N° 3700

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION 5

I. -  UN LIEN TRANSATLANTIQUE S'INSCRIVANT DANS UN CONTEXTE PROFONDÉMENT TRANSFORMÉ 7

A. UNE EUROPE RÉUNIFIÉE POLITIQUEMENT ET MILITAIREMENT, MAIS OÙ
S'EXPRIMENT DES DIFFÉRENCES 7

1. La disparition de la menace originelle et l'extension de l'OTAN 7

2. Des différences d'approche renforcées par de véritables ruptures en matière d'effort de défense 8

B. LE REPOSITIONNEMENT STRATÉGIQUE AMÉRICAIN 11

1. Une perception de la menace différente 11

2. Une nouvelle posture en Europe : moins de troupes, plus au Sud et à l'Est. 12

II. -  LES INTERROGATIONS SUR LE DEVENIR DE L'ALLIANCE 15

A. LES FRONTIÈRES ET LE RÔLE DE L'OTAN 15

1. Quelle étendue géographique pour l'alliance ? 15

2. Des activités de plus en plus diverses, une mission de moins en moins claire 18

B. LA COMPLÉMENTARITÉ DE LA PESD AVEC L'OTAN ET LA PLACE PARTICULIÈRE OCCUPÉE PAR LA FRANCE 21

1. La PESD n'apparaît plus comme un sujet de discorde important dans les
relations transatlantiques 21

2. Une place de la France au sein de l'Alliance encore caractérisée par son
originalité 25

III. -  UNE COOPÉRATION PRATIQUE MAIS PARFOIS DÉLICATE SUR LES SUJETS D'INTÉRÊT COMMUN 27

A. LA QUESTION ÉPINEUSE DES DOSSIERS D'ARMEMENT TRANSATLANTIQUES 27

1. Un rôle important en matière d'interopérabilité et de surveillance 28

2. La défense antimissile en Europe : les ambiguïtés de deux démarches
parallèles 30

B. LES ENJEUX DU PROCESSUS DE TRANSFORMATION MILITAIRE 33

1. La NRF : un catalyseur de la rénovation militaire 33

2. ACT : outil de transformation ou instrument d'influence ? 36

CONCLUSION 39

EXAMEN EN COMMISSION 41

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 47

INTRODUCTION

Issue de la victoire de 1945 et de la guerre froide, la relation transatlantique a présenté un caractère exceptionnel dont la pérennité a suscité bien des interrogations, et ce depuis fort longtemps. Ces dernières ont pris un tour radicalement nouveau à l'occasion de la grave crise politique qu'a entraînée la guerre en Irak, et ce phénomène a été analysé et commenté dans un nombre considérable de publications ⁽¹⁾. L'un des aspects saillants du nouveau contexte est sans doute la méfiance croissante des opinions publiques européennes à l'endroit des États-Unis, alors même que, passé le moment le plus difficile de la crise, les gouvernants n'ont eu de cesse d'essayer de retisser des liens politiques et de parler de réconciliation.

Pourtant, bien des divergences subsistent en matière de politique étrangère et de défense, et celles-ci sont au cœur du débat entre les États-Unis et l'Europe. Même si les coopérations pragmatiques n'ont jamais cessé, d'importantes évolutions sont à l'œuvre et ne rendent plus la solidarité aussi automatique que par le passé.

Pour ces raisons, l'organisation du traité de l'Atlantique Nord apparaît comme le lieu essentiel où s'expriment les interrogations sur l'avenir de la relation transatlantique en matière de défense. Ce lourd privilège n'est pas sans conséquences sur le sort de l'Alliance elle-même. Cela ne l'empêche pas de réaliser un travail considérable, comme en témoignent ses opérations de plus en plus nombreuses et difficiles, ni de continuer à être un acteur essentiel de la défense européenne. Mais il n'est guère possible de masquer combien elle est fragilisée par les questions sur sa mission exacte et ses frontières futures, tandis que son articulation avec une politique européenne de sécurité et de défense en plein essor est sujette à de rapides évolutions.

I. -  UN LIEN TRANSATLANTIQUE S'INSCRIVANT DANS UN CONTEXTE PROFONDÉMENT TRANSFORMÉ

Il est rétrospectivement tentant de réduire à sa seule part de stabilité la relation transatlantique au cours de la période s'étendant de la fin de la seconde guerre mondiale à la dissolution du Pacte de Varsovie. Les crises politiques n'ont pourtant pas manqué, du retrait de la France des structures militaires intégrées de l'OTAN en 1966 aux débats et inquiétudes sur le « découplage » progressif entre les États-Unis et l'Europe durant les années 1970, sans parler de la question des euromissiles au début des années 1980. Mais le principe d'unité face à la menace commune prévalait, ce qui donne un aspect d'exceptionnelle solidité aux relations durant ces décennies passées. La victoire complète sur l'ennemi qui avait fait naître l'Alliance a permis une réunification politique rapide du continent européen, l'adhésion à l'OTAN jouant un rôle de « sas » préalable à celle à l'Union européenne pour les pays d'Europe centrale et orientale. Cette extension de l'Alliance a eu lieu alors que s'accroissaient les divergences d'appréciation sur son devenir et sur ses rapports avec une politique de défense de l'Union européenne en développement. Par-delà les différences d'approche politique entre États, au demeurant évolutives, des tendances profondes rendent moins naturelle la relation transatlantique en matière de défense. Il s'agit tout d'abord de l'écart croissant constaté dans les efforts consentis pour la défense, aussi bien entre les États-Unis et l'Europe qu'entre nations européennes. Ensuite, le repositionnement stratégique américain modifie profondément la perception du rôle de l'espace européen pour la sécurité des États-Unis.

A. UNE EUROPE RÉUNIFIÉE POLITIQUEMENT ET MILITAIREMENT, MAIS OÙ S'EXPRIMENT DES DIFFÉRENCES

1. La disparition de la menace originelle et l'extension de l'OTAN

· Au milieu des années 1980, l'OTAN ne ressemblait plus beaucoup à la structure souple originelle de ses débuts. L'édification progressive d'une structure militaire intégrée avait finalement conduit à une lourde architecture datant du milieu des années 1960. Tout était organisé en fonction de la menace du Pacte de Varsovie et de la préparation d'un conflit au centre de l'Europe. Les 8,5 millions de soldats de l'Alliance relevaient de 16 États membres et d'une pléthore de 80 quartiers généraux.

Considérable machinerie militaire, elle n'était pourtant engagée dans aucune opération et, de toute son histoire, n'avait même jamais mené d'exercice militaire en dehors de ses frontières. Cette alliance n'entretenait de surcroît aucun dialogue avec des pays non membres.

La fin brutale de la guerre froide allait mettre un terme à quarante années de stabilité et de prévisibilité relative, l'OTAN pouvant dès lors profiter de sa subite victoire pour intégrer d'anciens États ennemis, tout en faisant face à une multiplication de crises.

· Si les possibilités d'extension de l'Alliance prévues par l'article 10 du traité de l'Atlantique Nord avaient été utilisées à plusieurs reprises (Grèce et Turquie en 1952, République fédérale d'Allemagne en 1955 et Espagne en 1982), les vagues d'élargissement liées au nouveau contexte politique européen à partir de 1989 sont d'une tout autre ampleur et signification. Désormais, il s'est agi d'accueillir des États anciennement membres du Pacte de Varsovie et de l'ex-Yougoslavie.

