INTRODUCTION 5

I. - UNE MISE EN œUVRE SATISFAISANTE 7

A. LES DISPOSITIONS APPLICABLES SANS TEXTE RÉGLEMENTAIRE 7

B. LES TEXTES D'APPLICATION DÉJÀ PARUS 10

C. LES DÉCRETS ATTENDUS 18

II. -  TOUTES LES MESURES EMBLÉMATIQUES DE LA LOI SONT APPLICABLES 21

A. LA CONFÉRENCE NATIONALE DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS : UNE NOUVELLE ÈRE POUR LA CONCERTATION 21

B. UNE CITOYENNETÉ ACTIVE AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ DE TOUS 27

1. La sensibilisation des jeunes aux problématiques de sécurité civile 27

2. Une mesure préventive, le débroussaillement 33

3. La création des réserves de sécurité civile 34

4. L'agrément des associations de sécurité civile 36

C. LA RECONNAISSANCE DE L'ENGAGEMENT DES SAPEURS-POMPIERS 40

1. La reconnaissance de la dangerosité de leurs missions 40

2. La reconnaissance de la Nation aux orphelins de sapeurs-pompiers 41

3. Un nouveau projet de fin de carrière pour les sapeurs-pompiers professionnels 41

3. La prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), un nouvel avantage retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires 46

4. Des initiatives pour le développement du volontariat 54

D. L'ORGANISATION DES SECOURS ACTUALISÉE 56

1. Une planification rénovée 56

2. Des outils d'information et de communication modernisés 59

3. Le financement des opérations de secours 63

III. - UN EFFORT À POURSUIVRE 64

A. LE FINANCEMENT DES SDIS 64

1. Le report de la suppression des contributions communales et intercommunales 65

2. Le fonds d'aide à l'investissement 66

3. Des enjeux pour l'avenir 68

B. LE PROBLÈME DES ÉLÈVES LIEUTENANTS DU CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 69

C. LA COOPÉRATION INTERDÉPARTEMENTALE 70

D. LE CONSEIL NATIONAL DE LA SÉCURITÉ CIVILE : UNE INSTANCE EN SOMMEIL 71

E. LE SECOURS À PERSONNE 72

EXAMEN EN COMMISSION 75

ANNEXES 79

LISTE DES ABRÉVIATIONS 87

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 89

Modernisation, apaisement, responsabilité : ces trois mots résument cinq années d'action du Gouvernement en faveur de la sécurité civile, soutenue par une majorité vigilante.

Fondatrice d'une politique de sécurité civile adaptée aux enjeux de demain et garante de la reconnaissance de la Nation à l'égard des acteurs du secours, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile constitue la clé de voûte d'un édifice qu'il appartiendra aux prochains responsables de consolider.

Elle a pour ambition de développer dans notre pays une véritable culture de sécurité civile, s'appuyant sur une sensibilisation en milieu scolaire à la prévention et à l'organisation des secours. L'engagement des citoyens est ainsi favorisé, au sein des associations ou des nouvelles réserves de sécurité civile, et la mission des services de secours s'en trouve facilitée.

Tirant les leçons des catastrophes qui ont frappé notre pays et anticipant les risques du XXI^e siècle, elle propose une nouvelle organisation des secours, fondée sur une planification et des outils d'information et de communication rénovés.

Enfin, pour la première fois, la loi reconnaît légitimement le caractère dangereux du métier et des missions des sapeurs-pompiers, répondant à une revendication de longue date. Elle leur témoigne la solidarité de la Nation en aménageant la fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels qui rencontrent des difficultés opérationnelles et en créant un nouvel avantage retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires, sans lesquels notre pays ne pourrait assurer la sécurité de ses citoyens.

Le rapporteur souhaite mettre à profit les derniers jours de la législature pour exercer, à l'égard de ladite loi, le droit institué par le huitième alinéa de l'article 86 de notre Règlement. Ce droit de suite, indissociable de la fonction de rapporteur, contribue à la revalorisation du Parlement et à la qualité de la législation qui doivent préoccuper tout parlementaire. S'assurer non seulement que la loi est appliquée mais aussi qu'elle atteint les objectifs qui lui avaient été fixés relève des devoirs essentiels du Parlement.

