N^° 3703

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

sur le dispositif public d'appui à l'export

Députés.

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

I.- L'ORGANISATION ACTUELLE DU DISPOSITIF PUBLIC D'APPUI À L'EXPORT 9

A.- UN DISPOSITIF D'ÉTAT PERFORMANT ET EN CONSTANTE MODERNISATION MAIS MANQUANT DE RELAIS EFFICACES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL 9

1. La direction générale du Trésor et de la politique économique 10

2. Les missions économiques 10

3. Les DRCE, maillon faible du réseau de l'État 15

4. UBIFRANCE, un organisme « hors-sol » 17

5. Les procédures d'aide aux entreprises 19

a) Le volontariat international en entreprise 19

b) Le crédit d'impôt export 21

c) Les autres dispositifs en faveur de l'emploi à l'export 21

d) L'assurance prospection 22

B.- D'AUTRES RÉSEAUX QUI NE PEUVENT PAS SE SUBSTITUER AU RÉSEAU DE L'ÉTAT 23

1. L'action des collectivités locales 23

2. L'action des organisations professionnelles 25

3. L'action des organismes consulaires 25

4. Les conseillers du commerce extérieur de la France (CCEF) 26

5. Les organismes spécialisés 27

6. Le portage 29

7. La difficile articulation de ces divers réseaux 29

II.- LA PRIORITÉ DOIT ÊTRE D'ORIENTER L'ACTION DU DISPOSITIF PUBLIC VERS LE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL DE NOUVELLES ENTREPRISES 30

A.- UN RÉSEAU PUBLIC D'APPUI À L'EXPORT EST NÉCESSAIRE 30

B.- UNE PRIORITÉ : ASSURER LE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL DE NOUVELLES ENTREPRISES 34

C.- DES RÉFORMES ORGANISATIONNELLES RÉCENTES QUI DOIVENT ÊTRE PROLONGÉES 37

III.- LES PROPOSITIONS DE LA MISSION 43

A.- CONFORTER LA PLACE CENTRALE D'UBIFRANCE DANS LE DISPOSITIF 43

B.- LES AUTRES RÉFORMES UTILES 44

1. S'agissant du réseau à l'étranger 44

a) La nécessaire coordination des différents intervenants français à l'étranger 44

b) Le développement des missions en France 44

c) La gestion des personnels à l'étranger 45

d) Le rôle des chancelleries 46

2. En France 47

3. S'agissant des autres dispositifs d'appui 48

C.- LE SOUTIEN À L'EXPORT DOIT S'INTÉGRER DANS UNE POLITIQUE D'ENSEMBLE D'INFLUENCE ÉCONOMIQUE 48

EXAMEN EN COMMISSION 57

MESDAMES, MESSIEURS,

À l'initiative de son président, M. Patrick Ollier, la Commission des affaires économiques a décidé, en décembre 2004, la création d'une mission d'information sur le dispositif public d'appui à l'export. Si cette décision était motivée notamment par les interrogations suscitées par l'évolution de notre commerce extérieur, l'objet du présent rapport n'est pas d'analyser exhaustivement celle-ci comme vient de le faire le Conseil d'analyse économique ⁽¹⁾.

Il est toutefois nécessaire de rappeler, en préalable, quelques faits. En 2006, nos exportations ont atteint 387 milliards d'euros, soit un record historique. Pourtant, notre déficit commercial n'a cessé de se creuser au cours des dernières années pour atteindre 29,2 milliards d'euros en 2006 du fait du dynamisme des importations qui ont progressé de près de 10 % quand les exportations n'augmentaient que de 8,6 % en valeur.

Le renchérissement massif de la facture énergétique depuis 2002 (+ 120 %) joue naturellement dans cette évolution, notre solde commercial hors énergie étant excédentaire et s'étant amélioré en 2006. Toutefois, nos voisins sont également frappés par le même phénomène. Or, sur moyenne période, le fait dominant est justement la dégradation des performances de notre commerce extérieur relativement à celles de nos voisins allemand et italien. Ainsi, comme le rappelle le Conseil d'analyse économique ⁽²⁾, « hors énergie, on observe une multiplication par 2,5 entre 2000 et 2005 de l'excédent commercial de l'Allemagne ; un doublement, de 2000 à 2005, de l'excédent commercial de l'Italie ; une stabilité à un niveau faible de l'excédent commercial de la France sur la même période ».

Ces évolutions divergentes ne peuvent naturellement s'expliquer par l'évolution des taux de change et conduisent à relativiser l'impact sur le solde de nos échanges de l'évolution de l'euro, d'autant que le renchérissement relatif de celui-ci a également eu pour effet de diminuer la facture pétrolière.

Selon le Conseil d'analyse économique, les autres explications traditionnellement avancées ne rendent pas non plus pleinement compte de ces évolutions divergentes.

Elles ne peuvent, en premier lieu, s'expliquer par une dégradation de notre compétitivité-coût par rapport à ces pays. Le Conseil d'analyse économique note, en effet, que « dans l'industrie manufacturière, les évolutions des coûts salariaux unitaires (...), de la productivité (...) ou des salaires par tête (...), sont très voisines depuis dix ans en Allemagne et en France » ⁽³⁾.

Elles ne s'expliquent, pas non plus, en second lieu, par un effet de structure sectorielle, c'est-à-dire par l'adaptation, du point de vue sectoriel, de l'offre à la demande mondiale. Souvent avancée notamment pour expliquer les performances allemandes par le fait que ce pays est spécialisé dans des biens d'équipement dont la demande est particulièrement dynamique dans les pays émergents en forte croissance, cette explication est, en effet, jugée relativement secondaire par le Conseil d'analyse économique qui précise que « si les exportations de la France avaient la même structure sectorielle que les exportations de l'Allemagne en 1994, elles seraient certes plus élevées en 2005 mais cet écart serait marginal par rapport à l'écart observé » ⁽⁴⁾.

Enfin, et là encore contrairement aux idées reçues, la divergence ne semble pas non plus pouvoir être expliquée essentiellement par notre spécialisation géographique, c'est-à-dire par le fait que notre part de marché est traditionnellement assez modeste dans des pays dont la croissance est très vive. Notre spécialisation géographique est certes peu favorable. Comme le rappelle un récent rapport du Sénat ⁽⁵⁾, « les trois zones Europe occidentale, Proche et Moyen Orient et Afrique absorbent trois quarts de nos exportations, alors qu'elles représentent moins de 45 % du commerce mondial. A contrario, les zones Asie, Amérique du Nord et Amérique du Sud ne contribuent qu'à hauteur de 20 % à nos exportations, alors qu'elles pèsent plus de la moitié du commerce mondial. (...) les zones sur lesquelles notre présence est forte ont compté parmi les moins dynamiques au cours des deux dernières décennies, alors que les régions sur lesquelles notre présence est faible ont affiché les taux de croissance les plus rapides. » Pour autant, le Conseil d'analyse économique estime que « si la France avait eu la structure géographique des exportations de l'Allemagne en 1994, ses exportations auraient certes été plus élevées. Mais, comme dans le cas de l'effet sectoriel, l'écart entre exportations recalculées avec la structure allemande et exportations observées est trop faible pour rendre compte des différences de performance entre les deux pays. » ⁽⁶⁾

En définitive, selon le rapport précité du Conseil d'analyse économique, les situations divergentes des commerces extérieurs français et allemand s'expliqueraient principalement par des déterminants microéconomiques, en particulier par un faible pouvoir de marché des exportateurs français (contraints de réduire leurs marges et leurs prix lors d'un choc de change pour maintenir leurs parts de marché ce qui pèse sur le niveau, en valeur, des exportations) qui résulte notamment d'une insuffisance d'innovation et surtout de la taille insuffisante de beaucoup d'entreprises françaises.

La mission n'entend pas prendre parti dans le débat d'experts opposant les économistes sur les causes de l'évolution récente du commerce extérieur français. Elle note toutefois que la question de la taille des entreprises a été soulignée par beaucoup de ses interlocuteurs. Une PME française typique comptera quelques dizaines de salariés et une PME allemande typique quelques centaines. À l'export, la différence est évidemment considérable car l'entreprise allemande aura les moyens de supporter le coût fixe d'entrée sur un marché étranger et de disposer de salariés dédiés au développement des exportations ce qui ne sera pas le cas d'une entreprise française plus petite.