Ouverts à la suite du sommet de Madrid, le 8 juillet 1997, les pourparlers avec la Hongrie, la Pologne et la République tchèque ont abouti à leur adhésion formelle le 12 mars 1999. Ce premier élargissement en Europe centrale a été rapidement complété par l'invitation faite à sept nouveaux États, lors du Sommet de Prague, le 21 novembre 2002. La Bulgarie, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et les trois États baltes, Estonie, Lettonie, Lituanie, sont ainsi devenus membres de l'OTAN le 2 avril 2004. Dans tous les cas précités, l'adhésion à l'OTAN a précédé celle à l'Union européenne. Le contexte de liberté nouvelle et la diversité des situations des nouveaux membres ont cependant conduit à faire perdre en cohésion à l'Alliance ce qu'elle a gagné en extension.

2. Des différences d'approche renforcées par de véritables ruptures en matière d'effort de défense

· Au sein de l'OTAN, des différences se sont toujours manifestées, qu'il s'agisse de sujets politiques ou militaires. L'organisation n'a jamais eu le monolithisme qu'on lui a prêté, chacun des membres étant attaché à la règle du consensus. Il n'en reste pas moins que l'arrivée des nouveaux États membres de l'Europe centrale et orientale a pu donner l'impression d'un renforcement de l'atlantisme au sein de l'Alliance, du moins si celui-ci est défini comme une attitude d'étroite proximité avec les positions américaines, voire de suivisme.

Il est certain que, pour les nouveaux membres, l'adhésion avait une importance toute particulière. Il s'agissait de changer complètement de système d'alliance, d'intégrer une structure militaire efficace et éprouvée et, surtout, de bénéficier de la garantie de sécurité offerte par l'article 5 du traité, et donc de la protection militaire américaine. Ces motivations restent très présentes, surtout pour les États ayant des frontières communes ou des relations historiquement difficiles avec la Russie, comme les pays baltes ou la Pologne. Ce sentiment d'un alignement systématique avec la politique menée par les États-Unis a pu être renforcé par la participation de pays d'Europe centrale et orientale à la coalition en Irak. Il convient toutefois de souligner que les divergences sur la guerre en Irak se sont également manifestées entre les membres fondateurs, le Royaume-Uni, l'Italie et le Danemark participant aux opérations. De plus, l'identité de vues avec Washington n'est pas une donnée acquise définitivement. À la suite de changements de majorité, l'Italie et l'Espagne ont retiré leurs troupes d'Irak. De même, dans la plupart des opinions publiques des nouveaux États membres, les positions sont susceptibles d'évolution tant les adhésions à l'OTAN et à l'Union européenne sont des évènements récents. On peut noter à cet égard que les initiatives concrètes prises dans le cadre de la PESD ont rencontré un écho non négligeable en Europe centrale et orientale, comme en témoigne la large participation aux groupements tactiques ⁽²⁾.

· Si ces divergences politiques ont été abondamment commentées, des clivages au moins aussi déterminants se manifestent si l'on considère les efforts consentis au titre de la défense. Ceux-ci sont dépendants pour une large part des conditions économiques et budgétaires particulières à chaque État, mais ils sont aussi révélateurs de priorités politiques. Les différences en la matière ne sont pas d'ordre géographique ou historique, mais séparent les contributeurs actifs et ceux qui ont tendance à confier leur défense nationale à l'Alliance, en s'acquittant de charges minimales.

Le tableau ci-après souligne la grande hétérogénéité des dépenses liées à la défense au sein de l'OTAN.

La principale constatation porte sur la disproportion des efforts de défense entre l'Europe et les États-Unis. Traditionnellement importante, elle tend à s'accroître en raison de l'augmentation récente des dépenses militaires américaines (passées de 3,4 % du PIB en moyenne de 1995 à 2004 à 3,9 % en 2005) alors que, dans l'ensemble, les Européens consacrent de moins en moins d'argent à leur défense.

Vient ensuite un groupe d'États qui dépensent plus de 2 % du PIB. Il s'agit, par ordre décroissant, de la Grèce, de la Turquie, de la Bulgarie, de la France et du Royaume-Uni.

Dans le groupe formé par les onze États membres de l'Alliance disposant en 2006 de budgets de défense s'inscrivant entre 1,5 et 2 % du PIB figurent aussi bien des membres fondateurs, mais dont les budgets de défense diminuent (comme l'Italie, avec 1,5 % du PIB), que des nouveaux membres dont l'effort reste stable et à un niveau important (1,9 % du PIB en Pologne et 2 % en Roumanie).

Enfin, sept membres de l'Alliance y consacrent moins de 1,5 %, dont le Canada (1,2 %) et l'Allemagne (1,3 %).

La double rupture, d'une part entre les États-Unis et l'Europe et, d'autre part, entre États européens, intervient alors même que les États-Unis reconsidèrent en profondeur la place occupée par l'Europe dans leur stratégie de défense.

B. LE REPOSITIONNEMENT STRATÉGIQUE AMÉRICAIN

1. Une perception de la menace différente

· Beaucoup a été dit et écrit sur la divergence supposée de plus en plus profonde entre les États-Unis et l'Europe sur les modes de résolution des crises et l'emploi de la force. L'opposition caricaturale entre une Amérique vouée à Mars et une Europe davantage portée vers Vénus ⁽³⁾ a sans doute connu son apogée lors de la crise irakienne de 2003. Face à une Europe affichant une préférence pour le multilatéralisme et la résolution pacifique des conflits, les États-Unis continuent à privilégier ouvertement le primat de l'intérêt national et n'ont pas les mêmes préventions envers le recours à la force. Cette tendance n'est pas une nouveauté complète, mais elle a incontestablement été renforcée par le sentiment des Américains d'être en état de guerre à la suite des attentats du 11 septembre. En témoigne tout particulièrement l'accent mis sur la notion de préemption au sein de la National Security Strategy publiée en septembre 2002.

Depuis 2004, les déclarations sont malgré tout plus mesurées, compte tenu des déboires rencontrés en Irak et des limites politiques et militaires que connaît la capacité d'action américaine. Les positions extrêmes un temps affichées présentaient donc aussi un caractère conjoncturel. Lors de son audition par les rapporteurs, M. Richard Olson, représentant permanent adjoint de la délégation américaine auprès de l'OTAN, a indiqué que le multilatéralisme ne s'imposait pas de soi, mais qu'il constituait désormais le choix privilégié par les États-Unis, au travers des organisations les plus adaptées, OTAN ou Nations Unies. Cela n'exclut toutefois pas la possibilité de recourir à la création de « coalitions de volontaires », si besoin est.

Des choix politiques contingents ne doivent pas être pris pour des ruptures définitives. De ce point de vue, on peut relever que l'inappétence européenne pour l'usage de la force n'est pas absolue. Lors des crises liées à la dislocation de l'ex-Yougoslavie, le peu d'entrain d'abord manifesté par les Américains envers une intervention avait attiré de nombreuses critiques sur la « doctrine zéro mort » supposée alors paralyser l'armée américaine. Davantage que ces oscillations, c'est la réduction de la place de l'Europe dans les priorités stratégiques américaines qui tend à jouer un rôle déterminant sur la relation transatlantique dans le domaine de la défense.

