N° 3591

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION 5

I. - L'EXTERNALISATION : UNE DÉMARCHE EN PLEIN ESSOR AU SEIN
DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 7

A. UNE NOTION LARGE, COMPLEXE À DÉFINIR 7

B. UN DÉVELOPPEMENT RÉSULTANT DE PLUSIEURS FACTEURS 8

C. DES FONDEMENTS JURIDIQUES NOUVEAUX 11

II. - LE RECOURS À DE TELS PARTENARIATS PAR D'AUTRES PAYS EUROPÉENS 15

A. LE ROYAUME-UNI, PAYS PIONNIER EN LA MATIÈRE 15

1. Les fondements de cette démarche 15

2. Un grand nombre de partenariats conclus, dans des domaines divers 16

3. Une organisation et des outils spécifiques 18

4. Un premier bilan de cette politique 19

B. L'EXEMPLE ALLEMAND, UN DÉVELOPPEMENT PLUS RÉCENT 20

III. - UN MODE DE GESTION NOVATEUR, AUX ATOUTS MULTIPLES 23

A. DE NOMBREUX PROJETS DE PARTENARIAT EN COURS OU À L'ÉTUDE 23

1. La formation 23

a) La mise à disposition et l'entretien des avions-écoles de la base de Cognac 23

b) Le projet portant sur les hélicoptères de l'école de Dax 24

c) La formation des pilotes de NH 90 25

2. Les activités de soutien 26

a) La gestion du parc de véhicules commerciaux du ministère 26

b) Le domaine logistique 27

c) La réforme de l'économat des armées, l'externalisation du soutien
en opération extérieure 27

d) Le maintien en condition opérationnelle des équipements 29

3. L'immobilier 30

a) La gestion des logements de la défense 30

b) Le projet relatif au Centre national des sports de la défense 32

4. La mise à disposition d'équipements 33

a) Le leasing de deux avions à très long rayon d'action 33

b) Les télécommunications 34

c) Les projets à l'étude concernant le transport et le soutien maritime 35

d) Les perspectives de partenariat en matière de ravitaillement en vol et de transport 36

B. DE MULTIPLES AVANTAGES ATTENDUS 37

1. Des aspects budgétaires importants 37

2. L'amélioration de la maîtrise des investissements 38

3. Un meilleur accès à l'innovation, une performance accrue
des prestations fournies 41

IV. - LES ENJEUX, MAIS AUSSI LES LIMITES DE CETTE APPROCHE 43

A. LES LIMITES À L'EXTERNALISATION LIÉES À LA NATURE MÊME
DES ACTIVITÉS DE DÉFENSE 43

B. DES DIFFICULTÉS ET INCERTITUDES SUSCITÉES PAR CE MODE DE GESTION 47

1. L'évaluation des économies obtenues, qui ne sont pas toujours
à la hauteur des attentes 47

2. La question complexe de la réversibilité ou de la transférabilité
des activités externalisées 50

C. PLUSIEURS ENJEUX CONDITIONNANT LE SUCCÈS DE L'EXTERNALISATION 52

1. La gestion des ressources humaines 52

2. Les caractéristiques des contrats d'externalisation 53

3. L'importance de l'expertise et du contrôle exercé 54

4. L'incidence de la fiscalité 56

CONCLUSION 57

EXAMEN EN COMMISSION 59

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 63

INTRODUCTION

En décembre dernier, le ministère de la défense a signé un contrat confiant la gestion de son parc de véhicules commerciaux, soit plus de 20 000 unités, à un opérateur privé. Ce marché, d'un volume financier considérable, témoigne de l'essor de l'externalisation au sein du ministère, perceptible depuis 2002 et constituant un volet important de sa stratégie ministérielle de réforme.

En effet, si, dès la fin des années 1990, de nombreuses tâches périphériques telles que l'entretien des locaux et des espaces verts, la restauration, la collecte des déchets ou encore le gardiennage, ont été confiées à des opérateurs privés, dans le prolongement de la professionnalisation des forces armées, cette démarche a pris une dimension nouvelle, en portant sur un nombre croissant d'activités, à vocation plus opérationnelle, et en faisant l'objet d'une politique globale.

Outre le contrat précité, plusieurs marchés importants ont été conclus en 2005 et 2006, avec par exemple la passation d'un marché d'externalisation de la mise à disposition d'avions-écoles, sur la base de Cognac, et le leasing de deux avions de transport. Parallèlement, nombre de projets sont en cours de lancement ou font l'objet de réflexions avancées. Ces évolutions justifiaient pleinement que la commission de la défense nationale et des forces armées se saisisse à nouveau de ce sujet majeur, alors même que M. Michel Dasseux y avait consacré en 2002 un rapport d'information¹.

Il convient par ailleurs de souligner que l'intérêt accru pour les partenariats public-privé n'est pas propre à la défense, puisque au cours des dernières années, plusieurs lois ont introduit de nouveaux supports juridiques en la matière dans le secteur de la santé² et de la justice³, tandis qu'une ordonnance du 17 juin 2004⁴ a introduit le contrat de partenariat.

Pour autant, du fait du caractère régalien des activités de défense et de la spécificité des missions militaires, l'externalisation en ce domaine soulève de nombreux enjeux et questions, notamment quant à ses fondements, à ses modalités et à son cadre juridique, aux activités susceptibles d'être concernées, mais aussi quant à ses atouts et limites, et à ses incidences sur le fonctionnement et l'organisation des armées. Le présent rapport s'attachera à retracer la genèse et les facteurs du développement de ce mode de gestion au sein du ministère de la défense, tout en mettant en regard l'expérience française avec celle de ses partenaires européens. Après avoir présenté les partenariats en cours ou en préparation, il procèdera à l'analyse des avantages qui en sont attendus, puis abordera leurs limites et les difficultés qu'ils soulèvent, ainsi que les moyens de favoriser leur bon déroulement.

I. - L'EXTERNALISATION : UNE DÉMARCHE EN PLEIN ESSOR AU SEIN DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

A. UNE NOTION LARGE, COMPLEXE À DÉFINIR

Selon la directive du ministère de la défense du 26 mai 2003⁵, « l'externalisation est un mode de gestion qui consiste, pour l'administration, à confier à un ou des partenaires externes spécialisés, une fonction, une activité ou un service assurés jusqu'alors en régie ». Ce terme s'avère récent ; fondé sur le verbe anglais « to externalize », il est apparu au début des années 1990, et semble recouvrir largement, voire se confondre avec la notion de sous-traitance.

Le guide de l'externalisation publié par le ministère de la défense en septembre 2003, dans sa deuxième édition révisée, s'efforce d'éclairer ce débat sémantique : rappelant la définition de la sous-traitance fournie par la loi du 31 décembre 1975⁶ - une « opération par laquelle une entreprise confie par un sous-traité et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant, tout ou partie de l'exécution du contrat d'entreprise ou du marché public conclu avec le maître de l'ouvrage » -, il précise celle de l'externalisation, qui correspond à une « opération contractuelle impliquant un partenariat plus ou moins étroit, par lequel un organisme de la défense décide de confier ou de transférer avec obligation de résultats à une structure externe au département, une fonction, un service ou une activité qu'il assurait antérieurement ». En fait, selon ce guide, l'externalisation se distinguerait de la sous-traitance par l'existence d'un réel partenariat entre l'entreprise et l'administration, et par une démarche « gagnant-gagnant », fondée sur des obligations de moyens et de résultats et sur un pilotage stratégique de la coopération.