De fait, bien naturellement, plus une entreprise est de taille importante, plus la probabilité qu'elle exporte est élevée. Ainsi, selon une étude récente de la direction générale du Trésor et de la politique économique, « près de 70 % des entreprises de plus de 250 salariés sont exportatrices (96 % dans le seul secteur industriel), contre 22 % des PME comptant de 10 à 249 salariés, et 2 % des micro-entreprises. » ⁽⁷⁾. Or, selon la même étude, « la part des PME de plus de 10 employés dans le total des PME est près de deux fois inférieure en France qu'en Allemagne ». On notera aussi que cette structure du tissu productif français explique ou renforce notre spécialisation géographique. Plus l'entreprise est petite, plus il lui est, en effet, difficile de vendre sur un marché lointain géographiquement et culturellement. Ainsi, toujours selon la même étude, «  les PME réalisent 33 % des exportations vers les pays développés proches (hors Union européenne à 15), 28 % vers les pays en développement proches, 22 % vers les pays développés lointains et 19 % vers les pays en développement lointains ».

Plus généralement, selon un autre rapport récent du Conseil d'analyse économique ⁽⁸⁾, le déficit relatif, dans notre pays, d'entreprises de taille moyenne, c'est-à-dire comprise entre 50 et 500 salariés, pourrait expliquer, non seulement l'insuffisance d'exportations, mais aussi l'insuffisance de créations d'emplois et l'insuffisance de recherche et de développement privée de notre économie. Cette situation appelle une politique publique de renforcement de la taille de nos PME pour la définition de laquelle le Conseil d'analyse économique formule des pistes mais qui sort d'évidence du champ du présent rapport.

Dans la perspective de celui-ci, cette structure de notre appareil productif doit être considérée comme un handicap qu'il convient de conserver à l'esprit dans les jugements que l'on peut porter sur les performances internationales de notre économie et dont il faut tenir compte dans l'organisation du dispositif public d'appui à l'export à laquelle est consacré le présent rapport.

Celui-ci rappelle, en premier lieu, l'organisation actuelle de l'appui à l'export en présentant, d'une part, le dispositif de l'État et, d'autre part, les autres dispositifs d'appui aux entreprises.

En second lieu, la mission s'interrogera sur l'utilité d'un réseau public d'appui à l'export et sur la priorité qu'il convient de donner à son action puis présentera et évaluera les réformes récentes entreprises.

Enfin, le présent rapport présentera les propositions de la mission.

I.- L'ORGANISATION ACTUELLE DU DISPOSITIF PUBLIC D'APPUI
À L'EXPORT

De nombreux intervenants publics, parapublics ou privés ont une action de soutien des entreprises françaises à l'export. Le principal acteur est naturellement l'État, seul présent presque partout à l'étranger, avec le réseau des missions économiques, et sur l'ensemble du territoire national par l'intermédiaire des directions régionales du commerce extérieur. Aux côtés de ce réseau d'État, des collectivités territoriales, les organismes consulaires et des organisations professionnelles ont également une action d'appui à l'export.

A.- UN DISPOSITIF D'ÉTAT PERFORMANT ET EN CONSTANTE MODERNISATION MAIS MANQUANT DE RELAIS EFFICACES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL

Le réseau d'appui à l'export repose sur les missions économiques qui constituent le réseau à l'étranger du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et sur des directions régionales du commerce extérieur, l'ensemble de ces services relevant d'une direction d'administration centrale, la direction générale du trésor et de la politique économique. Il compte, en outre, un établissement public, Ubifrance, également placé sous la tutelle de la direction générale du trésor et de la politique économique.

L'organisation actuelle du dispositif résulte de réformes récentes de grande ampleur qui ont concerné chacun de ces maillons.

Une réforme engagée en 2001 a, tout d'abord, conduit à l'unification du réseau à l'étranger du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Les postes d'expansion économiques, relevant de l'ancienne direction des relations économiques extérieures (DREE) ont ainsi été fusionnés avec les agences financières relevant de l'ancienne direction du trésor au sein des missions économiques qui ont également absorbé les attachés douaniers relevant de la direction générale des douanes et des droits indirects et les attachés fiscaux relevant de la direction générale des impôts.

Un mouvement similaire a conduit à la fusion de trois directions d'administration centrale, la DREE, la direction du trésor et la direction de la prévision, au sein de la nouvelle direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) créée par un décret de novembre 2004.

Enfin, l'établissement public Ubifrance résulte de la fusion, en 2004, entre le Centre Français du Commerce Extérieur (CFCE) et l'ex-association Ubifrance, elle-même issue de la fusion, en 1997, du CFME (Comité Français des manifestations économiques à l'étranger) et de l'ACTIM (Agence pour la coopération technique, industrielle et économique) née du rapprochement ancien de l'ASTEF (Association pour l'organisation de stages en France) et de l'ASMIC (Association pour l'organisation des missions de coopération technique).

1. La direction générale du Trésor et de la politique économique

La direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), créée en novembre 2004, reprend les missions des directions fusionnées en son sein.

Son action excède donc largement le cadre du seul appui à l'export, le « soutien au développement international des entreprises » constituant l'une des huit missions qui lui sont confiées par le décret la créant et occupant l'un de ces cinq services, le service des relations bilatérales et du développement international des entreprises, organisé en six bureaux géographiques et quatre bureaux thématiques (assurance-crédit ; aide-projet ; affaires aéronautiques, militaires et navales ; promotion commerciale et partenaires de l'exportation).

La création de cette direction générale s'est inscrite dans une démarche globale de réforme du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie marquée notamment par la création, par un décret du 9 septembre 2004, de l'agence des participations de l'État qui exerce désormais certaines des compétences antérieurement directement dévolues à la direction du trésor. Elle permet, en outre, de tirer parti de réelles synergies administratives dans un contexte d'internationalisation croissante de notre économie.

Pour autant, sa création a suscité des interrogations au sein des personnels du réseau des missions économiques qui craignent notamment une moindre attention de leur administration centrale aux questions commerciales et d'appui à l'export et qui s'interrogent sur leurs perspectives de carrière dans ce contexte. Il appartiendra aux futurs ministres et directeurs généraux de veiller à prendre en compte ces préoccupations.

2. Les missions économiques

Il existe 145 missions économiques de plein exercice implantées dans 113 pays. Certaines missions couvrant plusieurs pays, ce sont 155 pays qui sont couverts par ce réseau qui compte parmi les plus denses du monde.

Ces missions sont dirigées par des chefs de missions, eux-mêmes placés sous une double autorité, celle de l'ambassadeur (qui « coordonne et anime l'action des services civils » de l'État dans le pays où il est accrédité pour lequel il est le « dépositaire de l'autorité de l'État » en application d'un décret de 1979) et celle d'un chef des services économiques à l'étranger, compétent pour une zone géographique couvrant plusieurs pays au sein de laquelle les activités des missions économiques sont « coordonnées et animées » par lui « dans le respect des compétences des ambassadeurs ». Cette articulation juridique, quoique curieuse puisqu'elle attribue des compétences exactement identiques à des autorités différentes, ne semble pas poser, sur le terrain, de problèmes majeurs. Elle suppose toutefois, pour bien fonctionner, une bonne intelligence entre l'ambassadeur et le chef de la mission économique et une sensibilité de l'ambassadeur aux questions économiques, thèmes qui seront développés ci-après.

Les missions économiques constituent les services à l'étranger du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Leur activité ne se borne donc pas à l'appui à l'export ou au développement international des entreprises françaises.

Conformément au décret n° 2002-772 du 3 mai 2002 relatif à l'organisation des services à l'étranger du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le rôle des missions est, en effet, « d'informer l'État, les collectivités publiques et les entreprises sur l'ensemble des questions économiques, commerciales et financières internationales et de défendre et promouvoir dans ces domaines les intérêts de la France à l'étranger ».

En droit, la première activité des missions économiques est donc l'information et le premier destinataire de cette information est l'État. En pratique, bien logiquement, les missions économiques sont effectivement d'abord au service de l'État et de leurs deux tutelles administratives, l'administration centrale du ministère de l'économie, d'une part, et l'ambassadeur, d'autre part.

S'agissant du service aux entreprises, l'action des missions économiques est variée. Elle va de la mise à disposition gratuite d'une première information synthétique, accessible notamment sur Internet, à des prestations personnalisées, comme l'organisation d'une mission de prospection et la mise en contact avec des partenaires potentiels.

On mesurera mieux le travail d'une mission à partir d'un exemple concret. Afin de présenter une palette large d'activité, l'exemple qui est apparu le plus pertinent est celui d'une grande mission économique, la mission économique au Japon qui emploie une cinquantaine de personnes et dont les éléments présentés ci-après sont extraits du rapport d'activité pour 2005.

En matière de service aux entreprises, la mission économique au Japon présente les différents aspects de son action sous cinq rubriques correspondant aux différentes étapes d'une prospection commerciale.

