole à la suite d'une mutation ou d'une promotion ainsi qu'à ceux qui y sont affectés à la suite de leur entrée dans l'administration. Ces dispositions ont été étendues à Saint-Pierre-et-Miquelon par le décret n° 2001-1224 du 20 décembre 2001.

En conséquence, il n'existe plus d'équivalence dans la façon dont sont traités les fonctionnaires selon que leur nomination s'effectue depuis un département d'outre-mer ou vers un département d'outre-mer.

RÉGIME DES PRIMES D'INSTALLATION DANS LES DOM
ET À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Le décret n° 96-1028 du 27 novembre 1996 précise les conditions d'attribution de l'indemnité d'éloignement, instituée par l'article 2 de la loi du 30 juin 1950, au bénéfice des magistrats et des fonctionnaires titulaires et stagiaires de l'État qui servent dans une collectivité d'outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie. Le droit à l'indemnité est ouvert lors de l'affectation dans une collectivité d'outre-mer, y compris en Nouvelle-Calédonie à la condition que cette affectation entraîne, pour l'agent concerné, un « déplacement effectif pour aller servir en dehors du territoire dans lequel est situé le centre de ses intérêts matériels et moraux ».

Le « centre des intérêts matériels et moraux » s'apprécie en fonction d'un faisceau d'indices concordants, parmi lesquels figurent le lieu de naissance, le lieu de résidence des parents ou des ascendants proches, la propriété ou la location de biens immobiliers dans les départements d'outre-mer considérés, le lieu d'inscription de l'agent sur les listes électorales, les affectations professionnelles qui ont précédé son affectation actuelle.

La durée de séjour permettant de bénéficier de la prime doit être de deux ans. En cas de renouvellement du séjour pour deux autres années, la première fraction de l'indemnité qui est due pour le second séjour - égale à six mois de traitement de base - est payée au début de ce séjour. L'indemnité d'éloignement est majorée de 10 % au titre du conjoint lorsque celui-ci n'a pas un droit personnel à l'indemnité et de 5 % par enfant à charge. Le droit à l'indemnité pour les personnels affectés sans limitation de durée dans une collectivité d'outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie n'est ouvert que pour deux périodes de deux ans. Les intéressés n'acquièrent un nouveau droit à l'indemnité pour une nouvelle affectation qu'après une période de service de deux ans au moins accomplie en dehors de toute collectivité ouvrant droit au bénéfice de l'indemnité.

Votre Rapporteur a ainsi appris qu'avant ces précisions réglementaires, certains magistrats ou fonctionnaires civils percevaient indéfiniment ce type de primes... L'indemnité d'éloignement ne rétribue donc désormais que quatre ans de service au plus.

Votre Rapporteur relève une iniquité dans l'éligibilité à la prime d'éloignement. En effet, elle ne bénéficie qu'aux fonctionnaires métropolitains ou des DOM - il a ainsi rencontré un enseignant de La Réunion en poste en Polynésie française - venant dans une COM ou en Nouvelle-Calédonie, mais pas aux fonctionnaires effectuant le trajet inverse. Par exemple, le vice-rectorat de Polynésie française a indiqué à votre Rapporteur que seulement quatre enseignants polynésiens sollicitaient une mutation en métropole ou dans les DOM en 2006. Quelles peuvent être les raisons de cette situation, sachant que la mobilité est l'une des sources de la qualité de notre fonction publique ? L'une des raisons du déséquilibre entre le nombre des fonctionnaires souhaitant aller exercer en Polynésie française et ceux souhaitant la quitter pour une partie de leur carrière réside sans doute dans le fait qu'il n'existe pas de prime d'éloignement pour les fonctionnaires des COM souhaitant exercer en métropole - alors même que les fonctionnaires des DOM en bénéficient...

Il apparaît donc essentiel à votre Rapporteur que cette iniquité soit corrigée.

Proposition n° 2 : Assurer l'équivalence des primes ou avantages servis dans le cas d'une mutation depuis et vers un territoire.

Le tableau suivant présente les taux en vigueur pour l'indemnité d'éloignement :

INDEMNITÉ D'ÉLOIGNEMENT DANS LES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER
ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE

RÉGIME JURIDIQUE DE L'INDEMNITÉ PARTICULIÈRE
DE SUJÉTION ET D'INSTALLATION ET DE LA PRIME D'INSTALLATION

- L'indemnité particulière de sujétion et d'installation est versée aux fonctionnaires de l'État et aux magistrats, titulaires et stagiaires, affectés en Guyane et dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy du département de la Guadeloupe, dont la précédente résidence était située en dehors de ces territoires, s'ils y accomplissent une durée minimale de quatre années consécutives de service. Les fonctionnaires et les magistrats originaires de Guyane et dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ne peuvent bénéficier de cette indemnité à la suite de leur entrée dans l'administration s'ils sont affectés sur place.

Le montant de l'indemnité est égal à seize mois du traitement indiciaire de base de l'agent. Elle est payable en trois fractions : une première de six mois lors de l'installation du fonctionnaire dans son nouveau poste, une deuxième de cinq mois au début de la troisième année de service ; une troisième de cinq mois au bout de quatre ans de services. Le traitement indiciaire de base de référence est celui perçu par le fonctionnaire à la date à laquelle chaque fraction devient payable. Chacune des trois fractions de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation est majorée de 10 % pour le conjoint, le concubin ou le partenaire d'un pacte civil de solidarité et de 5 % par enfant à charge au sens de la législation sur les prestations familiales. Le fonctionnaire stagiaire non titularisé doit rembourser la fraction de la prime qui lui a été versée. Le fonctionnaire qui, sur sa demande, cesse ses fonctions avant la fin du délai de quatre ans ne pourra percevoir les fractions (principal et majorations) non encore échues de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation.

En outre, lorsque la cessation de fonctions n'aura pas été motivée par les besoins du service ou par l'impossibilité pour l'agent (dûment reconnue par le comité médical prévu par le décret du 14 mars 1986), de continuer l'exercice de ses fonctions par suite de son état de santé, il sera retenu sur ses émoluments ultérieurs une fraction, calculée au prorata de la durée des services effectués, des sommes déjà perçues au titre de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation. Toutefois, lorsque la cessation intervient moins d'un an avant la fin de la période de quatre ans, le fonctionnaire pourra prétendre au versement de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation au prorata de la durée de service effectivement accomplie.

Un fonctionnaire de l'État ou un magistrat ayant perçu l'indemnité particulière de sujétion et d'installation ne peut prétendre, dans la suite de sa carrière, au versement de la prime spécifique d'installation instituée par le décret du 20 décembre 2001.

La prime spécifique d'installation est versée aux fonctionnaires de l'État et aux magistrats, titulaires ou stagiaires, affectés dans un département d'outre-mer, qui reçoivent une première affectation en métropole à la suite d'une mutation ou d'une promotion, s'ils y accomplissent une durée minimale de quatre années consécutives de services. Le montant de la prime spécifique d'installation est égal à douze mois du traitement indiciaire de base de l'agent. Le régime de la prime est le même que celui de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation. Un fonctionnaire de l'État ayant perçu la prime spécifique d'installation ne peut prétendre, dans la suite de sa carrière, au versement de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation instituée par le décret du 20 décembre 2001.

Source : ministère de l'outre-mer

Le remboursement des frais de déménagement est prévu par le décret n° 89-271 du 12 avril 1989 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais de déplacement des personnels civils à l'intérieur des départements d'outre-mer, entre la métropole et ces départements, et pour se rendre d'un département d'outre-mer à un autre.

L'article 23 de ce décret, modifié en dernier lieu par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 précise que la prise en charge des frais de changement de résidence comporte, d'une part, la prise en charge des frais de transport des personnes et, d'autre part, l'attribution d'une « indemnité forfaitaire » de transport de bagages ou de changement de résidence. Le montant de cette indemnité forfaitaire est réduit si l'agent est logé dans un logement meublé.

Votre Rapporteur estime que le caractère forfaitaire de cette indemnité limite le risque que les sociétés de déménagement ne proposent des devis artificiellement élevés, comme cela a pu se produire dans le passé.

Ce dispositif est également applicable pour les déménagements à destination de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon depuis la métropole ou un DOM.

Le texte applicable pour les COM et la Nouvelle-Calédonie est le décret n°98-844 du 22 septembre 1998 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les changements de résidence des personnels civils de l'État à l'intérieur d'un territoire d'outre-mer, entre la métropole et un territoire d'outre-mer, entre deux territoires d'outre-mer et entre un territoire d'outre-mer et un département d'outre-mer, Mayotte ou la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le fonctionnaire qui bénéficie d'un logement meublé dans sa nouvelle résidence est remboursé de ses frais de transport de bagages au moyen d'une indemnité, tandis que celui qui ne bénéficie pas d'un logement meublé est remboursé au moyen d'une indemnité également forfaitaire, dite de changement de résidence, dont le montant est plus élevé.

4.- Les dispositions relatives aux congés

Les fonctionnaires affectés outre-mer peuvent bénéficier d'un système de congés prolongés selon le lieu de leur affectation.

Les fonctionnaires de l'État, résidents dans une COM et à Mayotte, bénéficient d'un congé administratif, dès lors qu'ils ont accompli une durée minimale de trois ans de service ininterrompu en vertu de l'article 35 du décret du 2 mars 1910.

En pratique, les fonctionnaires de l'éducation nationale (avec un régime de séjour de trois ans renouvelable) doivent se faire connaître auprès du service du personnel dont ils relèvent, trois ans avant le départ du congé administratif. Le nombre de jours de congés annuels est alors réduit d'un quart environ les deux premières années et de plus de la moitié la troisième année. La durée du congé administratif ne peut être supérieure à quarante-cinq jours, temps du voyage compris. En cas de retour anticipé, le reliquat de congé administratif non utilisé se trouve annulé de plein droit et le fonctionnaire doit réintégrer immédiatement son poste. Ces congés donnent lieu à la prise en charge des frais de déplacement pour le fonctionnaire et ses ayants droit.

Pour les fonctionnaires de l'éducation nationale servant pour deux ans renouvelables et les autres fonctionnaires de l'État, le congé administratif est de deux mois après un séjour de deux ans.

Le décret n° 78-399 du 20 mars 1978 prévoit que les fonctionnaires de l'État originaires de la métropole en service dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon et ceux originaires des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon exerçant en métropole, et qui ont conservé le centre de leurs intérêts moraux et matériels dans leur département d'origine, ont droit, tous les trente-six mois, à un congé supplémentaire de trente jours. Ce congé est communément appelé « congé bonifié ».

Le congé d'ensemble - généralement deux mois -n'est pas fractionnable ni cumulable, et doit être passé au lieu de la résidence habituelle déclarée, c'est-à-dire à l'endroit où se situe le centre des intérêts moraux et matériels de l'agent. Les frais de transport sont payés par l'administration, pour l'agent, son conjoint (avec un plafonnement des ressources) et ses enfants à charge.

La durée de ces congés bonifiés a été établie à une époque où la durée du trajet pour se rendre outre-mer était parfois de plusieurs semaines. Si les difficultés matérielles pour effectuer les trajets entre la métropole et les différents territoires ultramarins demeurent - notamment le coût du transport -, le temps de transport a été considérablement réduit.

Proposition n° 3 : Aménager le régime des congés bonifiés pour tenir compte de la réduction des délais de transport.

En outre, la rémunération pendant le congé est celle du lieu où il est pris. Par conséquent, les fonctionnaires qui prennent leurs congés dans un département d'outre-mer perçoivent, en outre, le complément de rémunération comme s'ils étaient affectés sur place.

De plus, les fonctionnaires originaires des départements d'outre-mer exerçant dans un département d'outre-mer leur activité professionnelle peuvent, avec leur famille, bénéficier de la prise en charge, par l'employeur public, de 50 % des frais de transport pour un voyage en métropole dès lors qu'ils ont effectué cinq ans de service, et de 100 % s'ils ont accompli dix ans de service.

Le décret n° 88-168 du 15 février 1988 a étendu ce régime aux fonctionnaires territoriaux.

Jusqu'en 1994, les frais liés aux congés bonifiés étaient pris en charge, pour les fonctionnaires de l'État, par les ministères employeurs, et pour les fonctionnaires territoriaux, par le centre national de la Fonction publique territoriale (CNFPT). L'État remboursait au CNFPT les sommes correspondant à ces frais de congés bonifiés sous forme d'une dotation spécifique qui était intégrée dans la dotation globale de fonctionnement (DGF) que l'État verse au CNFPT.

Depuis le 1^er janvier 1995, les frais liés aux congés bonifiés des agents travaillant dans des collectivités territoriales sont, en vertu du I de l'article 3 de la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale, supportés non plus par le CNFPT mais par la collectivité employeuse.

Votre Rapporteur estime que cette disposition crée un risque réel de discrimination à l'embauche des ultramarins auprès des collectivités territoriales de métropole. Le maire qui choisit sur une liste d'aptitude entre plusieurs candidats dont l'un est originaire d'un DOM aura tendance à ne pas recruter ce dernier compte tenu de la désorganisation potentielle pour ses services que supposent des périodes d'absence de deux mois consécutifs et du coût financier des frais de transport et de versement des compléments de rémunération.

À tout le moins, votre Rapporteur souhaite que l'État prenne à nouveau en charge, via un remboursement au CNFPT, le coût des congés bonifiés pour les collectivités territoriales.

Par ailleurs, il se demande ce qui fonde la légitimité du versement du complément de rémunération pendant les congés, sachant que le fonctionnaire n'est alors pas en activité.

Cette question n'est pas anodine puisqu'elle concerne environ 70.000 agents publics - principalement implantés en Île-de-France, pour un coût évalué à plus de 500 millions d'euros par an.

Compte tenu du coût de ces mesures et pour éviter que les administrations soient tentées de limiter l'usage de ces congés bonifiés en multipliant les chicaneries administratives - mise en cause très fréquente de la réalité de la localisation du centre des intérêts matériels et moraux outre-mer, évidemment très mal ressenties par les fonctionnaires concernés - une remise à plat de ces dispositifs paraît souhaitable.

Proposition n° 4 : Le versement des compléments de rémunérations, pendant leurs congés bonifiés, aux ultramarins travaillant dans la fonction publique hospitalière ou territoriale de métropole constitue une discrimination à l'embauche à leur endroit. Donc, prévoir la prise en charge financière par l'État de ces compléments de rémunérations ou bien en supprimer le versement, dont la légitimité n'est pas démontrée.

5.- Un coût budgétaire difficile à estimer

Le rapport de M. Bernard Pêcheur sur l'Observatoire des prix et des revenus à La Réunion en 1996 estimait le coût global des compléments de rémunération à 1,22 milliard d'euros pour l'État. Mme Éliane Mossé, dans son rapport « Quel développement économique pour les départements d'outre-mer ? » publié en 1999, se référait à une étude de la Direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l'outre-mer, qui évaluait le coût des surrémunérations à 910 millions d'euros. Selon les estimations de notre collègue Marc Laffineur ⁽⁴⁾, le coût global des co