· La Quadrennial Defense Review (QDR) du 30 septembre 2001 reconnaît que, si les forces armées américaines bénéficient d'une supériorité certaine dans bien des aspects des conflits armés, elles peuvent néanmoins être mises en danger par des adversaires utilisant une large palette de moyens, notamment une stratégie asymétrique et des armes de destruction massive. Le rapport insiste sur le fait qu'à l'exception des Balkans, l'Europe est largement en paix. Les États d'Europe centrale sont de plus en plus intégrés à l'Ouest, tant sur le plan politique qu'économique, tandis que la Russie ne constitue plus une menace pour l'OTAN. Il apparaît peu probable que les États-Unis aient à faire face à un compétiteur d'égale force dans un futur proche, mais le risque existe que certaines puissances régionales développent la capacité de menacer la stabilité de régions déterminantes pour les intérêts américains. La QDR souligne aussi le fait que l'Asie devient progressivement une zone potentielle de compétition militaire à grande échelle, avec un vaste « arc d'instabilité » allant du Moyen-Orient à l'Asie du Nord-Est. Certains des États qui y sont situés sont vulnérables aux tentatives de prise du pouvoir par des éléments radicaux, et beaucoup d'entre eux disposent de capacités militaires importantes ainsi que du potentiel pour développer ou acquérir des armes de destruction massive.

Face à ce constat d'un monde plus incertain, la Quadrennial Defense Review la plus récente, présentée au Congrès en 2006, met l'accent sur le thème de la « longue guerre » contre le terrorisme et distingue quatre priorités déjà présentes dans la précédente version de ce document : défaire les réseaux terroristes ; défendre en profondeur le territoire national ; influencer les choix de pays se situant à un croisement stratégique ; prévenir l'acquisition et l'usage d'armes de destruction massive par des État hostiles ou des acteurs non étatiques.

Ces objectifs conditionnent largement la politique d'implantation des forces américaines en Europe.

2. Une nouvelle posture en Europe : moins de troupes, plus au Sud et à l'Est.

Dès la fin de la guerre froide, les États-Unis ont procédé à un important mouvement de rapatriement de leurs troupes basées à l'extérieur. Au cours des années 1990, près de 300 000 personnels militaires sont retournés aux États-Unis, tandis qu'environ 60 % des bases outre-mer étaient fermées ⁽⁴⁾. Pour l'essentiel, ce sont les forces positionnées en Allemagne qui ont été concernées, mais cette politique a aussi affecté des pays en Asie et en Amérique latine. Durant la même période, d'importantes bases militaires ont été fermées à la demande de gouvernements étrangers, au Panama, aux Philippines et en Espagne.

Même après ces modifications, les États-Unis restaient la seule puissance militaire globale, disposant encore de quelque 850 installations au travers de réseaux de bases permanentes, de matériels prépositionnés et de facilités aériennes ou portuaires. Toutefois, le dispositif obtenu au début des années 2000 restait encore largement l'héritier des deux principaux foyers de tension de la guerre froide : l'Allemagne et la Corée. La Global Posture Review de septembre 2004 a donc décidé d'entamer un nouveau mouvement d'adaptation de la taille, de la localisation et du type des forces militaires déployées à l'étranger, afin de « gagner les guerres du XXI^e siècle ». Parmi les six principes guidant cette nouvelle approche figurent notamment l'extension de la capacité d'action à des régions plus variées et étendues que précédemment, le développement d'une capacité de déploiement rapide de moyens militaires (à la fois par la planification des forces et par des accords suffisamment nombreux et flexibles avec les États étrangers pour garantir l'accès aux théâtres d'opérations) et, enfin, une plus grande flexibilité opérationnelle. L'idée de garantie d'accès est particulièrement présente, probablement en raison des difficultés rencontrées avec la Turquie lors de la guerre d'Irak en 2003.

Pour atteindre ces objectifs, la Global Posture Review procède à une nouvelle classification des installations à l'étranger, désormais réparties entre trois catégories. Les bases permanentes principales (Main Operating Bases - MOB), tout d'abord, disposant d'importantes infrastructures et où sont stationnées en permanence forces et capacités de commandement, telles que la base aérienne de Ramstein, en Allemagne, ou celle de Kadena, à Okinawa. Les camps d'entraînement et de transit sont ensuite rebaptisés Forward Operating Sites (FOS) et ne comprendront qu'une présence militaire limitée, tout en pouvant servir au stockage d'équipements prépositionnés. Enfin, il est prévu un réseau d'infrastructures vides et de simples accords de passage ou de stationnement (Cooperative Security Location - CSL).

De manière plus significative, la Global Posture Review prévoit une nouvelle et considérable réduction des effectifs déployés à l'étranger. Entre 2006 et 2011, 70 000 militaires seront rapatriés aux États-Unis, et le nombre de bases et installations devrait être ramené à 550, soit une diminution de 35 %. Ce plan aura davantage d'impact en Europe que dans les autres régions du monde où sont déployées des forces américaines. Près de 200 bases et installations devraient y être fermées et le nombre de militaires américains présents passerait de 106 000 à environ 40 000. Deux divisions lourdes stationnées en Allemagne devraient ainsi progressivement être transférées aux États-Unis. Elles seront remplacées par une brigade moyenne permanente, complétée par la rotation régulière d'une seconde brigade à des fins d'entraînement. La présence militaire américaine en Europe reposera désormais sur des forces plus légères et davantage déployables (unités aéroportées et nouvelles brigades dotées du système Stryker). Outre l'adaptation à la nouvelle donne stratégique, cette politique a aussi pour objectif de réaliser des économies ⁽⁵⁾.

Si la présence militaire américaine en Europe sera de fait considérablement réduite à terme, elle connaît dans le même temps une modification de sa répartition géographique avec l'importance donnée aux nouvelles implantations en Roumanie et en Bulgarie. En décembre 2005, les États-Unis et la Roumanie ont signé un accord permettant aux premiers d'utiliser quatre bases de l'ex-Pacte de Varsovie, la plus grande étant la base aérienne de Constanta-Mihail Kogalniceanu, capable d'accueillir les plus gros avions de transport américains. Au total, 1 500 militaires américains seront installés en permanence en Roumanie. Le principal intérêt de ces implantations est d'ordre géographique, avec une proximité plus grande des zones de préoccupation du Moyen-Orient et de l'Asie centrale. La Bulgarie offre les mêmes avantages, tout en étant proche du Kosovo. Trois bases y sont disponibles pour les forces américaines, dont la base aérienne de Bezmer, et elles hébergeront en permanence 2 500 militaires.

II. -  LES INTERROGATIONS SUR LE DEVENIR DE L'ALLIANCE

La disparition de son ennemi principal, les divergences entre alliés et l'émergence d'un monde de moins en moins prévisible ont affecté l'Alliance atlantique, dont la raison d'être est moins évidente qu'auparavant. Si les États membres y sont attachés, bien qu'à des degrés divers, tous n'ont pas la même vision de son avenir, tant sur le plan de son étendue géographique que des tâches à accomplir. Ces interrogations sont d'autant plus fortes que l'OTAN n'a plus le monopole du rôle militaire en Europe. La construction progressive d'une politique de défense de l'Union européenne s'effectue désormais dans un contexte apaisé, en mettant en avant sa complémentarité avec l'OTAN. Mais le partage des tâches entre les deux organisations est loin d'être définitif, ce qui n'est pas sans conséquences sur la position occupée par la France au sein de l'Alliance.

A. LES FRONTIÈRES ET LE RÔLE DE L'OTAN

1. Quelle étendue géographique pour l'alliance ?

· Après les deux vagues d'élargissement de 1999 et de 2004, qui ont porté à 26 le nombre d'États membres de l'Alliance atlantique, la question des « frontières » de celle-ci n'est toujours pas close. L'article 10 du traité de l'Atlantique Nord stipule que « les parties peuvent, par accord unanime, inviter à accéder au Traité tout autre État européen susceptible de favoriser le développement des principes du présent Traité et de contribuer à la sécurité de la région de l'Atlantique Nord ». La déclaration du sommet des chefs d'État et de gouvernement des pays membres qui s'est tenu à Riga les 28 et 29 novembre 2006 indique que « le processus d'élargissement en cours à l'OTAN est une réussite historique » et réaffirme l'engagement de garder l'Alliance ouverte à l'admission de nouveaux membres dans l'avenir.

Tirant les enseignements du processus d'adhésion de la République tchèque, de la Hongrie et de la Pologne, l'OTAN a mis en place lors du sommet de Washington, en avril 1999, un programme destiné à mieux préparer les pays candidats : le plan d'action pour l'adhésion (Membership Action Plan - MAP). Ses principales caractéristiques sont : la soumission par les pays candidats d'un programme national annuel relatif à leur préparation à une éventuelle adhésion et portant sur des questions politiques et économiques, des questions de défense, de ressources et des questions juridiques ; un mécanisme de retour d'informations ciblé et transparent sur les progrès accomplis par les pays candidats, comprenant la fourniture de conseils d'ordre politique et technique, ainsi que la tenue de réunions annuelles entre tous les membres de l'OTAN et chaque pays candidat au niveau du Conseil afin d'évaluer les progrès ; et une formule de planification de la défense applicable aux pays candidats, prévoyant l'élaboration et l'examen d'objectifs de planification agréés.

Le MAP constitue la formule la plus approfondie de partenariat avec l'OTAN, mais n'offre pas formellement la garantie d'une adhésion future. Trois États y participent actuellement : l'Albanie, la Croatie et l'ex-République yougoslave de Macédoine. Dans la déclaration précitée du sommet de Riga, les progrès accomplis par ceux-ci sont salués, mais la décision d'invitation formelle a été renvoyée au prochain sommet, en 2008. L'Alliance pourrait alors lancer de nouvelles invitations à l'adresse des pays qui satisferont aux normes de l'OTAN et qui seront en mesure de contribuer à la sécurité et à la stabilité euro-atlantique. Les débats sur l'adhésion de ces États sont donc désormais davantage techniques que politiques. Inversement, on peut relever que des États neutres nordiques satisfont en pratique techniquement aux exigences de l'Alliance, avec laquelle ils entretiennent d'ailleurs d'étroites relations de partenariat, mais le débat politique interne sur leur adhésion éventuelle est loin d'être tranché. C'est tout particulièrement le cas de la Finlande.

Bien plus délicate est la question de l'adhésion éventuelle d'États géographiquement plus éloignés et aux situations politiques encore mal stabilisées, comme l'Ukraine et la Géorgie. Si les États-Unis sont particulièrement favorables à leur admission, le sommet de Riga n'a pas permis de conclure le débat. La déclaration précitée se contente de réaffirmer prudemment que « l'Alliance poursuivra avec la Géorgie et l'Ukraine ses dialogues intensifiés couvrant toute la gamme des questions politiques, militaires, financières et de sécurité liées aux aspirations de ces pays à l'adhésion, sans préjudice de toute décision que prendrait l'Alliance, à terme ». Le statut de « dialogue intensifié » constitue généralement l'étape précédant le MAP. Si l'Ukraine en bénéficie depuis 1997, la Géorgie l'a obtenu seulement à l'occasion du sommet de Riga. Dans les deux cas, ces candidatures présentent des difficultés liées à l'instabilité politique, particulièrement sensible en Ukraine où, de surcroît, l'opinion publique est profondément divisée sur la question d'une éventuelle adhésion. La Géorgie fait pour sa part face à de graves tensions internes, notamment avec l'Ossétie du sud. Enfin, et peut-être surtout, un processus d'adhésion de ces deux États supposera au préalable de rassurer la Russie et d'éviter de lui donner un sentiment d'encerclement.

· L'OTAN n'a pas seulement mis en place des systèmes de partenariat avec les États susceptibles d'adhérer. De ce point de vue aussi l'Alliance a profondément évolué après la fin de la guerre froide, en passant d'une absence de relations avec des États non signataires du traité de Washington à une activité de coopération extérieure intense et très diversifiée.

L'une des premières mesures prises à cet effet a été la création du Conseil de coopération nord-atlantique en 1991, devenu Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA). Cette instance comprend désormais 49 pays, dont les 26 États membres de l'OTAN. Y figurent l'ensemble des États neutres européens, l'Albanie, les États issus de l'ex-Yougoslavie, ainsi que ceux issus de l'ex-URSS, y compris ceux situés en Asie centrale et dans le Caucase ⁽⁶⁾.

À l'initiative du secrétaire général Manfed Wörner, l'OTAN a lancé en 1994 le Partenariat pour la Paix (PpP). Ce programme est conçu pour aider les pays du CPEA à restructurer leurs forces armées, de façon à ce qu'elles puissent jouer le rôle qui leur revient au sein d'une société démocratique et participer aux opérations de maintien de la paix dirigées par l'OTAN. Des États du PpP ont ainsi contribué aux opérations de stabilisation en Bosnie en 1996, au Kosovo en 1999 et en Afghanistan dès 2003. Adapté aux besoins particuliers de chaque pays, le Partenariat offre des possibilités de coopérations pratiques et permet de moduler les programmes en fonction des besoins effectifs dans le domaine de la sécurité.

En 1995, l'OTAN a établi un Dialogue méditerranéen avec six pays (Egypte, Israël, Jordanie, Mauritanie, Maroc et Tunisie) de la région Méditerranée au sens large. L'Algérie a rejoint en 2000 ce programme qui a pour but de créer de bonnes relations et d'améliorer la compréhension mutuelle. De fait, la mission est bien moins étendue que dans le cas du PpP, même si des représentants des pays participant au dialogue sont invités à suivre des stages à l'école de l'OTAN à Oberammergau, en Allemagne, et au collège de défense, à Rome. Depuis juin 2004, ce processus est complété par l'initiative de coopération d'Istanbul (ICI), destinée à favoriser la coopération et la stabilisation au Moyen-Orient. Ce programme a surtout permis d'établir un dialogue avec quatre pays membres du Conseil de coopération du Golfe (Bahreïn, Koweït, Qatar et Emirats arabes unis), ainsi que de mettre en place des coopérations militaires bilatérales somme toute limitées (échanges, formations, etc.).

Enfin, depuis 2002, les Alliés et la Russie ont établi une relation plus étroite et plus profonde en créant le Conseil OTAN-Russie, qui a succédé au Conseil conjoint permanent créé en 1997. Tous les membres de cette instance sont placés sur un pied d'égalité et, à l'image du Conseil de l'Atlantique Nord, les décisions sont prises sur la base du consensus.

Le visage diplomatique de l'Alliance a donc profondément changé. Faut-il désormais aller plus loin dans les partenariats, à la fois d'un point de vue géographique et en ce qui concerne le degré d'association au processus de décision ? La question divise profondément les Alliés, comme en témoignent les réactions au projet de « partenariat global », lancé par les États-Unis dans le cadre de la préparation du sommet de Riga. Partant du constat du caractère global des menaces actuelles, et tout particulièrement du terrorisme, ainsi que de la participation à des opérations d'États non membres, tels que le Japon et l'Australie, il s'agissait d'offrir une place davantage institutionnalisée dans le processus de décision et les activités de l'Alliance. Cette proposition a soulevé de nombreuses objections, beaucoup s'inquiétant du risque de dilution du lien transatlantique et d'un affaiblissement des garanties militaires offertes par l'article 5 du traité. Ces inquiétudes ont été particulièrement vives parmi les États d'Europe centrale et orientale récemment admis au sein de l'OTAN. Pour la plupart d'entre eux, il reste nécessaire de conserver la logique géographique à l'origine de l'Alliance. La France s'est nettement opposée à ce projet, notamment en raison du risque de perception d'une forme agressive d'« Alliance des démocraties », mais aussi d'une possibilité de confusion croissante avec le rôle normalement dévolu à l'ONU.

Ces réticences ne signifient pas une fermeture vis-à-vis de l'idée de partenariat actif. Il n'est pas question de nier le rôle joué par les États non membres contributeurs de forces, qui représentent environ 12 % des effectifs actuellement engagés en opérations, ou contributeurs financiers. Il reste que la distinction entre membre et non membre dans le processus de décision doit être préservée.

La déclaration du Sommet de Riga révèle l'ampleur des dissensions au travers de la prudence du texte consensuel retenu, qui charge le Conseil de « donner une plus grande pertinence opérationnelle aux relations avec les pays non membres de l'OTAN, y compris les pays de contact intéressés, et en particulier de renforcer l'aptitude de l'OTAN à travailler avec ceux des contributeurs actuels et potentiels à ses opérations et missions qui partagent nos intérêts et nos valeurs ». Cet objectif sera poursuivi notamment « en permettant de tenir des réunions ad hoc, en fonction des événements, avec les pays qui contribuent à nos opérations et nos missions, ou qui les soutiennent sur les plans politique, militaire ou autre, ainsi qu'avec les pays qui sont les contributeurs potentiels, compte tenu des intérêts qu'ils ont spécifiquement dans des régions où l'OTAN est engagée ».

Ces consultations s'effectueront par le biais de « configuration souples », et il n'y a donc pas à ce stade d'institutionnalisation des relations avec les contributeurs précités. Il reste que la même déclaration prévoit l'étude de réformes possibles des modalités pratiques de fonctionnement des partenariats et qu'une certaine vigilance sera nécessaire pour que les propositions de partenariat global ne redeviennent pas une priorité dans le cadre de la préparation du prochain sommet, en 2008. Au travers de ces débats, c'est davantage la question des missions de l'OTAN que de sa composition géographique qui est posée.

2. Des activités de plus en plus diverses, une mission de moins en moins claire

· Si la chute de l'URSS a laissé l'OTAN sans ennemi majeur, les attentats du 11 septembre 2001 ne lui ont pas permis de retrouver une mission claire acceptée par tous. Dès le lendemain, les États membres de l'Alliance ont manifesté leur solidarité avec les États-Unis, en proposant de mettre en œuvre la clause d'assistance mutuelle de l'article 5 du traité de Washington ⁽⁷⁾. Mais les États-Unis ont décliné l'offre, au profit d'une coalition de volontaires. Cette attitude souligne une méfiance profonde vis-à-vis des processus de décision consensuels de l'OTAN, mais aussi l'ampleur des incertitudes qui pèsent sur les objectifs de l'Alliance.

Pourtant, les réflexions et déclarations officielles sur le sujet n'ont pas manqué. Lors du sommet de Washington, les 23 et 24 avril 1999, les États membres ont approuvé le concept stratégique de l'OTAN. Ce texte copieux est l'énoncé officiel des objectifs de l'Alliance et précise les orientations concernant les moyens politiques et militaires permettant d'y parvenir. Il indique que l'Alliance continue à avoir pour vocation la défense de tous ses membres et « incarne l'association transatlantique qui établit un lien permanent entre la sécurité de l'Amérique du Nord et la sécurité de l'Europe ». Est aussi examiné le rôle d'autres éléments essentiels de l'approche globale de la stabilité et de la sécurité de l'OTAN, à savoir l'identité européenne de sécurité et de défense, la prévention des conflits et la gestion des crises, le partenariat pour la paix, la coopération et le dialogue, l'élargissement, la maîtrise des armements, le désarmement et la non prolifération.

La déclaration du sommet de Riga reprend presque les mêmes termes, en réaffirmant le « rôle vital de l'OTAN en tant que forme essentielle de consultation sur la sécurité entre les Alliés nord-américains et européens », tout particulièrement au regard des menaces complexes, et parfois liées entre elles, que sont le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, ainsi que l'instabilité due aux États « faillis » ou en déliquescence. Ce sommet a également permis aux chefs d'État et de gouvernement d'entériner une directive politique globale, destinée à fournir un cadre et des orientations politiques pour la transformation de l'OTAN dans les dix à quinze prochaines années. Celle-ci mentionne tout d'abord que les termes retenus par le concept stratégique de 1999 pour décrire l'évolution du contexte de sécurité restent valables. Outre la défense collective qui reste la vocation essentielle de l'Alliance, même si « une agression conventionnelle à grande échelle dirigée contre [elle] reste hautement improbable », l'OTAN a vocation « au cas par cas et par consensus, à contribuer à une prévention efficace des conflits et à s'engager activement dans la gestion des crises, notamment dans le cadre d'opérations de réponse aux crises ne relevant pas de l'article 5 ». Ce texte consacre l'importance des activités dites « hors zone », pour reprendre une terminologie qui n'a désormais plus guère de signification en pratique, et l'extension du champ des activités de l'Alliance.

· Celle-ci a de fait élargi ses missions, avec plus ou moins de bonheur, dans deux directions principales : la lutte contre le terrorisme et les plans civils d'urgence. Le sommet de Prague, les 21 et 22 novembre 2002, a ainsi vu l'approbation d'un concept militaire de défense contre le terrorisme, s'inscrivant dans un ensemble de mesures destinées à renforcer les capacités de l'OTAN dans ce domaine (amélioration du partage du renseignement et des dispositifs de réponse aux crises). Immédiatement après les attentats de septembre 2001, elle a procédé au déploiement d'avions AWACS afin de contribuer à la surveillance de l'espace aérien américain. Cette intervention ponctuelle a été complétée le 26 octobre 2001 par une opération navale de surveillance en Méditerranée, baptisée Active Endeavour, s'inscrivant dans la durée. Initialement destinée avant tout à maintenir ouvertes et sûres les routes commerciales de la Méditerranée, y compris par des missions d'escorte de navires de commerce des pays membres de l'Alliance, elle obéit depuis octobre 2004 à un nouveau schéma opérationnel. Il s'agit surtout désormais de collecter et traiter le renseignement, de manière à cibler les navires suspects ou présentant un intérêt spécifique.