Ce débat terminologique n'apparaît pas véritablement convaincant et ne présente que peu d'intérêt pratique. Retenons que l'externalisation est le terme désormais utilisé, de préférence à la sous-traitance, pour qualifier un mode de gestion faisant appel à des opérateurs extérieurs à l'administration. Il s'agit d'ailleurs d'une pratique ancienne, auquel la défense a largement recouru par le passé : durant le Directoire, dans le domaine logistique, des entreprises privées assuraient le ravitaillement des armées, s'attirant d'ailleurs les foudres de Bonaparte, qui, en 1795, écrivait à propos de l'entreprise Lanchère qu'elle « [avait] si bien réussi jusqu'ici à affamer nos soldats ». Au-delà de cette anecdote, et sans remonter aussi loin, la marine nationale recourt depuis 1978 à l'affrètement de remorqueurs de haute mer auprès de la compagnie « Abeilles International », dans le cadre de ses missions d'action de l'État en mer ; le ministère de la défense fait également appel de longue date à l'affrètement de moyens aériens pour répondre à ses besoins.

Néanmoins, cette démarche prend depuis plusieurs années une dimension nouvelle, en faisant l'objet d'une approche globale : elle est désormais considérée comme un moyen de moderniser les modes de gestion du ministère, et, sous l'autorité du Comité pour la réforme et l'innovation administratives (CRIA), présidé par le secrétaire général pour l'administration, plusieurs textes sont venus préciser et encadrer cette pratique. Á la directive de 2003, destinée à fixer un cadre général à l'externalisation, et au guide évoqué plus haut, s'ajoutent une charte entre le ministère et les prestataires de services, et un guide du partenariat de service intitulé « Pour une externalisation réussie », publié en juin 2004. A également été mis en place un réseau des correspondants de l'externalisation, qui se réunit à Paris, à Lyon et à Metz.

L'externalisation, dont on peut considérer, selon une acception large, qu'elle recouvre les concepts de partenariats public-privé et de leasing, est mise en oeuvre pour un vaste éventail d'activités, allant de l'entretien des espaces verts dans une base aérienne à la mise à disposition d'avions de transport, en passant par la gestion d'un parc immobilier.

B. UN DÉVELOPPEMENT RÉSULTANT DE PLUSIEURS FACTEURS

S'il est vrai que l'externalisation constitue un phénomène ancien, elle a connu un fort développement au cours des dix dernières années, s'expliquant par plusieurs facteurs, au premier rang desquels la professionnalisation des forces armées, décidée en 1996 par le Président de la République. Des armées devenues professionnelles ont vocation à se concentrer sur leur cœur de métier, et à déléguer les tâches que l'on peut qualifier d'ancillaires, jusqu'alors assurées en interne - souvent par des appelés, d'ailleurs. Un tel choix permet également de fournir aux personnels des perspectives professionnelles plus valorisantes, et de participer par ce biais à leur fidélisation. Le recours à l'externalisation s'est également fondé sur la volonté d'améliorer la performance du ministère de la défense, tant en termes de réduction de coûts que de qualité du service, notamment par la conclusion de contrats globalisés assortis d'objectifs, par l'étalement des investissements permettant un lissage des dépenses, par le transfert de risques sur l'opérateur ou le partage d'un service ou d'une capacité avec un acteur tiers. L'externalisation s'avère de plus particulièrement intéressante pour des activités très spécifiques (entretien spécialisé d'installations ou de matériels, formation), connaissant des évolutions technologiques rapides et requérant une expertise constamment actualisée.

Le développement de l'externalisation a connu en fait deux étapes : la première vague, à partir de la fin des années 1990, a essentiellement résulté de la professionnalisation des armées, lesquelles ont progressivement confié à des prestataires privés de nombreuses activités périphériques. Les principaux domaines concernés ont été l'alimentation, le transport et l'instruction des personnels, le nettoyage des tenues, le gardiennage de certains sites, l'entretien immobilier et des espaces verts, le nettoyage des locaux et la collecte des ordures ménagères et des déchets, ainsi que, en matière de communication et de documentation, la reprographie, l'impression et une partie des relations publiques. S'y ajoutent, pour l'informatique, l'entretien et la fourniture de logiciels, ainsi que certaines transmissions et communications.

Ce mouvement, réalisé de façon déconcentrée, au niveau des régiments, des bases aériennes et des ports, ou, pour les marchés les plus importants, au niveau des directions régionales des commissariats aux armées, s'est traduit par la forte croissance des dépenses d'externalisation, passées de 592 millions d'euros en 2001 à 867,7 millions d'euros en 2005.

Évolution des dépenses d'externalisation depuis 2001

(en millions d'euros)

L'externalisation de ces fonctions répondait à une certaine urgence, face à la profonde transformation des forces armées, et, comme l'ont souligné les interlocuteurs du rapporteur, elle a été de ce fait davantage subie qu'anticipée et conceptualisée par le ministère de la défense.

Á la suite de cette première vague, peut être identifié un deuxième mouvement, faisant l'objet d'une démarche plus globale et s'inscrivant dans la stratégie ministérielle de réforme ; initié au niveau central, et non plus de façon déconcentrée, il porte sur des domaines plus opérationnels, plus proches du cœur de métier des forces armées.

Plusieurs programmes ont ainsi été engagés ou sont actuellement à l'étude : a été conclu en septembre 2005 un contrat de leasing de deux avions à très long rayon d'action (TLRA), tandis qu'un marché d'externalisation de mise à disposition d'avions-écoles, sur la base de Cognac, a été passé en avril dernier. La gestion des véhicules commerciaux du ministère de la défense vient d'être confiée à un prestataire extérieur, et de nombreux autres projets devraient aboutir dans les prochaines années, dont l'externalisation de la formation des pilotes d'hélicoptère à l'école de Dax, celle de la gestion du parc immobilier domanial, ainsi que la mise à disposition d'équipements. Autant de programmes majeurs, dont le contenu et les modalités seront détaillés plus avant, qui témoignent de la nouvelle dimension prise par la politique d'externalisation du ministère.

C. DES FONDEMENTS JURIDIQUES NOUVEAUX

Ce recours croissant à l'externalisation s'est accompagné de la rénovation de son cadre juridique. Relevons tout d'abord que le rapport annexé à la loi de programmation militaire pour 2003-2008⁷ consacre l'intérêt que le ministère de la défense porte à ce mode de gestion. Aux termes de ce texte, « la politique engagée par le ministère en matière d'externalisation depuis plusieurs années sera poursuivie et accentuée. Afin de ne pas immobiliser indûment une partie de leurs effectifs, les forces armées peuvent alléger le poids des tâches ne revêtant pas un caractère opérationnel ou non essentielles en temps de crise, en contractant avec des personnes publiques ou privées. Pour les opérations, elles peuvent également recourir à l'externalisation de capacités qu'elles ne possèdent pas ou de manière limitée dans le cadre de la mise en place, du soutien et du désengagement des forces ». Le rapport annexé a également étendu l'usage de ce concept, en promouvant la notion de financements alternatifs à l'acquisition patrimoniale, dans le cadre de partenariats public-privé : est ainsi indiqué que « la solution patrimoniale ne répond pas toujours aux besoins opérationnels ou fonctionnels ni forcément à l'optimisation financière. Au cours de la période de programmation, il paraît opportun d'examiner des solutions innovantes qui s'appuient sur des expériences connues, tant en France qu'à l'étranger. Elles pourraient consister à procéder à des expérimentations dans certains domaines significatifs tels que les programmes d'armement, des opérations immobilières ou l'achat de prestations, voire de capacités ».

Au-delà de la directive et du guide précités, définissant la politique générale d'externalisation du ministère, le cadre juridique de ces opérations a connu des évolutions importantes au cours des dernières années : en janvier 2004, ont été publiés un nouveau code des marchés publics⁸ ainsi qu'un décret relatif aux marchés passés pour les besoins de la défense⁹. Ce dernier texte permet d'avoir recours, par exception et sous certaines conditions, à des clauses de paiement différé, en général interdites. En juin de la même année, a été signée l'ordonnance créant les contrats de partenariat. Par ailleurs, la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002¹⁰ ainsi que la loi de programmation militaire pour 2003-2008 avaient déjà introduit la possibilité pour le ministère de la défense de recourir à des solutions innovantes en matière d'opérations immobilières.