Cependant, de même que les crédits de la mission ministérielle « Sécurité civile » ne retracent que partiellement les finances de la sécurité civile en France, le présent rapport ne dessine qu'imparfaitement le paysage de la sécurité civile après la loi, du fait du rôle déterminant des départements.

Ce texte fait l'objet d'une mise en œuvre satisfaisante de la part du ministère de l'intérieur, la plupart des dispositions de la loi étant entrées en application.

Après avoir dressé un bilan quantitatif de la parution des textes réglementaires, ce rapport examinera de manière plus approfondie la mise en application des mesures les plus emblématiques de la loi. Plusieurs d'entre elles, destinées à produire leurs effets à long terme, ne pourront être évaluées qu'avec un recul aujourd'hui insuffisant. Enfin, il s'intéressera aux questions qu'il faudra aborder pour parachever cette entreprise de modernisation.

Si certaines questions demeurent posées, le prochain Gouvernement pourra s'appuyer sur les fondations solides qu'il aura héritées de cette législature pour y apporter une réponse.

I. - UNE MISE EN œUVRE SATISFAISANTE

33 des 103 articles de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile renvoyaient à des textes d'application. Le pourcentage de textes déjà parus (74 %) et la pertinence de ceux-ci au regard des objectifs de la loi sont un réel motif de satisfaction. À ce titre, l'implication du ministère de l'intérieur mérite d'être saluée. On peut cependant regretter que, plus de deux ans et demi après la promulgation de la loi, le dispositif ne soit pas entièrement finalisé.

A. LES DISPOSITIONS APPLICABLES SANS TEXTE RÉGLEMENTAIRE

La loi fondatrice d'une nouvelle politique de sécurité civile contient nombre de dispositions dispensées pour leur application de texte réglementaire.

Les trois premiers articles définissent la sécurité civile et déterminent les principes qui la gouvernent en plaçant les sapeurs-pompiers au cœur du dispositif. L'annexe approuvée par l'article 3 fixe les orientations à long terme de la politique de sécurité civile et constitue un document de référence pour les services concernés.

L'article 4 rappelle la contribution de chacun à la sécurité civile qui commence par la vigilance de tous.

La motivation et la parution dans un délai de trois mois des décisions consécutives aux demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle (art. 11) ainsi que l'information des assurés quant aux franchises applicables aux garanties contre les effets des catastrophes naturelles (art. 12) participent également à la responsabilisation des citoyens.

-  Dans un souci de rationalisation et d'efficacité, l'organisation des secours est profondément remaniée. Outre la réforme des plans de secours, les articles 16 à 22 fixent les règles de direction des opérations de secours, en confirmant la compétence du maire dans sa commune ainsi qu'en précisant le rôle du représentant de l'État dans les autres opérations de secours (opérations dépassant les limites d'une commune ou d'un département, couvrant plusieurs zones de défense ou maritimes), du ministre en cas de crise d'ampleur nationale et du préfet de police à Paris et dans la petite couronne.

De même, le règlement opérationnel du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) détermine désormais l'organisation du commandement des opérations de secours, le commandant des opérations de secours étant alors « chargé, sous l'autorité du directeur des opérations de secours, de la mise en œuvre de tous les moyens publics et privés mobilisés pour l'accomplissement des opérations de secours » (art. 25). En outre, en cas de péril imminent, le commandant des opérations de secours prend les mesures nécessaires à la protection de la population et à la sécurité des personnes engagées.

-  Les moyens de gestion des crises sont complétés par l'autorisation de recourir à des feux tactiques pour lutter contre les incendies et la mise à disposition du préfet du laboratoire vétérinaire ou hydrologique du département en cas de danger de santé publique (art. 26).

Deux articles sont consacrés au droit de réquisition (art. 28 et 29) afin, d'une part d'étendre le droit de réquisition à l'ensemble des moyens publics ou privés nécessaires aux secours et, d'autre part, de déterminer les règles d'indemnisation et de protection professionnelle des personnes requises.

