|
||
N° 3589 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 janvier 2007. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 3 octobre 2006 (1) sur l'organisation et le financement de l'audiovisuel extérieur et PRÉSENTÉ PAR M. François ROCHEBLOINE Député Président de la mission d'information -- La Mission d'information est composée de : M. François Rochebloine, Président, MM. Bruno Bourg-Broc, Jean-Pierre Kucheida, Jean-Claude Lefort, Axel Poniatowski, Eric Raoult. INTRODUCTION 5 I - LES CONDITIONS NOUVELLES CRÉÉES PAR LE LANCEMENT DE FRANCE 24 IMPOSENT UNE RÉFLEXION SUR L'ORGANISATION ET LE FINANCEMENT DU PAYSAGE AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE 7 A - L'ORGANISATION ET LE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR FONT L'OBJET DE CRITIQUES RÉCURRENTES 7 1) La complexité du dispositif institutionnel 7 a) La multiplicité des tutelles 7 b) L'absence de prérogatives des actionnaires 9 2) L'iniquité budgétaire 10 3) La concurrence entre les opérateurs 13 B - LA MÉTAMORPHOSE DU SECTEUR 14 1) La concurrence internationale 14 2) Les évolutions technologiques et les nouveaux II - LES VOIES D'UNE RÉFORME 19 A - LES OPTIONS ÉCARTÉES 19 1) Le statu quo 19 2) La création d'une holding pour l'audiovisuel extérieur 22 B - LA RECOMMANDATION DE LA MISSION D'INFORMATION 24 1) Garantir un financement pluriannuel équitable : une loi de programme pour l'audiovisuel extérieur 25 2) Renforcer la coordination entre les tutelles : redonner vie au Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France (CAEF) 26 a) Un Conseil de niveau interministériel 26 b) Un Comité de niveau opérationnel 27 3) Favoriser les synergies entre les opérateurs de l'audiovisuel extérieur 27 a) Les synergies éditoriales 27 b) Les synergies en matière de distribution 29 4) Développer la dimension européenne de l'audiovisuel extérieur 30 a) Vers la définition d'une mission de service public audiovisuel européen 30 b) Vers la création d'une obligation de diffusion (« must carry ») à l'échelle européenne des chaînes de service public européen 31 RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS FORMULÉES CONCLUSION 35 EXAMEN EN COMMISSION 37 AUDITION DU MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION 39 ANNEXE N° 1: LISTE CHRONOLOGIQUE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES 51 ANNEXE N° 2 : PRÉSENTATION DES OPÉRATEURS DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR : RFI, TV5 MONDE, CFI, FRANCE 24 53 Mesdames, Messieurs, Que d'encre a coulé ces vingt dernières années sur l'audiovisuel extérieur de la France ! Dispersion des moyens, absence de stratégie, morcellement des structures, manque de visibilité : les rapports se sont succédé pour dénoncer à l'unisson la confusion et l'incohérence de notre dispositif. