INTRODUCTION 7

I.- L'IMPOSITION DES REVENUS DANS LE SYSTÈME FISCAL ACTUEL EST INJUSTE ET TROP COMPLEXE 11

A.- UNE STRUCTURE INÉGALITAIRE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 11

1.- Un taux de PO élevé mais avec des contreparties réelles 11

a) L'évolution comparée des taux de PO fait apparaître une stabilité globale en France depuis plus de vingt ans, et la relativité des comparaisons internationales 11

b) L'architecture des prélèvements, combinée avec d'importantes prestations, assure une redistribution imparfaite 17

2.- Un prélèvement peu citoyen et insuffisamment progressif 24

a) Les ménages supportent trop de prélèvements indirects et peu de prélèvements sur le capital 24

b) L'IR se traduit par trop de distorsions entre catégories de revenus et est miné par trop de niches 28

c) L'IR, dont le poids a encore baissé depuis 2002, reste trop concentré et insuffisamment progressif pour être un véritable impôt citoyen 31

B.- UN SYSTÈME DE PRÉLÈVEMENTS DEVENU INCOMPRÉHENSIBLE 37

1.- Peu de lisibilité du prélèvement pour les contribuables 37

a) Une méconnaissance du montant réel de l'imposition sur les revenus 38

b) Peu de lisibilité sur le bulletin de salaire : l'écart entre le brut et le net 42

2.- Beaucoup d'organismes de recouvrement concernés 43

a) Les administrations fiscales de l'État 44

b) Les différents réseaux de recouvrement des prélèvements sociaux 45

c) Le recours, déjà, au prélèvement à la source 47

C.- DES PROGRÈS DÉJÀ ENGAGÉS POUR PLUS D'EFFICACITÉ DANS LE RECOUVREMENT 50

1.- Le rôle renouvelé de l'administration des finances pour simplifier la vie du contribuable 50

a) La déclaration préremplie 50

b) Le paiement dématérialisé de l'IR 53

c) Le rapprochement DGI-DGCP : vers l'interlocuteur fiscal unique 55

2.- La modernisation du recouvrement social 57

a) Pour les entreprises : déclarations et paiements dématérialisés 57

b) Pour les particuliers employeurs : le CESU 59

c) Pour les travailleurs indépendants : vers l'interlocuteur social unique 60

II.- LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE PERMETTRAIT DE RENDRE L'IMPÔT SUR LE REVENU PLUS ADAPTÉ À LA SITUATION DU CONTRIBUABLE 63

A.- LES VÉRITABLES AVANTAGES ATTENDUS POUR LE CONTRIBUABLE 63

1.- Une imposition adaptée automatiquement à la situation réelle des contribuables 64

a) L'imposition des revenus réellement perçus 64

b) La prise en compte des changements de situation en cours d'année et des « accidents de parcours » 64

c) Un effet contracyclique mieux assuré par les stabilisateurs automatiques 67

2.- Une imposition sans année de décalage 68

a) Un calendrier plus rationnel 68

b) Le moindre poids des régularisations ex post 69

c) Un meilleur dosage des mesures fiscales nouvelles votées par le Parlement 70

3.- La simple mensualisation obligatoire, une demi-mesure 71

a) Un mécanisme foncièrement différent du prélèvement à la source... 71

b)... qui ne permet pas d'atteindre les objectifs recherchés 72

B.- DES CONDITIONS PRÉALABLES ET DES QUESTIONS À TRANCHER, POUR AMÉLIORER EFFECTIVEMENT LE CONSENTEMENT À L'IMPÔT 72

1.- Des conditions préalables à respecter 73

a) Respecter la protection de la vie privée 73

b) Respecter une égalité de traitement entre les types de revenus 79

2.- Des difficultés à lever 83

a) Être attentif à ne pas alourdir indûment les charges des entreprises 83

b) Prendre la vraie mesure des effets psychologiques concernant les salariés 85

3.- Une transition à gérer 88

a) Dénoncer le mythe de « l'année blanche » 88

b) Éviter les stratégies d'optimisation fiscale sans supprimer les avantages légitimes 89

c) Restituer intelligemment le surplus ponctuel de recettes fiscales 92

C.- LE SCÉNARIO DE LA MISE EN PLACE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE 93

1.- Que prélève-t-on ? 94

a) Pour les revenus salariaux ou les revenus de remplacement : un taux synthétique individuel adaptable en cours d'année pour prélever des acomptes, incluant les niches 94

b) Pour les autres revenus : revenus non salariaux, revenus fonciers, revenus de capitaux mobiliers, emploi à domicile 98

2.- Qui prélève quoi ? 102

a) La solution généralement envisagée : l'implication de l'employeur et des payeurs de revenus de remplacement 102

b) Le recouvrement de l'acompte auprès des entreprises et des caisses de retraite : le rôle possible des URSSAF comme de l'administration fiscale 105

c) Les déclarations, régularisations et contrôles : le rôle intangible de l'administration des finances 111

d) Le paiement de la PPE aux non-imposables et des autres restitutions fiscales éventuelles résultant de crédits d'impôt par le Trésor public, responsable de toutes les régularisations 112

III.- DES RAPPROCHEMENTS UTILES ENTRE L'IR ET LA CSG PERMETTRAIENT DE TENDRE VERS L'IMPÔT CITOYEN 115

A.- RÉDUIRE LES DIFFÉRENCES D'ASSIETTE : POUR UNE IMPOSITION GLOBALE PLUS JUSTE 116

1.- Les imbrications entre IR et CSG 116

a) S'inspirer du meilleur des deux prélèvements 116

b) Les règles de déductibilité partielle de la CSG modèrent la progressivité de l'IR 123

2.- Comment réduire les niches fiscales ? 126

a) Évaluer l'efficacité de chaque niche fiscale 127

b) Comment plafonner les niches fiscales ? 130

c) Instaurer un impôt minimum alternatif 133

B.- MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA SITUATION RÉELLE DES CONTRIBUABLES 137

1.- La situation familiale doit être mieux appréhendée 137

a) Les conséquences du quotient conjugal et familial et le rôle de la décote 138

b) Pour une meilleure prise en compte des charges réelles du foyer fiscal : faire bénéficier toutes les familles de l'aide fiscale familiale 143

2.- L'évolution des revenus doit être mieux appréciée 144

a) Les ambiguïtés de la PPE 145

b) La mise en place possible d'un impôt négatif efficace dans le cadre de la fusion 147

C.- MIEUX GÉRER L'ENSEMBLE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 150

1.- Une politique fiscale unifiée dans le cadre d'un système de prélèvement plus cohérent 150

a) Clarifier le prélèvement sur les revenus des ménages : afficher la vérité des taux 151

b) Organiser le débat fiscal autour de l'impôt citoyen 153

2.- Un pilotage global des finances publiques par une affectation claire du produit prélevé 156

a) Rapprocher le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale 156

b) Préserver les recettes de la sécurité sociale 158

CONCLUSION 161

EXAMEN EN COMMISSION 165

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR 173

ANNEXE 2 : LISTE DES DÉPENSES FISCALES RELATIVES À L'IMPÔT SUR LE REVENU 177

ANNEXE 3 : LISTE DES MESURES CONSTITUANT DES MODALITÉS PARTICULIÈRES DE CALCUL DE L'IMPÔT SUR LE REVENU 187

ANNEXE 4 : RÉPONSES DES MISSIONS ÉCONOMIQUES À L'ÉTRANGER
(Allemagne, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, États-Unis, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède) 189

ANNEXE 5 : ÉTUDES ET SIMULATIONS 215

1. PRÉSENTATION D'UN BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU EXPRIMÉ AVEC DES TAUX RÉELS (CEPREMAP) 215

2. VERS LA FUSION DE L'IMPÔT SUR LE REVENU ET DE LA CSG ? SIMULATIONS DE SCÉNARIOS DE RÉFORME FISCALE (OFCE) 225

3. PROGRESSIVITÉ « EN ESCALIER » DE LA CSG (DIRECTION DE LA LÉGISLATION FISCALE) 277

INTRODUCTION

Qui pourrait nier que le débat fiscal soit plus que jamais d'actualité en ce début d'année 2007 ? S'il n'est pas nouveau de constater l'existence d'un clivage entre tenants de la « réhabilitation de l'impôt » et contempteurs de la « pression fiscale », on note en revanche ce fait inédit : les finances publiques semblent devenues un prisme au travers duquel se lirait l'aptitude à exercer les plus hautes responsabilités... Il y a pourtant là bien plus que l'écume de l'actualité, si décisive fût-elle pour l'avenir du pays : chacun sait combien les choix de politique fiscale orientent l'économie et déterminent un modèle social. « Entre la Nation et l'État, il existe bien un contrat fiscal, codicille du contrat social, dont il faut périodiquement approuver les termes » écrivait justement M. Laurent Fabius, alors ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie ⁽¹⁾.

Les termes du contrat fiscal s'inscrivent dans un contexte à quatre dimensions. La dimension historique d'abord, renvoie à l'évolution sur longue période des prélèvements obligatoires et à la lente sédimentation ayant abouti à l'architecture complexe de notre système fiscal actuel. La dimension économique ensuite, concerne l'impact des prélèvements en termes d'efficacité et d'équité. La dimension psychologique également, évoque l'acceptation de l'impôt et les biais possibles, voire fréquents, entre la réalité des prélèvements et leur appréhension par les contribuables. La dimension européenne et internationale enfin, rappelle qu'un système fiscal ne se conçoit pas sans référence à ceux des autres pays comparables, qu'il s'agisse de concurrence, d'harmonisation, ou de simple support pour la réflexion.

Conscient de tous ces éléments de contexte, votre Rapporteur a souhaité pouvoir étudier le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu (IR) ainsi que son rapprochement et sa fusion avec la contribution sociale généralisée (CSG). Il a été désigné en juin 2006 par votre commission des Finances sur le fondement de l'article 57 de la LOLF tel que modifié en juillet 2005.

Le premier alinéa de cet article dispose que « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet. À cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles ». Il s'agit de la première application de cet alinéa modifié - dont votre Rapporteur était d'ailleurs à l'origine -, permettant à un membre de l'opposition de disposer de pouvoirs étendus de contrôle sur pièces et sur place et de procéder à des auditions.

Votre Rapporteur a dès lors tenu à consulter largement : administrations des « sphères » fiscale et sociale, partenaires sociaux, économistes et autres personnalités qualifiées, parties prenantes aussi diverses que la CNIL ou la Fédération bancaire française... Des déplacements à l'URSSAF de Lyon et à Madrid ont utilement complété la vision des sujets abordés, l'éclairant notamment par des aspects concrets.

Les contacts noués à Madrid auront, entre autres, permis de toucher du doigt ce que les analyses fournies par les neuf missions économiques consultées par votre Rapporteur et les auditions d'experts soulignaient déjà : l'image d'une France « seule au monde » - ou à tout le moins parmi les pays de l'OCDE - en matière de technique de recouvrement de l'IR. Perçu par voie de rôle, l'IR est recouvré auprès du contribuable lui-même, avec plus d'un an de décalage entre le fait générateur qu'est la perception du revenu et le paiement de l'impôt. Dans les autres pays, l'impôt est prélevé à la source et acquitté via l'employeur ou le payeur de revenus de remplacement (pensions de retraite, allocations de chômage) ; il peut donc s'ajuster en temps réel aux fluctuations du revenu du contribuable. La France, qui ignore ce mode de recouvrement pour l'IR dans le cas général, est ainsi isolée. Cette donnée ne justifie toutefois pas à elle seule la nécessité d'une réforme.

Historiquement, le prélèvement à la source est apparu en Prusse en 1811. Il a été généralisé en 1919 aux États-Unis, adopté en 1944 au Royaume-Uni, en 1948 en Israël, en 1962 en Belgique, en 1964 aux Pays-Bas, en 1970 au Danemark... la complexité croissante des systèmes fiscaux explique sans doute pour une large part que le dernier pays développé à avoir basculé vers le prélèvement à la source l'ait fait il y a près de quatre décennies. La France n'ignore pourtant pas le prélèvement à la source de certains impôts sur les revenus : bien avant l'instauration de la CSG par la loi de finances pour 1991, elle a connu, entre 1872 et 1917, le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières, et entre 1940 et 1948, le prélèvement à la source de l'IR sur tous les traitements et salaires : institué par un décret-loi du 10 novembre 1939, l'impôt cédulaire sur ces types de revenus, élément d'un IR alors composite hérité de la réforme Caillaux de 1914-1917, était un impôt proportionnel au taux de 15 %, perçu par prélèvement mensuel effectué par l'employeur, et assorti d'un abattement forfaitaire pratiqué sur le revenu en fonction de la situation de famille. Ce système n'a pas résisté à la refonte de l'IR par le décret du 9 décembre 1948 ⁽²⁾ : en remplaçant les impôts cédulaires par un impôt sur les personnes physiques, cette réforme a généralisé le système du quotient familial instauré par la loi du 31 décembre 1945 (et quasiment inchangé depuis lors). C'est le déclin de l'impôt proportionnel supplanté par l'impôt progressif
- l'aboutissement de ce mouvement intervenant avec la loi du 28 décembre 1959 - qui a conduit à l'abandon du prélèvement à la source.

Mais tout espoir de réforme n'est pas perdu, si l'on veut bien considérer le retard avec lequel la France a fini par mettre en place un impôt général sur le revenu, appliqué pour la première fois en 1916, alors que l'Income Tax britannique avait été institué dès 1842 et l'Einkommensteuer allemand en 1893... Dans une contribution au Comité pour l'histoire économique et financière de la France ⁽³⁾, M. Jean-François Costes note que « la France qui reste à la fin du XIX^e siècle un des rares pays avec la Russie, la Serbie, l'Espagne et le Portugal, à n'être pas entré dans l'ère de la redistribution par l'impôt sur le revenu [...] fait fiscalement cavalier seul parmi les pays avancés ».

Pour autant, là n'est pas véritablement le moteur de la réforme. Alors que beaucoup de réflexions ont été menées dans la période récente sur les sujets dont l'étude a été confiée à votre Rapporteur, le présent rapport a l'ambition de démontrer qu'une réforme profonde de l'imposition des revenus en France est possible, en commençant par expliquer à quel point elle est nécessaire devant l'inextricable complexité et les multiples entorses à l'équité du système actuel. Les deux principaux thèmes traités, prélèvement à la source de l'IR et rapprochement / fusion entre IR et CSG, peuvent paraître éloignés mais se rejoignent dans une même perspective : rendre l'imposition des ménages plus juste, plus cohérente, plus efficace et plus transparente. D'une part, cette approche consolidée permet de dépasser l'aspect purement technique de la mise en place d'un prélèvement à la source, pour en faire un élément d'une réforme d'ensemble au lieu de ne l'envisager que comme une fin en soi ; d'autre part, elle permet d'ancrer la problématique de la fusion entre IR et CSG dans le concret de la technique fiscale, au lieu de la laisser dans le monde des idées.

Dans un premier temps, le rapport s'attache à étayer la thèse de la complexité excessive et de l'injustice du système actuel de l'imposition des revenus des Français, par une analyse critique du niveau de prélèvements obligatoires et de ses effets en termes de redistribution. À cet égard, il est patent que les réformes de l'IR conduites depuis 2002 ont dégradé l'équité fiscale. Qu'il s'agisse des distorsions existant au sein de l'IR entre les différentes catégories de revenus imposables, ou plus largement des voies contournées par lesquelles s'effectue la « redistribution à la française » via les impôts, les cotisations et les prestations sociales, une réforme est nécessaire pour clarifier le volet fiscal du système et le rendre à la fois plus juste et susceptible d'être piloté.

C'est cette volonté de réforme qui sous-tend les deuxième et troisième parties du rapport, respectivement consacrées au prélèvement de l'IR à la source et au cheminement vers l'imposition citoyenne que représenterait, au terme d'un rapprochement avec la CSG, la fusion éventuelle des deux impôts. Le prélèvement à la source a été présenté, non sans démagogie, comme pouvant être mis en œuvre prochainement : il suffirait d'« appuyer sur un bouton » pour l'enclencher, avec en prime une « année de non-imposition »... Votre Rapporteur a plutôt fait le choix d'une présentation raisonnée des avantages attendus de la réforme et du scénario de sa mise en mise en place, assortie des garanties nécessaires. Quant à la définition des contours de l'impôt citoyen, envisagée sur un mode prospectif, elle décline, au-delà du prélèvement à la source, les thèmes du rapprochement entre IR et CSG, afin de remédier aux problèmes diagnostiqués en première partie : une assiette plus cohérente, une meilleure redistribution entre ménages et un débat fiscal réunifié.

*

Votre Rapporteur tient ici à exprimer ses remerciements aux nombreuses personnes ⁽⁴⁾ qui ont bien voulu répondre à ses sollicitations sur des sujets certes passionnants mais parfois techniques, et éclairer sa réflexion par leur jugement et leur expertise. À cet égard, un seul regret demeure : que la coopération avec les services du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie, constante depuis l'été dernier, n'ait pu, vraisemblablement pour des raisons de calendrier politique et de réflexions internes propres à Bercy, être plus étroite encore. Mais ce manque aura été compensé par l'assistance dont votre Rapporteur a pu bénéficier de la part de la Cour des comptes, en la personne d'un magistrat officiellement désigné par le Premier président. Gageons que la première application, sous cette forme, des dispositions du 1° de l'article 58 de la LOLF, placera le fruit des travaux présentés dans ce rapport sous une bonne étoile.

I.- L'IMPOSITION DES REVENUS DANS LE SYSTÈME FISCAL ACTUEL EST INJUSTE ET TROP COMPLEXE

Centré sur les ambitieuses réformes qu'appelle le système fiscal français actuel, le présent rapport se veut avant tout prospectif. Pour autant, aucune prospection ne vaut si elle n'est établie sur des constats solides et incontestables. Sur un système complexe et injuste, votre Rapporteur entend donc poser son diagnostic en examinant successivement l'inégalité inhérente à la structure des prélèvements obligatoires dans notre pays (A), l'incompréhension que suscite cette mosaïque aux yeux des citoyens contribuables mais aussi pour les praticiens eux-mêmes (B), avant d'examiner le mouvement de rationalisation du recouvrement engagé à la fin des années 1990 (C) qu'il convient à présent de prolonger pour qu'advienne un véritable impôt citoyen : transparent, juste et efficace.

A.- UNE STRUCTURE INÉGALITAIRE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Brosser un tableau des prélèvements obligatoires (PO) en France n'est pas le propos central de votre Rapporteur, qui entend surtout souligner certains aspects qui doivent susciter le débat, tant il est vrai que le paysage n'est pas figé.

1.- Un taux de PO élevé mais avec des contreparties réelles

- Le taux de prélèvements obligatoires en France mesuré par l'OCDE est proche de 44 % depuis le milieu des années 1980

Bien que le niveau des PO en pourcentage du PIB soit presque, à la lecture de certaines analyses ⁽⁵⁾, « le pire indicateur à l'exclusion de tous les autres », à cause des multiples problèmes de définition que pose chacun de ses termes, il permet des comparaisons dans le temps et entre pays. Il révèle aussi certaines grandes tendances dans l'évolution des finances publiques ; la plus significative est la relative stabilité de ce ratio global depuis une vingtaine d'années en France. Cette stabilité masque toutefois d'importants changements de structure interne, comme l'atteste le graphique figurant page suivante :

ÉVOLUTION DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN FRANCE DEPUIS 1978

(en % du PIB)

Source : Comptes de la Nation (INSEE, base 2000 des comptes nationaux), DGTPE.

Au cours des deux dernières décennies, le taux de PO dans le PIB en France s'est maintenu à un niveau globalement constant ⁽⁶⁾, se situant légèrement en deçà de ce pivot entre 1988 et 1994, et avec un point haut en 1999 et en 2006 ⁽⁷⁾. Les transformations les plus notables en ce qui concerne l'imposition des ménages :

- la création de la CSG (qui appartient à la catégorie des impositions de toutes natures) en loi de finances pour 1991 et, corrélativement, la diminution du poids relatif des cotisations sociales, qui représentaient 43 % du total des prélèvements obligatoires en 1985 contre 36 % en 2005 ;

- au sein des impôts d'État, le reflux de l'IR de près de 10 % du total des PO en 1985 à moins de 7 % en 2005.

Les causes de cette évolution sont à rechercher à la fois dans les modalités de calcul du ratio lui-même - l'évolution du PIB et l'élasticité des prélèvements à la croissance - et dans la montée en puissance de l'intervention publique dans les économies développées. Ainsi, le Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé chaque année au projet de loi de finances, en application de l'article 52 de la LOLF, décompose les facteurs d'évolution du ratio d'une année sur l'autre en « évolution spontanée », « mesures nouvelles » et « changements de périmètre ».

Au cours de la vingtaine d'années écoulées, la moyenne de l'Union européenne (à quinze) a crû de l'ordre de deux points (de 38,5 à 40,5 %) et celle de l'OCDE de plus de trois points (de 33,6 à 36,9 %). De fait, le graphique suivant, construit sur plus longue période encore, avec des retraitements de données propres à permettre des comparaisons internationales, fait apparaître une tendance assez similaire dans les pays développés, avec des différences de degré :

ÉVOLUTION DU TAUX DE PO EN FRANCE, DANS L'UE ET DANS LES PAYS DE L'OCDE

(en % du PIB)

Source : OCDE, Statistiques de recettes publiques 1965-2005 édition 2006.

N.B. : les statistiques de l'OCDE étant fondées sur le Système de comptabilité nationale dit SCN 1993, dans lequel le taux de PO est supérieur à celui qui est calculé en base 2000, les chiffres peuvent différer de ceux de l'INSEE.

Incidemment, on peut relever que la proposition contenue dans un programme électoral consistant - après l'avoir sensiblement augmenté et placé à un des plus hauts niveaux jamais enregistrés - à baisser de quatre points de PIB le taux de prélèvements obligatoires en France, dénote, au mieux, une certaine légèreté - surtout au regard du déficit budgétaire élevé qui est le nôtre -, et au pire, une franche hypocrisie. En effet, comme le relevait pertinemment, dans une récente tribune ⁽⁸⁾, M. Thomas Piketty, « quatre points de PIB, cela représente, par exemple, davantage que toutes les recettes cumulées de l'impôt sur le revenu, de l'impôt sur les successions et de l'impôt de solidarité sur la fortune », ou encore, côté dépenses, « quatre fois le budget de l'enseignement supérieur et de la recherche, ou bien une réduction de plus de 50 % des dépenses de santé ». Surtout, l'auteur rappelait que « jamais aucun pays développé n'a abaissé de quatre points son taux de prélèvements obligatoires » : même au Royaume-Uni entre 1985 et 1995, les gouvernements de Margaret Thatcher n'ont réduit les prélèvements que de deux points de PIB, une baisse d'ailleurs effacée depuis lors par les gouvernements de Tony Blair, avec un retour au niveau de 1985, soit 37 à 38 % du PIB, en contrepartie de fortes hausses de la dépense publique en matière de santé et d'infrastructures. L'exemple scandinave corrobore cette analyse : la Suède ⁽⁹⁾, comme le Danemark, n'ont fait que stabiliser leur taux de prélèvements, respectivement autour de 50-52 % et de 49-50 % du PIB.

- Les comparaisons internationales sont à manier avec prudence

La situation de la France au regard de ses voisins dans l'Union européenne à quinze se caractérise par les principaux éléments suivants :

- le faible poids relatif de l'IR (moins de 3 % du PIB et 7,4 % en incluant la CSG, la moyenne européenne se situant à 9,1 %) ;

- des cotisations sociales employeurs beaucoup plus élevées (de l'ordre de 4 points au-dessus de la moyenne) ;

- une taxe professionnelle relativement lourde ;

- un impôt sur le capital (déterminé selon les hypothèses décrites dans le tableau ci-dessous) relativement plus élevé que la moyenne.

Ces éléments apparaissent dans le tableau suivant :

Le graphique suivant est un instantané issu des mêmes statistiques de l'OCDE pour tenter d'approcher une vision consolidée des différents systèmes de PO (sachant que, par ailleurs, le niveau de déficit public, lui-même variable d'un pays à l'autre et qui en France est élevé, n'apparaît pas) :

TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE

(en % du PIB)

Source : OCDE, Statistiques de recettes publiques 1965-2005, édition 2006.

Cependant, outre les différences signalées entre modes de calcul de l'OCDE et de l'INSEE, il faut insister sur les limites inhérentes à de telles comparaisons, dont l'utilité ou la pertinence est par conséquent à apprécier raisonnablement.

Portée et limites des comparaisons internationales

Le taux de prélèvements obligatoires, qui rapporte le montant des prélèvements au PIB, est certes un indicateur synthétique qui favorise des comparaisons rapides. Pour autant, il convient d'être prudent en matière de comparaison et ce, pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, les prélèvements obligatoires relèvent de conventions comptables qui ne convergent pas d'un pays à l'autre. À l'échelon international, des groupes de travail se réunissant sous l'égide de l'OCDE (groupe de travail n°2) et d'Eurostat (NAWP) ⁽¹⁰⁾ s'attachent à décrire les différentes mesures possibles du taux de PO et s'efforcent de converger vers une définition commune entre les États de la notion de prélèvement obligatoire.

Par ailleurs, les prélèvements obligatoires ne comprennent pas toutes les recettes des administrations publiques. Ils dépendent des choix d'organisation et de modes de financement de l'action publique variables selon les États. En Allemagne, par exemple, les 10 % des ménages les plus aisés peuvent s'affilier à des systèmes privés d'assurance maladie en lieu et place d'une affiliation au système général, ce qui conduit à une minoration des prélèvements obligatoires. Le caractère public ou privé, facultatif ou obligatoire, des systèmes de socialisation des risques sociaux influence directement le taux de prélèvements obligatoires et rend délicat les comparaisons internationales, sauf à intégrer dans celles-ci la part des cotisations volontaires des agents économiques à des systèmes assurantiels privés.

Les prélèvements obligatoires, enfin, ne constituent qu'une des caractéristiques, parmi d'autres, d'un système de finances publiques. L'analyse de leur niveau est alors indissociable de la prise en compte du niveau de dépense publique et de la place des services publics dans l'économie nationale.

Source : Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au projet de loi de finances pour 2007.

L'importance des infrastructures publiques - qu'il s'agisse des transports mais aussi d'équipements dans les domaines culturel et sportif -, la gratuité de l'enseignement primaire et secondaire, le niveau des dépenses d'aide sociale, des prestations familiales et des allocations de chômage, et surtout le caractère très majoritairement public des systèmes de retraite et d'assurance maladie expliquent le niveau des PO français.

En forme de conclusion sur cette question, votre Rapporteur veut citer M. Edmund S. Phelps, prix Nobel d'économie, qui dénonçait, à l'automne dernier ⁽¹¹⁾, « les faux espoirs soulevés par les baisses d'impôt », développant l'analyse selon laquelle « une baisse d'impôt se traduit par une diminution des achats par le Gouvernement, ainsi que des services qu'il fournit, la défense par exemple. Mais une baisse d'impôt pourrait avoir des conséquences sur l'État providence et sur la protection sociale qui constitue une richesse collective. Dans ce cas, la réduction d'impôt augmenterait peu à peu la richesse privée tout en diminuant la richesse collective. C'est une question empirique. » C'est-à-dire que les faits tendent à invalider l'idéologie. Voilà bien une raison d'aborder le débat fiscal, non sous l'angle d'une baisse a priori des prélèvements obligatoires, mais en s'interrogeant sur les paramètres à modifier au sein du système existant, à taux de PO constant, pour aller vers un impôt citoyen.

L'étude du niveau des PO en France est indissociable d'une analyse des effets redistributifs du système dans son ensemble, qui conduit à examiner la redistribution sous ses deux aspects : celle opérée par les prélèvements eux-mêmes et celle opérée par les prestations qu'ils financent.

- La redistribution par les prélèvements n'est pas obtenue au moyen de la fiscalité directe

Dans son rapport pour le Conseil d'analyse économique intitulé Fiscalité et redistribution ⁽¹²⁾, M. François Bourguignon montre que la donnée du taux de PO en pourcentage du PIB ne suffit pas à rendre compte du caractère plus ou moins redistributif d'un système de prélèvements. En revanche, M. Philippe Le Clézio ⁽¹³⁾voit « une corrélation forte entre le taux de prélèvements obligatoires et les indicateurs de cohésion sociale » que sont, par exemple, les inégalités de revenu, ou la pauvreté infantile.

En circonscrivant son analyse à la fiscalité et aux prestations non contributives, M. François Bourguignon conclut à l'existence d'une redistribution substantielle en France, mais moindre qu'en Allemagne ou au Royaume-Uni, notamment à cause de l'étroitesse de l'IR. Dans la mesure où la distribution des revenus disponibles des ménages n'est pas plus égalitaire en France que dans ces autres pays, il estime que l'on peut parler d'un certain « déficit social » de la redistribution en France. Et l'auteur (qui écrivait avant la création de la prime pour l'emploi) d'appeler de ses vœux la création d'un dispositif se rapprochant de sa vision du système idéal de l'impôt négatif, c'est-à-dire d'une allocation « universelle », tenant compte de la composition du ménage, couplée à un impôt proportionnel ⁽¹⁴⁾.

L'analyse de la redistributivité de l'actuel système français de prélèvements, forcément discutable à cause des conventions retenues, peut s'appuyer sur différents critères. Votre Rapporteur s'en tiendra à deux illustrations issues des travaux de l'OFCE et de l'OCDE, fondées sur la notion de progressivité des prélèvements.

Le tableau suivant classe onze pays en fonction de la redistribution opérée par le seul impôt sur le revenu, puis par l'ensemble de l'imposition des revenus. Pour chacun de ces pays est chiffrée la contribution de la fiscalité à la réduction des inégalités de revenu entre un couple à bas salaire (l'un des conjoints gagnant 70 % du salaire moyen, l'autre 50 %) et un couple à revenu élevé (l'un des conjoints gagnant cinq fois le salaire moyen, l'autre trois fois et demie ce montant). Plus le coefficient est faible, plus la redistribution est importante :

L'IR est manifestement peu redistributif en France puisque sa contribution à la réduction des inégalités classe notre pays au dernier rang du panel ; en revanche, à l'aune de la taxation globale sur les ménages, la France se trouve au troisième rang, certes loin derrière le deuxième.

En s'attachant à distinguer selon la composition du foyer, l'OCDE aboutit à la comparaison retracée dans les graphiques figurant page suivante.

COMPARAISON INTERNATIONALE DE LA PROGRESSIVITÉ (1) DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Échelle des abscisses : la valeur « 1.0 » représente le revenu imposable de l'ouvrier moyen en 2000.

(1) La progressivité présentée ici est fondée sur les équations fiscales de l'OCDE. Ces équations ne tiennent pas compte des abattements et des crédits d'impôt spécifiques, comme ceux qui sont accordés au titre des acquisitions immobilières ou des dépenses de garde d'enfant.

(3) Les revenus du conjoint représentent 67 % des revenus de l'ouvrier moyen.

Source : Isabelle Joumard, « Les systèmes fiscaux des pays de l'Union européenne », Revue économique de l'OCDE, n° 34, 2002.

La courbe correspondant à la situation française en 2000 apparaît nettement plus plate que celle des systèmes davantage redistributifs, dotés d'un réel impôt négatif. Une autre illustration de la redistribution opérée, dans le système français, par l'IR, la CSG et la CRDS, est effectuée infra (page 144). Elle permet notamment d'observer sur un même graphique l'effet combiné de la PPE et des quotients conjugal et familial.

En définitive, il ressort de l'étude précitée de l'OCDE que le système fiscal contribue plus à la redistribution des revenus dans les pays de l'Union européenne que dans la plupart des autres pays de l'OCDE. Cependant, cela tient pour une large part à une charge fiscale globalement plus lourde, alors que l'efficience relative des systèmes fiscaux des pays de l'Union européenne du point de vue de la redistribution des revenus paraît être inférieure à celle d'un grand nombre d'autres pays de l'OCDE. En revanche, le niveau plus élevé de la fiscalité dans les pays de l'UE sert en partie à financer des dépenses publiques au bénéfice des catégories les plus vulnérables.

Le résumé par l'OFCE de la « performance » française en matière de redistribution globale entre ménages ne contredit pas cette analyse : « La France aboutit donc à un résultat relativement satisfaisant, mais par des moyens détournés. Les hauts salaires sont surtaxés par les cotisations employeurs, plus que par l'IR. Les bas salaires sont frappés par la CSG, épargnés par l'IR, mais bénéficient de la PPE et des exonérations de cotisations. » Les auditions d'économistes de l'OFCE ont d'ailleurs montré qu'une grande partie de la progressivité du système français de prélèvements provenait des allègements de cotisations sur les bas salaires et, à l'autre extrémité du spectre, du déplafonnement des cotisations maladie et famille. Voilà qui milite pour une remise à plat de l'imposition sur les revenus qui permette de corriger les défauts d'un système dont l'opacité s'est accrue au fil du temps et des réformes.

- D'importants revenus de transfert, souvent forfaitaires, obligent à envisager la redistribution de manière plus globale

Corollaire de niveaux élevés de PO, le niveau élevé de prestations sociales que connaissent les pays de l'Union européenne dont la France se mesure de plusieurs manières. La plus élémentaire consiste à chiffrer les dépenses de protection sociale et à les rapporter au PIB aux fins de comparaison internationale, comme le montre le graphique figurant page suivante.

DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE DANS LES PAYS DE L'UE

(en % du PIB)

(*) Les données pour la Suède ne sont disponibles qu'à compter de l'année 1993, date à laquelle les prestations de protection sociale représentaient 37,7 % du PIB.

Source : Eurostat, Sespros.

En France, les dépenses de protection sociale se sont élevées en 2005 ⁽¹⁵⁾
à 536,9 milliards d'euros, en hausse de 3,6 % en valeur sur un an. Cette croissance est un peu supérieure à celle de la richesse nationale, le PIB ayant progressé de 3,1 % en valeur en 2005 (+ 1,2 % en volume). Représentant 94 % de l'ensemble des dépenses, le montant des prestations de protection sociale reçues par les ménages s'élève à 505,5 milliards d'euros, en progression de 3,9 % en euros courants après 5,1 % en 2004.

Ces prestations recouvrent six domaines distincts : la santé (soins, prestations en espèces, pensions d'invalidité, rentes d'accidents du travail), la vieillesse (pensions de base, retraites complémentaires, allocation personnalisée d'autonomie, minimum vieillesse), la maternité et la famille (allocations familiales, autres prestations dont la prestation d'accueil du jeune enfant, l'allocation de parent isolé), l'emploi (allocations de chômage, préretraites, insertion professionnelle), le logement (trois allocations pour l'essentiel) et la lutte contre l'exclusion (RMI notamment). Leur part dans le PIB - ratio habituellement dénommé « taux de redistribution sociale » - a atteint 29,56 % en 2005, contre 29,33 % en 2004 et 27,68 % en 2000.

COIN FISCAL MOYEN NET SUR LES REVENUS DES MÉNAGES : COMPARAISON EUROPÉENNE

Échelle des abscisses : la valeur « 1.0 » représente le revenu imposable de l'ouvrier moyen en 2000.

(3) Les revenus du conjoint représentent 67 % des revenus de l'ouvrier moyen.

Source : Isabelle Joumard, « Les systèmes fiscaux des pays de l'Union européenne », Revue économique de l'OCDE, n° 34, 2002.

Sans que la performance française en termes de réduction des inégalités ne soit similaire à celles des pays scandinaves, elle est meilleure que celle de l'Irlande, de l'Italie, du Royaume-Uni et de la Grèce. Et l'OFCE de noter que les inégalités de revenus n'ont pas augmenté en France entre 1995 et 2005.

À constater, avec M. Philippe Le Clézio ⁽¹⁶⁾, combien il est difficile d'appréhender dans leur totalité les contreparties d'un taux relativement élevé de PO dans le PIB, votre Rapporteur n'est que plus convaincu des deux nécessités suivantes :

- déployer tous les efforts possibles pour une mise en œuvre effective de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) - dans le champ du budget de l'État − et d'une loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) corrigée - dans celui des organismes de sécurité sociale - afin d'impliquer tous les acteurs de la chaîne de la dépense publique dans une gestion par la performance qui permette de mesurer concrètement l'emploi des PO. C'est le chantier de l'amélioration de la gestion publique ;

- engager une profonde réforme de l'architecture de nos prélèvements sur les ménages afin de renforcer leur caractère redistributif et de les rendre beaucoup plus « lisibles ». C'est le chantier de l'impôt citoyen.

2.- Un prélèvement peu citoyen et insuffisamment progressif

- La mesure du caractère régressif des impôts indirects

Le caractère perfectible de la redistributivité que l'on vient d'évoquer est encore accentué lorsque l'on prend en considération la fiscalité indirecte, à savoir, pour l'essentiel, la TVA et les accises sur les carburants, les tabacs et les alcools. Les critiques sont fréquentes, en particulier, contre le caractère anti-redistributif de la TVA, impôt proportionnel, premier impôt d'État par son produit (133,5 milliards nets attendus pour 2007, soit près de 50 % des recettes fiscales nettes du budget de l'État et environ 7,5 % du PIB si l'on inclut les quelque 6 milliards de TVA sur les produits pharmaceutiques et les tabacs affectés à la sécurité sociale, donc au total un poids équivalent à l'ensemble IR-CSG). Plus largement, il est cohérent de distinguer entre deux grands blocs de prélèvements - IR, CSG-CRDS, taxe d'habitation et taxes foncières d'une part, TVA, TIPP, droits sur les alcools et les tabacs et taxe sur les conventions d'assurance d'autre part -, pour constater une équivalence autour de 9,5 points de PIB entre prélèvements fiscaux directs et indirects.

Mais les griefs formulés à l'encontre de la fiscalité indirecte sont rarement précisés ; l'analyse menée par MM. Gérard Forgeot et Christophe Starzec ⁽¹⁷⁾ n'en a que plus de valeur. Leurs travaux visent à déterminer le « taux d'effort » associé à chaque type d'imposition grevant le revenu disponible de ménages, c'est-à-dire l'impact des prélèvements sur ce revenu rapporté aux besoins des ménages en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants ⁽¹⁸⁾. Les résultats sont résumés dans le tableau suivant :

Alors que le taux d'effort des ménages situés dans le premier décile de revenus s'établit à 18 %, celui du dernier décile n'est que de 23,8 %, soit une progressivité globalement très limitée. On a évoqué plus haut la réelle mais modeste contribution à la progressivité de l'IR ; l'intérêt de l'étude réside surtout dans la démonstration du caractère fortement régressif de la fiscalité indirecte, avec 11,7 % de taux d'effort pour le premier décile et 3,3 % pour le dernier. Deux facteurs se combinent pour expliquer un tel résultat : le taux d'épargne tout d'abord - qui est nul pour le premier décile et égal à 40 % pour le dernier -, les comportements de consommation ensuite.

La même étude détaille, au sein de la fiscalité indirecte, la part prise par chacun de ses principaux éléments dans l'effet régressif global :