Le chapitre II du titre III de la loi offre aux services de secours la stabilité juridique indispensable à leur bon fonctionnement.

-  Dans cette perspective, la suppression de la possibilité offerte aux SDIS par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité d'intégrer, à compter du 1^er janvier 2006, les services du conseil général, constitue un retour à l'esprit de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours, laquelle avait fait du SDIS un établissement public adapté à la spécificité de ses missions (art. 48).

-  La composition du conseil d'administration est revue afin d'assurer une majorité aux élus départementaux et une cohérence entre les majorités du conseil général et celle du SDIS tout en maintenant une représentation des communes dont la contribution est vouée à disparaître (art. 51).

Ainsi, au moins trois cinquièmes des sièges reviennent aux représentants du département, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne peuvent se voir attribuer moins d'un cinquième des sièges tandis que le conseil d'administration peut compter de 15 à 30 membres contre 22 précédemment.

Les représentants du département sont élus par scrutin de liste à un tour, la liste ayant obtenu le plus de voix obtenant la moitié du nombre de sièges à pourvoir, le cas échéant arrondi à l'entier supérieur. Les sièges restants sont répartis entre toutes les listes selon une représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, garantissant ainsi la représentation de l'opposition départementale ; cette élection intervient dans les quatre mois suivant le renouvellement du conseil général.

Les représentants des communes et des EPCI sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste dans des conditions inchangées, à l'exception du critère déterminant le nombre de voix dont dispose chaque électeur. En effet, celui-ci n'est plus fonction de la contribution versée en raison de sa disparition prochaine, mais de la population de la collectivité qu'il représente et est déterminé par le représentant de l'État dans le département.

Les règles de suppléance sont maintenues comme le nombre et la qualité des personnels assistant, avec voix consultative, aux réunions du conseil d'administration. En revanche, est ouverte au conseil d'administration la faculté de prévoir la représentation, en son sein et avec voix consultative, d'organismes partenaires du SDIS.

-  Sont également modifiées, pour plus de lisibilité, les règles relatives au conseil d'administration du SDIS (art. 52). Ce conseil est de droit présidé par le président du conseil général, celui-ci ayant la faculté de désigner à sa place un autre membre du conseil d'administration. Par ailleurs, la composition du bureau est fixée, outre le président, à trois vice-présidents et le cas échéant à un membre supplémentaire, un vice-président, au moins, étant élu parmi les maires ou un représentant des communes et EPCI.

-  L'article 57 clarifie l'organisation de la direction du SDIS en définissant, dans l'article L. 1424-33 du code général des collectivités territoriales, les missions des personnels de direction. Le directeur départemental est placé sous l'autorité du représentant de l'État, mais aussi, dans le cadre de leurs pouvoirs de police, des maires pour la direction et la mise en œuvre opérationnelle, les actions de prévention et de coordination des corps communaux et intercommunaux. Pour la gestion administrative et financière de l'établissement, il reste placé sous l'autorité du président du conseil d'administration.

Le directeur départemental est assisté d'un directeur départemental adjoint qui le remplace dans l'ensemble de ses fonctions en cas d'absence ou d'empêchement, et d'un directeur administratif et financier. Le directeur départemental et le directeur départemental adjoint sont nommés par arrêté conjoint du ministre en charge de la sécurité civile et du président du conseil d'administration, le directeur administratif et financier est nommé par le président du conseil d'administration.

-  La loi de modernisation de la sécurité civile s'attache à améliorer les conditions de financement des SDIS. À ce titre, elle établit de nouvelles règles de fixation des contributions départementales (art. 59) ; la contribution du département au budget du SDIS est ainsi déterminée, chaque année, dans le cadre d'une délibération du conseil général, au vu du rapport adopté en conseil d'administration du SDIS sur l'évolution prévisible de ses charges et ressources, les relations entre le département et le SDIS faisant l'objet d'une convention pluriannuelle. Afin de permettre les harmonisations nécessaires, la suppression des contributions communales et intercommunales est reportée de 2006 à 2008.