Bien plus connue est l'opération menée par la force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan, dont l'OTAN a pris le commandement le 11 août 2003. La lutte contre le terrorisme n'est que l'un des aspects de cette mission, mais la guerre menée sur place souligne combien l'utilisation des seuls moyens militaires ne peut suffire pour faire face à une situation d'une extrême complexité, où doivent être menées de front des actions de combat et des tâches de reconstruction des infrastructures et d'une administration efficace. L'intégration de cette dimension civile est une condition de la réussite de ce type d'intervention. Pour l'OTAN, deux options se présentent. Soit nouer des partenariats avec des organisations internationales spécialisées dans la gestion civile des crises, l'Union européenne ou l'ONU, soit développer sa propre capacité « civilo-militaire ». C'est cette deuxième option qui a été partiellement mise en œuvre en Afghanistan, avec la mise en place d'équipes de reconstruction provinciales (PRT) chargées de bâtir ou remettre en état écoles, hôpitaux et routes. Si la nécessité de l'intégration d'une dimension civile et humanitaire dès la phase de planification des opérations ne peut être contestée, il n'est pas certain que l'Alliance constitue l'organisation la plus à même de répondre aux besoins en la matière lors de la phase d'exécution.

Cette observation vaut encore plus pour tout ce qui concerne les plans civils d'urgence. L'objectif de ces derniers est de collecter, d'analyser et de partager des informations sur les activités nationales de planification afin d'assurer l'utilisation la plus efficace possible des ressources civiles dans le cadre de situation d'urgence. La justification avancée pour l'intervention de l'Alliance dans un domaine aussi peu militaire repose principalement sur les menaces sur la sécurité et la stabilité que peuvent constituer les situations d'urgence majeure. Si le rôle de l'Alliance n'est guère contestable lorsqu'il consiste à mieux préparer la réponse à des crises sérieuses, pouvant par exemple résulter de l'utilisation d'armes nucléaires, bactériologiques ou chimiques, force est de constater que l'utilisation pratique qui a pu en être faite s'éloigne des missions traditionnelles d'une alliance militaire. L'OTAN a ainsi contribué de septembre à octobre 2005 à l'aide aux États-Unis après le passage de l'ouragan Katrina (acheminement de matériels de secours et de secours d'urgence). En octobre de la même année, c'est un pont aérien qui a été organisé pour contribuer aux opérations de secours à la suite du tremblement de terre au Pakistan.

Outre la confusion qui peut en résulter sur les objectifs fondamentaux de l'Alliance, une telle dérive peut susciter des interrogations du simple point de vue de l'efficacité et du coût des opérations menées. Il sera sans doute nécessaire à l'avenir d'interpréter strictement la déclaration du sommet de Riga, qui, « tout en reconnaissant que l'OTAN n'a pas besoin de développer des capacités destinées strictement à des fins civiles », a chargé le Conseil d'établir « des propositions pragmatiques pour une application plus cohérente des instruments de gestion des crises propres à l'OTAN et pour une amélioration de la coopération pratique à tous les niveaux, avec les partenaires, l'ONU et d'autres organisations internationales compétentes, les organisation non gouvernementales et les acteurs locaux, dans la planification et la conduite des opérations en cours et des opérations futures en tant que de besoin ».

Organisation à vocation militaire, l'OTAN ne gagnera rien à tenter de se doter, pour un coût important, de capacités civiles ou civilo-militaires existant déjà au sein d'autres organisations. Mieux vaut s'appuyer sur des partenariats, tout particulièrement avec une Union européenne se dotant progressivement de capacités de défense propres à compléter celles de l'Alliance.

B. LA COMPLÉMENTARITÉ DE LA PESD AVEC L'OTAN ET LA PLACE PARTICULIÈRE OCCUPÉE PAR LA FRANCE

1. La PESD n'apparaît plus comme un sujet de discorde important dans les relations transatlantiques

· La mise en place par l'Union européenne d'une politique de sécurité et de défense constitue l'un des événements remarquables des dix dernières années. La commission a eu à de multiples reprises l'occasion de se pencher sur cette question ⁽⁸⁾, mais il n'est pas inutile de revenir sur la rapidité du processus de construction de la PESD.

Cette politique est la conséquence logique de l'échec de la tentative de bâtir au sein de l'Alliance une « identité européenne de sécurité et de défense », en s'appuyant sur l'Union de l'Europe occidentale (UEO). C'est l'accord entre la France et le Royaume-Uni, manifesté au travers de la déclaration de Saint-Malo le 4 décembre 1998, qui a permis de bâtir ce nouveau volet d'action de l'Union européenne. La déclaration reconnaît que l'Union « doit pouvoir être en mesure de jouer tout son rôle sur la scène internationale », ce qui implique pour le Conseil européen « de décider le développement d'une politique de défense commune dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune ». Dès le départ, les aspects strictement de défense sont donc inclus dans une approche plus vaste de la notion de sécurité. La déclaration prévoyait que pour atteindre ces objectifs l'Union devait « avoir une capacité autonome d'action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire pour répondre aux crises internationales ».

La première phase de mise en œuvre de la PESD a consisté en la création des institutions nécessaires à son fonctionnement, c'est-à-dire principalement du comité politique de sécurité (CoPS), où les ambassadeurs des 27 États membres discutent des sujets relatifs à la PESC, du comité militaire de l'UE (CMUE), constitué par les chefs d'état-major des armées des pays membres et de l'état-major de l'UE (EMUE), comprenant environ 150 officiers et chargé d'apporter son expertise militaire pour les opérations en cours ou en préparation. En décembre 2003, le Conseil européen a adopté une stratégie européenne de sécurité, élaborée sous l'autorité de M. Javier Solana, qui confirme que la PESD est bien davantage qu'une simple force militaire mais a pour but de s'insérer dans une approche globale destinée prioritairement à construire la sécurité dans notre voisinage et à favoriser un ordre international fondé sur un certain nombre de règles de droit.

La deuxième phase, plus difficile, a porté sur la constitution d'une capacité militaire propre, initialement fixée par l'objectif global d'Helsinki de décembre 1999, lequel prévoyait une force disponible de 60 000 hommes, 100 bâtiments et 400 avions de guerre. En 2004, cet objectif quantitatif a été complété par l'objectif global à l'horizon 2010, les États s'engageant à être en mesure d'ici à cette date de réagir « par une action globale et décisive, en appliquant une approche totalement cohérente à tout l'éventail des opérations de gestion de crise ». Les groupements tactiques ont vocation à en constituer l'instrument principal, 15 d'entre eux devant être mis en place à compter de 2007. Ils devront être complétés en 2008 par une composante maritime et une composante aérienne, tandis que 2010 verra l'achèvement de la réalisation de la compatibilité et de la mise en réseau des moyens de commandement et de communications.

La rapidité du processus s'est accompagnée à ses débuts de certaines incompréhensions ou ambiguïtés sur sa nature et ses objectifs. Les inquiétudes ont été particulièrement vives du côté américain, la PESD étant paradoxalement perçue comme un instrument de marginalisation de l'Alliance, voire de concurrence avec les États-Unis. Or, d'une part les États-Unis avaient depuis longtemps demandé à leurs alliés européens de davantage s'impliquer dans leur propre défense. D'autre part, les membres de l'Alliance et de l'Union européenne sont très largement les mêmes (sur les 26 membres actuels de l'OTAN, 21 appartiennent aussi à l'UE) et il est difficile d'imaginer que ces pays entrent en quelque sorte en compétition avec eux-mêmes, d'autant que tous manifestent un profond attachement envers l'Alliance en tant que garantie collective de leur sécurité. La méfiance américaine sur les buts de la PESD a atteint son sommet lors des vifs débats qui ont précédé la création, en 2004, d'un centre d'opération placé auprès du Conseil européen et destiné à fournir la capacité de conduire une opération dans le cas où aucune des deux solutions existantes, moyens de l'OTAN ou centre de commandement national, ne serait disponible. Depuis lors, les relations se sont apaisées et le sujet des relations entre l'Union européenne et l'OTAN n'apparaît plus comme une préoccupation américaine. Lors de son audition, M. Richard Olson, représentant permanent adjoint de la délégation américaine auprès de l'OTAN, a reconnu que la position de Washington sur la PESD avait évolué et que les États-Unis reconnaissaient la valeur de la contribution de l'UE à la défense commune. Il a ajouté que l'Union européenne bénéficiant d'une plus grande popularité que l'OTAN, elle est davantage susceptible de susciter une acceptation du coût de l'amélioration des capacités militaires.

Dès la déclaration de Saint-Malo, la notion de complémentarité avait été bien soulignée, puisqu'il était mentionné qu'« en renforçant la solidarité entre les pays de l'Union européenne pour que l'Europe puisse faire entendre sa voix dans les affaires du monde, tout en en agissant en conformité avec nos obligations respectives au sein de l'OTAN, nous contribuons à la vitalité d'une Alliance atlantique rénovée qui constitue le fondement de la défense collective de ses membres ».

· L'idée de complémentarité des deux organisations, incessamment répétée au point qu'elle devient suspecte pour certains, ne repose pas seulement sur des déclarations politiques comme celle de Saint-Malo, mais aussi et surtout sur nombre de faits.

D'un point de vue institutionnel, une large part de la coordination entre l'Union et l'Alliance en matière de défense repose sur les arrangements dits de Berlin Plus, conclus le 16 décembre 2002. Afin d'éviter des duplications inutiles, cet accord de partenariat stratégique prévoit que les opérations menées par l'Union européenne peuvent s'appuyer sur les moyens militaires de l'OTAN. Il prévoit notamment un accès garanti de l'Union aux capacités de planification de l'OTAN pour mener à bien ses opérations et l'adaptation progressive du système de planification de l'Alliance afin de mieux identifier les forces disponibles à cet effet. Un accord de sécurité conclu le 14 mars 2003 permet en outre l'échange d'informations classifiées. Le premier résultat des accords de Berlin Plus a été de permettre à l'Union européenne de mener deux opérations en s'appuyant sur les capacités de planification et de commandement de l'OTAN. Après l'opération Concordia, conduite en 2003 dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine, l'Union s'est engagée de manière bien plus décisive en Bosnie-Herzégovine et a pris la relève de la force de stabilisation (SFOR) de l'OTAN. L'opération Althéa, lancée en décembre 2004, s'est ainsi traduite par un déploiement initial de près de 7 000 soldats.

Si les missions menées par l'OTAN sont d'ordre militaire, à quelques exceptions près comme l'aide aux victimes du cyclone Katrina ou du tremblement de terre au Pakistan, il n'en est pas de même de celles menées dans le cadre de la PESD. Celle-ci suppose une approche globale de la notion de sécurité, s'appuyant également sur l'utilisation de moyens policiers, économiques et d'assistance à la reconstruction d'États « faillis » ou en difficulté. Ainsi, sur les onze opérations actuellement menées dans le cadre de la PESD, neuf sont de nature civile. Les États membres de l'Union disposent en la matière d'une palette d'instruments beaucoup plus large et efficace que l'OTAN.

La complémentarité s'exprime aussi au travers de capacités militaires qui sont loin d'être identiques. Si l'Union n'a pas abandonné les ambitions de pouvoir mener à terme des opérations de haute intensité et de grande envergure, grâce aux forces déclarées pour satisfaire l'objectif 2010, force est de constater que dans l'immédiat, l'accent a été mis sur des opérations plus modestes avec le développement d'un outil adapté : les groupements tactiques (GT 1 500). Le concept de GT 1 500 a été approuvé le 14 juin 2004 et le premier groupement opérationnel a été mis sur pied le 1^er janvier 2005. Ils sont susceptibles de remplir toutes les missions de l'UE dites de Petersberg. Ce sont des unités de petite taille, mais cohérentes, capables de mener très rapidement des actions autonomes, puisqu'elles peuvent être déployés au plus tard quinze jours après la décision d'intervention. Ces groupements doivent pouvoir agir pendant une durée de 30 jours, susceptible d'être portée à 120 jours. Depuis janvier 2007, deux d'entre eux sont disponibles en alerte permanente. Destinés à des interventions rapides, les groupements tactiques ne représentent toutefois qu'une fraction du potentiel dont dispose l'OTAN au travers de sa force de réaction rapide (Nato Response Force - NRF) ⁽⁹⁾. Cette dernière, forte de 25 000 hommes, constitue de surcroît un ensemble très complet grâce à ses composantes terrestre, maritime et aérienne.

Enfin, l'une des grandes forces de l'Alliance reste sa capacité de planification et de commandement, sans commune mesure avec les modestes moyens de l'Union. Si elle est loin d'être exempte de lourdeurs bureaucratiques, l'OTAN reste une efficace machinerie militaire. L'ensemble de ses commandements emploie encore près de 10 000 personnes, même si une réduction de près de 800 postes est prévue. Par comparaison, les capacités de l'Union européenne restent bien limitées. La première opération de la PESD conduite sans le recours aux moyens de commandement de l'OTAN s'est déroulée seulement en août - septembre 2003, en République démocratique du Congo (opération Artémis). La décision du Conseil européen de créer un centre d'opérations capable de conduire une opération dans le cas où aucune autre solution existante ne serait disponible apparaît donc comme une étape décisive. Toutefois, il s'agit encore d'une structure légère, avec 8 personnels en permanence et 89 à plein régime, dont la capacité se limite au pilotage d'opérations comprenant jusqu'à 2 000 personnels. Mise en place début janvier 2007, ce centre d'opérations devrait être testé au cours de l'exercice de gestion de crise baptisé Milex 07.

Au total, le partage des tâches atteint est plutôt cohérent, même s'il s'agit plus d'une étape que d'une situation définitivement figée. La mise en place et le renforcement rapide de la PESD offrent une occasion de renforcer la convergence des vues européennes en matière de défense, non seulement dans une perspective d'autonomie d'action de l'Union européenne dans ce domaine, mais aussi en renforçant l'harmonie des vues exprimées par les Européens au sein de l'OTAN. De ce point de vue, la France occupe une place particulière en raison de sa forte implication dans la PESD et de son statut original au sein de l'Alliance.

2. Une place de la France au sein de l'Alliance encore caractérisée par son originalité

· Les dix dernières années on été marquées par une évolution sensible du rôle que la France joue au sein de l'Alliance. Depuis 1995, c'est un réinvestissement partiel mais efficace de ses structures qui a été opéré.

La France occupe une place singulière au sein de l'OTAN : membre fondateur de l'Alliance, elle en a quitté la structure intégrée en 1966 afin de ne pas être tenue par la planification des forces. Restée depuis lors en dehors de la structure militaire et de commandement, la France a cependant toujours été présente dans la structure politique. Depuis 1995, elle participe de nouveau à l'ensemble des travaux, sans être cependant rentrée dans le commandement intégré et dans sa planification de défense. Elle continue donc à être absente du comité des plans de défense et du groupe des plans nucléaires.

Cette situation ne pose pas véritablement problème dans la mesure où cette activité de planification est devenue assez théorique avec la disparition du bloc soviétique, d'aucuns la qualifiant même de « Jurassic Park » de l'OTAN. L'idée d'un commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) tout-puissant disposant en permanence d'un réservoir de forces ne correspond plus à la réalité militaire de l'Alliance et de ses opérations.

Comparée aux effectifs d'autres nations dans les structures militaires de l'Alliance (2 800 Américains, 2 500 Allemands et 1 200 Italiens, par exemple), la présence française est des plus modestes du fait même de la décision de rester en dehors de la structure intégrée. Elle est toutefois loin d'être négligeable grâce à la présence d'une soixantaine d'officiers « insérés » dans les diverses structures de commandement, en complément des missions militaires françaises qui y sont associées à chacun des échelons principaux.

Le dispositif finalement retenu présente un certain nombre d'avantages, en permettant tout à la fois d'être au courant des évolutions et de peser sur les décisions, tout en conservant un niveau de participation somme toute limité. Il semble d'ailleurs que cette position est bien acceptée par nos alliés et qu'aucune voix ne se fait entendre chez eux pour demander une réintégration de l'ensemble des structures de l'OTAN par la France. Et ce d'autant moins que si la place de cette dernière dans les structures bureaucratiques ne correspond pas à son poids militaire, elle est plus que compensée par la crédibilité que confère un engagement résolu dans les opérations.

· La France demeure dans une situation spécifique également parce que ses positions contrastent souvent avec la majorité en quelque sorte automatique dont bénéficient la plupart des demandes américaines ; elle est pourtant l'un des principaux acteurs de l'OTAN.

Cette implication a tout d'abord une traduction budgétaire. En 2006, la France était le cinquième contributeur budgétaire de l'Alliance, avec 104,7 millions d'euros au titre des budgets militaires, soit 6,7 % du total. En raison de sa participation active à la NRF, elle contribue aussi désormais au budget de fonctionnement de certains états-majors et entités de la structure militaire intégrée. Enfin, il convient d'y ajouter le coût de sa participation à des opérations, inscrit sur le budget national en vertu de la règle « costs lie where they fall ».

La France participe activement aux opérations de l'Alliance, qui ont beaucoup crû ces dernières années. Elle est présente au sein de la KFOR au Kosovo, avec 1 950 hommes en décembre 2006, ainsi que de la force internationale d'assistance à la sécurité en Afghanistan, avec 1 100 hommes, principalement dans la région de Kaboul. Jusqu'en 2006, elle était le troisième contributeur en troupes, mais la hiérarchie des participations a été modifiée par le passage sous commandement de l'OTAN d'une grande partie des troupes américaines en Afghanistan, 12 000 hommes de l'opération Enduring Freedom étant sous l'autorité de la FIAS depuis la fin septembre 2006 dans le cadre de la dernière phase d'extension de cette dernière. Pleinement investie dans la mise en place de la NRF, outil précieux d'interopérabilité des forces européennes, la France a joué un rôle clé dans la composante terre de cette force durant le deuxième semestre 2006, grâce à la participation de la brigade franco-allemande du corps européen.

Cette implication dans la NRF s'est également traduite par un important effort humain et financier pour les capacités de commandement, afin de pouvoir assurer un rôle de nation cadre d'opérations de l'OTAN. La certification HRF (High Readiness Force) du commandement aérien est intervenue en 2005. Elle a été suivie par la mise en place d'un état-major destiné au commandement de la composante marine de la NRF, pleinement opérationnel au début de 2006 et comptant 85 officiers et officiers mariniers. Le dispositif est désormais complet avec, pour la composante terrestre, l'installation à Lille du corps de réaction rapide - France (CRR-FR), dont la certification finale devrait intervenir au printemps 2007 lors d'un exercice de l'OTAN.

Par delà les divergences politiques parfois sensibles, la situation française au sein de l'OTAN témoigne de rapprochements considérables des outils militaires, reposant sur des intérêts communs bien compris.

III. -  UNE COOPÉRATION PRATIQUE MAIS PARFOIS DÉLICATE SUR LES SUJETS D'INTÉRÊT COMMUN

Si les relations transatlantiques sont caractérisées par de nombreux sujets de divergences politiques, les échanges restent malgré tout particulièrement denses sur le plan pratique, qu'il s'agisse des relations proprement militaires ou des aspects industriels. Il n'existe pas un lieu unique pour ces échanges, les coopérations pouvant être bilatérales, associer un groupe d'États ou s'organiser dans le cadre de l'OTAN. Celle-ci reste un instrument puissant de standardisation et d'interopérabilité, particulièrement entre les armées européennes, tout en hébergeant des programmes d'armement non négligeables.

A. LA QUESTION ÉPINEUSE DES DOSSIERS D'ARMEMENT TRANSATLANTIQUES

Il n'est sans doute pas inutile de revenir brièvement sur les conditions largement déséquilibrées de l'échange entre les deux rives de l'Atlantique. Pendant des décennies, les États-Unis ont été le fournisseur principal d'équipements de défense pour la plupart des Alliés. Ce phénomène massif n'a pas empêché l'émergence progressive d'une industrie européenne, mais les inégalités demeurent manifestes, comme l'ont souligné le rapport précité sur la défense européenne ainsi que le rapport de MM. Bernard Deflesselles et Jean Michel sur l'industrie de défense européenne ⁽¹⁰⁾. Certains industriels européens ont obtenu des succès sur les marchés militaires américains, comme le montre la vente récente d'hélicoptères légers, et tentent d'obtenir de plus importants contrats, par exemple dans le domaine des ravitailleurs en vol. Le département de la défense américain n'est d'ailleurs pas hostile à une augmentation de la concurrence, susceptible de limiter l'accroissement souvent vertigineux du coût des matériels. Il n'en reste pas moins que les relations industrielles et commerciales entre l'Europe et les États-Unis reposent sur de profondes inégalités. La première concerne l'écart considérable des budgets de défense et de recherche militaire, qui tend à favoriser les entreprises américaines par un effet d'échelle tout en leur permettant de disposer, dans de très nombreux secteurs, d'une avance technologique sensible. Celle-ci est de surcroît préservée de manière très attentive par l'application de règles de transferts de technologies strictes (normes ITAR - International Traffic in Arms Regulation). La deuxième inégalité correspond à la taille des groupes d'armement américains comparée à l'émiettement encore très important des industries de défense européennes. Enfin, il existe une évidente disparité d'accès aux marchés, le marché domestique américain restant éminemment protégé, largement en raison du lobbying efficace mené par les industriels américains. L'ensemble de ces données est bien résumé par le programme d'avion de combat F35 - Lightning II, auquel participent individuellement cinq États européens. Les montants engagés par ceux-ci dans la phase de développement et de démonstration sont considérables (deux milliards de dollars pour le Royaume-Uni, un milliard pour l'Italie et 800 millions de dollars pour les Pays-Bas), alors que les retombées technologiques et industrielles restent incertaines et, surtout, que l'autonomie opérationnelle des appareils n'est toujours pas garantie, même pour le Roya