La première étape correspond à la recherche d'informations générales sur le marché japonais et sur les soutiens publics. La mission fournit de telles informations sous quatre formes :

- des informations gratuites mises en ligne sur son site Internet, visité à 60 000 reprises au cours de l'année et nourri de 100 documents nouveaux en 2005. Certains de ces documents présentent de manière générale le Japon et l'économie japonaise. La plupart ont toutefois une dimension opérationnelle plus marquée en répondant à des préoccupations concrètes, pratiques (les modalités pratiques de séjour au Japon ou la liste des cabinets d'avocats francophones, par exemple), juridiques (le droit des sociétés au Japon, la protection des marques au Japon ou les modes et moyens de paiement au Japon, par exemple) ou encore sectorielles (le marché du mariage au Japon ou les principaux aspects réglementaires de l'importation et de la vente de produits cosmétiques au Japon, par exemple). La richesse de cette information a peu d'équivalent ;

- une revue gratuite comptant environ 1 000 abonnés,

- des documents payants, diffusés par UBIFRANCE, qui est l'éditeur des informations payantes produites par les missions économiques. Sept ouvrages ont été ainsi publiés en 2005. Il s'agit de deux études (les biotechnologies, les contrats commerciaux) et de 5 guides-répertoires (les principaux select shops de prêt-à-porter et d'accessoires de mode, les importateurs de produits cosmétiques, la bijouterie fantaisie, les importateurs d'ingrédients pour les cosmétiques et les chantiers navals),

- la participation à une dizaine de réunions d'information en France, avec notamment, en 2005, les rencontres du commerce international à Paris, des journées Asie Export à Metz, le salon Vinexpo, une réunion de présentation du consommateur japonais à la chambre de commerce et d'industrie de Paris et un séminaire de présentation du marché des télécoms au Japon et en Corée organisé par Ubifrance.

La seconde étape d'une démarche de prospection commerciale dans laquelle la mission intervient correspond à la fourniture d'un premier conseil personnalisé en réponse aux sollicitations d'entreprises. En 2005, 828 entreprises, dont 122 entreprises japonaises recherchant des fournisseurs ou des partenaires français, ont ainsi sollicité la mission économique au Japon pour une information fournie gratuitement.

Les étapes suivantes correspondent à des prestations payantes, collectives ou individuelles.

En 2005, 167 clients ont ainsi bénéficié de prestations payantes individuelles de la mission économique au Japon, réalisées en général sur la base d'un cahier des charges personnalisé, pour l'organisation de missions de prospection, la recherche de partenaires, ou la réalisation de veilles ou d'études sur mesure. Les prestations les plus commercialisées dans ce cadre sont la constitution d'une sélection de contacts, la réalisation d'un test sur l'offre (visant à évaluer les perspectives d'un produit ou de produits sur le marché local) et l'organisation d'une mission de prospection.

La mission économique au Japon a, par ailleurs, participé à l'organisation d'événements (séminaires, pavillons sur des salons) ou de missions collectives thématiques ou géographiques (missions d'entreprises de Picardie et d'Ile-de-France) réunissant 128 entreprises.

Enfin, la dernière étape d'une prospection commerciale est celle où l'entreprise décide de s'implanter sur le marché japonais ou d'y travailler depuis la France. La mission économique au Japon conseille les entreprises qui atteignent cette phase ou les met en contact avec des partenaires, la chambre de commerce et d'industrie française au Japon, les services japonais ou des consultants privés.

Comme on l'a rappelé, l'activité d'une mission économique ne se borne pas à la prestation de services aux entreprises mais couvre aussi des missions dites régaliennes effectuées pour le compte de l'administration française.

Dans ce cadre, la mission économique au Japon a rédigé, en 2005, une cinquantaine de notes publiées sur son site Internet sur l'économie japonaise. La mission a également contribué aux travaux du réseau d'expertise économique des missions économiques en Asie sur les sujets suivants : perspectives économiques en Asie, intégration monétaire et politiques de change, finances publiques, mouvements migratoires, relations avec la Chine, évolution des systèmes bancaires et présence française en Asie.

La mission répond, en outre, à des demandes de renseignements d'administrations et d'organismes publics français sur les politiques japonaises relatives à diverses questions économiques et financières. En 2005, les sujets concernés ont été la gestion du surendettement des ménages, la gouvernance des banques centrales, l'indemnisation des catastrophes naturelles, les enjeux économiques et sociaux de l'industrie bancaire et les mesures de soutien à l'investissement notamment technologique.

La mission a également participé à plusieurs travaux de veille et de comparaison internationale (« benchmarking ») relatifs à la gestion de l'audiovisuel public, aux modes d'accès du contribuable à l'administration fiscale, à la politique budgétaire, aux contrôles internes en matière de comptabilité publique et aux engagements de déontologie de la fonction publique ainsi qu'à des études sectorielles stratégiques commanditées dans le cadre des réseaux d'expertise sectorielle de la DGTPE et destinées à compléter la réflexion des administrations françaises sur des projets législatifs et réglementaires en France ou à orienter les politiques publiques sectorielles. La mission a ainsi notamment travaillé, en 2005, sur les technologies de l'information et de la communication (dans le cadre d'une mission de l'autorité de régulation des télécommunications) et sur les transports (notamment dans le cadre d'une mission de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur la voiture propre).

Il convient de noter, en lien avec l'activité précédente, qu'une mission économique est également mobilisée par l'accompagnement des visites officielles. Au Japon, 27 missions officielles (dont un voyage du Président de la République et 4 visites ministérielles ainsi que des visites d'élus locaux dont la visite de 3 présidents de région) ont ainsi été organisées en 2005. La mission est, en outre, sollicitée pour la préparation des visites de personnalités japonaises en France.

Enfin, la mission économique suit les questions de politique commerciale et d'accès aux marchés, a une action de lobbying dans ce domaine et, dans le cas du Japon, participe au suivi des questions d'aide au développement.

Comme on le voit, l'activité d'une grande mission économique est diverse et intense. Elle a, en outre, profondément évolué au cours des dernières années, la gestion des grands contrats et des dispositifs financiers d'aide ayant significativement reculé.

Cette évolution des activités s'est accompagnée d'autres mutations de grande ampleur intervenues au cours des dernières années.

Sur le plan organisationnel, les anciens postes d'expansion économique ont été, comme on l'a rappelé, fusionnés avec les autres services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie présents à l'étranger.

Sur le plan géographique, le réseau connaît également une adaptation permanente.

Ainsi, en 2005 et 2006, 17 missions économiques ont été fermées. Il s'agit, par zone géographique, des missions suivantes :

- Amérique latine et centrale : Quito (Équateur), Asunción (Paraguay), Montevideo (Uruguay), La Paz (Bolivie) et Monterrey (Mexique)

- Amérique du Nord : Los Angeles, Miami, Agence Financière à Washington

- Afrique : Harare (Zimbabwe), Accra (Ghana), Casablanca (Maroc)

- Europe : Luxembourg, Skopje (Macédoine), Sarajevo (Bosnie).

- Autres régions : Jérusalem, Tachkent, Rangoon (Birmanie)

Parallèlement, la présence en Chine a été renforcée avec l'ouverture de missions à Chengdu et à Wuhan.

Enfin, sur le plan des moyens, un effort soutenu de productivité est conduit de longue date. Ainsi, les effectifs totaux ont diminué d'environ 20 % et les effectifs de personnels expatriés de 8,5 % sur la période 2003-2005, couverte par l'avant-dernier contrat de performance. Le contrat pluriannuel de performance du réseau international de la DGTPE qui couvre la période 2006-2008 prévoit de prolonger cet effort par :

- une nouvelle réduction de 5,9 % des effectifs totaux sur la période (soit la suppression de l'équivalent de 133 emplois à plein-temps),

- une maîtrise en euros courants de la masse salariale hors effets de change,

- une diminution de 8,5 % des crédits de fonctionnement du réseau en euros courants.

En 2006, l'effectif total dans les missions économiques s'élevait à 1 983 agents, dont 274 fonctionnaires, 547 contractuels, 930 agents de droit local et 232 volontaires internationaux en administration.

3. Les DRCE, maillon faible du réseau de l'État

Il existe 24 directions régionales du commerce extérieur qui ont vocation à constituer, sous l'autorité des préfets de région, le relais sur notre sol du dispositif d'État d'appui à l'export.

Elles ont pour mission :

- de prospecter de nouveaux exportateurs,

- de gérer des aides à l'export et

- de coordonner les initiatives locales en matière de commerce extérieur.

Leurs moyens sont toutefois extrêmement modestes puisque les DRCE employaient, en 2006, 132 agents en équivalent temps plein soit, en moyenne, 5,5 personnes par région.

Ainsi, même en Ile-de-France, la DRCE n'emploie que 16 personnes dont 5 exerçant des tâches d'accueil, de secrétariat ou d'appui administratif. Par comparaison, on rappellera que l'Ile-de-France compte environ 680 000 entreprises qui ont assuré, en 2005, près de 19 % des exportations françaises pour un montant total d'environ 66 milliards d'euros.