-  Certaines dispositions techniques ont pour objet de faciliter le fonctionnement des SDIS ou de combler des lacunes. Il s'agit notamment de charger le président du SDIS d'expédier les affaires courantes en cas de démission de tous les membres du conseil d'administration du SDIS ou d'annulation de leur élection (art. 55), de déterminer dans le règlement opérationnel les modalités d'intervention des centres de première intervention non intégrés au SDIS (art. 47), de préciser que le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques est applicable à l'ensemble des services de secours du département et de subordonner son adoption, outre l'avis conforme du conseil d'administration du SDIS, à l'avis du conseil général (art. 49).

-  L'article 79 dispose que les activités de sapeur-pompier volontaire, de membre des associations de sécurité civile et de membre des réserves de sécurité civile ne sont pas soumises aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps de travail, afin de lever les réticences de leurs employeurs. Il appartient à chaque SDIS et à chaque chef de centre de veiller à la sécurité des personnels en s'assurant qu'ils bénéficient d'un temps de repos suffisant au regard de leurs activités professionnelles.

-  L'article 80 étend la validation de l'expérience des volontaires et améliore la protection des sapeurs-pompiers volontaires salariés et victimes d'accident survenu ou de maladie contractée en service commandé.

-  L'article 81 exclut les jours d'arrêt de travail consécutifs à un accident ou à une maladie survenus en service commandé de la comptabilisation des droits et prestations dont bénéficient les assurés en application de la législation relative à la sécurité sociale au titre des autres accidents ou maladies.

-  Les deux dernières parties sont consacrées à l'application du texte dans les collectivités d'outre-mer, notamment à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon (art. 85 à 100), et aux mesures transitoires et finales.

B. LES TEXTES D'APPLICATION DÉJÀ PARUS

Le tableau ci-après récapitule les mesures réglementaires prévues par la loi et les suites qui leur ont été données.

DE MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE

SUIVI DES ORDONNANCES PRISES SUR HABILITATION DE LA LOI N° 2004-811 DU 13 AOÛT 2004

DE MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE

En raison de leur caractère principalement technique, plusieurs dispositions n'appellent pas de développements très nourris.

Conformément à l'article 46, le décret n° 2006-220 du 23 février 2006 ⁽¹⁾ précise les conditions dans lesquelles les SDIS peuvent, pour l'accomplissement de leurs missions impliquant des animaux, acquérir, détenir et utiliser des armes de type hypodermique.

En vertu de l'article 50, des conventions de transferts obligatoires des biens et personnels aux SDIS devaient être conclues avant le 31 décembre 2005. À défaut, le transfert devait être prononcé par décret en Conseil d'État. Deux conventions n'ont pas encore été conclues : il s'agit du transfert du centre de secours du syndicat intercommunal du Denaisis et du transfert des personnels sapeurs-pompiers professionnels du centre de secours de la communauté d'agglomération du Grand Angers.

Le projet de décret relatif au Denaisis a été transmis au Conseil d'État pour un examen à bref délai. En revanche, s'agissant du transfert des personnels du centre de secours de la communauté d'agglomération du Grand Angers, il a été jugé préférable d'attendre la décision qui doit être rendue par le Conseil d'État dans le contentieux opposant les sapeurs-pompiers professionnels de ce centre de secours et la communauté d'agglomération. En effet, le désaccord porte sur les modalités de prise en charge des sapeurs-pompiers transférés qui sont conditionnées par l'existence et le montant des avantages individuellement et collectivement acquis par les sapeurs-pompiers professionnels, au sein de chacune des collectivités concernées, qui font l'objet du contentieux susvisé.

L'article 73 dispose que les médecins, pharmaciens ou infirmiers de sapeurs-pompiers professionnels du service de santé et de secours médical (SSSM) du SDIS peuvent, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, être autorisés à occuper un emploi permanent à temps non complet ou accomplir des fonctions impliquant un service à temps incomplet et à exercer, à titre professionnel, une activité libérale ou cumuler un autre emploi permanent à temps non complet de la fonction publique. Les emplois permanents à temps non complet sont créés par une délibération du conseil d'administration du SDIS, qui fixe la durée hebdomadaire de service de chaque emploi. Le décret n° 2006-14 du 6 janvier 2006 ⁽²⁾ précise que le nombre d'emplois à temps non complet créés pour l'exercice des fonctions relevant d'un cadre d'emplois ne peut être supérieur à cinq. Des recrutements ont déjà été opérés dans ce nouveau cadre.

L'article 84 étend aux militaires du Bataillon de marins-pompiers de Marseille le bénéfice du supplément de pension dont bénéficient déjà les militaires de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris. Ce supplément est égal à 0,50 % de la solde de base pour chaque année passée au sein de l'unité. Cette mesure a été rendue applicable à compter du 14 août 2004 par le décret n° 2005-561 du 26 mai 2005 ⁽³⁾.

Les articles 86 et 95 habilitent le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires respectivement :

- à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable dans le domaine de la sécurité civile en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;

- au développement du volontariat dans le corps de sapeurs-pompiers de la collectivité départementale de Mayotte et à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours de Mayotte.

Les ordonnances n° 2006-172 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie, n° 2006-173 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Polynésie française et n° 2005-1045 du 26 août 2005 relative à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours et au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers de Mayotte sont ratifiées par le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer dont le texte a été adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 7 février dernier.

C. LES DÉCRETS ATTENDUS

Outre une adaptation de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales, cinq décrets manquent encore à l'appel. Même si les dispositions concernées ne sont pas les plus emblématiques de la loi, le rapporteur ne peut que déplorer le retard pris dans l'application des dispositions votées par le Parlement, et ce d'autant plus que le Gouvernement avait déclaré l'urgence et qu'il s'est écoulé moins de six mois entre le dépôt du projet de loi au Sénat et son adoption définitive. Si la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) fait état de leur publication imminente, le rapporteur regrette que le travail interministériel semble freiner le processus, sans toutefois minimiser la complexité du dialogue avec les collectivités territoriales.

-  Les besoins prioritaires de la population lors des situations de crise

Le I de l'article 6 fixe les obligations des exploitants de services destinés au public en matière d'assainissement, de production ou distribution d'eau, d'électricité et de gaz ainsi que des opérateurs des réseaux de communications électroniques ouverts au public en vue de maintenir la satisfaction des besoins prioritaires des populations lors des situations de crise.

Afin d'être intégrés dans les cahiers des charges ou contrats régissant les concessions ou délégations de service public et dans les actes réglementaires encadrant les activités précitées, les besoins prioritaires doivent être définis par un décret en Conseil d'État qui précise également le niveau d'exigence et les délais de leur mise en œuvre.

Un groupe de travail réunissant les départements ministériels compétents sous l'égide de la DDSC a été chargé de l'élaboration dudit décret, qui devrait prendre la forme d'un texte cadre applicable à l'ensemble des services visés.

Ces prescriptions générales ont pour objectif la satisfaction des besoins indispensables à la vie, à la santé et à la sécurité des personnes en situation de crise, en tenant compte, notamment des besoins spécifiques de certaines populations particulièrement vulnérables. Elles donnent lieu à des obligations de protection des ouvrages, d'organisation interne de gestion de crise et de mise en place de mesures palliatives. Il appartient ensuite à chaque département ministériel compétent d'en décliner éventuellement l'application dans la réglementation propre au service dont il a la tutelle.

Parallèlement, le Secrétariat général de la défense nationale a engagé une refonte du dispositif juridique relatif aux obligations des opérateurs d'installation d'importance vitale. Le décret n° 2006-212 relatif à la sécurité des activités d'importance vitale a été publié le 24 février 2006.

Le projet de décret d'application de l'article 6, tenant compte de ces dernières évolutions, a été transmis officiellement aux ministères signataires, le 16 août 2006. Ce projet doit également recevoir l'avis du Conseil supérieur de l'énergie avant d'être soumis au Conseil d'État en vue d'une parution au premier trimestre 2007.

