N° 3650

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : DE PREMIERS RÉSULTATS ENCOURAGEANTS

POUR UN NOUVEAU DISPOSITIF D'INSERTION DES JEUNES 9

I. - « DÉFENSE DEUXIÈME CHANCE », UN DISPOSITIF INNOVANT

FONDÉ SUR L'EXPÉRIENCE DE LA DÉFENSE 9

A. DE NOMBREUX JEUNES SANS INSERTION PROFESSIONNELLE OU SOCIALE 9

1. 60 000 jeunes d'une classe d'âge sont en situation d'échec 9

2. L'absence de structures spécifiques pour ces jeunes 10

B. LA TRADITION D'INTÉGRATION DE LA DÉFENSE 10

1. La défense, premier recruteur national 10

2. Les engagés volontaires 11

3. L'héritage du SMA en outre-mer 11

C. LES PRINCIPES DIRECTEURS DU DISPOSITIF « DÉFENSE DEUXIÈME CHANCE » 12

1. Une adaptation en métropole du SMA dans le plan de cohésion sociale 12

2. Redonner des repères pour se réinsérer socialement 13

3. Une insertion professionnelle adaptée aux besoins locaux 13

4. Un objectif d'insertion avant tout qualitatif 14

D. UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC DÉDIÉ

AU DISPOSITIF « DÉFENSE DEUXIÈME CHANCE » 14

1. L'EPIDe, un établissement public administratif sous co-tutelle 14

2. L'organisation administrative de l'EPIDe 15

a) Le conseil d'administration 15

b) La direction générale 16

c) L'organisation des centres 17

3. Un maillage territorial encore insuffisant 17

II. - UN BILAN GLOBALEMENT SATISFAISANT 19

A. UN RECRUTEMENT FONDÉ SUR LE VOLONTARIAT 19

1. L'enjeu du volontariat 19

2. Le public concerné 19

a) Des jeunes de 18 à 21 ans en rupture sociale, scolaire et professionnelle 19

b) Une extension souhaitable jusqu'à 23 ans 20

c) Les dangers d'une extension du dispositif aux mineurs 20

3. Une détection souvent tardive 21

a) Le passage par la JAPD 21

b) Les missions locales 22

B. UNE TRIPLE FORMATION 22

1. Le programme type de formation 22

2. Une formation comportementale et scolaire pour se réinsérer socialement 23

3. Une formation pré-professionnelle 24

C. DES PREMIERS RÉSULTATS TRÈS ENCOURAGEANTS 25

1. Un taux d'insertion de plus de 70 % 25

2. Une montée en puissance à confirmer et à surveiller 27

D. LE SUIVI DE LONG TERME EST ENCORE À CONSTRUIRE 27

1. Assurer l'insertion dans la durée 27

2. Un partenariat avec les missions locales à renforcer 27

DEUXIÈME PARTIE : ASSURER LA PÉRENNISATION

DES MOYENS FINANCIERS ET HUMAINS 29

I - DES MOYENS FINANCIERS ENCORE FRAGILES

ET DES INFRASTRUCTURES INSUFFISANTES 29

A. UN BUDGET DE FONCTIONNEMENT ESSENTIELLEMENT

LIÉ AU NOMBRE DE VOLONTAIRES 29

1. Une subvention fixe du plan de cohésion sociale 29

2. Un financement complémentaire lié au nombre de volontaires 30

3. Le timide soutien du fonds social européen 31

B. UNE INSUFFISANTE ASSOCIATION FINANCIÈRE DES PARTENAIRES LOCAUX 31

1. L'implication des collectivités territoriales dans le dispositif 31

2. Les entreprises locales 32

C. UN FINANCEMENT ORIGINAL DES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS 33

1. L'absence de budget d'investissement pour l'EPIDe 33

2. 750 millions d'euros de programmes immobiliers 34

3. La société 2IDE, prestataire immobilier de l'EPIDe 34

a) Organisation et principes directeurs de la société 2IDE 34

b) Les ressources de 2IDE 35

D. DES OPÉRATIONS IMMOBILIÈRES LONGUES ET COÛTEUSES 36

1. Un processus complexe qui fait intervenir de multiples acteurs 36

a) La recherche d'emprises 36

b) Le transfert de propriété 37

c) La réhabilitation et la construction 37

2. Le manque de terrains vierges pour construire de nouveaux centres 38

3. Des choix d'implantation parfois peu pertinents 38

II - UN ENCADREMENT SUFFISANT DONT LE STATUT RESTE À PRÉCISER 41

A. UN TAUX D'ENCADREMENT DIRECT ÉLEVÉ 41

1. La répartition des personnels d'encadrement 41

2. Des personnels fortement sollicités 42

3. Un personnel motivé, attentif et disponible 43

B. UN PERSONNEL ESSENTIELLEMENT ISSU DES ARMÉES 44

1. D'anciens militaires recrutés avec le concours des armées 44

2. Des postes de reconversion pour les anciens militaires 45

3. Le recrutement des enseignants 46

C. UNE FORMATION PROFESSIONNELLE ADAPTÉE AUX BESOINS LOCAUX 46

1. La remise à niveau scolaire assurée par des enseignants 46

2. Une formation professionnelle externalisée 47

3. L'implication des entreprises locales 48

TROISIÈME PARTIE : ASSURER LA PÉRENNITÉ

ET LE DÉVELOPPEMENT D'UN DISPOSITIF D'INSERTION NOVATEUR 49

I - RENFORCER LES FONDEMENTS ET ASSURER L'AVENIR DU DISPOSITIF 49

A. LE NÉCESSAIRE MAINTIEN DU DISPOSITIF 49

B. UNE MISSION À PRÉCISER SELON DES CRITÈRES QUALITATIFS 49

C. DES MOYENS HUMAINS ET FINANCIERS À ASSURER 50

II - LE STATUT ET LA FORMATION DES CADRES À AMÉLIORER 51

A. FIDÉLISER DES CONTRACTUELS DE DROIT PUBLIC 51

1. Le statut de contractuel de droit public 51

2. La stabilisation des personnels d'encadrement 51

3. La question des heures supplémentaires 51

B. DES LIMITES AU RECRUTEMENT D'ANCIENS MILITAIRES 52

1. La question du cumul avec la pension 52

2. Le remboursement du pécule de départ des armées 53

C. LA FORMATION INITIALE DES PERSONNELS D'ENCADREMENT 53

III - UNE EXTENSION PROGRESSIVE EN ASSOCIATION

AVEC LES PARTENAIRES LOCAUX 55

A. ÉTENDRE LE DISPOSITIF JUSQU'À 23 ANS 55

B. UNE STRATÉGIE D'IMPLANTATIONS À DÉVELOPPER 55

C. RENFORCER LA COOPÉRATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 56

D. UN PARTENARIAT AVEC LES MISSIONS LOCALES

À SYSTÉMATISER POUR RENFORCER LE SUIVI DES VOLONTAIRES 56

E. UNE IMPLICATION DES CHAMBRES CONSULAIRES À AMÉLIORER 57

F. DÉVELOPPER LE PARTENARIAT AVEC LES ENTREPRISES 58

EXAMEN EN COMMISSION 59

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 65

AUDITIONS 65

VISITE DE CENTRES 65

INTRODUCTION

« On est tous là pour s'en sortir, on veut combler le vide. », « On est venu ici pour passer des diplômes et avoir une formation. », « On veut trouver du travail et être bien dans sa tête. », « C'est ici qu'on peut apprendre le respect. ». Les rapporteurs ont pu entendre ces mots de volontaires en formation dans les centres « défense deuxième chance » lors de leurs visites. Ils témoignent à la fois de la volonté réelle d'insertion des jeunes mais aussi du véritable besoin auquel le dispositif répond.

Créé en août 2005, « défense deuxième chance » cherche à insérer durablement des jeunes de 18 à 21 ans en situation d'échec scolaire, professionnel et en voie de marginalisation sociale. Il leur propose une formation comportementale, une remise à niveau scolaire et une pré-formation professionnelle, s'appuyant sur l'expérience en matière d'insertion des armées mais aussi sur les dispositifs d'insertion existants.

La mise en place de ce projet novateur et audacieux a pu initialement générer certaines difficultés et mérite certainement encore quelques ajustements. Cependant, durant toute la mission, les rapporteurs ont été frappés de l'enthousiasme général pour cette idée. Tous les acteurs, nationalement et localement, dans tous les ministères, croient à la réussite et à la pertinence du dispositif « défense deuxième chance ». Tous le soutiennent et manifestent même une certaine impatience de le voir se généraliser. Cette adhésion des personnels, mais aussi des jeunes doit être remarquée et valorisée.

Tous volontaires, les jeunes deviennent des acteurs à part entière de leur insertion sociale et professionnelle. C'est ce seul objectif qui guide les acteurs du dispositif. Ces jeunes qui disent manquer de repères sont accompagnés dans leur démarche et bénéficient d'un soutien certes exigeant mais solide.

Les premiers résultats apparaissent très positifs et soulignent le caractère novateur de cette méthode d'insertion des jeunes. Les moyens financiers et humains mis à disposition des centres doivent encore être précisés pour assurer la viabilité de la structure. Sa pérennisation semble incontournable et doit s'appuyer sur un renforcement des partenariats locaux.

PREMIÈRE PARTIE : DE PREMIERS RÉSULTATS ENCOURAGEANTS POUR UN NOUVEAU DISPOSITIF D'INSERTION DES JEUNES

I. - « DÉFENSE DEUXIÈME CHANCE », UN DISPOSITIF INNOVANT FONDÉ SUR L'EXPÉRIENCE DE LA DÉFENSE

A. DE NOMBREUX JEUNES SANS INSERTION PROFESSIONNELLE OU SOCIALE

1. 60 000 jeunes d'une classe d'âge sont en situation d'échec

Les sorties sans qualification du système scolaire concernent une proportion importante de jeunes chaque année. Près de 15 % d'une classe d'âge sortait de l'école sans qualification dans les années 1980 ⁽¹⁾, ce taux est aujourd'hui de 8 %. Bien qu'en constante diminution, le nombre de ces sortants reste encore trop important.

En 2004, l'éducation nationale estime que de 52 000 jeunes sont sortis du système scolaire sans qualification ni diplôme, c'est-à-dire qu'ils ont arrêté leur formation en première année de CAP ou de BEP ou à la fin du collège. S'y ajoutent 12 000 jeunes ayant arrêté leur formation en classe de seconde ou de première. 64 000 élèves ont donc arrêté leur formation scolaire avant la classe terminale et n'ont pas obtenu leur diplôme (CAP, BEP ou baccalauréat). Ils représentent 8 % de l'ensemble des sortants. Selon les critères européens, 133 000 jeunes âgés de 20 à 24 ans sortent chaque année du système scolaire français sans diplôme. Toutefois, seuls 64 000 d'entre eux ont arrêté leur formation avant la classe terminale. Le différentiel de 69 000 représente ceux qui n'ont pas obtenu leur diplôme final.

Les évaluations effectuées lors de la journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD) montrent que 10,9 % des jeunes rencontrent des difficultés de compréhension et 9,5 % des jeunes d'une classe d'âge n'ont que des acquis limités en terme de lecture et de compréhension écrite. 6,6 % des jeunes ont de très faibles capacités de lecture et 4,3 % ont des difficultés sévères ⁽²⁾. 26,3 % des jeunes qui n'ont pas atteint la fin du collège sont en difficulté de lecture. Pour ceux qui ont suivi ou qui suivent un enseignement professionnel, ce taux est de 20,2 %. Le ministère de l'éducation nationale estime par ailleurs que 2,3 % de jeunes ne possèdent pas les mécanismes de base du langage écrit.

Le ministère de l'éducation nationale insiste sur les disparités géographiques dans les niveaux de sortie. Près de quatorze académies (dont notamment en métropole les académies de Besançon, Aix-Marseille, Rouen, Orléans-Tours, Nice, Lille, Reims, Caen, Amiens, et de la Corse) comptent de fortes proportions de sorties sans qualification et de faibles proportions d'études jusqu'au baccalauréat.

2. L'absence de structures spécifiques pour ces jeunes

Le nombre conséquent de sorties sans qualifications est d'autant plus préoccupant qu'aucune structure spécifique n'assure l'insertion et la formation de ces jeunes. Le code de l'éducation nationale impose aux services du ministère de proposer à chaque jeune de moins de 18 ans une formation, générale, technologique ou professionnelle. Les dispositifs d'insertion du ministère de l'emploi, et en particulier le RMI, ne sont pour leur part accessibles qu'à partir de 25 ans. Les missions locales doivent donc prendre en charge l'insertion des jeunes majeurs âgés de moins de 25 ans mais ne sont toutefois qu'un relais vers d'autres structures de formation ou de professionnalisation.

À ce jour, il n'existe pas de dispositif à même de proposer à la fois une remise à niveau scolaire, une formation civique et citoyenne et une formation pré-professionnelle. Les 60 000 jeunes sortis chaque année sans qualification n'ont en effet pas seulement besoin d'un diplôme ou d'une qualification, ils sont souvent en voie de marginalisation sociale et manquent de repères comportementaux stables. Parfois les difficultés familiales s'ajoutent à ces problèmes et certains jeunes sont sans aucune ressource et sans domicile fixe.

B. LA TRADITION D'INTÉGRATION DE LA DÉFENSE

1. La défense, premier recruteur national

Le ministère de la défense est le premier recruteur national avec plus de 35 000 recrutements annuels. Il participe à l'intégration et à la promotion sociale de jeunes de tous horizons et de toutes origines avec une possibilité de progression professionnelle au sein des armées. 50 % des sous-officiers sont issus du rang et 50 % des officiers sont issus du corps des sous-officiers. La défense a donc mis en place au-delà même du service national une véritable égalité et assure une reconnaissance sociale et professionnelle uniquement fondée sur le mérite.

Le service national, ancien service militaire, constituait un point de passage obligé pour l'ensemble d'une classe d'âge. Outre le phénomène de mixité sociale, il permettait souvent d'identifier des jeunes en difficulté scolaire, sociale ou professionnelle. Intégrés aux armées, ces jeunes se voyaient proposer une remise à niveau scolaire mais bénéficiaient surtout d'un recadrage comportemental. Le passage par le service national permettait à certains appelés de découvrir un métier ou une formation. La possibilité d'intégrer plus durablement les armées donnait également aux appelés un horizon professionnel.

2. Les engagés volontaires

La loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a suspendu le service national et institué le volontariat qui s'adresse à tous les jeunes Français, hommes et femmes, de moins de 26 ans. Les candidats doivent avoir satisfait aux obligations de la JAPD. Les volontaires de l'armée de terre sont des militaires du rang titulaires d'un contrat d'un an, éventuellement renouvelable quatre fois. Un volontaire de l'armée de terre (VDAT) peut ainsi être autorisé à souscrire un contrat en qualité d'engagé volontaire de l'armée de terre (EVAT) entre le dixième et le onzième mois de service. Des volontaires peuvent également servir comme aspirant (premier grade d'officier).

Ils bénéficient d'une formation militaire et technique et servent sous statut militaire dans les unités opérationnelles ou au sein d'unités de soutien. Les brigades des sapeurs-pompiers de Paris ou des marins-pompiers de Marseille peuvent également les accueillir.

Les armées recrutent 10 000 volontaires par an, dont 2 500 dans l'armée de terre et 4 500 dans la gendarmerie. Les volontaires acquièrent une véritable compétence professionnelle au sein des armées. Ce volontariat constitue une première expérience professionnelle valorisante. Elle est également l'occasion de suivre une formation théorique et pratique d'excellent niveau. Outre l'insertion professionnelle, le volontariat est également gage d'insertion sociale grâce à la fois à l'acquisition de repères comportementaux et au système de tutorat de l'institution militaire. Les volontaires ayant servi au moins quatre ans dans les armées bénéficient du soutien des cellules de reconversion du ministère de la défense s'ils veulent rejoindre le privé.

3. L'héritage du SMA en outre-mer

Créé en 1961 par Michel Debré, le service militaire adapté (SMA) vise à éduquer, former, insérer, intervenir et développer. Il cherche à insérer les jeunes ultramarins soit directement sur le marché du travail, soit dans une formation qualifiante. Les volontaires sont pour l'essentiel de jeunes ultramarins en difficulté. Âgés de 18 à 26 ans, ils sont sortis du système scolaire sans qualification. Ils ont vocation à recevoir une éducation militaire et citoyenne ainsi qu'une formation professionnelle. Le SMA accueille indifféremment hommes et femmes, mais seuls 20 % des effectifs étaient des femmes en 2005.

L'encadrement est assuré par des militaires relevant de deux catégories. Ils peuvent appartenir au ministère de la défense et être affectés au SMA. Il s'agit pour l'essentiel de militaires d'active chargés d'assurer le commandement, le soutien et l'encadrement des unités du SMA. Les encadrants peuvent également être des engagés volontaires du SMA (EVSMA). Ils enseignent un métier aux stagiaires. La durée maximale de leur contrat est de quatre ans. Le taux d'encadrement moyen est élevé puisqu'en 2005, 822 personnes étaient affectées au SMA pour 2 282 stagiaires, soit un taux de 36 %.

La formation est double, une grande place étant accordée au comportement et à la remise à niveau. Les jeunes ultramarins cumulent en effet les difficultés économiques, sociales et scolaires. Le programme civique et scolaire intègre donc une formation générale initiale comprenant une formation militaire et une formation citoyenne. La remise à niveau scolaire est par la suite systématique. Elle est assurée par des professeurs des écoles détachés par l'éducation nationale. Cette remise à niveau s'adapte aux besoins de chaque stagiaire. Tous les volontaires sont préparés au moins au certificat de formation générale, premier diplôme de l'éducation nationale, et ont enfin la possibilité de passer leur permis de conduire, élément déterminant d'une future insertion professionnelle.

La formation professionnelle est très diversifiée, le SMA ne comptant pas moins de quarante et une filières. Cette diversité permet d'adapter les formations aux besoins locaux. Des adaptations sont constamment réalisées pour qu'elles suivent l'évolution du marché du travail. Elles font l'objet de partenariats étroits avec les acteurs locaux, entreprises ou organismes de formation.

Le taux effectif d'insertion atteint 72,9 % en 2005, pourcentage très satisfaisant au vu des importantes difficultés initiales des volontaires stagiaires. Malgré certaines disparités géographiques, le dispositif SMA a donc répondu aux objectifs qui lui étaient fixés en proposant de manière durable une insertion sociale et professionnelle aux jeunes ultramarins.

C. LES PRINCIPES DIRECTEURS DU DISPOSITIF « DÉFENSE DEUXIÈME CHANCE »

1. Une adaptation en métropole du SMA dans le plan de cohésion sociale

Les résultats engrangés par le SMA ont conduit à ce que la transposition de ce dispositif en métropole soit envisagée, suite à la suspension de la conscription. En métropole, plus aucune structure ne proposait de formation comportementale et professionnelle, que ce fût au sein des armées ou ailleurs. Dans la première version du plan de cohésion sociale, figure ainsi l'adaptation en métropole du service militaire adapté. Écartée de la version finalement retenue, cette idée a toutefois été reprise sous l'impulsion conjointe du Premier ministre M. Jean-Pierre Raffarin et du ministre de la défense, Mme Michèle Alliot-Marie.

Inspiré du SMA, le dispositif « défense deuxième chance » s'en éloigne pourtant. Il n'était pas possible de transposer le mécanisme propre à l'outre-mer en métropole. Le SMA s'organise autour de casernes qui accueillent 600 à 700 jeunes issus d'un milieu relativement homogène. Or, de telles casernes n'existent plus en métropole. Les centres défense deuxième chance (CD2C) s'adressent à un public extrêmement hétérogène et sont par ailleurs exclusivement civils. À ce titre, toute référence militaire trop nette a été supprimée. Les volontaires sont dès le départ placés dans une situation la plus proche possible de celle d'une entreprise.

Il convient toutefois de souligner que le caractère militaire ne doit pas non plus être totalement écarté. Les armées ont en effet acquis à travers le service national un savoir-faire précieux pour la socialisation de ces jeunes en difficulté. Une « civilianisation » excessive fragiliserait donc cet atout et conduirait à reproduire des dispositifs d'insertion qui existent déjà et qui fonctionnent très bien à moindre coût. Un jeune engagé dans un CIVIS coûte ainsi trois à quatre fois moins cher qu'un volontaire « défense deuxième chance ».

Enfin, il existe en métropole un environnement en matière de suivi social, d'insertion et de formation dans lequel « défense deuxième chance » s'est fondu. Le choix a donc été fait d'externaliser la formation professionnelle contrairement à ce qui se pratique au sein du SMA puisque les formations se déroulent dans les casernes.

2. Redonner des repères pour se réinsérer socialement

Le dispositif « défense deuxième chance » a souhaité mettre largement l'accent sur la formation comportementale et le volontariat. Tout comme au SMA, les stagiaires doivent en effet être volontaires pour intégrer le dispositif. Majeurs, ils s'engagent en pleine responsabilité, souvent pour la première fois. Leur engagement est tellement fort que selon les encadrants rencontrés, les volontaires accueillis pendant la « crise des banlieues » de l'automne 2005 ont demandé à ne pas rentrer chez eux le week-end. Ils craignaient de se voir entraînés à participer aux affrontements et redoutaient la réaction de leur entourage s'ils s'y refusaient.

Très tôt, les exigences comportementales fortes leur sont énoncées clairement et précisément. Les encadrants les astreignent à une discipline quotidienne stricte. Il s'agit des règles de base de la vie en société. En rupture sociale complète, certains jeunes ignorent tout des règles communes jusqu'au règles élémentaires d'hygiène corporelle. Ces exigences ne conviennent pas nécessairement à tous et il est donc indispensable que lors du recrutement, les clauses du contrat soient bien comprises.

3. Une insertion professionnelle adaptée aux besoins locaux

L'insertion professionnelle constitue l'objectif final du dispositif. Toutefois, face aux difficultés actuelles sur le marché du travail, et en particulier pour les emplois peu qualifiés, il a été choisi de proposer aux volontaires des formations qui répondent aux besoins des entreprises locales. La formation se concentre sur les métiers les plus demandés : BTP, hôtellerie-restauration, services à la personne ainsi que des formations correspondant à des niches locales. Afin de s'adapter aux besoins locaux, la formation est redéfinie chaque année par les responsables de l'insertion et de la formation de chaque centre, en partenariat avec les missions locales et les entreprises locales.

Les formations actuellement proposées privilégient des secteurs sous forte tension et très demandeurs de main d'œuvre. Cependant, ces secteurs se caractérisent également par un taux de rotation de la main d'œuvre élevé. Au-delà du premier contrat à durée déterminée, il faut s'assurer que les volontaires réussiront à s'insérer durablement dans la vie professionnelle et seront en capacité de trouver, seuls, un deuxième CDD voire un CDI. C'est pourquoi il est souvent préférable qu'ils concluent un contrat d'apprentissage à la sortie du dispositif. De cette façon, pendant deux années, ils peuvent parfaire leur formation en s'appuyant sur les règles de base acquises au CD2C. À l'issue de ces trois années, les jeunes apprentis sont pleinement aptes à s'insérer durablement sur le marché du travail.

4. Un objectif d'insertion avant tout qualitatif

À sa mise en place, l'EPIDe n'avait pas reçu d'objectif quantitatif fixe. Le chiffre de 20 000 volontaires est souvent avancé, mais sans qu'il soit précisé s'il s'agit de places, de volontaires accueillis ou de volontaires sortis du dispositif. Cette absence de donnée quantitative n'est pas problématique, les objectifs de l'EPIDe doivent en effet être avant tout qualitatifs. Le critère d'appréciation doit bien être celui de l'insertion de long terme.

L'objectif de 20 000 jeunes initialement évoqué n'est envisageable que sur une longue période, c'est-à-dire cinq à dix ans et seulement une fois que le dispositif aura fait la preuve de son efficacité. Toute insertion durable de jeunes en grande difficulté nécessite un réseau d'accompagnement et de suivi efficace qui ne peut se construire que progressivement. Pour assurer un maillage territorial adapté, les objectifs sont désormais définis en nombre de centres ouverts.

D. UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC DÉDIÉ AU DISPOSITIF « DÉFENSE DEUXIÈME CHANCE »

1. L'EPIDe, un établissement public administratif sous co-tutelle

L'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) est un établissement public administratif créé par l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005. Les décrets du 2 août 2005 en ont fixé l'organisation et le fonctionnement. L'EPIDe est placé sous la double tutelle du ministère de la défense et du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement

En l'absence de lettre de mission définissant clairement sa mission, le directeur général de l'EPIDe a défini le cadre de l'action de l'établissement. Ce dernier « vise à assurer l'insertion sociale et professionnelle de jeunes volontaires, au terme d'une formation globale, la formation dispensée contribuant à la durabilité de l'insertion »⁽³⁾. Comme il n'accueille que des volontaires majeurs et non délinquants, l'EPIDe n'a aucun point commun avec un centre de rétention ou un centre éducatif fermé. L'objectif premier est bien celui de l'insertion des volontaires, la formation dispensée au sein des centres n'étant qu'un outil au service de cette insertion.

La coopération entre les ministères impliqués dans le dispositif semble satisfaisante au niveau national. Dès le départ, le ministère de l'emploi et de la cohésion sociale a été associé au projet et a manifesté un grand intérêt pour le concept. Il est à noter que l'ensemble des textes fondateurs du dispositif ont été conjointement rédigés par les deux ministères de tutelle.

Le ministère de l'emploi et de la cohésion sociale prend en charge le volet insertion du dispositif et assure la coordination avec les structures du service public de l'emploi et avec les missions locales. Le ministère de la défense doit cependant rester le ministère pilote du dispositif dans la mesure où la valeur ajoutée du dispositif réside dans la formation comportementale assurée par d'anciens militaires. Le ministère de la défense est par ailleurs l'interlocuteur le plus efficace dans la recherche d'emprises, s'appuyant pour cela sur ses services d'infrastructures.

Le ministère de l'éducation nationale participe également au dispositif même s'il n'exerce aucune tutelle sur l'EPIDe. Ses services interviennent, nationalement et localement, comme experts auprès des centres et participent à l'évaluation scolaire des volontaires et à la définition des programmes de formation scolaire. Un représentant départemental du ministère assiste par ailleurs aux sessions de recrutement des enseignants.

2. L'organisation administrative de l'EPIDe

a) Le conseil d'administration

Le conseil d'administration de l'établissement public administratif détermine, dans le cadre des orientations fixées par les ministères de tutelle, la politique générale de l'établissement. Sur proposition du directeur général, il entérine les transferts de propriété à la société 2IDE, il valide les documents uniques d'organisation ou détermine la grille salariale pour l'ensemble des personnels.

Présidé par le général Marcel Valentin, le conseil d'administration de l'EPIDe compte quatorze membres dont neuf représentants de l'État, membres de droit. Le ministère de la défense est ainsi représenté par le secrétaire général pour l'administration ⁽⁴⁾, le directeur du service national et un directeur du personnel militaire. Le ministère de l'emploi est représenté par le directeur des relations du travail, le directeur général de la formation professionnelle et le directeur général de l'action sociale. Le ministère de l'éducation nationale est représenté par la responsable de la mission générale insertion de la direction générale de l'enseignement scolaire, représentant le directeur général. Les ministères du budget et de la jeunesse et des sports sont également représentés. 

b) La direction générale

L'EPIDe est aujourd'hui placé sous l'autorité d'un directeur général, le contrôleur général des armées M. Olivier Rochereau, et de directeurs généraux adjoints. Son organisation est largement déconcentrée. Les centres n'ont cependant que des tâches administratives résiduelles, leurs cadres étant surtout mobilisés auprès des volontaires. La direction générale assure donc l'essentiel des fonctions support pour tous les centres.

La direction générale de l'EPIDe emploie à ce jour 70 personnes chargées des tâches centrales administratives. Elle comprend trois services principaux : le service du développement, le service de l'exploitation et un service « soutien ». Le premier assure essentiellement la coordination de l'ouverture des centres et le montage des projets. Il recherche des emprises, des partenaires et assure le suivi des travaux de réhabilitation ou de coordination. Le service de l'exploitation coordonne nationalement les formations et l'insertion des volontaires. Le service de soutien prend en charge l'ensemble de la gestion administrative, les ressources humaines et paie les salaires des personnels de l'ensemble de l'EPIDe.

La mise en place rapide de l'EPIDe a pu générer des difficultés d'organisation administrative. L'ampleur du dispositif et l'ambition de ses objectifs expliquent que des personnels des différents ministères impliqués aient progressivement rejoint la direction générale. M. Alain Véri, directeur départemental de l'emploi, est ainsi devenu directeur général adjoint en charge de l'insertion. Le général Jacques Paris de Bollardière est, quant à lui, directeur général adjoint en charge du développement des centres. L'éducation nationale a également mis à disposition de l'EPIDe une proviseure pour parfaire encore la collaboration avec les services du ministère et renforcer la capacité d'expertise technique de l'EPIDe sur les domaines scolaires.

Ces arrivées au sein de la direction générale ont renforcé les compétences de l'EPIDe en matière d'insertion et de coordination tant avec les partenaires locaux qu'avec les ministères de tutelle. Les informations transmises par le seul biais du conseil d'administration ne permettent pas en effet d'assurer un suivi ministériel optimal. Un effort semble également nécessaire en termes de transparence et de publicité d'indicateurs. Les indicateurs aujourd'hui utilisés apparaissent encore perfectibles et ne rendent pas toujours fidèlement compte de la réalité. Les résultats obtenus par l'EPIDe peuvent ainsi apparaître faibles alors qu'ils traduisent des taux d'insertion supérieurs ou égaux à ceux de dispositifs similaires.

La montée en puissance de la nouvelle structure nécessite enfin l'émergence d'une cellule logistique nationale qui prendrait en charge par exemple la passation des marchés d'habillement ou d'alimentation. Le choix a été fait de ne pas intégrer au sein de la direction générale cette fonction logistique qui pourrait comprendre 40 à 50 personnes selon les besoins. Cette cellule sera provisoirement installée à Saint-Cloud, au sein de la direction générale, mais son implantation définitive pourrait se faire à Bordeaux. Il est difficile de fixer définitivement le nombre et les attributions de ces services avant que l'établissement n'ait atteint son régime de croisière. Une externalisation de certains services centraux de support pourrait alors être envisagée.

c) L'organisation des centres

Chaque centre est placé sous l'autorité d'un directeur assisté d'un adjoint qui supervise l'ensemble des fonctions de support. Le directeur supervise directement la formation comportementale, la formation générale et l'insertion. Il s'appuie pour cela sur un directeur de l'insertion et de la formation.

L'organisation de chaque centre est définie par un document unique d'organisation (DUO) établi par la direction générale. En fonction du nombre de volontaires, ce document détermine précisément le nombre de cadres à embaucher et leur affectation. Plusieurs DUO ont été élaborés et validés par le conseil d'administration. Ils veillent à maintenir un taux d'encadrement élevé même dans une petite structure. Par exemple, pour un centre accueillant 60 volontaires, 21 personnes sont au contact direct avec les volontaires dont 16 affectées à la formation comportementale, et seules 6 personnes assurent les fonctions de support (administration, budget, infirmerie...). Cette organisation assure un taux d'encadrement de 45 %. Pour un centre de 240 volontaires, 82 personnes sont au contact des volontaires, dont 62 affectées à la formation comportementale, 14 assurant les fonctions support. La rationalisation des tâches administratives diminue le taux global d'encadrement qui atteint 40 %. Il convient de souligner que la proportion est stable pour les cadres de contact. Le taux d'encadrement direct est de 27 % dans un centre de 60 places et de 26 % dans un centre des 240 places.

3. Un maillage territorial encore insuffisant

La mise en place du dispositif a été extrêmement rapide. Le premier centre a été ouvert moins de trois mois après la publication de l'ordonnance fondant l'EPIDe. Les premières ouvertures de centres ont donc été surtout guidées par des opportunités immobilières et n'ont pas immédiatement répondu à un objectif de maillage territorial optimal.

Au 30 septembre 2006, six centres étaient successivement ouverts à Montry, Velet, Monthléry, Doullens, Saint-Clément-les-Places et Val-de-Reuil. À la fin du mois de novembre 2006, quatre nouveaux centres étaient inaugurés (Giel et Alençon, La Haute Maison, Vitré-Étrelles, Annemasse-Burdignin). Avant le mois de février 2007, dix nouveaux centres devraient être ouverts.

Malgré des efforts de rééquilibrage territorial, notamment avec l'ouverture de centres dans la région Rhône-Alpes, en Normandie ou en Bretagne, il manque des centres dans le Sud-Ouest de la France. Les constructions programmées devraient permettre de corriger cette lacune. Mais ce rééquilibrage ne pourra au mieux intervenir que dans le courant de l'année 2008, compte tenu des délais impartis pour, d'une part, transférer la propriété effective des emprises à la société en charge des investissements immobiliers, et d'autre part, construire les nouveaux bâtiments. De même, le Sud-est de la France n'est pas encore assez couvert malgré l'ouverture d'un centre à Marseille.

Implantation des centres « défense deuxième chance »

Source : EPIDe

II. - UN BILAN GLOBALEMENT SATISFAISANT

A. UN RECRUTEMENT FONDÉ SUR LE VOLONTARIAT

1. L'enjeu du volontariat

L'expérience du SMA et l'héritage du service national ont montré qu'un pareil dispositif ne pouvait fonctionner qu'avec l'adhésion pleine et entière des volontaires. L'insertion professionnelle suppose une forte motivation et une implication personnelle. Le volontariat constitue donc la pierre angulaire du projet. Les volontaires deviennent des acteurs de leur insertion. Le dispositif « défense deuxième chance » est présenté lors de la JAPD ou au sein des missions locales, mais en définitive, il appartient aux candidats de s'engager.

Tous les jeunes pressentis ne s'engagent pas. Un fort taux d'attrition est à déplorer le premier jour et au cours du premier mois de formation. Les volontaires intégrés dans le dispositif manifestent en revanche une détermination exemplaire. Ils n'hésitent pas à venir de loin, à l'exemple de ce volontaire du centre de Velet originaire de la région de Nîmes. Les anciens volontaires encouragent également leurs proches à entrer dans la nouvelle structure. Un cercle vertueux assis sur la volonté de s'insérer durablement se met progressivement en place.

2. Le public concerné

a) Des jeunes de 18 à 21 ans en rupture sociale, scolaire et professionnelle

Le dispositif « défense deuxième chance » est dédié aux jeunes de 18 à 21 ans et fonctionne sur le volontariat. Les volontaires doivent donc être en capacité de s'engager. Le mode de recrutement qui passe par la JAPD ou par les missions locales explique aussi que jeunes de moins de 21 ans soient plus particulièrement visés. La JAPD accueille en effet des jeunes âgés de 17 ans et demi en moyenne. Ils peuvent donc à moyen terme entrer dans un centre. Toutefois, le délai de six mois entre la JAPD et l'entrée dans un centre apparaît souvent inadapté, trop long surtout pour un public aussi fragile. Une fois la demande formulée, la réponse et l'intégration doivent donc intervenir très rapidement, dans un délai inférieur à un mois.

Les jeunes concernés par le dispositif cumulent généralement des difficultés économiques, scolaires et familiales. En région parisienne, les volontaires sont constitués à 85 % d'enfants d'immigrés. De manière générale, les volontaires sont dans un état psychologique désastreux et dans un état de santé préoccupant. Certains n'ont jamais consulté un dentiste ou un ophtalmologue. Ils ne pratiquent aucun sport et leurs habitudes alimentaires sont catastrophiques.

À leur arrivée dans les centres, 15 % des volontaires sont illettrés ; 15 à 20 % sont en rupture familiale totale et 5 % sont SDF. Cela suppose que des structures d'accueil existent pendant le week-end. Les volontaires s'approprient dès lors d'autant plus facilement les centres que pour beaucoup d'entre eux, c'est souvent la première fois qu'ils disposent d'un espace personnel.

b) Une extension souhaitable jusqu'à 23 ans

À l'origine, les concepteurs redoutaient qu'à l'issue du cursus, les volontaires ne soient tentés d'intégrer directement un dispositif d'assistance. Pour maintenir une dynamique d'insertion, ils avaient donc choisi de limiter l'accès à des volontaires de moins de 21 ans, qui peuvent rester au plus 24 mois dans un centre. Ils sortent donc du dispositif à 23 ans au plus tard. Deux années les séparent alors de l'âge minimal pour pouvoir bénéficier du RMI.

Toutefois, au vu des résultats et du fonctionnement actuel des centres, une extension mesurée du mécanisme semble souhaitable. Les centres « défense deuxième chance » pourraient en effet accueillir des volontaires âgés au plus de 23 ans. Ce recul de la limite d'âge ne poserait pas de problème de cohabitation puisque l'écart d'âge maximal entre les volontaires ne serait que de cinq ans. Par ailleurs, l'engagement et le volontariat des jeunes semble aujourd'hui suffisamment fort pour éviter un mécanisme de déversoir automatique dans le dispositif RMI. En revanche, il ne serait pas souhaitable d'accueillir des jeunes de plus de 23 ans. Faire coexister des volontaires avec un écart d'âge de plus de cinq ans risque en effet d'être difficile.

c) Les dangers d'une extension du dispositif aux mineurs

L'extension du dispositif à des volontaires mineurs soulève des difficultés en termes de responsabilité, d'autorité parentale, d'encadrement... L'absence de structure ciblant précisément ces jeunes pose cependant problème. Lors de l'installation de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, le Premier Ministre a demandé à la ministre de la défense d'expérimenter une extension de D2C à des jeunes de 16 à 18 ans. Le ministère de l'éducation nationale a été chargé d'une étude à ce sujet. Ce nouveau mécanisme, même s'il pourrait se rapprocher du dispositif « défense deuxième chance » actuel, ne fonctionnerait pas sur les mêmes principes.

Outre les problèmes de responsabilité et les modifications du dispositif que la prise en charge de mineurs nécessiteraient, leur intégration fragiliserait la dynamique de volontariat. Les tuteurs légaux s'engageraient pour leurs enfants. Les centres pourraient se voir transformés en centres de redressement pour enfants difficiles. Les volontaires ne seraient plus acteurs de leur insertion, mais contraints.

3. Une détection souvent tardive

a) Le passage par la JAPD

La Journée d'Appel et de Préparation à la Défense (JAPD) est un passage obligé pour 780 000 jeunes par an. Pendant une journée, il est possible de détecter les jeunes en difficulté, de les informer et de les diriger vers une formation ou une structure à même de répondre à leurs besoins. Le dispositif « défense deuxième chance » est une des possibilités offertes à ces jeunes. Toutefois, la JAPD est organisée pour des jeunes âgés de 17 ans alors que l'EPIDe n'accueille que des volontaires majeurs. Il est donc primordial de conserver un lien avec eux dans l'intervalle. La direction du service national délivre de nombreux documents et a mis en place un numéro vert d'information pris en charge par l'EPIDe et complété par un site internet. Ces outils ne permettent pas à eux seuls de suivre suffisamment les jeunes mais ils sont des supports indispensables à toute politique de suivi.

La JAPD permet certes de détecter les jeunes en difficulté mais elle ne peut fonctionner de manière optimale qu'en pleine et entière collaboration avec les services sociaux et les réseaux éducatifs. Sur les 780 000 jeunes reçus en JAPD, près de 10 % sont identifiés comme étant en difficulté et environ 20 000 sont en rupture sociale totale. Leur réinsertion ne peut être un objectif de la seule JAPD qui se limite à les détecter et à les informer. Les bureaux du service national en charge de la JAPD travaillent à plus long terme en étroite collaboration avec les missions locales qui suivent plus quotidiennement ces jeunes.

Le dépôt de candidature pour D2C est abordé dans le cadre des entretiens individualisés avec les jeunes identifiés comme étant en difficulté. Cet entretien personnalisé permet de présenter plus spécifiquement à chaque jeune les solutions existantes et de le replacer dans un circuit d'insertion durable, le dispositif D2C étant alors bien évidemment mis en avant. Il représente en effet une solution particulièrement adaptée aux besoins de ces jeunes. À ce jour, 4 180 dossiers de candidature pour les centres D2C ont été transmis par le biais de la JAPD.

La détection de ces jeunes en difficulté ne peut être assurée par le seul biais de la JAPD, sa brièveté empêchant d'établir un diagnostic approfondi et généralisé. Son passage à deux jours permettrait d'établir un bilan plus complet, mais générerait des frais très importants puisqu'il faudrait héberger les jeunes. Or les armées ne disposent plus à ce jour d'infrastructure adaptée.

b) Les missions locales

Dans ce cadre, le suivi par le service public de l'emploi joue un rôle prépondérant. Les missions locales constituent les interlocuteurs privilégiés pour les volontaires potentiels. Chargées de l'insertion professionnelle des jeunes de moins de 25 ans, elles sont les plus à même d'identifier les candidats et de les informer sur ce nouveau dispositif.

Toutefois, il semble que toutes ne soient pas encore suffisamment informées du mécanisme. Souvent mal connu, parfois éloigné puisque les centres ne sont pas implantés dans toutes les régions de France, le dispositif « défense deuxième chance » ne bénéficie par nécessairement d'un soutien suffisant.

B. UNE TRIPLE FORMATION

1. Le programme type de formation

À leur entrée dans un centre, les volontaires signent un engagement d'au moins six mois, renouvelable jusqu'à quatre fois. La majorité d'entre eux suivent une formation d'un an. Certains, notamment les plus âgés et les plus qualifiés, n'ont besoin que de six mois pour trouver soit une formation soit un emploi. À l'inverse, d'autres particulièrement en difficulté souhaitent bénéficier d'une formation plus longue. La formation repose sur trois piliers : comportemental, scolaire et pré-professionnel. Ils sont concomitants même si l'accent est initialement mis sur la formation comportementale et que la formation professionnelle occupe une place croissante au fur et à mesure du séjour. Il convient de souligner qu'il n'existe aucun modèle de formation, chaque parcours étant adapté aux possibilités et aux aspirations des volontaires.

Le programme type

Source : EPIDe

La première semaine d'accueil est consacrée aux formalités administratives, à la visite médicale et à la fourniture des tenues et matériels. Pendant cinq semaines se déroule alors la période dite « EFOR » qui permet d'évaluer précisément le niveau scolaire des volontaires mais aussi leur potentiel physique. C'est également l'occasion pour eux de définir un projet professionnel. À l'issue de cette période, chaque volontaire doit porter un projet d'insertion qui le conforte dans son volontariat. Un stage de cohésion marque la fin de la première partie de la formation et ouvre la voie à une formation plus professionnalisante. Les volontaires suivent alors pendant les quatre mois restants une formation d'abord à dominante scolaire puis à dominante professionnelle. La majeure partie d'entre eux restant pendant un an dans les centres, la formation professionnelle ne débute souvent véritablement que dans les six derniers mois. Des stages en entreprise peuvent être proposés et sont l'occasion soit de conforter des choix initiaux soit de faire découvrir une nouvelle branche professionnelle. Les volontaires qui ont le moins de retard scolaire peuvent rapidement intégrer un dispositif de formation plus professionnel comme un CAP par exemple.

2. Une formation comportementale et scolaire pour se réinsérer socialement

Dans un premier temps, les encadrants insistent sur la formation comportementale et civique. Un effort quotidien est demandé aux volontaires. Le lever a lieu à 6 h 00. Après la toilette, les chambres doivent être rangées et les lits faits. Chaque volontaire accomplit ensuite des travaux d'intérêt général. Puis les couleurs sont hissées par deux volontaires. Un rassemblement général devant les couleurs a lieu une fois par semaine.