Á ce jour, et hormis ces dispositions spécifiques en matière immobilière, trois grandes options sont ouvertes au ministère de la défense quant au support contractuel de ses opérations d'externalisation :

-- les marchés publics, contrats administratifs conclus à titre onéreux, sont destinés à répondre aux besoins exprimés en matière de travaux, de fournitures ou de services ; l'administration se place dans ce cas dans une relation de client à fournisseur et il s'agit de contrats d'achat - et non de partenariats au sens juridique du terme -, dont la durée peut aller jusqu'à cinq années. Il apparaît donc comme un instrument adéquat lorsque la fonction à externaliser consiste à acquérir une prestation ou une quantité, pour un prix donné. Le ministère de la défense conduit dans ce cadre des opérations portant sur des domaines très divers : entretien des espaces verts et des installations, accueil et gardiennage, nettoyage des locaux, alimentation et restauration, transports en commun... ;

-- les délégations de service public ont pour objet le transfert, par une personne morale de droit public à un tiers, de la charge de la gestion et de l'exploitation d'un service public. La rémunération du délégataire, qui peut se voir confier la construction ou l'acquisition des biens nécessaires à la mise en œuvre du service considéré, est alors liée aux résultats de l'exploitation de celui-ci. Néanmoins, si la délégation de service public présente un intérêt incontestable, notamment la mobilisation de financements privés et de possibles gains de productivité, les conditions de son emploi sont difficiles à réunir au ministère de la défense, compte tenu de la nature régalienne de ses activités ;

-- depuis 2004, peuvent être utilisés des contrats de partenariat de l'État, contrats administratifs soumis non au code des marchés publics mais au droit communautaire des marchés publics. Ils permettent à une collectivité publique de confier à une entreprise la mission globale de financer, concevoir, maintenir et gérer des ouvrages, des équipements et des services concourant aux missions de l'administration, sur une durée longue, et sont fondés sur le partage des risques entre la personne publique co-contractante et les opérateurs privés auxquels échoit la maîtrise d'ouvrage.

Caractéristiques des contrats de partenariat

Le contrat de partenariat est un contrat global, comprenant au moins trois éléments : le financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements, leur construction ou leur transformation, ainsi que leur entretien, leur exploitation et leur gestion.

Ce contrat s'étale sur une durée nécessairement longue, déterminée en fonction de la période d'amortissement des investissements qu'il permet de financer. En pratique, sa durée devrait s'établir entre 10 et 20 ans ; compte tenu du poids des études préalables qui l'accompagnent, ce type de contrat ne peut guère être envisagé pour des durées inférieures à cinq années. En effet, l'ordonnance a prévu que chaque projet fasse l'objet d'une évaluation préalable pour justifier son éligibilité à un tel contrat. Cette analyse, qui doit porter sur les aspects tant économiques que financiers, juridiques et administratifs, est réalisée avec le concours d'un « organisme expert chargé de l'évaluation des contrats de partenariat de l'État au sein du ministère de la défense », créé par le décret du 30 décembre 2004¹¹ - il comprend parmi ses membres le président de la mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat, laquelle a été mise en place au sein du ministère des finances, également en 2004.

Cette évaluation préalable, qui caractérise les contrats de partenariat, doit permettre de comparer les différentes formules de financement possibles, en termes de coût global, de performance et de partage des risques, et de décider du mode de contractualisation le plus adapté au projet étudié.

La rémunération du cocontractant de la personne publique diffère également des dispositions existantes jusqu'alors. Elle présente trois caractères :

- elle est étalée sur la durée du contrat ; contrairement aux marchés publics, les investissements ne sont pas nécessairement payés à leur réception ;

- elle est liée à des objectifs de performance, qui doivent prendre en compte les résultats obtenus en matière de service rendu aux usagers ;

- elle peut intégrer des recettes accessoires, notamment des recettes supplémentaires d'exploitation. Il ne s'agit pas, comme pour les délégations de service public, de recevoir une redevance directement liée à l'exploitation du service, mais d'optimiser la gestion de l'ouvrage ou de l'équipement en autorisant le partenaire privé à en tirer des revenus tiers, qui lui permettront d'abaisser les coûts qu'il facture à la personne publique pour les prestations rendues.

La procédure de passation du contrat est le dialogue compétitif - qui peut d'ailleurs aussi être utilisé dans le cadre d'un marché public classique : celui-ci comprend l'établissement d'un programme fonctionnel, indiquant aux candidats les résultats à atteindre ou les besoins à satisfaire ; ensuite, des discussions libres avec les candidats, en phases successives, permettent à l'acheteur d'évaluer les solutions proposées pour arriver à un schéma répondant à ses exigences. Á l'issue de ces discussions, est rédigé un cahier des charges, qui, traduisant l'expression définitive des besoins, deviendra le cahier des clauses particulières du futur contrat. Cette procédure offre aux acheteurs publics de larges possibilités d'échange avec les candidats afin d'améliorer les offres, avant de désigner celui dont la proposition apparaîtra la plus adaptée.

La base juridique de ce contrat est l'urgence ou la complexité du projet, celle-ci pouvant être technique, juridique ou financière. En pratique, le ministère de la défense s'est appuyé jusqu'à présent sur la notion de complexité, le caractère d'urgence d'un projet semblant présenter des risques de contestation importants pour les cas étudiés.

Ce contrat introduit donc plusieurs innovations, et il devrait ouvrir des perspectives intéressantes en matière d'externalisation : trois projets doivent être conduits dans ce cadre, à savoir la formation des pilotes d'hélicoptère de Dax, la rénovation du centre national des sports de la défense, ainsi que le réseau d'infrastructures de communication de l'armée de l'air. D'autres programmes sont susceptibles de voir le jour sous cette forme, notamment la mise à disposition de navires Roll-on-Roll-off et de bâtiments de soutien et d'assistance hauturiers.

II. - LE RECOURS À DE TELS PARTENARIATS PAR D'AUTRES PAYS EUROPÉENS

A. LE ROYAUME-UNI, PAYS PIONNIER EN LA MATIÈRE

1. Les fondements de cette démarche

Le Royaume-Uni s'est engagé de façon volontariste dans la voie des partenariats public-privé dès le début des années 1990, avec la notion de Private Finance Initiative (PFI) introduite en 1992 et destinée à être mise en œuvre dans l'ensemble des domaines de l'action publique, et non seulement dans la défense. Il s'agissait en fait de faire face aux importants besoins en infrastructures publiques, résultant d'un sous-investissement chronique depuis deux décennies, par le recours à de nouveaux modes de financement.

La PFI, principale forme des partenariats public-privé au Royaume-Uni, consiste à faire prendre en charge par le secteur privé le financement, la construction et l'exploitation d'un équipement de service public, tout en transférant à l'opérateur privé non seulement le cycle d'investissement, mais aussi les risques associés - soit des principes proches de ceux du contrat de partenariat qui vient d'être présenté. En échange, les contrats passés par les pouvoirs publics couvrent une période longue (de 10 à 30, voire 35 années), afin de permettre à l'opérateur d'amortir son investissement sur une durée suffisante. Selon les données d'un rapport du Trésor britannique¹², le principal utilisateur de la PFI est le ministère des transports, avec plus de 50 % du montant des investissements (infrastructures autoroutières, métro londonien, notamment), suivi de la santé, avec 11 %, (pour les établissements hospitaliers), tandis que le ministère de la défense (MoD) représente 10 % des investissements.

Le ministère de la défense a signé son premier contrat de PFI en 1996, lequel portait sur des véhicules de la gamme commerciale (contrat White Fleet) ; l'utilisation de la PFI s'est ensuite fortement développée, dans des domaines très variés, de l'immobilier aux équipements. De ce fait, le MoD, qui dispose aujourd'hui d'une expérience certaine, fait figure de pays pionnier en ce domaine, et son exemple apparaît particulièrement instructif.

Il convient de mentionner que le Royaume-Uni a abandonné la conscription dès 1963 ; si le recours à la PFI ne remonte pas à cette époque, sans doute la professionnalisation déjà ancienne des armées britannique a-t-elle favorisé le développement de l'externalisation, avec la nécessité de recentrer les militaires sur leur cœur de métier.

2. Un grand nombre de partenariats conclus, dans des domaines divers

En mai 2006, le MoD avait mis en œuvre 55 opérations dans le cadre de la PFI, pour un montant total de près de 5,5 milliards de livres, soit environ 8,14 milliards d'euros. Ces différents contrats ont été conclus dans quatre domaines principaux : la logistique et le soutien, l'immobilier, la formation et, dans un deuxième temps, les équipements.

Au titre de la logistique, outre le marché White Fleet, peuvent être mentionnés le contrat Tri-Service White Fleet, passé en 2001 et portant sur les véhicules utilisés pour des fonctions administratives et de soutien, ainsi que le contrat C Vehicles, signé en 2005 pour les véhicules du génie. L'approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées des sites du MoD a fait l'objet de la PFI Aquatrine. Le contrat HAYES (Records Storage and Management), signé en 2003, porte quant à lui sur le système d'archivage du MoD, incluant le dépôt, le stockage, la distribution ainsi que la destruction de ses dossiers et informations.

L'immobilier constitue également un domaine privilégié des PFI, qui recouvrent la conception, la construction ou la rénovation ainsi que la gestion d'infrastructures. Ont été conclus de nombreux contrats permettant la mise à disposition de logements pour les personnels et leurs familles, mais aussi pour des bâtiments à usage professionnel : le contrat Colchester Garrison de 2004 concerne ainsi le redéveloppement d'une caserne, incluant le mess, les ateliers et les entrepôts, tandis que d'autres contrats portent sur des écoles militaires (Joint Services Command and Staff College, Army Foundation College). Un des programmes les plus emblématiques en ce domaine est la rénovation du siège londonien du ministère de la défense, dénommé Main Building Redevelopment. Signé en 2000, pour une durée de trente années, le contrat confie à un consortium baptisé MODUS la modernisation et la gestion du siège du MoD, pour un montant de 746 millions de livres (soit environ 1,1 milliard d'euros) ; cette PFI transfère l'ensemble des risques de réalisation et de gestion des locaux au prestataire MODUS - à l'exception des risques liés à l'exploitation du système d'information, lequel fait l'objet d'une PFI séparée, le Defence Fixed Telecommunications System.

Des partenariats public-privé ont été également largement mis en œuvre dans le domaine de la formation : celle des pilotes d'hélicoptères des trois armées a fait l'objet d'un partenariat dès 1997, dans le cadre du contrat dit Defence Helicopter Flying School (formation en vol et sur simulateur des élèves, prestations de soutien), devant s'étaler sur quinze années. Ce marché doit toutefois être remplacé par le contrat Military Flying Training Service (MFTS), actuellement en cours de négociation, qui doit fournir un système d'entraînement au vol complet pour les pilotes, les opérateurs de systèmes d'armes et les équipages, en assurant tout le cycle de leur formation, jusqu'à leur affectation dans leur unité opérationnelle¹³. L'Astute Class Training Service correspond à la fourniture d'un environnement de formation pour les équipages et les personnels chargés de la maintenance des sous-marins nucléaires de classe Astute. La gestion de moyens de simulation, et, selon les cas, leur fourniture, ont également donné lieu à des partenariats, par exemple pour les pilotes d'avions de chasse Tornado et pour les pilotes d'hélicoptère Lynx - ces deux contrats ayant été remportés par Thales - ou pour les pilotes d'avions Hawk.

Enfin, le MoD s'est engagé, de façon plus récente, dans la voie des partenariats pour la mise à disposition d'équipements militaires : un PFI dénommé Heavy Equipment Transporter (HET) signé en 2001 porte sur les véhicules lourds destinés à transporter les chars et autres équipements en temps de paix, mais aussi sur les théâtres d'opération, pour une durée de 20 ans, tandis qu'un autre partenariat conclu en juin 2002 permet au ministère de la défense de disposer de six navires Roll-On-Roll-Off assurant le transport de matériels, de véhicules et de troupes. D'un montant de 950 millions de livres (1,4 milliard d'euros) et pour une durée de 25 ans, ce contrat prévoit que quatre de ces navires sont utilisés de façon permanente par le MoD, les deux autres étant à la disposition du titulaire du contrat pour un usage commercial (afin de produire des revenus tiers) mais étant susceptibles d'être rappelés par le MoD dans des délais très courts.

La plus importante PFI mise en œuvre jusqu'à aujourd'hui par le MoD est le contrat Skynet 5, d'un montant de 2,5 milliards de livres (3,7 milliards d'euros) : signé en octobre 2003, il correspond à la fourniture de communications militaires par satellites sécurisés, pour une durée de quinze ans. Le prestataire retenu, la société Paradigm Secure Communications (filiale d'EADS Space), est devenu propriétaire des infrastructures de télécommunications du MoD - segments sol et spatial - et doit répondre aux besoins des forces armées britanniques, tout en pouvant commercialiser des capacités satellitaires non utilisées par le MoD à des clients tiers (l'OTAN, le Portugal, la France, l'Allemagne, le Canada et les Pays-Bas sont, ou ont été clients de Paradigm), ce qui permet de mutualiser les moyens disponibles et d'obtenir des revenus tiers.

Enfin, un partenariat de plus grande ampleur encore doit être lancé sous peu, concernant les avions ravitailleurs de la Royal Air Force et dénommé Future Strategic Tanker Aircraft (FSTA) ; son montant pourrait atteindre 13 milliards de livres (environ 19,2 milliards d'euros), et il porte sur la mise à disposition, pour une durée de 27 ans, d'environ 14 avions MRTT (multirôle transport tanker) pouvant assurer des missions de ravitaillement en vol et de transport stratégique. Les négociations ont été engagées dès 2003, et le consortium Air Tanker, réunissant EADS, Thales, Rolls Royce, Cobham et VT, proposant le modèle d'avion A 330-200, a été retenu comme « preferred bidder », au détriment de Boeing, en janvier 2005. La signature de cette PFI devrait intervenir prochainement, pour une entrée en service des appareils entre 2010 et 2015.

La préparation du contrat s'avère particulièrement longue, du fait du caractère directement opérationnel de cet équipement militaire et de la complexité du montage envisagé : il est en effet prévu que la flotte d'avions soit composée de deux groupes, l'un, le plus important, avec des appareils en version militaire totalement affectés au MoD, l'autre, avec des avions en version prémodifiée autorisant l'accueil de systèmes de mission militaire, qui ont vocation à être loués à des utilisateurs tiers, publics ou privés (générant ainsi des revenus), tout en pouvant être rappelés par le MoD en cas de besoin. Un tel dispositif soulève néanmoins des questions, relatives à l'exploitation des avions par des acteurs civils, compte tenu des règlementations applicables aux avions militaires et civils, et à l'évaluation du délai de transformation d'un avion civil en avion militaire. Le nombre d'avions mis à disposition devait initialement s'établir à 17, mais a été ramené à 14, tandis qu'il semble que le volume de revenus tiers initialement envisagé ait été revu à la baisse.

3. Une organisation et des outils spécifiques

Au fil de la pratique des PFI, l'organisation et les outils mis en place au sein du MoD ont connu des évolutions. Afin de mettre en œuvre ces partenariats, avaient été instituées au sein du MoD des unités de conseil et d'assistance aux projets, les PFI Units, rebaptisées ensuite PPP Units, tandis que le Trésor britannique dispose de sa propre entité sur les partenariats, à compétence interministérielle. Néanmoins, la multiplication de PPP Units très autonomes au sein du MoD a suscité des critiques, notamment de la part du National Audit Office (équivalent de la Cour des comptes française) : en février 2005, il a été décidé de mettre en place dans le ministère une entité centrale, fédérant les structures de PFI existantes : la Private Finance Unit (PFU). Comprenant environ 25 personnes, la PFU est chargée de suivre l'ensemble des PFI du MoD, et a une mission d'assistance et de conseil, en émettant des recommandations sur les différents aspects des projets (conduite, négociation, clauses contractuelles). Elle s'assure notamment que le prix n'est pas l'unique critère de choix, que les performances sont bien spécifiées et mesurables, et elle veille à la bonne gestion des risques. Par ailleurs, la PFU assure des actions de formation, afin que les équipes chargées de mener une PFI disposent des compétences nécessaires.

Jusqu'à l'été 2004, l'évaluation des projets de PFI reposait sur la construction d'un Public Sector Comparator, reflétant le coût complet du projet s'il était réalisé avec les méthodes habituelles de l'administration ; un modèle représentant le coût probable d'une PFI était également établi, à partir d'une estimation des structures de coût et des comportements d'un opérateur privé standard. Le National Audit Office a toutefois critiqué ce dispositif, le jugeant peu pertinent et fondé sur des éléments « pseudo-scientifiques », et le Trésor britannique lui a substitué une procédure faisant davantage appel à des critères qualitatifs.

Le MoD a également mis en place un dispositif spécifique, dénommé Sponsored Reserve, s'inscrivant dans le cadre du développement des partenariats. Ce concept a tout d'abord été évoqué dans une étude de 1992, « The regular/Reserve Forces Mix Study », qui recommandait d'explorer la possibilité d'employer des personnels civils avec un statut de réserviste pour des fonctions de soutien opérationnel. Cette réflexion a conduit à l'adoption du Reserve Forces Act part V en 1996, finalisé en 1999 après une consultation approfondie de l'industrie et des syndicats. La législation prévoit que les personnels de la Sponsored Reserve, employés par des sociétés ayant un contrat avec le MoD, peuvent basculer sous leur statut militaire lorsque leur société intervient sur un théâtre d'opération. Ces personnels, qui rejoignent la Sponsored Reserve de façon volontaire, sont tenus de suivre un entraînement au sein de leur armée de réserve, pour assurer leur bonne intégration en déploiement, et ils sont soumis à la réglementation militaire pendant leur temps de service dans les forces armées. Les conditions de recours aux personnels de la Sponsored Reserve diffèrent de celles applicables aux réservistes ordinaires : elles ne dépendent pas de l'importance ou du degré de la crise, et ces personnels ne peuvent refuser d'être déployés. Ils sont appelés pour fournir le service objet du contrat dans des conditions opérationnelles, comme des membres des forces armées, et leur durée d'intervention maximale est de neuf mois - cette durée pouvant être prolongée si l'employeur et l'intéressé en sont d'accord.

Le nombre de personnes concernées par ce dispositif est d'environ 300, essentiellement pour le contrat Heavy Equipment Transporter (HET) et le contrat de navires Ro-Ro ; il est également prévu d'y recourir pour le contrat FSTA d'avions ravitailleurs. Des personnels de la Sponsored Reserve ont été déployés en Irak lors de l'opération TELIC, en 2003, dans le cadre de ces PFI¹⁴. 

4. Un premier bilan de cette politique

Si le ministère de la défense britannique recourt aux PFI depuis une dizaine d'années, cette expérience ne permet pas nécessairement de tirer des enseignements généraux, applicables à l'ensemble des projets de partenariats ; à la différence d'autres ministères, le MoD met en œuvre des PFI dans un grand nombre de domaines, très diversifiés, et dresser un bilan d'ensemble s'avère difficile.

Il est toutefois possible de réaliser quelques constats généraux : par le recours aux PFI, les forces armées peuvent accéder à des capacités d'usage militaire sans consentir d'investissement initial, et de disposer de prestations respectant les coûts et délais fixés. Sur ce dernier point, un rapport publié par la PFU du ministère de la défense en décembre 2005 indique que les résultats des PFI sont dans l'ensemble favorables, conformes aux attentes de l'État client : 77 % des projets respectent les délais assignés (ou sont même en avance), tandis que les budgets fixés ne sont pas dépassés ; les pénalités pour manque de performance ont été limitées en montant et leur application a débouché dans la majeure partie des cas sur une amélioration du service rendu.

Il convient de souligner que les opérations de PFI représentent des montants financiers considérables¹⁵ (jusqu'à 3,7 milliards d'euros, pour Skynet 5, et bientôt 19 milliards d'euros pour le contrat FSTA) et constituent des engagements de très long terme, de 15 à 35 années (à titre d'exemple, le contrat de formation des équipages de sous-marins Astute s'étale sur 36 ans), ce qui induit d'ailleurs un certain manque de flexibilité. L'ampleur de ces PFI se traduit aussi par des longueurs et des coûts de préparation des contrats, comme l'illustre le programme FSTA.

De façon plus spécifique, le rapport précité de la PFU du MoD relève deux difficultés, soulignées par les parties prenantes aux projets. Les clauses contractuelles sont parfois complexes à mettre en œuvre, notamment les mécanismes de paiement à la performance. Ensuite, la rotation du personnel, public comme privé, peut constituer un frein à la construction d'une relation étroite entre l'État client et ses prestataires ; le ministère de la défense souhaite donc améliorer la capitalisation des connaissances de ses équipes de projet, afin d'assurer la maîtrise du pilotage de long terme de ces contrats.

Enfin, subsiste la question des économies obtenues par la mise en œuvre des PFI ; il s'avère difficile de réaliser des estimations précises, d'autant que l'état d'avancement des contrats ne permet pas toujours de disposer des chiffres nécessaires. De façon générale, l'étude des différentes opérations d'externalisation montre que les réductions de coûts sont moins importantes que prévues. Le MoD estimait en 1999 que les PFI allaient générer des économies de 5 à 40 % par rapport au maintien en interne des fonctions concernées, mais les évaluations réalisées par la suite s'avèrent moins favorables, oscillant entre 5 et 6 %.

B. L'EXEMPLE ALLEMAND, UN DÉVELOPPEMENT PLUS RÉCENT

Le recours à l'externalisation au sein du ministère de la défense allemand s'avère plus récent. Son lancement s'est inscrit dans le vaste mouvement de réforme de la Bundeswehr, entrepris à la fin des années 1990 afin de permettre à l'Allemagne de faire face aux nouveaux défis de l'après-guerre froide, notamment le développement des opérations extérieures, dans un contexte budgétaire contraint.

C'est dans ce cadre qu'est intervenue la signature d'un accord entre le gouvernement fédéral et l'industrie allemande, intitulé « Innovation, investissement et rentabilité au sein de la Bundeswehr » et destiné à mettre à profit les capacités d'innovation de l'industrie pour améliorer les possibilités d'investissement de la Bundeswehr ainsi que les processus d'acquisition. Cet accord prévoyait, entre autres orientations, d'externaliser les tâches ne relevant pas des missions clés de la Bundeswehr et pouvant être réalisées de façon plus économique - une première liste de quatorze projets pilotes avait été fixée. Il s'agissait de réduire les dépenses de fonctionnement et de personnel du ministère de la défense au profit des investissements, l'accord soulignant la nécessité de moderniser les équipements de défense et de préserver les compétences et la compétitivité de l'industrie allemande ; à ce titre, l'externalisation était également considérée comme un outil de politique industrielle.

Parallèlement, a été créée en 2000 la société GEBB pour le développement, les acquisitions et le fonctionnement. Contrôlée par le ministère de la défense, elle est chargée de constituer l'interface avec certaines des sociétés chargées de contrats de services, tout en détenant des parts dans celles-ci.

Plusieurs projets de partenariats ont été mis en œuvre par la suite, avec ou sans l'appui de la GEBB : la gestion du parc automobile de la Bundeswehr a été confiée à une société, créée en juin 2002, dont la GEBB possédait jusqu'à présent 75 %. Depuis le début de 2006, cette société assure également ses prestations en Bosnie ainsi qu'à Sarajevo ; il est par ailleurs prévu d'étendre le périmètre de cette externalisation à des véhicules partiellement militarisés, tout d'abord avec un volume réduit et à titre de projet pilote. En août 2002, la société LHBw, détenue à hauteur de 25 % par la GEBB, a été mise en place afin d'assurer le cycle d'approvisionnement en habillement de la Bundeswehr.

Doivent être aussi mentionnés les partenariats noués en matière de maintenance des équipements des forces armées allemandes : pour l'armée de terre, la société HIL, dont l'État possède 49 % du capital, le reste relevant d'entreprises terrestres nationales, a été mise en place en février 2005, et a été chargée de réaliser l'entretien et la réparation des véhicules blindés et de combat (environ 5 000 matériels concernés). Elle s'est vue assigner l'objectif d'atteindre un taux de 70 % de disponibilité, dans le cadre d'un contrat de huit années. Dans le domaine aéronautique, la Luftwaffe a développé un modèle coopératif avec l'industrie allemande, en lui confiant l'ensemble de la maintenance des aéronefs, à l'exception de celles à réaliser sur l'avion par les utilisateurs.

Le ministère de la défense a conclu, en décembre 2004, un contrat portant sur la formation sur simulateur des équipages de NH 90, avec le consortium Flight Training Services Gmbh, comprenant Thales, Eurocopter ainsi que Rheinmetall et CAE. Ce consortium est chargé de réaliser, d'exploiter et d'entretenir quatre simulateurs, ainsi que de construire et mettre en œuvre des infrastructures sur trois sites. Sa rémunération est calculée sur le nombre d'heures de formation, pour un financement annuel d'environ 40 millions d'euros, sur quatorze années. Les simulateurs doivent être installés et opérationnels à partir d'août 2008.

Enfin, un vaste contrat de modernisation et d'externalisation des systèmes d'information de la Bundeswehr, baptisé Herkules, a été signé en décembre dernier, après de longues et laborieuses négociations. Les discussions avec le premier consortium retenu, ISIC 21 (composé d'EADS, de CSC Ploentzke et de Mobilcom) ayant avorté, du fait de désaccords survenus avec le ministère de la défense, ce dernier s'est retourné en 2005 vers le consortium TIS (Siemens et IBM), et le contrat atteint 7,1 milliards d'euros, soit un montant sensiblement supérieur à celui évoqué initialement (6,5 milliards d'euros). Il semble que ces difficultés soient liées au caractère surdimensionné du programme, qui constituait la synthèse de plusieurs grands projets distincts à l'origine ; il a été critiqué à ce titre par les contrôleurs internes au ministère, par la Cour fédérale des comptes ainsi que par certains députés.

L'Allemagne a donc développé plusieurs partenariats public-privé de grande ampleur au cours des dernières années. Néanmoins, sans doute les résultats obtenus s'avèrent-ils quelque peu en retrait par rapport aux ambitions initialement affichées en 1999 - notamment par rapport aux quatorze projets pilotes identifiés. La démarche d'externalisation n'est pas allée sans difficultés : outre les déboires rencontrés sur le programme Herkules, le lancement de l'externalisation de la gestion des véhicules commerciaux a failli échouer par manque de trésorerie initiale. Un programme de privatisation du ravitaillement en alimentation s'est par ailleurs soldé par un échec : ce contrat portait sur l'externalisation de l'exploitation de treize cantines de la Bundeswehr, avec, en cas de réussite de l'expérience, une extension aux 330 cantines existantes, mais il a été récemment résilié par l'entreprise contractante.

Parallèlement, l'efficacité et le fonctionnement de la GEBB ont été mis en cause par la Cour fédérale des comptes, ce qui a conduit à lancer sa réforme : une nouvelle division « modernisation » a été mise en place en son sein en mai dernier, tandis que ses missions doivent évoluer, par un rôle plus marqué de conseil et par la suppression de son rôle de holding des parts de l'État dans les sociétés de partenariats public-privé.

Au-delà de ces difficultés ponctuelles, le ministère de la défense entend poursuivre et étendre sa politique d'externalisation : outre le développement ou l'amélioration des dispositifs déjà en place, sont à l'étude des partenariats public-privé sur des activités telles que la gestion du traitement des personnels, la formation à la conduite des véhicules terrestres chenillés et à roues, ou encore les prestations et les tâches de soutien dans les ports et les bases aériennes. Le futur programme de satellite de télécommunications allemand SATCOM BW2, dont le contrat a été approuvé par le Parlement allemand, sera conduit en partie en recourant à des contrats de service, s'agissant du fonctionnement du segment sol et du segment spatial.

III. - UN MODE DE GESTION NOVATEUR, AUX ATOUTS MULTIPLES

A. DE NOMBREUX PROJETS DE PARTENARIAT EN COURS OU À L'ÉTUDE

Au sein du ministère de la défense, de nombreux partenariats sont en cours ou à l'étude, portant sur des activités diverses. Ces dernières peuvent être regroupées en quatre catégories, similaires à celles identifiées pour le Royaume-Uni et l'Allemagne - à savoir la formation, l'immobilier, la logistique et l'entretien des matériels, ainsi que les équipements militaires proprement dits - car ce sont les fonctions qui, à l'exception des équipements, ne participent pas directement des missions opérationnelles des armées et s'avèrent les plus propices à l'externalisation.

Il convient par ailleurs de noter que ces projets sont conduits, du fait de leur ampleur, au niveau national, de façon centralisée, à la différence des premières externalisations, réalisées au niveau des régions militaires ou des régiments, ports et bases aériennes.

1. La formation

Trois projets, se trouvant à des stades d'avancement différents, concernent la formation des pilotes d'avions et d'hélicoptères de la défense.

a) La mise à disposition et l'entretien des avions-écoles de la base de Cognac

Le premier projet porte sur les avions de l'école de pilotage de l'armée de l'air (EPAA) de Cognac, laquelle assure les deux premières phases de la formation de 70 % des élèves pilotes de l'armée de l'air, ainsi que de la marine et de la délégation générale pour l'armement, avec des avions Epsilon - les 30 % restants étant formés à l'école de Salon-de-Provence, sur des appareils Tucano¹⁶.

C'est en 2006 que l'armée de l'air a engagé l'externalisation de la mise à disposition et de la maintenance de ses avions-écoles de Cognac. Á l'origine, dès 2004, elle avait exprimé le besoin d'externaliser l'entretien des TB-30 Epsilon qu'elle utilisait, sans exclure toutefois la possibilité de recourir à l'achat d'heures de vol sur un autre type d'appareil. Ce projet avait pour objectif de réduire le coût de la formation des pilotes et d'améliorer la disponibilité des appareils utilisés. Á l'issue de la procédure de dialogue compétitif, l'armée de l'air a retenu une solution avancée par EADS, prévoyant le soutien du parc d'Epsilon, mais aussi la mise à la disposition de l'armée de l'air d'avions nouveaux.

Le marché signé avec l'industriel dispose qu'EADS fournira les services demandés par l'armée de l'air grâce à 24 à 26 Epsilon issus de la flotte existante, ainsi qu'à 18 Grob 120 A, plus récents et plus performants, et disposant d'un certificat de navigabilité répondant aux normes IFR (Instrumental Flight Rules), ce qui permet d'adapter la formation dispensée à Cognac aux évolutions de la règlementation aérienne. Aux termes du contrat, doivent également être fournis des entraîneurs de vol FNPT.II spécialement adaptés au Grob 120 A. Le premier Grob et les entraîneurs de vol doivent être opérationnels au deuxième semestre 2007.