- Les établissements de santé et les établissements médico-sociaux pratiquant un hébergement collectif

L'article 7 prévoit que « les établissements de santé et les établissements médico-sociaux pratiquant un hébergement collectif à titre permanent sont tenus soit de s'assurer de la disponibilité de moyens d'alimentation autonome en énergie, soit de prendre les mesures appropriées pour garantir la sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance du réseau d'énergie ».

Le constat de la vulnérabilité des réseaux électriques, en cas de catastrophe naturelle ou de panne générale, justifie en effet d'assurer, par une installation autonome, la continuité de l'approvisionnement énergétique des établissements de soins, maisons de retraite et autres hébergements de personnes fragiles.

Un décret en Conseil d'État doit fixer les catégories d'installations et d'établissements visées ainsi que les modalités et délais d'application de la nouvelle réglementation. En raison de ses conséquences financières potentiellement lourdes, le projet de décret fait l'objet, outre le versant interministériel, d'une concertation approfondie avec les représentants des professionnels concernés et les associations d'élus locaux. Il s'agit notamment de vaincre les réticences des départements qui sont en première ligne au double titre de l'action sociale et des secours. Le projet de décret est actuellement examiné par le Conseil d'État.

- Le Bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM)

Les articles 23 et 24, en modifiant les articles L. 2513-3 et L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales, ont introduit diverses dispositions concernant l'organisation des secours dans le département des Bouches-du-Rhône.

Ces articles prévoient deux décrets d'application, le premier fixant les missions et l'organisation du BMPM, le second déterminant les textes réglementaires pour lesquels les attributions du SDIS sont exercées, dans sa zone de compétence, par le BMPM.

Dans un souci de simplification, les différentes parties concernées (BMPM, ville de Marseille, ministère de la défense et DDSC) ont convenu de préparer un seul décret.

Un projet de décret devait être présenté à la Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS) le 3 mai 2006. Cependant, il est apparu souhaitable de prolonger la concertation préalable afin d'atteindre l'objectif recherché par ces nouvelles dispositions : clarifier et stabiliser les relations entre le BMPM et le SDIS des Bouches-du-Rhône ainsi que développer la coopération entre les deux services.

Le projet a été présenté à la CNSIS le 28 novembre 2006. Il est actuellement examiné par le Conseil d'État.

- La protection sociale des militaires sapeurs-pompiers volontaires

Afin de favoriser le développement du volontariat des militaires, l'article 78 leur permet, comme c'est déjà le cas pour les fonctionnaires, de bénéficier de leur régime d'indemnisation principal en cas d'accident survenu ou de maladie contractée dans leur service de sapeur-pompier. Un décret en Conseil d'État est nécessaire pour l'application de cet article ; il est regrettable que cette disposition, qui ne paraît pas poser de problème technique insurmontable, ne soit toujours pas applicable.

- Un contrat à durée déterminée pour les sapeurs-pompiers volontaires

L'article 82 permet aux SDIS de recruter des sapeurs-pompiers volontaires par des contrats à durée déterminée pour remplacer momentanément des sapeurs-pompiers professionnels ou faire face à des besoins saisonniers ou occasionnels. Il prévoit qu'un décret en Conseil d'État détermine les besoins pour lesquels les SDIS peuvent recourir à de tels recrutements, les durées maximales des contrats, les conditions de leur renouvellement, les conditions d'activité et de rémunérations des agents recrutés et la liste des emplois qui ne peuvent donner lieu à de tels recrutements. Un projet de décret avait été rédigé, sans parvenir à un consensus. D'après les informations fournies au rapporteur par la DDSC, les discussions sur ce projet sont provisoirement interrompues.

En dépit des progrès enregistrés sur ce texte, le rapporteur demeure préoccupé par l'inertie du pouvoir réglementaire, qu'il considère comme autrement plus grave que l'empiétement du pouvoir législatif sur le domaine réglementaire.