Après l'inspection des chambres suivent au moins deux heures de sport collectif ou individuel, les activités sportives pouvant se dérouler au sein même du centre ou dans les installations sportives mises à disposition par les collectivités territoriales partenaires. Ces activités permettent de développer un esprit d'entraide et de fair-play et constituent un exécutoire pour des jeunes soumis à des contraintes strictes.

En alternance sont ensuite proposées une formation scolaire et une formation professionnelle. Sur le plan scolaire, deux heures sont consacrées essentiellement au français et aux mathématiques. La formation scolaire passe par un rappel des fondamentaux (calcul, lecture, écriture, histoire et géographie) enseignés en privilégiant une approche concrète. Il s'agit de rompre avec le sentiment d'échec et d'humiliation souvent associé au vécu scolaire de ces jeunes. La pédagogie proposée accorde une place importante à l'informatique. Les effectifs sont réduits, les classes comptant 6 à 12 volontaires. Dès lors que plus de 12 volontaires assistent à un cours, un cadre de contact épaule l'enseignant. Il prépare en amont la leçon et assure le soir l'étude sur la matière concernée. Une étude obligatoire de deux heures, entre 19 h 30 et 21 h 30, est assurée chaque soir et encadrée par les cadres de contact. Un effort scolaire régulier et approfondi est donc demandé aux volontaires.

Il s'agit de les préparer au certificat de formation générale (CFG), premier diplôme de l'éducation nationale mais seuls 25 % des volontaires sont présentés à cet examen. Une augmentation des plages horaires consacrées à la formation scolaire pourrait donc s'avérer nécessaire pour certains volontaires.

Toute la journée, l'accent est mis sur la ponctualité et la politesse. Les volontaires doivent saluer tous les membres du personnel et les appeler « madame » ou « monsieur ». Les références à des grades ont été peu à peu éliminées. Les personnels d'encadrement sont également soucieux de développer une certaine cohésion entre les volontaires et évitent la reproduction d'un quelconque système clanique. Tout est fait pour mettre les volontaires dans des conditions qui se rapprochent de la vie quotidienne. Il faut en effet que cette formation soit immédiatement utilisable à leur sortie du centre.

Lors des visites de centres, contre toute attente, les volontaires ont insisté sur leur besoin d'autorité et de repères, et demandé un renforcement du caractère militaire des centres. Nombreux sont ceux qui espéraient un régime plus strict. La formation proposée ne doit donc trop se « civilianiser » si elle veut répondre aux attentes de ces jeunes.

3. Une formation pré-professionnelle

Chaque centre a adapté la formation pré-professionnelle à la demande locale des entreprises et aux possibilités de formation. Une place privilégiée est accordée aux métiers les plus demandés sur l'ensemble du territoire comme le BTP ou l'hôtellerie-restauration. Les centres visités proposent tous des formations dans ces domaines avec parfois certaines spécificités comme à Doullens où une formation spécifiquement consacrée à la voirie a été mise en place. Chaque centre décline ensuite localement les formations.

Le centre de Velet tire partie de son implantation dans le lycée forestier de Bourgogne et propose des formations aux métiers de la forêt et des espaces verts. Implanté en milieu rural, il a également mis en place une formation d'aide à la personne en milieu rural.

Le centre de Doullens a fortement développé son offre de formation dans le BTP grâce au partenariat avec la société Colas Nord Picardie. Ce partenariat devrait d'ailleurs être prochainement étendu à l'ensemble des centres. Il propose également une formation dans les domaines de l'aide à la personne ou dans le domaine de la propreté. Une convention devrait d'ailleurs être prochainement signée au plan national avec la société Véolia environnement pour développer encore cette filière.

Le centre de Montlhéry propose une palette plus diversifiée de formations du fait de sa proximité avec un plus grand bassin d'emplois. Il propose ainsi des formations spécifiques en logistique, dans les métiers de l'automobile, de la sécurité privée, du levage ou de l'assistance de vie. Il existe également une formation dédiée aux armées. Des débouchés en maintenance informatique étaient initialement apparus, mais des difficultés pour pérenniser les partenariats ont conduit à suspendre le cursus.

C. DES PREMIERS RÉSULTATS TRÈS ENCOURAGEANTS

1. Un taux d'insertion de plus de 70 %

Le taux d'insertion des volontaires de des premières promotions atteint 72 % ; 215 volontaires sortis des centres en septembre 2005 ont trouvé soit un emploi soit une formation. Parmi eux, 52 sont encore en phase d'insertion, compte tenu de leurs importantes lacunes scolaires. Il est à noter que 359 volontaires avaient été intégrés mais que seulement 224 d'entre eux sont allés au terme de la formation. 60 ont démissionné en cours de parcours et 75 ont été exclus. Ce premier bilan doit être examiné avec toute la prudence nécessaire puisqu'il ne porte que sur les trois premières promotions des trois premiers centres ouverts (Montry, Montlhéry et Velet).

Des disparités existent entre les différents centres. Elles s'expliquent en grande partie par les difficultés de départ des volontaires. Le centre de Velet affiche ainsi pour sa dernière promotion un taux d'insertion de 89 %. Sur les 36 volontaires intégrés dans la première promotion, 17 ont trouvé un CDD de plus de six mois, 11 sont entrés dans une formation qualifiante ou diplômantes, deux en contrats d'apprentissage, un en contrat de professionnalisation et un volontaire a signé un contrat d'insertion.

Le centre de Montlhéry affiche pour sa première promotion un taux de presque 60 % d'insertion ; 76 volontaires ayant trouvé soit un emploi, soit une formation. Sept volontaires sont encore présents dans le centre et 27 ont trouvé une formation ou un emploi pendant leur séjour grâce à leur mission locale. Les volontaires de la deuxième promotion, intégrée en mai 2006, ne sont insérés qu'à hauteur de 40 %. L'objectif de 70 % d'insertion ne semble donc atteignable que dans un délai d'un an au moins. Pour la première promotion, la moitié des volontaires insérés ont signé un CDI, garantie d'une insertion durable.

Source : EPIDe

Le centre de Doullens n'a ouvert ses portes qu'en mars 2006. La première promotion de volontaires ne comprenait que 39. Parmi eux, 15 sont d'ores et déjà insérés. Quatre sont entrés dans une formation qualifiante (DEAVS - Croix Rouge), deux en contrats de professionnalisation (restauration CAP de cuisine) et neuf ont signé un contrat de professionnalisation en CDI.

Un important taux d'attrition est à noter le premier jour et le premier mois. À Velet, seule la moitié des convoqués se présentent effectivement le premier jour. À Doullens, 70 % des candidats se présentent, les responsables du centre ayant pris soin de les appeler individuellement auparavant, ne serait-ce que pour organiser leur transport. Près de 20 % abandonnent dès le premier jour et entre 15 et 20 % renoncent au cours du premier mois, souvent parce qu'ils n'avaient pas été correctement informés sur le contenu de la formation. Les exclusions sont assez rares. Elles représentent par exemple 13 % de la première promotion de Doullens, soit seulement cinq cas et 6 % des deux premières promotions de Montlhéry.

2. Une montée en puissance à confirmer et à surveiller

Le développement du dispositif sur l'ensemble du territoire demande à être suivi de près. Les premiers résultats semblent en effet très encourageants, mais ils doivent être confirmés par les prochaines promotions. Le succès sera assuré si le système parvient à insérer durablement les volontaires. Sa notoriété croissante peut attirer des jeunes qui n'ont besoin que d'une rapide remise à niveau et qui s'inséreraient rapidement. À l'inverse, les centres peuvent aussi concentrer des publics avec beaucoup de handicaps. Malgré un allongement de la formation, il se peut qu'ils peinent encore à s'insérer durablement. Il faut donc procéder à un examen attentif et minutieux des résultats engrangés pendant la formation.

Les indicateurs doivent non seulement tenir compte du résultat, mais également mesurer le chemin accompli entre l'entrée et la sortie du dispositif. Tous les volontaires ne pourront pas être durablement insérés. Leur passage dans un centre doit cependant au moins constituer la première étape d'une réinsertion qui peut demander plus de temps.

D. LE SUIVI DE LONG TERME EST ENCORE À CONSTRUIRE

1. Assurer l'insertion dans la durée

La prise en charge du suivi de long terme des volontaires n'est encore que balbutiante. Les premières promotions sont à peine sorties des centres. Les anciens volontaires doivent pouvoir s'appuyer sur un réseau efficace pour les accompagner durablement dans leur insertion. Ils doivent souvent trouver un logement ou assurer leurs déplacements s'ils veulent conserver leur emploi ou continuer leur formation. Une prise en charge globale des volontaires doit s'instaurer. Outre l'accompagnement vers l'emploi, il s'agit d'assurer un suivi matériel centré sur le logement et la mobilité. Les jeunes doivent toujours être impliqués dans cet accompagnement, même si leur participation financière reste symbolique. Ils peuvent par exemple contribuer au financement de leur permis de conduire.

Les volontaires ne signent souvent que des CDD à l'issue de leur formation. Les secteurs privilégiés pour la formation étant sous forte tension, les jeunes doivent pouvoir trouver un nouvel emploi et ainsi enchaîner les CDD, à défaut d'un CDI. Cette nouvelle recherche peut être difficile et démobilisante et fragiliser le cercle vertueux d'insertion mis en place par l'EPIDe. Le suivi devrait donc se poursuivre un an, voire deux ans après la sortie des centres.

2. Un partenariat avec les missions locales à renforcer

L'EPIDe et ses tutelles envisagent que l'observatoire social de la défense aide à assurer ce suivi. Il convient par ailleurs de le renforcer par la présence locale de spécialistes de l'insertion et de l'emploi et par un renforcement des liens avec le service public de l'emploi. Des partenariats forts doivent être tissés avec l'ANPE, l'AFPA ou tout autre organisme de formation.

Les missions locales restent cependant l'interlocuteur le plus important. Elles peuvent en effet proposer un soutien global et de long terme aux jeunes. Un accord cadre est en préparation avec l'union nationale des missions locales (UNML). Cet accord devra toutefois être décliné localement et renforcé par une collaboration permanente entre les responsables des missions locales et ceux des centres.

Un effort doit également être fait en direction des entreprises locales pour assurer des débouchés professionnels aux volontaires.

DEUXIÈME PARTIE : ASSURER LA PÉRENNISATION DES MOYENS FINANCIERS ET HUMAINS

I - DES MOYENS FINANCIERS ENCORE FRAGILES ET DES INFRASTRUCTURES INSUFFISANTES

A. UN BUDGET DE FONCTIONNEMENT ESSENTIELLEMENT LIÉ AU NOMBRE DE VOLONTAIRES

1. Une subvention fixe du plan de cohésion sociale

Les moyens de fonctionnement de l'EPIDe proviennent exclusivement d'une subvention du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. Intégré au plan de cohésion sociale, l'EPIDe a reçu 5 millions d'euros en 2005 et 37 millions d'euros en 2006. En 2007, compte tenu de la montée en puissance du dispositif, une subvention de 50 millions d'euros lui a été accordée et est inscrite au sein du programme « accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi ».

La réunion interministérielle du 28 septembre 2006 a considéré que cette subvention ne pouvait suffire à couvrir les besoins de financement de l'EPIDe. Ont donc été ajoutées une dotation de 40 millions d'euros prélevés sur les crédits destinés à financer les Contrats d'accompagnement vers l'emploi (CAE) et une dotation de 10 millions d'euros sur les crédits du Fonds social européen (FSE). L'EPIDe devrait donc disposer en 2007 d'un budget total de 110 millions d'euros. Le fonds de roulement de l'établissement constitué à partir des ressources 2006 non consommées devrait compléter les ressources pour un montant au moins égal à 10 millions d'euros.

La subvention du ministère de l'emploi doit permettre d'assurer l'ensemble des dépenses de fonctionnement. Elles comprennent la rémunération de l'ensemble des personnels, les coûts de fonctionnement comprenant notamment les allocations versées aux volontaires, les coûts de formation et les coûts immobiliers.

Selon la direction générale de l'EPIDe, le coût en année pleine des centres ouverts en septembre 2006 s'élève à presque 37,5 millions d'euros. Le coût de fonctionnement en effectifs complets des nouveaux centres ouverts en 2006 est estimé à 54,9 millions d'euros par an. Sans nouvelle ouverture et en pleine capacité, 92,3 millions d'euros seront nécessaires pour assurer l'accueil de ces 2 734 volontaires. Le coût moyen est donc estimé à 33 760 euros par an et par volontaire.

Dans la perspective d'extension du dispositif à 25 centres en juin 2007 avec une capacité totale d'accueil de 3 560 places, un budget de fonctionnement de 120 millions d'euros serait donc nécessaire, si le coût moyen pour chaque volontaire ne diminue pas. Or, des économies d'échelle devraient intervenir et permettre de le ramener à moins de 30 000 euros. Si cet objectif était atteint, un budget de 105 millions d'euros suffirait pour 3 560 volontaires.

L'apparente insuffisance des moyens de fonctionnement doit par ailleurs être tempérée, l'EPIDe n'ayant besoin de ces 120 millions que si l'ensemble des centres fonctionne à plein régime. Or, l'ouverture des centres est toujours progressive pour permettre aux cadres de prendre leurs marques et de mettre en place un réseau efficace avec les partenaires locaux. Par exemple, au 31 décembre 2006, seuls 1 310 volontaires étaient en formation dans les centres, soit moins de la moitié des capacités maximales d'accueil. Le budget pour 2006 est à ce titre révélateur puisque la montée en puissance du dispositif a été plus lente que prévue et que l'ensemble des crédits affectés à l'EPIDe n'a pas été dépensé.

Si la dynamique engagée aujourd'hui se poursuit au-delà du mois de juin et que l'objectif d'accueil de 5 000 volontaires est dépassé en 2007, le financement devra être largement réévalué. Il faudra alors trouver des sources de financement complémentaire.

Une réflexion de plus long terme sur les conséquences financières du dispositif doit également être menée. L'accueil de 20 000 volontaires nécessiterait en effet un budget annuel proche de 600 millions d'euros, c'est-à-dire plus que les crédits consacrés au logement social dans le plan de cohésion sociale et autant que la dotation de l'État à l'Agence de Rénovation Urbaine. Sans remettre en cause ce dispositif innovant, il ne peut absorber à lui seul 19 % des crédits nets affectés en 2007 au plan de cohésion sociale ⁽⁵⁾.

2. Un financement complémentaire lié au nombre de volontaires

Le financement du fonctionnement de l'EPIDe est nécessairement corrélé au nombre de volontaires accueillis. Cet effort concerne à la fois les dépenses de personnels et les allocations versées aux volontaires. Le dispositif repose en effet sur un niveau élevé d'encadrement. En moyenne, 40 personnes assurent l'encadrement de 100 volontaires. Le maintien de ce taux d'encadrement suppose que l'évolution des dépenses de personnels soit similaire à l'évolution du nombre de volontaires. Un effort constant d'adaptation des ressources aux besoins est donc indispensable. Il est difficile de définir à court terme les besoins de financement de l'EPIDe puisqu'ils peuvent être amenés à évoluer rapidement. Chaque volontaire reçoit 300 euros par mois mais ne perçoit effectivement que 140 euros par mois. Les 160 euros restants sont capitalisés et versés en fin de formation. Les volontaires sont ainsi incités à aller au terme de leur contrat. Le seul versement de cette allocation représente donc un besoin annuel de près de 13 millions d'euros pour 3 560 volontaires et de 72 millions d'euros pour 20 000 volontaires.

Compte tenu de ces besoins de financement, tant pour les personnels que pour le versement des allocations, il a été décidé que l'EPIDe recevrait en 2007 une dotation de 40 millions d'euros prélevée sur les crédits affectés aux contrats d'accompagnement vers l'emploi (CAE). Ce mode de financement semble optimal puisque le versement de ces crédits n'est autorisé que lorsque les volontaires sont effectivement en formation dans les centres. Il donne ainsi à l'EPIDe des garanties à moyen terme lui permettant de poursuivre son développement et ne mobilise pas inutilement des fonds qui pourraient ne pas être dépensés. Il convient toutefois de s'assurer que cette dotation ne soit pas limitée si jamais le nombre de volontaires accueillis dépassait les prévisions.

3. Le timide soutien du fonds social européen

L'EPIDe bénéficie d'une subvention du Fonds social européen (FSE) de 10 millions d'euros par an, soit 12 % du volet national du FSE. Cette dotation n'est cependant pas une dotation au sens strict dans la mesure où le fonds social européen ne procède qu'au remboursement de sommes déjà engagées. L'EPIDe doit donc disposer d'importantes réserves de trésorerie puisqu'il peut engager des dépenses une année mais n'être remboursé que l'année suivante par l'Union Européenne.

En outre, l'apport financier du FSE est soumis à une procédure relativement longue qui fait intervenir acteurs nationaux et communautaires. La subvention du FSE ne pourrait ainsi pas prendre en compte une augmentation rapide des besoins de financement de l'EPIDe.