Ce partenariat public-privé s'étale sur dix années, dont une tranche ferme de cinq ans et cinq tranches conditionnelles d'un an. Le montant du contrat est proportionnel au nombre d'heures de formation réalisées ; actuellement, sur la base d'un engagement annuel de l'ordre de 21 000 heures de vol et de 5 500 heures de formation sur simulateur, le montant total sur dix années atteint 142 millions d'euros, ce qui représente des économies substantielles par rapport au coût constaté jusqu'à présent. La formation des pilotes sera toujours assurée par des moniteurs et un encadrement militaires, sans recourir à des instructeurs privés, tandis que les Epsilon utilisés pour la formation restent propriété de l'État.

Ce programme s'inscrit dans la volonté d'optimiser l'outil de formation de l'armée de l'air dans son ensemble, dès 2007-2008, et doit notamment permettre d'économiser des heures de formation dans la deuxième partie du cursus des pilotes, lors de leur spécialisation, que ce soit sur les avions Alphajet, pour les pilotes de chasse, ou sur les avions Xingu, pour les pilotes de transport. Le chef d'état-major de l'armée de l'air a d'ailleurs indiqué à la commission, lors de son audition en octobre dernier, que des études sont actuellement menées afin d'élargir ce processus d'externalisation à la flotte utilisée par les élèves pilotes de Salon-de-Provence.

b) Le projet portant sur les hélicoptères de l'école de Dax

Un projet assez similaire est actuellement en cours d'achèvement au sein de l'armée de terre, dans l'école d'application de l'aviation légère de l'armée de terre (ELAAT), qui assure la formation initiale des pilotes d'hélicoptères des trois armées et de la gendarmerie. Lancé en 2003, il est fondé sur la nécessité de remplacer les 53 hélicoptères Gazelle mis en œuvre pour la formation, dont le retrait de service devrait intervenir à partir de 2009. Trois scénarios avaient été esquissés au cours de la phase d'étude préliminaire menée entre 2004 et 2005 : le premier consistait à renouveler la flotte par le biais d'une acquisition d'appareils, dont la maintenance serait assurée, comme c'est le cas aujourd'hui, par les personnels du ministère de la défense. Cette option constituait en fait la formule que l'on souhaitait éviter, compte tenu du coût important et immédiat d'une acquisition patrimoniale, mais il était nécessaire d'en identifier les avantages et inconvénients au regard des autres possibilités offertes par les industriels, tant en termes de coûts que de choix des matériels. La deuxième option correspondait à un étalement du paiement par le biais d'un crédit-bail d'une vingtaine d'années pour la fourniture d'hélicoptères, avec une externalisation de leur maintenance. La troisième option, qui est celle finalement retenue, prévoyait d'acheter des heures de vol auprès d'un opérateur privé, avec la mise à disposition d'une flotte d'hélicoptères et une maintenance externalisée, moyennant un versement annuel.

Á la suite d'une étude de faisabilité, il a été décidé de recourir à la formule du contrat de partenariat, prévue par l'ordonnance du 17 juin 2004, pour mettre en œuvre cette solution, après l'avis favorable de l'organisme expert du ministère de la défense, émis en octobre 2005. Le dialogue compétitif entre les sept candidats retenus a débuté le 1^er juin 2006, pour une signature du contrat prévue avant la fin de l'année 2007.

Aux termes de l'avis d'appel d'offres publié en février dernier, doit être proposé à l'ELAAT un « appareil de conception moderne, à turbine, monomoteur (...), moins coûteux en maintenance et en carburant, et aussi moins bruyant » que le modèle actuellement en service Gazelle. Il s'agit donc pour les forces armées de disposer d'un appareil plus performant et moins coûteux au quotidien. Le volume d'appareils requis pour répondre aux besoins de formation devrait avoisiner 35, pour remplir un objectif d'environ 22 000 heures de vol annuelles. Le marché devrait s'étaler sur une période d'une vingtaine d'années.

L'appel d'offres ouvre la possibilité à l'opérateur de mettre ses appareils à disposition d'un autre client durant les périodes d'interruption de la formation ; cette mutualisation du parc avec d'autres utilisateurs que le ministère de la défense pourrait apporter des revenus tiers et in fine réduire le coût total pour la défense. On pourrait imaginer une forme de partage des appareils, par exemple avec le ministère de l'intérieur, pour assurer la surveillance des forêts durant l'été, période à risque pour les incendies, mais aussi période creuse pour la formation des élèves pilotes.

De même que pour le projet de Cognac, la formation restera assurée par des militaires, alors même que l'ELAAT constitue l'un des premiers contacts des élèves avec le monde militaire et doit être l'occasion de transmettre les valeurs de ce dernier aux futurs pilotes. En revanche, à la différence de l'école de Cognac, l'ELAAT ne sera propriétaire d'aucun des aéronefs en service.

c) La formation des pilotes de NH 90

Au-delà de ces deux programmes phares, l'un et l'autre bien engagés, le ministère de la défense étudie la possibilité de recourir à un partenariat pour assurer la formation des pilotes d'hélicoptère NH 90 ; il est envisagé d'externaliser la conception, la construction et la mise à disposition de moyens de formation et d'entraînement, notamment les moyens lourds (Full Flight Simulators pour les équipages, bancs moteurs pour les personnels chargés de la maintenance). Tant l'armée de terre que la marine vont recevoir des hélicoptères NH 90, ce qui va leur imposer de coordonner leurs démarches. La phase d'analyse préliminaire destinée à définir les besoins et le périmètre d'externalisation s'est achevée en septembre 2006 et la phase d'évaluation préalable devrait se terminer début 2007. Il convient par ailleurs de noter que l'Allemagne, qui doit recevoir ses appareils plus tôt que la France, a un temps d'avance en ce domaine, puisqu'elle a conclu un contrat de partenariat dès 2005 pour la formation de ses pilotes.

2. Les activités de soutien

a) La gestion du parc de véhicules commerciaux du ministère

Le ministère de la défense vient de conclure un marché d'externalisation de la gestion et de la maintenance de son parc de véhicules ; celui-ci est aujourd'hui relativement ancien, avec une moyenne d'âge de sept années, et son renouvellement, par la voie d'une acquisition patrimoniale classique, s'avérait coûteux. Il a donc été décidé de confier à un opérateur privé le financement de ces véhicules, sous la forme d'un crédit-bail - avec la possibilité pour le ministère d'exercer une option d'achat à l'issue du contrat -, ainsi que leur gestion et leur maintenance. L'on peut d'ailleurs rapprocher ce programme de celui mis en œuvre au sein de la Bundeswehr, en Allemagne, à partir de 2002. Sont concernés par ce projet les véhicules légers de la gamme commerciale ; en revanche, ont été exclus les véhicules opérationnels, notamment ceux de la gendarmerie, les poids lourds, ainsi que des véhicules dotés d'équipements particuliers (véhicules auto-école, frigorifiques, sanitaires...). Au total, l'externalisation porte sur 20 120 véhicules.

Plusieurs avantages en sont attendus : le contrat conclu doit permettre de réduire le coût de la mise à disposition des véhicules, grâce à une meilleure gestion du parc. De l'avis des personnes auditionnées, à ce jour, le ministère de la défense n'utilise pas de façon optimale ses véhicules, ne disposant pas d'informations suffisantes sur leur répartition territoriale, sur leur kilométrage et l'intensité de leur usage, ainsi que sur leur sinistralité ; certains véhicules roulent très peu, tandis que d'autres sont très sollicités. Le projet d'externalisation se traduira par la mise en place d'un véritable contrôle de gestion, et par une diminution du nombre total de véhicules, de l'ordre de 6 %, avec le non-remplacement des véhicules de pool effectuant moins de 5 000 kilomètres par an. De plus, l'arrivée de véhicules neufs se traduira par la réduction des coûts d'entretien, par l'amélioration de la sécurité de leurs usagers, et par un plus grand respect des normes de protection de l'environnement.