II. -  TOUTES LES MESURES EMBLÉMATIQUES DE LA LOI SONT APPLICABLES

Les dispositions les plus emblématiques de la loi ont bénéficié d'une attention particulière dans leur application. Ainsi les quatre objectifs majeurs - le renouveau de la concertation, la participation des citoyens, la reconnaissance de l'engagement des sapeurs-pompiers et l'optimisation de l'organisation des secours - ont-ils connu une traduction réglementaire qui permet aujourd'hui au rapporteur de saluer ces avancées incontestables pour la sécurité civile.

A. LA CONFÉRENCE NATIONALE DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS : UNE NOUVELLE ÈRE POUR LA CONCERTATION

En réponse au reproche récurrent d'une association insuffisante, voire inexistante, des élus locaux aux décisions, parfois lourdes de conséquences financières, touchant aux SDIS et aux sapeurs-pompiers, l'article 44 crée, auprès du ministre chargé de la sécurité civile, une Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS). Cette nouvelle instance se veut le lieu privilégié d'expression des différends ainsi que des revendications des sapeurs-pompiers.

En conséquence, le Conseil national des services publics départementaux et communaux dont une section était consacrée aux services d'incendie et de secours et qui ne s'était pas réuni depuis dix ans a été supprimé par l'article 45.

Cette innovation traduit la volonté du Gouvernement de doter le système français d'incendie et de secours d'un pilotage concerté. En installant la CNSIS le 16 décembre 2004, le ministre de l'intérieur avait précisé les fondements de cette exigence : le dialogue politique reposant sur la transparence entre État, élus et sapeurs-pompiers ; la clarté institutionnelle, la conférence étant une instance de cohérence entre la décision nationale et sa traduction sur le terrain ; la solidarité financière entre l'État et les collectivités territoriales.

Le décret n° 2004-1156 du 29 octobre 2004 ⁽⁴⁾ constitue le premier texte d'application de la loi, parce que sa création conditionnait l'adoption des textes suivants, mais aussi en raison de sa valeur de symbole d'une nouvelle ère pour la sécurité civile rompant avec l'unilatéralisme et la méfiance réciproque.

Le décret précité détermine la composition et le fonctionnement de la CNSIS : elle comprend trente-cinq membres titulaires et autant de suppléants parmi lesquels quatorze conseillers généraux, présidents ou vice-présidents de SDIS nommés sur proposition de l'Assemblée des départements de France, quatre maires membres de conseils d'administration de SDIS sur proposition de l'Association des maires de France, neuf représentants des sapeurs-pompiers sur proposition de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France et des organisations syndicales représentatives, cinq représentants de l'État, un directeur départemental de SDIS, un député et un sénateur.

Actuellement présidée par le sénateur Éric Doligé, la conférence est non seulement consultée sur tous les projets de loi et d'actes réglementaires portant sur les services d'incendie et de secours mais elle a aussi vocation à mener des réflexions sur les enjeux d'avenir pour les SDIS. Le tableau ci-après résume l'activité de la CNSIS depuis ses débuts.

Toutes les parties, dont le rapporteur qui en est membre, s'accordent sur les mérites de la CNSIS en matière de dialogue. Elles conviennent également de son caractère perfectible en exprimant des attentes parfois différentes quant à son évolution.

En dépit de l'engagement du Gouvernement à les suivre, les avis de la CNSIS demeurent consultatifs. Certains syndicats s'interrogent donc sur la réalité de la concertation et sur leur influence sur les décisions.

Les élus regrettent que la pause organisationnelle, réglementaire et financière qu'ils appellent de leurs vœux afin de digérer leurs responsabilités nouvelles n'ait pas lieu. L'existence de la CNSIS viendrait plutôt conforter l'inflation normative, et corrélativement financière, en lui conférant une légitimité alors que les délais nécessaires à une expertise approfondie sont toujours insuffisants.

L'Assemblée des départements de France déplore, en outre, l'absence d'une politique nationale cohérente des conseils généraux qui trouverait pleinement à s'exprimer au sein de la CNSIS. Elle se félicite, en revanche, des contacts fructueux noués avec le ministère de l'intérieur malgré la dyarchie des interlocuteurs (direction générale des collectivités locales - DGCL - et DDSC).

L'absence de saisine de la CNSIS sur le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale est malheureusement venue ternir un bilan extrêmement prometteur.