Dans les régions des membres de la mission, les moyens sont naturellement plus faibles encore. Ainsi, en Bretagne, 5 agents sont affectés à la DRCE, soit son directeur, un attaché régional qui est son adjoint, une secrétaire, un comptable et un agent technique exerçant notamment les fonctions de standardiste et d'accueil. En Basse-Normandie, la situation est comparable avec 6 agents soit le directeur, son adjoint, un attaché régional, un comptable et deux secrétaires.

En pratique, ce sont donc 2 à 3 agents, le directeur (qui exerce également d'autres tâches) inclus, qui, dans ces régions moyennes, doivent assurer la prospection des nouveaux exportateurs.

On rappellera que la Bretagne abritait, en 2005, 127 725 établissements d'entreprises du secteur marchand et la Basse-Normandie, 59 182. Il s'agit, en outre, de régions dont les entreprises exportatrices qui ont leur siège social dans la région sont des entreprises de taille relativement modeste, la première entreprise exportatrice bretonne (Lactalis industrie) étant au 179^ème rang national et la première entreprise exportatrice basse normande (Robert Bosch électronique) au 316^ème. Ce sont donc celles pour lesquelles un interlocuteur public de terrain en matière d'export serait le plus utile.

Les DRCE sont donc, de fait, dépourvues des moyens d'exercer leurs missions. Deux éléments supplémentaires pèsent, en outre, sur leur efficacité.

Le premier est l'incertitude pesant sur l'avenir de cet échelon administratif qui n'a pas contribué à accroître la motivation de leurs personnels.

En application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, les régions, devenues coordonnatrices, sur leur territoire, de l'action de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, se sont vues offertes la possibilité d'élaborer, à titre expérimental, un schéma régional de développement économique (SRDE) et deviennent, dans ce cadre, compétentes, par délégation de l'État, pour attribuer les aides que celui-ci met en œuvre au profit des entreprises, notamment en matière de commerce extérieur.

« Les DRCE ne savent plus où ils sont »
un chef d'entreprise  

Il avait, en conséquence, été envisagé de supprimer les DRCE et de transférer leurs compétences et leurs moyens aux conseils régionaux. Des protocoles de partenariat anticipant ce transfert ont d'ailleurs été conclus, en 2003, avec deux régions, la Lorraine et Champagne-Ardenne.

Toutefois, si 18 régions ont, au 1^er juillet 2006, adopté un SRDE, compte de la modestie des crédits en question et de la relative complexité de leur gestion, seule la région Bourgogne a finalement souhaité recevoir délégation de la gestion des aides déconcentrées au développement international des entreprises, une convention ayant été conclue à cet effet en février 2006.

Finalement, le ministre délégué au commerce extérieur a donc décidé de ne pas financer, dans les contrats de projet État-région couvrant la période 2007-2013, d'aides déconcentrées au développement international des entreprises et, en conséquence, de ne pas poursuivre les négociations avec les régions pour la délégation de ces aides.

Aucune délégation de personnel n'est donc plus envisagée, sauf en Bourgogne qui peut en bénéficier, en tant que de besoin, pour la gestion des aides déléguées et uniquement au titre de l'exercice 2006.

La mission soutient totalement l'interruption du processus de transfert aux régions des DRCE. Elle est absolument convaincue de la nécessité du maintien d'un échelon territorial du réseau de l'État, assurant le lien avec le réseau à l'étranger et permettant de pallier la diversité des moyens et des ambitions des régions en matière de soutien à l'export.

Elle regrette toutefois les incertitudes que la réforme envisagée a fait peser sur l'avenir de ces directions et de leurs personnels qui ont pu parfois contribuer à les démobiliser.

Le second élément de faiblesse des DRCE apparaît d'ailleurs être l'inégale motivation de leurs agents. Celle-ci résulte d'abord, évidemment, du manque de moyens de ces structures, de fait incapables d'exercer efficacement les missions qui leur sont confiées. Elle s'explique également, s'agissant de leurs directeurs, par le fait que les affectations en qualité de DRCE, assorties d'une très forte diminution de la rémunération pour des agents venant de l'étranger, sont souvent perçues comme des sanctions quand elles ne sont pas explicitement comprises, tant par les agents concernés que par leur administration, comme une forme de préretraite. Enfin, en tout état de cause, il faut reconnaître que même les DRCE ont bien du mérite à essayer d'exercer correctement les missions qui leur sont les leurs avec les moyens dont ils disposent.

Compte tenu de ce contexte, les résultats obtenus sont naturellement très modestes. En 2005, ce sont ainsi seulement 650 entreprises, dont 617 nouveaux clients, qui ont bénéficié des prestations d'UBIFRANCE et des missions économiques par l'intermédiaire des DRCE, soit environ 6 % des entreprises clientes du réseau d'État, 0,6 % des entreprises exportatrices et 0,1 % des entreprises ayant exporté au cours des cinq dernières années...

En outre, et malgré les efforts entrepris, la mission a été frappée, une fois passé le discours convenu sur la qualité de la collaboration entre missions économiques et DRCE, par la faiblesse des liens concrets reliant les deux maillons du réseau. La quasi-totalité des agents des missions économiques interrogés, à l'exception de leurs chefs, indiquent ainsi n'être jamais en contact avec les DRCE dont ils ignorent souvent le rôle voire l'existence. En dehors du réseau de l'État, la situation est évidemment encore pire et les DRCE sont, de fait, souvent inconnus des autres intervenants français de l'appui à l'export à l'étranger.

4. UBIFRANCE, un organisme « hors-sol »

UBIFRANCE est un établissement public industriel et commercial ayant vocation à constituer le guichet national d'information et d'accompagnement des entreprises françaises sur les marchés extérieurs.

En application de l'article 1^er du décret n° 2004-103 du 30 janvier 2004, UBIFRANCE, « Agence française pour le développement international des entreprises », a trois missions principales :

- « contribuer à la détection des entreprises potentiellement exportatrices et à la sensibilisation de leurs dirigeants, en particulier parmi les petites et moyennes entreprises » et assurer un rôle d'information sur les marchés extérieurs notamment par «  la diffusion et la commercialisation des prestations du réseau des missions économiques du ministère de l'économie et des finances »,

- promouvoir à l'étranger les produits français en développant « à l'étranger la connaissance de l'offre de produits et services des entreprises françaises » et en réalisant ou encourageant « toutes actions de promotion destinées à préparer et accompagner les entreprises, notamment en matière de coopération technique industrielle et commerciale, de présence dans les foires, salons, expositions et manifestations internationales ou nationales à l'étranger »,

- « contribuer au développement des compétences professionnelles à l'international en mettant en œuvre le volontariat international en entreprise ainsi que des programmes de formation ».

En pratique, outre la gestion des volontaires internationaux en entreprise, dispositif qui sera évoqué ci-après, l'action d'UBIFRANCE concerne, en premier lieu, les actions dites collectives.

Il s'agit, tout d'abord, de l'organisation d'expositions ou de la présence française dans des foires et salons soit dans le cadre de pavillons gérés directement par UBIFRANCE soit dans le cadre de pavillons bénéficiant d'une labellisation par cet organisme qui ouvre droit à un soutien financier ⁽⁹⁾. En 2005, UBIFRANCE indique ainsi avoir participé ou soutenu 173 expositions ou pavillons auxquels ont participé 3 945 exposants français.

UBIFRANCE organise également, en lien avec les missions économiques, des missions collectives d'entreprises françaises à l'étranger ainsi que l'accueil en France de délégations étrangères.

En tout, 6 069 sociétés françaises ont participé à des opérations collectives (dont 2 335 dans le cadre d'opérations labellisées).

UBIFRANCE assure, par ailleurs, la promotion du savoir-faire français dans le monde en organisant des présentations de produits et en agissant comme bureau de presse pour le compte d'entreprises françaises. En 2005, 1 721 communiqués ont ainsi été diffusés dans la presse de 36 pays par le réseau d'UBIFRANCE qui indique avoir obtenu 8 843 parutions dans la presse étrangère sur les entreprises françaises.

Enfin, UBIFRANCE commercialise des publications et informe les entreprises. 223 nouveaux titres ont été publiés en 2005 et 15 000 réponses données aux exportateurs français en quête d'informations juridiques, réglementaires ou fiscales.

Cet organisme, qui emploie 480 personnes, bénéficie d'une subvention de fonctionnement de l'État qui s'élèvera, pour 2007, à 34 millions d'euros.

D'une manière générale, la mission porte un jugement très positif sur l'action d'UBIFRANCE dont elle a constaté le dévouement et l'efficacité des équipes. Il convient toutefois de noter que l'organisme a traversé une période difficile du fait des réorganisations, et notamment d'un plan social, entraînés par la fusion des organismes dont il est issu. Cette phase délicate terminée, UBIFRANCE apparaît aujourd'hui en ordre de bataille pour jouer pleinement son rôle qui est essentiel dans le dispositif d'État d'appui à l'export.

UBIFRANCE continue toutefois de souffrir d'un handicap structurel lié au fait qu'il s'agit d'une structure que l'on pourrait dire « hors-sol » puisque, bien qu'elle ait vocation à faire le lien entre les entreprises françaises dans nos régions et les marchés d'export, l'agence n'a de présence permanente ni en régions, ni à l'étranger.

5. Les procédures d'aide aux entreprises

En matière de promotion de l'emploi à l'export, les deux principaux dispositifs sont le volontariat international en entreprise (VIE) et le crédit d'impôt export. Il existe, par ailleurs, d'autres dispositifs en faveur de l'emploi à l'export tandis que l'instrument de soutien financier le plus significatif est l'assurance prospection.

Ces dispositifs ont été récemment améliorés, notamment dans le cadre du programme « Cap export » présenté, en octobre 2005, par Mme Christine Lagarde, ministre déléguée au commerce extérieur. La plupart des interlocuteurs conviennent aujourd'hui de leur caractère satisfaisant mais regrettent leur complexité et leur manque de lisibilité ce qui souligne, à nouveau, le besoin d'interlocuteurs de terrain pour informer les entreprises.

Le système du VIE, et son pendant au service d'une administration, le volontariat international en administration (VIA), ont succédé, avec la fin de la conscription, au service national en coopération.

Le volontaire international doit être un jeune de moins de 28 ans, concluant un engagement pour une durée de 6 à 24 mois avec un organisme d'accueil qui est, pour un VIA, un service de l'État à l'étranger ou un organisme assimilé (et donc, notamment, pour ce qui concerne le champ du présent rapport, une mission économique ou une chambre de commerce et d'industrie française à l'étranger) et, pour un VIE, une entreprise. Dans tous les cas, le volontaire international est placé sous le même statut public et est sous l'autorité théorique de l'ambassadeur. Pour les VIE, l'entreprise d'accueil, qui doit préalablement être agréée par UBIFRANCE, conclut une convention avec cet établissement public.

L'entreprise prend en charge l'indemnité mensuelle versée au VIE, comprenant une part fixe et une part variable selon le coût de la vie dans le pays d'accueil, ainsi que des frais de gestion et de protection sociale, variables selon la taille de l'entreprise d'accueil. La rémunération du VIE est exonérée des charges sociales et de l'impôt sur le revenu sauf pour les VIE affectés dans les pays où les indemnités sont imposables auquel cas la structure d'accueil prend cette imposition à sa charge.

En pratique, le coût annuel d'un VIE est de l'ordre de 20 000 à 25 000 euros par an pour la plupart des pays, notamment les pays européens. Il peut toutefois atteindre jusqu'à près de 40 000 euros pour un VIE travaillant à New York.

En tout état de cause, ce coût est significativement inférieur à celui d'un salarié expatrié dans des conditions de droit commun. Le recours à un VIE ouvre, en outre, droit au crédit d'impôt export égal à 50 % des dépenses engagées.

4 486 VIE étaient en poste fin 2006. La Convention d'objectifs et de moyens 2006-2008 signée entre la DGTPE et UBIFRANCE prévoit de porter ce nombre à 5 480 fin 2008 et le recours des entreprises à cette formule se développe rapidement, ce qui a notamment permis de dépasser nettement l'objectif prévu pour 2006.

À ce jour, 2 061 entreprises bénéficient d'un agrément à la procédure. Toutes ces entreprises n'utilisant pas la formule en continu en raison de contingences propres, 1 035 entreprises employaient effectivement des VIE fin 2006.

Si 62 % des VIE travaillent pour des grandes entreprises (ayant un chiffre d'affaires supérieur à 200 millions d'euros par an), un effort particulier est engagé pour promouvoir ce dispositif auprès des PME.

Le crédit d'impôt export est égal à 50 % des dépenses éligibles (frais et indemnités de déplacement et d'hébergement liés à la prospection commerciale en vue d'exporter, dépenses visant à réunir des informations sur les marchés et les clients, dépenses de participation à des salons et à des foires-expositions, dépenses visant à faire connaître les produits et services de l'entreprise en vue d'exporter, rémunérations d'un volontaire international en entreprise) dans la limite de 40 000 euros sur une période de vingt-quatre mois ou de 80 000 euros pour un groupement d'entreprises. Il convient de noter que l'obtention du crédit d'impôt est subordonnée au recrutement d'une personne affectée au développement des exportations ou au recours à un volontaire international en entreprise affecté à la même mission.

Seules 301 entreprises ont bénéficié de ce crédit d'impôt en 2005, première année pleine de fonctionnement du dispositif créé par la loi de finances pour 2005. Ce nombre devrait toutefois croître fortement d'autant que les conditions d'accès ont été élargies, à compter du 1^er janvier 2006, par la loi de finances rectificatives pour 2005 qui a rendu éligibles les dépenses de prospection commerciales réalisée à l'intérieur de l'Espace économique européen, première destination commerciale des PME, qui ne l'étaient pas en 2005 et qui a également inclus dans les dépenses éligibles les rémunérations des VIE. L'évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2007 estime ainsi que la dépense fiscale correspondante devrait passer de 10 millions d'euros au titre de 2006 à 30 millions d'euros au titre de 2007.

La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 a créé un nouveau type de contrat de travail, le contrat emploi export, inspiré du contrat de chantier propre au secteur du bâtiment et des travaux publics.

Ce nouveau contrat permet de gérer une mission effectuée en majeure partie à l'étranger dont l'issue et le terme ne peuvent pas être déterminés à l'avance. Sa mise en œuvre s'opère sur la base d'un accord d'entreprise ou de branche.

Le dispositif soustrait aux règles du licenciement économique les licenciements qui interviennent dans son cadre. L'accord collectif de branche ou d'entreprise doit toutefois comporter des garanties pour les salariés concernés : taille et type d'entreprises concernées pour le seul accord collectif, catégories de salariés concernés, nature des missions à l'exportation concernées ainsi que durée minimale (au moins six mois), contreparties en terme de rémunération et d'indemnités de licenciement accordées aux salariés, en terme de formation pour les salariés concernés et mesures indispensables à leur reclassement.

L'Union des industries métallurgiques et minières (UIMM) a signé un accord avec les partenaires sociaux pour donner aux entreprises du secteur la capacité de proposer ce contrat. D'autres fédérations professionnelles envisagent de signer des accords similaires.

Par ailleurs, les salariés qui exercent des activités liées à l'exportation pendant plus de 120 jours à l'étranger peuvent déduire de l'assiette de leur revenu imposable la fraction de leur salaire correspondant au temps passé hors de France. Ce dispositif, ancien mais peu connu, n'était auparavant ouvert que lorsque le séjour à l'étranger dépassait 183 jours par an.

La COFACE gère, pour le compte de l'État, des dispositifs de garantie visant à couvrir des risques, non assurables par le marché privé, au bénéfice des entreprises qui prospectent les marchés à l'exportation et commercialisent des produits et services dont l'origine est majoritairement française.

Le plus important de ces dispositifs est l'assurance prospection, produit financier permettant de rembourser aux entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur ou égal à 150 millions d'euros une part (en général égale à 65 % mais portée à 80 % dans le cadre du programme « Cap Export » pour les prospections intervenant dans l'un ou plusieurs des cinq pays suivants : Chine, Japon, Inde, Russie et États-Unis) de la différence entre les frais qu'elles ont engagés dans le cadre d'une prospection commerciale (études de marché, déplacements et frais de séjour à l'étranger des salariés de l'entreprise, salaires de ces salariés pendant la durée de leurs déplacements, frais fixes d'agents locaux à l'étranger, frais de fonctionnement d'un bureau ou d'une filiale commerciale, frais de publicité, etc.) et une part des recettes réalisées sur les pays couverts (7 % pour les biens, 14 % pour les services, 30 % pour les licences, redevances et autres droits).

En contrepartie, l'entreprise assurée verse une prime dont le montant est, en principe, de 3 % du budget de prospection garanti. Au terme d'une première période, dite période de garantie, qui ne peut excéder quatre ans et au cours d'une seconde période, dite période d'amortissement dont la durée est égale à celle de la période de garantie majorée d'un an, l'entreprise reverse, en outre, à la COFACE, tout ou partie des indemnités reçues, ces reversements étant calculés au prorata des recettes, prises en compte dans les mêmes proportions que pour déterminer l'indemnité versée par la COFACE pendant la période de garantie.

Ainsi, une entreprise exportant des biens vers la Chine et ayant souscrit un contrat d'assurance prospection pour un budget de dépenses de prospection de 100 000 euros par an et une période de garantie de trois ans versera à la COFACE 3 000 euros par an pendant ces trois ans puis 7 % de ses recettes d'exportation de biens vers la Chine pendant quatre ans, le montant total de ces reversements étant, en tout en état de cause plafonné au montant des indemnités perçues de la COFACE pendant la période de garantie. Dans l'hypothèse où aucune vente n'aurait été réalisée pendant la période de garantie, ces indemnités se seraient élevées à 80 000 euros par an pendant trois ans.

Ce dispositif limite donc le risque supporté par les PME à l'occasion d'une démarche d'exportation (le risque maximum correspondant, en pratique, à la somme des primes versées soit 3 % du budget garanti par an pendant la période de garantie) et leur apporte d'appréciables avances de trésorerie.

1 130 contrats d'assurance prospection ont été conclus par le COFACE en 2005 (pour 1 820 demandes reçues), dont 93 % avec des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 16 millions d'euros et 45 % avec des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 1,5 million d'euros. Le coût budgétaire annuel de la procédure, qui représente la différence entre les indemnités versées aux entreprises et les frais de gestion, d'une part, et les reversements et les primes versées par les entreprises, d'autre part, s'est élevé à 27,85 millions d'euros au titre de 2005.

Les entreprises peuvent, en outre, bénéficier de crédits de préfinancement, soit dans le cadre d'avances sur indemnité au titre de l'assurance prospection soit dans le cadre de financements bancaires classiques, garantis pour partie pour le compte de l'État par la COFACE ou par OSEO-Sofaris. Les quotités garanties ont été relevées dans le cadre du programme « Cap Export ».

B.- D'AUTRES RÉSEAUX QUI NE PEUVENT PAS SE SUBSTITUER AU RÉSEAU DE L'ÉTAT

Comme beaucoup de politiques publiques, l'appui à l'export mobilise, aux côtés de l'action de l'État, un grand nombre d'autres intervenants. Interviennent ainsi dans ce secteur, les collectivités locales, les organisations professionnelles et les organismes consulaires.

1. L'action des collectivités locales

Les régions, mais aussi d'autres grandes collectivités locales, ont une action d'appui à l'export. Dans certains cas, cette action est très dynamique et très efficace.

Deux agences de développement régional, Bretagne International et l'ERAI (Entreprises Rhône-Alpes International), dont des responsables ont été rencontrés par la mission peuvent ainsi être évoquées.

Constitués sous forme d'association et financées notamment par les conseils régionaux, ces deux organismes, qui existent depuis une vingtaine d'années, soutiennent les entreprises de leur région dans leur développement international et participent à l'attraction vers leur région des investissements étrangers.

Toutes deux comptent des relais à l'étranger, qui sont soit des partenaires privés rémunérés par l'agence dans le cas de Bretagne International soit des antennes de l'agence pour l'ERAI qui en compte neuf (États-Unis, Canada, Chine, Japon, Inde, Allemagne, Espagne, Italie, Pologne) dont le réseau est également complété par des partenaires privés.

Le dynamisme et l'efficacité de ces organismes ont été unanimement salués par tous les interlocuteurs de la mission et plusieurs caractéristiques de leur action méritent d'être relevées dans la perspective de l'évaluation du dispositif de l'État.

La première est que ces organismes reposent d'abord sur une implantation forte dans leur territoire régional, relais local dont on a déjà dit à quel point il manquait manifestement au réseau d'État.

La seconde est leur propension à recourir, à l'étranger, à l'appui de partenaires privés. Dictée par le caractère limité de leurs moyens, cette stratégie se révèle d'un excellent rapport coût/efficacité. Le président de Bretagne International, M. Bernard Angot, a ainsi souligné à la mission les multiples avantages présentés par cette solution : maîtrise des coûts fixes et grande souplesse de l'organisation pour se redéployer, connaissance du marché local par le partenaire privé et motivation de celui-ci, financièrement intéressé aux résultats.

Enfin, un troisième élément important est que, dans les deux cas, ces agences n'agissent pas qu'en matière d'appui à l'export et d'attraction des investissements mais, plus généralement, en soutien à l'internationalisation des entreprises de la région. Or, de fait, une opération d'importation peut être, pour une entreprise, une voie pour conduire une première expérience internationale. En outre, il peut s'agir d'un moyen d'améliorer la compétitivité des produits puisque, comme l'a souligné à la mission M. Bernard Angot, « acheter bien dans le monde permet de mieux exporter car les achats sont souvent le premier poste de charges des entreprises devant les salaires ».

Pour autant, malgré l'efficacité de ces organismes, les moyens des collectivités locales sont nécessairement limités et sont très inégaux. Leur action a, en outre, évidemment un tropisme régional qui n'est pas nécessairement pertinent à l'export sauf lorsque l'économie régionale, spécialisée, est particulièrement forte dans un secteur particulier. Il est, en effet, clair qu'une mission à l'étranger d'entreprises du même secteur est souvent plus efficace qu'une mission d'entreprises dont le seul point commun est la proximité géographique.

Enfin, une des forces de Bretagne International et de l'ERAI a été la continuité de leur action. Or, en matière d'appui à l'export, l'intervention des collectivités locales risque malheureusement d'aboutir à des priorités changeantes au rythme du renouvellement des élus compétents.

« Ce qui tue l'intérêt de l'action de certaines collectivités, c'est son caractère ponctuel lié aux changements de priorités des élus » - un responsable d'agence régionale de développement économique.

2. L'action des organisations professionnelles

L'essentiel de l'action d'appui à l'export des entreprises allemandes ou italiennes est le fait d'organisations professionnelles puissantes et dynamiques.

En France, en revanche, malgré quelques exemples contraires (groupe des exportateurs de meuble, Fédération des industries des équipements pour véhicules), les organisations professionnelles ont une action très modeste, reflétant une réticence culturelle des entrepreneurs français à coopérer, à l'étranger, avec leurs concurrents nationaux.

Au niveau interprofessionnel, le MEDEF conduit une action dynamique, notamment, au niveau international, par une structure dédiée, le MEDEF international qui emploie une vingtaine de collaborateurs. Le MEDEF international conduit ainsi une vingtaine de délégations d'entreprises françaises à l'étranger par an et organise chaque année plus de 50 rencontres avec des chefs d'État et de gouvernement et les principaux décideurs publics et privés étrangers. Il s'agit toutefois d'une action dont le volume reste relativement limité et qui, compte tenu du niveau des interlocuteurs rencontrés, répond d'abord aux besoins des plus grandes entreprises.

3. L'action des organismes consulaires

Les chambres de commerce et d'industrie devraient jouer un rôle majeur d'appui à l'export dans notre pays. En pratique, toutefois, à l'instar des organismes dépendant des collectivités locales, l'efficacité de leur action reflète la diversité de leurs moyens et de leur dynamisme.

De fait, à quelques exceptions locales près, seules les plus grandes chambres de commerce et d'industrie, et notamment la chambre de commerce et d'industrie de Paris dont l'action, en particulier, en matière de formation en France et à l'étranger, mérite d'être saluée, ont véritablement une politique dynamique d'appui à l'export. La mission n'a donc pas été convaincue par l'efficacité de l'action de certaines chambres de commerce et d'industrie et a, en outre, été vivement surprise par la rémunération de celles-ci pour le placement, auprès des entreprises de leur ressort, des prestations du réseau d'État.

Une attention particulière mérite, en revanche, d'être apportée aux chambres de commerce françaises à l'étranger (CCIFE) réunies au sein de l'Union des CCI françaises à l'étranger (UCCIFE).

Présentes dans 75 pays, les 112 CCIFE, dont les statuts juridiques varient selon le droit local de leur pays d'implantation mais qui sont souvent constituées sous une forme proche du statut associatif français, regroupent des entreprises françaises et des entreprises locales et emploient environ 800 permanents.

Ce réseau est très hétérogène, certaines CCIFE exerçant essentiellement une activité sociale d'animation de la communauté d'affaires française tandis qu'une vingtaine d'autres, comme, par exemple, la CCIFE en Chine, ont une action dynamique d'appui aux entreprises, incluant, dans le cas de la CCIFE en Chine, un service de domiciliation, une aide au recrutement et, à Shanghai, un centre d'affaires français.

Essentiellement financées par les cotisations de leurs membres et leurs ressources propres, les CCIFE ne reçoivent qu'une aide très modeste des organismes publics et parapublics français, couvrant environ 9 % de leurs moyens, et issue de subventions ou d'aide en nature (mise à disposition de personnel) de l'État, de l'Assemblée des Chambres Françaises de Commerce et d'Industrie et de la CCI de Paris.

Si la bonne articulation de l'intervention des CCIFE actives en matière d'appui à l'export avec l'action des missions économiques n'est pas toujours garantie, une coopération en bonne intelligence est possible et la mission estime que les CCIFE qui offrent de véritables services d'appui aux entreprises constituent un réseau efficace et utile qui mériterait d'être davantage appuyé.

4. Les conseillers du commerce extérieur de la France (CCEF)

Régis par le décret n° 2004-212 du 10 mars 2004 portant réorganisation de l'institution des conseillers du commerce extérieur de la France, les conseillers du commerce extérieur sont des responsables économiques acceptant, à titre bénévole, d'assister les pouvoirs publics en les informant et en les appuyant dans leurs actions pour le développement international des entreprises, en particulier en faveur des petites et moyennes entreprises.

Ce réseau compte environ 3 800 membres, qui résident à l'étranger ou en France, nommés pour trois ans par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé du commerce extérieur, après avis d'une commission ad hoc.

Originale, cette institution présente deux aspects. Elle présente incontestablement une dimension honorifique et la nomination comme CCEF peut constituer une distinction recherchée. Elle a toutefois aussi et d'abord un réel rôle opérationnel. Les sections territoriales des CCEF constituent, en effet, pour les chefs de missions économiques, des interlocuteurs utiles, qui les informent de l'évolution du climat d'affaires qu'ils perçoivent et des difficultés qu'ils rencontrent. Conformément à leurs missions, les CCEF peuvent également apporter une aide précieuse en matière de développement international d'entreprises françaises.

Toutefois, leurs fonctions étant bénévoles et naturellement secondes par rapport à leur occupation professionnelle, leur action reste parfois limitée. La mission regrette, en particulier, l'inégal engagement des CCEF résidant en France dans la sensibilisation des entreprises aux perspectives des marchés étrangers. En outre, et parce qu'il s'agit à la fois des interlocuteurs naturels des chefs de missions économiques et de personnalités souvent éminentes des communautés françaises locales, la part des représentants de grandes entreprises parmi les CCEF est très importante. Cette situation, qui ne présente pas que des inconvénients notamment du point de vue des moyens dont disposent ces CCEF, a vocation à être progressivement corrigée conformément à la volonté affirmée du Gouvernement.

5. Les organismes spécialisés

Outre l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) dont l'action n'entre pas dans le champ du présent rapport, il convient de rappeler l'existence de divers organismes publics ou parapublics d'appui à l'export spécialisés sectoriellement.

Le plus important d'entre eux est la SOPEXA (société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires) qui est une société anonyme créée, dans le prolongement de la loi d'orientation agricole de 1960, par le ministère de l'agriculture et les filières agroalimentaires et dont le capital est aujourd'hui détenu à 31 % par des organismes publics ou parapublics (UBIFRANCE, offices interprofessionnels, chambre de commerce et d'industrie de Paris, assemblée permanente des chambres d'agriculture) et à environ 69 % par d'autres organisations agricoles (syndicats agricoles, interprofessions agricoles, Coop de France) ou agroalimentaires (association nationale des industries alimentaires, comité de Propagande pour les industries. et les commerces agricoles et alimentaires) et par le Crédit agricole.

En pratique, SOPEXA est une agence de communication, exerçant des missions d'intérêt général mais intervenant également dans le champ concurrentiel. Les deux principales missions d'intérêt général sont la défense et la promotion de la culture et des produits alimentaires français à l'étranger et le conseil stratégique et marketing auprès des filières agricoles et agroalimentaires françaises en vue de l'exportation. Dans ce cadre, SOPEXA bénéficie d'une subvention du ministère de l'agriculture, qui a fortement et continûment baissée d'environ 30 millions d'euros par an en 1990 à 14 millions d'euros en 2006, que complètent ses ressources propres, y compris issues de la rémunération d'actions qu'elle conduit pour le compte de ces actionnaires et notamment des offices.

En 2005, la SOPEXA, dont le chiffre d'affaires s'est élevé à 85,5 millions d'euros, a conduit plus de 2 200 actions de communication à travers le monde. Elle emploie environ 300 collaborateurs dont 170 dans 41 implantations à l'étranger.

La mission a pu constater, à l'étranger, l'utilité de l'action de la SOPEXA, d'ailleurs largement saluée par les professionnels. L'importance de la promotion de nos produits agroalimentaires, en particulier pour des filières en difficulté comme la filière vitivinicole, ne fait, en outre, pas de doute et constitue une action de long terme dont l'importance ne doit pas être négligée, en particulier dans les marchés émergents où une véritable bataille internationale autour de la formation des goûts des consommateurs et de l'installation de l'image des produits est en cours.

À cet égard, le soutien public français actuel apparaît modeste, notamment par rapport aux pratiques de certains de nos concurrents qui ont d'ailleurs parfois créé des organismes explicitement inspirés de la SOPEXA. Ainsi, comme le rappelaient nos collègues sénateurs, MM. Joël Bourdin et Marc Massion, dans un récent rapport d'information de la commission des finances du Sénat ⁽¹⁰⁾, l'Allemagne consacre environ deux fois plus de crédits publics que la France à la promotion à l'étranger de ces produits agroalimentaires et les États-Unis environ quatre fois plus.

On rappellera également l'existence, dans le secteur agricole, de l'ADEPTA (Association pour le développement des échanges internationaux de produits et techniques agroalimentaires), association qui effectue des missions de promotion de l'offre dans le domaine des équipements agroalimentaires et qui conduit des actions de coopération technico-commerciale et de partenariat dans une trentaine de pays. Le ministère de l'agriculture et de la pêche confie à l'ADEPTA une mission d'intérêt général de promotion et de défense du savoir-faire français dans les domaines agricoles et agro-industriels qui se répartit en deux volets :

- une action à l'étranger prenant la forme d'organisation de pavillons collectifs sur les salons internationaux, de missions d'identification de marchés et de clients potentiels et de missions d'entreprises françaises auprès d'acheteurs identifiés,

- une action en France d'accueil de délégations étrangères, soit sur salons (accueil international) soit sur programme spécifique, d'appui aux filières et aux entreprises, et d'information.

En 2006, la subvention versée à l'ADEPTA pour ces actions s'est élevée à 1 million d'euros.

D'autres secteurs présentant une forte spécificité comptent également des organismes publics ou parapublics spécialisés agissant dans le domaine de l'appui à l'export. Il s'agit, en particulier, du secteur de la défense et du secteur des matériels de sécurité.

Un effort de coordination a été engagé et est formalisé par des conventions. Pour la SOPEXA, une convention organise ainsi la programmation des actions et un partage des tâches confiant à UBIFRANCE la mission d'informer sur les marchés et de fournir un appui individualisé aux entreprises et à la SOPEXA la mission d'assurer la promotion collective des produits.

6. Le portage

Une forme particulière de soutien au développement international des PME est le portage par de grands groupes mettant leur expérience, leurs contacts et leurs moyens (mise à disposition de locaux, y compris d'une présence sur un stand lors d'une foire ou d'un salon, hébergement de personnel, tutorat de volontaires internationaux en entreprise) au service de PME.

Une trentaine de grandes entreprises se sont ainsi regroupées pour offrir ce service de portage dans une structure appelée « Partenariat France ».

Certaines opérations conduites dans ce cadre présentent un grand intérêt. Il apparaît toutefois que les opérations plus réussies sont celles dans lesquelles le portage présente un intérêt mutuel, le cas typique étant celui d'une grande entreprise emmenant à l'étranger ses sous-traitants ou ses fournisseurs traditionnels sur le sol national parce que leur présence sur un marché étranger répond à ces besoins. En dehors de ce cas de figure, les opérations sont d'ampleur plus limitée.

« On ne peut pas compter sur l'altruisme de la grande entreprise » - (L. Schweitzer, entendu par la mission en qualité de président du MEDEF international).

7. La difficile articulation de ces divers réseaux

La grande diversité des intervenants est, pour un profane, l'une des caractéristiques les plus surprenantes du dispositif français d'appui à l'export.

Elle aboutit parfois à des situations manifestement peu optimales, par exemple la présence dans la même grande ville chinoise, Pékin ou Shanghai, d'une dizaine de représentations d'organismes français.

Une remise à plat du système, qui est, au premier abord, intellectuellement séduisante, ne semble toutefois pas envisageable, puisque la diversité des intervenants dans ce secteur n'est que le reflet de notre organisation institutionnelle actuelle, ni même probablement souhaitable dans la mesure où chacun des acteurs publics actuels de l'appui à l'export peut toucher une population spécifique d'entreprises et que le principal enjeu aujourd'hui semble précisément d'apporter une assistance efficace à un plus grand nombre d'entreprises. Pour autant, il est clair qu'une meilleure coordination est souhaitable et que seul l'État peut l'assurer.

II.- LA PRIORITÉ DOIT ÊTRE D'ORIENTER L'ACTION DU DISPOSITIF PUBLIC VERS LE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL
DE NOUVELLES ENTREPRISES

Malgré de nombreuses réformes et des réformes récentes majeures, l'organisation actuelle du dispositif public d'appui à l'export est, pour l'essentiel, héritée de l'histoire.

Il n'est donc pas illégitime de se demander, en préalable, si un dispositif public d'appui à l'export est nécessaire ou si ces missions peuvent être exercées par des intervenants privés.

En second lieu, il convient de déterminer quelle doit être aujourd'hui la priorité principale de l'action de l'État en matière d'appui au développement international de nos entreprises.

Enfin, les réformes récentes engagées en matière d'organisation du dispositif doivent être rappelées et évaluées.

A.- UN RÉSEAU PUBLIC D'APPUI À L'EXPORT EST NÉCESSAIRE

Le réseau d'appui à l'export de l'État est, de fait, un prestataire de services aux entreprises.

Dans beaucoup de pays, ces services peuvent être fournis par une offre privée. Des consultants, des avocats ou des importateurs peuvent apporter à nos entreprises l'ensemble des services qui leur sont nécessaires lorsqu'elles envisagent d'exporter ou lorsqu'elles exportent.

Natixis Pramex International, filiale de Natixis dédiée au conseil en développement des entreprises à l'international, constitue un bon exemple d'intervenant privé majeur. Cette société, qui travaille pour environ 600 entreprises par an et dont le chiffre d'affaires en 2005 a été de 10 millions d'euros, compte ainsi 20 implantations à l'étranger et s'appuie en France sur les réseaux bancaires de sa maison mère (banques populaires et caisses d'épargne). Elle offre aux entreprises désireuses de se développer à l'international un catalogue très large de prestations, y compris l'organisation de missions collectives.

Beaucoup d'entreprises françaises exportent d'ailleurs sans jamais faire appel à notre réseau public et certains responsables économiques rencontrés par la mission jugent n'avoir nullement besoin de ce réseau. De fait, selon les chiffres des Douanes, 96 400 entreprises françaises ont exporté en 2005 alors qu'environ 13 000 seulement sont clientes du réseau d'État.

On peut donc se demander si l'existence d'un réseau d'État d'appui à l'export, en particulier à l'étranger, est utile. Il pourrait être envisageable de laisser les entreprises françaises rechercher elles-mêmes des interlocuteurs et des partenaires locaux, comme beaucoup le font déjà, ou, dans certains pays, de substituer à la présence directe à l'étranger de services de l'État, le recours à un organisme local partenaire, rémunéré par les pouvoirs publics pour accompagner sur place les entreprises françaises, comme le fait, par exemple, Bretagne International.

Plusieurs raisons conduisent toutefois la mission à écarter le recours systématique à cette solution.

La première est la satisfaction quasi générale exprimée par les utilisateurs du réseau de l'État à l'étranger, qui n'incite pas à le supprimer.

« Un réseau très efficace quand on le sollicite » - M. Jean-François Roubaud, président de la Confédération générale des petites et des moyennes entreprises (CGPME).

Une très large majorité des personnes rencontrées par la mission, utilisateurs du réseau public, s'en sont déclarées très satisfaites et ont également salué la qualité de ces personnels. Ce sentiment est d'ailleurs confirmé par les enquêtes de satisfaction conduites auprès des entreprises clientes du réseau dont plus de 95 % se déclarent satisfaites ou très satisfaites des prestations effectuées pour leur compte.

La mission s'est efforcée d'identifier les caractéristiques du réseau les plus appréciées. Il est apparu qu'un élément essentiel était le caractère non lucratif de l'action des missions économiques.

Cette caractéristique, qui distingue fondamentalement le réseau d'un prestataire privé concurrent et qui est la seconde raison justifiant de le préserver, garantit notamment sa capacité à rendre un service très important, celui de dissuader une entreprise de s'engager sur un marché sur lequel sa réussite apparaît trop aléatoire. Ce rôle de filtre que peut jouer le réseau public en amont de décisions coûteuses pour les entreprises est irremplaçable et reste insuffisamment valorisé.

S'il existe de très belles réussites à l'export, on sait aussi que certaines expériences se sont révélées, au contraire, désastreuses pour des entreprises souvent insuffisamment préparées et fragiles, en particulier sur des marchés particulièrement difficiles. Il convient, en particulier, de se garder de la tentation souvent vouée à l'échec de « l'export de dernière chance », c'est-à-dire de la démarche par laquelle une entreprise confrontée à des difficultés sur le marché domestique peut épuiser ces dernières ressources en tentant d'exporter sur des marchés qu'elle ne connaît pas et qu'elle n'a pas le temps, ni les moyens de pénétrer. C'est pourquoi il pourrait d'ailleurs être légitime d'évaluer systématiquement de manière sérieuse, par exemple par la réalisation de tests sur l'offre, l'adéquation des produits dans l'entreprise au marché envisagé, préalablement à la prestation d'autres services ou à l'apport de financements et surtout préalablement à toute mission faisant appel aux services du réseau public.

« Il est facile de partir de Chine millionnaire, il suffit d'arriver milliardaire et de ne pas rester trop longtemps » (un chef d'entreprise français à Pékin).

Dans le même esprit, une caractéristique du réseau public particulièrement appréciée par ses utilisateurs est sa capacité à fournir, de manière plus ou moins formelle, une information fiable, notamment sur la qualité des partenaires locaux envisagés, élément qui est unanimement jugé déterminant par les exportateurs.

La troisième raison conduisant à conserver une présence internationale du réseau d'État d'appui à l'export est le fait que le commerce international présente parfois une forte dimension politique. Il est ainsi des pays à l'économie très étatisée ou des secteurs, typiquement l'industrie de défense, dans lesquels toute opération présente un caractère politique et pour lesquels le soutien accordé par les pouvoirs publics à une entreprise souhaitant exporter est déterminant. Ces opérations politiques sont toutefois relativement marginales et ce ne sont pas elles qui, seules, justifient notre réseau public d'appui à l'export. Dans certains pays, toutefois, cette dimension est importante.

Enfin, la dernière raison justifiant le maintien d'une présence internationale du réseau d'État d'appui à l'export est le fait que celui-ci exerce, en tout état de cause, des missions régaliennes présentant certaines synergies avec les activités de service aux entreprises, par exemple lorsque les marchés concernés sont fortement régulés ou que la commande publique locale y tient une place déterminante. Ainsi, par exemple, l'information sur le secteur des télécommunications américain, dont les évolutions réglementaires intéressent légitimement l'administration centrale et les pouvoirs publics français, permet certainement de mieux appuyer l'intervention éventuelle d'entreprises françaises sur ces marchés.

La mission estime donc nécessaire de conserver des services de l'État d'appui à l'export à l'étranger. Il convient toutefois qu'ils articulent leur action au regard de l'offre locale d'appui aux entreprises. Il en résulte que le champ d'action d'une mission économique ne doit pas être le même en Iran et en Allemagne, pour prendre deux exemples extrêmes. Dans un cas, la mission devra aller beaucoup plus loin, c'est-à-dire accompagner plus longtemps l'entreprise française, que dans l'autre où elle pourra rapidement renvoyer celle-ci vers d'autres structures, telle que la chambre de commerce et d'industrie française ou des opérateurs privés. C'est d'ailleurs en pratique ce que font déjà les missions économiques en définissant, par exemple avec des chambres de commerce et d'industrie française à l'étranger, un partage des tâches formalisé par une convention.

On notera également que si le réseau public est, par certains aspects, concurrent du secteur privé, ses prestations sont généralement beaucoup moins onéreuses. Son assistance constitue ainsi une forme de subvention de fait à l'export, échappant en pratique aux contraintes internationales les régissant et dont l'intervention ne choque pas la mission. Cet élément ne justifie toutefois pas par lui-même l'existence du dispositif, le même résultat pouvant probablement être obtenu par la subvention d'intervenants privés.

Une question liée est celle du prix des prestations des missions économiques, certains chefs d'entreprise, au demeurant très peu nombreux, contestant le niveau de la facturation par les missions économiques de leurs prestations voire son principe.

Même s'il peut conduire à des dérives qui seront évoquées ci-après, ce principe apparaît toutefois sain à la mission, en particulier parce qu'il permet d'écarter des demandes dépourvues de sérieux qui mobiliseraient inutilement les ressources du réseau. Il convient, en outre, de noter que les tarifs des prestations des missions semblent, de manière générale, nettement inférieurs aux prix de prestations comparables de prestataires privés.

En tout état de cause, cet aspect semble relativement secondaire. Les économies susceptibles de résulter pour les entreprises concernées d'une éventuelle gratuité des prestations resteraient, en effet, limitées et peu susceptibles de changer l'équilibre économique d'ensemble de l'opération d'exportation. Hors cas particuliers, une entreprise pour laquelle le prix d'une prestation tel qu'un test sur l'offre (visant à évaluer les perspectives d'un produit sur un marché donné) est un critère déterminant dans la décision d'évaluer ou non l'intérêt d'un marché d'exportation n'est probablement pas, en tout état de cause, en mesure de se développer sur ce marché.

Il convient toutefois que le réseau public n'adopte pas une logique trop commerciale. Le chiffre d'affaires des prestations facturées peut certes constituer un indicateur d'activité intére