Des économies sont également attendues du redéploiement des agents actuellement chargés de la gestion et de l'entretien des véhicules vers d'autres fonctions et de la suppression des emplois budgétaires correspondants ; il est ainsi prévu que sur les 1 181 postes budgétaires dédiés à la fonction « véhicules », 911 (727 militaires et 184 civils) soient supprimés ; le solde correspond au nombre d'agents qu'il convient de maintenir sur cette fonction afin, principalement, d'assurer l'interface avec le prestataire. Une telle restructuration, qui répond à l'objectif affiché de recentrer les personnels sur leur cœur de métier, implique un accompagnement social des effectifs concernés.

Actuellement, le coût annuel de la gestion du parc automobile est estimé à environ 93 millions d'euros, tandis que les gains résultant de l'externalisation doivent atteindre plus de 19 millions d'euros par an (sans prise en compte des coûts de restructuration), soit une économie de l'ordre de 20 %.

Ce programme d'externalisation, lancé dès 2003, a toutefois connu des aléas et retards dans sa mise en œuvre : une première procédure de passation du marché de réalisation, dans le cadre du dialogue compétitif prévu par le code des marchés publics, a été engagée à l'automne 2004, mais a été interrompue avant son terme : des contradictions sont en effet apparues entre les termes du programme fonctionnel, le cahier des charges et l'avis d'appel public à concurrence, ce qui aurait pu entacher la procédure de vice de forme et conduire à une annulation contentieuse du marché. Une consultation a dû être relancée au début de 2006 dans le cadre d'un appel d'offres ouvert, et la passation du marché est intervenue en décembre 2006 ; celui-ci s'étale sur six années, avec une livraison des premiers véhicules au cours de 2007 - le parc actuellement en service sera quant à lui revendu aux Domaines, pour un montant estimé à 60 millions d'euros.

b) Le domaine logistique

Les armées ont approfondi et rationalisé l'externalisation des tâches périphériques engagée à la fin des années 1990, au-delà des contrats ponctuels portant sur tel ou tel domaine. C'est ainsi qu'en 2005, l'armée de l'air a passé un contrat multiservices concernant l'externalisation de l'ensemble du soutien de l'établissement logistique du commissariat de l'air de Portes-lès-Valence, dans la Drôme. Parallèlement, les marchés d'externalisation du soutien du détachement Air de Varennes-sur-Allier, recouvrant la restauration, la médecine de prévention, le transport des personnels, l'entretien des installations et leur protection ont été reconduits en 2005, en réalisant des économies par rapport aux marchés passés lors du lancement de l'opération, en 2001. S'agissant de l'armée de terre, peut être mentionné le projet pilote relatif au soutien dans les camps de la région terre du Nord-Est (RTNE), et plus particulièrement Mourmelon, désigné comme site d'expérimentation : l'externalisation a été étendue à des domaines plus novateurs que les simples tâches ancillaires, tels que l'entretien des pistes et des voies ferrées, ou encore la location d'engins de travaux publics. La région terre du Sud-Est a externalisé en 2005 la gestion du cercle mixte de garnison de Marseille, par la signature d'un contrat de délégation de service public avec la société Avenance, s'étalant sur une durée de cinq années à compter du 1^er juin 2005.

c) La réforme de l'économat des armées, l'externalisation du soutien en opération extérieure

La réforme de l'économat des armées participe, de façon indirecte, au développement de l'externalisation de l'approvisionnement en vivres des forces armées, et s'est également traduite par un renforcement de son rôle en opération extérieure, dans le cadre de l'expérimentation dite CAPESFRANCE (capacité additionnelle par l'externalisation du soutien des forces françaises).

L'économat des armées a connu une profonde transformation depuis 2003. Créé en 1959, cet établissement public industriel et commercial était à l'origine chargé de garantir la fourniture de denrées alimentaires et produits divers aux militaires et à leurs familles implantés hors de la métropole. Alors qu'il était menacé de disparition par la fermeture des bases situées en Allemagne, lesquelles étaient son principal champ d'activité, des réflexions sur son devenir ont été engagées dès 1999, aboutissant, par une disposition de la loi de finances rectificative de 2002¹⁷ puis par le décret du 11 mars 2004¹⁸, à l'élargissement de son domaine d'intervention au territoire national, lequel lui était auparavant interdit, et à sa transformation en centrale d'achat unique de vivres et de certains matériels pour les forces armées. De plus, son champ d'activité inclut désormais la prestation de services. Il s'est donc progressivement substitué aux services des différentes armées chargées de cette tâche jusqu'alors, mettant fin à la dispersion des structures d'achat.

Auparavant, les marchés passés par les différentes armées reposaient sur un prix de produit livré, incluant de façon globale le coût des denrées et le coût de la logistique. Dans le cadre de la réforme, il a été décidé de dissocier l'achat des vivres et la logistique, afin de mesurer le coût respectif de chacune des prestations et de rechercher des améliorations ciblées. Pour les achats, l'économat a passé six appels d'offres, et, pour le marché logistique, il a lancé début 2004 une consultation sous la forme d'un dialogue compétitif, laquelle a été remportée par le groupement d'intérêt économique regroupant les sociétés Geodis et STEF-TFE. Ce partenaire logistique est chargé de la gestion des commandes, de leur allotissement, de leur livraison et, ce qui est nouveau, de la facturation des vivres au nom de l'économat. Parallèlement, a été confiée à la société Unilog la mise en place d'un système d'information reliant les formations militaires au partenaire logistique et permettant de traiter les commandes de façon dématérialisée. Le déploiement de ce dispositif a débuté en novembre 2005 et s'est achevé en 2006.

Il convient de noter que le décret définissant les attributions de l'économat des armées n'en fait pas l'intermédiaire exclusif et obligatoire des forces armées, mais les états-majors des armées ont passé des conventions en ce sens, afin de redéployer les personnels ainsi dégagés des fonctions d'achat. Á ce jour, l'économat réalise 65 % des achats des forces armées, l'objectif étant d'atteindre 95 %.

Cette réforme se traduit donc par la rationalisation des fonctions d'approvisionnement et par le développement de l'externalisation en matière de services. Des économies de l'ordre de 12 millions d'euros par an en sont attendues, grâce aux gains espérés sur les prestations logistiques et aux économies d'échelle résultant de la globalisation des achats.

Parallèlement, le rôle de l'économat des armées auprès des forces projetées vient d'être accru, afin de développer le recours à l'externalisation dans les opérations extérieures. Avant même sa réforme, l'économat, chargé d'intervenir hors de métropole, était engagé sur l'ensemble des théâtres d'opération et des pays où étaient déployés des forces françaises, en assurant l'approvisionnement en vivres, la fourniture d'articles de première nécessité ou de consommation courante, la fourniture de services téléphoniques et Internet privés, ou encore la gestion d'organismes de détente et de loisirs. Depuis 2002, sur mandat de l'armée de terre, l'économat est chargé de la restauration des forces armées au Kosovo, ce qui représentait 2,3 millions de repas en 2005, et, depuis l'été 2006, il s'est vu confier la gestion du camp multinational de Warehouse à Kaboul, en Afghanistan.

En juillet 2006, a été lancée une expérimentation d'une durée de trois ans, intitulée CAPESFRANCE, qui doit débuter le 1^er janvier 2007 ; elle vise à confier à l'économat la maîtrise d'œuvre de l'externalisation du soutien des forces françaises. Cette expérimentation porte sur deux fonctions : l'acheminement stratégique et la gestion d'ensemble des camps, pour deux théâtres d'opération : le Kosovo et le Tchad. La maîtrise d'ouvrage d'ensemble est exercée par l'état-major des armées, tandis que l'économat des armées est chargé de la maîtrise d'œuvre. La rémunération de ce dernier a été déterminée sur la base de quatre éléments : les coûts directs, les coûts indirects, une rémunération forfaitaire et une rémunération à la performance.

Il convient de relever que d'ores et déjà, en opération extérieure, les forces armées sous-traitent certaines tâches, relevant du soutien de l'homme ou du tra