B. UNE INSUFFISANTE ASSOCIATION FINANCIÈRE DES PARTENAIRES LOCAUX

1. L'implication des collectivités territoriales dans le dispositif

Les collectivités territoriales ont été sollicitées dès la mise en place du dispositif pour mettre à disposition de l'EPIDe des bâtiments ou des terrains nus. Certaines collectivités exprimaient toutefois des réserves, s'expliquant souvent par la confusion entre les centres défense deuxième chance et les centres fermés destinés à de jeunes délinquants. Les volontaires qui s'engagent dans le dispositif « défense deuxième chance » n'ont pourtant aucun point commun avec de jeunes délinquants. Ils ont manifesté une volonté forte d'insertion sociale et professionnelle. Certaines collectivités territoriales ont pu à l'inverse considérer l'implantation d'un centre « défense deuxième chance » comme un moyen de revitaliser un bassin en crise. Or, une implantation n'est pertinente que si le bassin d'emploi est à même d'offrir aux volontaires des débouchés professionnels à l'issue de leur formation. Un équilibre est donc à trouver entre les aspirations locales et une répartition géographique optimale pour les centres.

Les collectivités territoriales ont manifesté depuis la mise en place du dispositif un véritable enthousiasme pour le projet. Toutes sont en effet concernées que ce soit au titre de la formation, compétence des conseils régionaux, et plus généralement au titre de l'insertion professionnelle, compétence des conseils généraux. Les communes et les intercommunalités sont également parties prenantes du dispositif dans la mesure où elles sont amenées à mettre à disposition des centres certains de leurs équipements sportifs par exemple. Le centre de Velet en Saône-et-Loire utilise ainsi les installations sportives de la commune d'Étang-sur-Arroux. Le centre indemnise la commune pour cette occupation mais propose également que les volontaires réalisent certains travaux d'intérêt général comme le débroussaillage ou le balisage des sentiers de randonnée.

La prise en charge des transports constitue souvent l'essentiel de l'aide financière de l'échelon local. Les centres sont éloignés des grands centres urbains et les volontaires ne sont pas accueillis le week-end. Il faut donc mettre en place un système de transport collectif en début et fin de semaine. Les conseils généraux mobilisent alors leurs réseaux de transports scolaires départementaux en intégrant les centres dans les circuits existants. Cette participation est particulièrement importante car elle évite aux cadres des centres de devoir véhiculer tous les volontaires. Ce transport peut éventuellement être assuré par les cadres dans de petits centres, mais il n'est pas envisageable dans des centres importants.

Les collectivités territoriales pourraient par ailleurs développer une nouvelle forme de soutien au dispositif en accueillant dès leur sortie de formation des volontaires. Engagés dans un premier temps à durée déterminée, ils pourraient ainsi bénéficier d'une première expérience professionnelle valorisante, voire intégrer la fonction publique territoriale pour certains d'entre eux.

Les collectivités territoriales soutiennent donc financièrement les centres dans leur fonctionnement. Il leur est en revanche impossible de participer directement à leurs dépenses d'investissements.

2. Les entreprises locales

L'objectif final du dispositif « défense deuxième chance » est bien l'insertion sociale et professionnelle. La formation proposée dans les centres est certes un gage de sérieux et valide des connaissances, mais elle doit être approfondie et complétée par des expériences professionnelles. La collaboration des entreprises est donc décisive et concerne essentiellement trois domaines. Ce sont les entreprises locales qui sont les plus à même de déterminer leurs besoins et donc les possibilités d'emploi pour les volontaires à l'issue de leur formation. La formation dans les centres doit alors d'adapter à ces besoins. Cela suppose d'effectuer un travail préalable de diagnostic et de définition des besoins des entreprises locales. Comme le propose le conseil économique et social dans son rapport de juin 2006 consacré au dispositif « défense deuxième chance » ⁽⁶⁾, les chambres consulaires doivent être l'élément moteur de ce diagnostic, en association avec les branches professionnelles. Ce diagnostic en amont semble aujourd'hui insatisfaisant et les chambres consulaires ne s'impliquent pas suffisamment, souvent parce qu'elles ne connaissent pas le dispositif. Bien que la coopération avec l'EPIDe semble s'organiser efficacement sur le plan national, les déclinaisons et les partenariats locaux doivent être renforcés.

Les entreprises sont ensuite associées à la formation elle-même puisqu'elles sont sollicitées pour accueillir des volontaires en stage. Aucune forme arrêtée de stage n'est imposée. Chaque volontaire peut se voir proposer un stage adapté à ses besoins et à ceux de l'entreprise, ce qui peut l'aider à affiner un projet professionnel.

À l'issue de la formation, les entreprises sont de nouveau sollicitées pour embaucher les volontaires. Il est à noter que les entreprises locales se montrent très enthousiastes et accueillent volontiers les anciens volontaires ; estimant en effet que la formation comportementale qui leur est dispensée est un gage de sérieux et de probité des jeunes. Le suivi des volontaires au sein des entreprises doit se poursuivre après la formation. Une réinsertion professionnelle peut parfois être longue. Le premier emploi peut n'être qu'à durée déterminée, et à son issue, le volontaire ne dispose plus du réseau initial des centres. Les volontaires doivent donc être aidés à long terme par les missions locales et l'EPIDe. L'enchaînement des contrats pour les volontaires n'est possible que si un dialogue constructif est constamment entretenu avec les entreprises à toutes les étapes du processus.

C. UN FINANCEMENT ORIGINAL DES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS

1. L'absence de budget d'investissement pour l'EPIDe

L'EPIDe ne dispose donc d'aucun budget d'investissement propre qui permette de réhabiliter ou de construire des centres. L'État a donc demandé à la Caisse des dépôts et consignations de prendre en charge les investissements immobiliers de l'EPIDe.

Le recours à la Caisse des dépôts et consignations pour réaliser ces investissements est pleinement transparent et évite à l'EPIDe de supporter directement la charge conséquente de ces investissements. Il est également gage de souplesse puisque la filiale de la CDC relève d'un statut privé et elle est donc soumise à des obligations moins lourdes qu'une personne publique. Il n'en reste pas moins que l'intervention d'un acteur extérieur, aussi compétent et efficace soit-il, allonge nécessairement les délais de réalisation des opérations immobilières.

Figure cependant dans le budget pour 2007 de l'EPIDe, une section « investissement » créditée de 550 000 euros correspondant à des dépenses d'entretien légal des bâtiments qui incombent au locataire comme par exemple le remplacement d'une chaudière. Or de telles dépenses sont comptabilisées en investissement et non en fonctionnement.

2. 750 millions d'euros de programmes immobiliers

Pour accueillir 20 000 volontaires, l'effort d'investissement immobilier est estimé entre 700 et 750 millions d'euros hors taxes. Cet effort est particulièrement important puisqu'il n'existe plus à ce jour de structures pouvant accueillir en internat autant de jeunes gens. Ces investissements comprennent à la fois la réhabilitation d'anciennes casernes ou de centres de formation et la construction de nouveaux centres.

L'implantation de centres dans des zones urbaines denses suppose de plus un effort financier important si des emprises doivent être acquises. La forte demande pour de tels bâtiments en augmente en effet nécessairement le prix.

Le chiffrage initial de 750 millions d'euros ne semble pas devoir être remise en cause mais il devra vraisemblablement être adapté en fonction à la fois des choix d'implantation mais aussi des objectifs finaux d'accueil assignés à l'EPIDe.

3. La société 2IDE, prestataire immobilier de l'EPIDe

a) Organisation et principes directeurs de la société 2IDE

Le 4 janvier 2006, le comité national d'engagement de la direction du développement territorial de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) a décidé la création de la société par actions simplifiée (SAS) « Immobilier, Insertion, Défense Emploi » (2IDE) qui a pris en charge l'ensemble des investissements immobiliers de l'EPIDe. Elle acquiert par voie d'achat ou d'apport en nature des biens immobiliers bâtis ou non bâtis. Elle construit sur les terrains et réhabilite les immeubles dont elle s'est rendue propriétaire. Elle peut également réaliser ses opérations dans le cadre de contrats de mise à disposition de longue durée de biens immobiliers bâtis ou non bâtis. Plus généralement, elle effectue toute opération pouvant se rattacher directement ou indirectement à son objet social, ou susceptible d'en faciliter la réalisation ou le développement. Une fois construits ou réhabilités, les bâtiments sont mis à la disposition de l'EPIDe par des baux de longue durée.

La société est détenue à hauteur de 51 % par la CDC et à hauteur de 49 % par l'EPIDe ⁽⁷⁾. L'article 124 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2005 autorise l'EPIDe à céder ou apporter en société les terrains domaniaux déclassés qui lui sont transférés en pleine propriété. L'EPIDe apporte donc des terrains et immeubles dont la valeur, préalablement estimée par les Domaines, représente 49 % des fonds propres. Corrélativement, la CDC fait un apport en numéraire qui représente 51 % des fonds propres. Ce mécanisme permet de maintenir la répartition initiale des apports entre les deux actionnaires. La CDC ne procède en effet à la hausse numéraire des fonds propres qu'une fois que les emprises sont bien transférées par l'EPIDe à la société 2IDE. Lors de son audition, M. Laurent Forestier, responsable de la mission 2IDE au sein de la CDC, a souligné que les apport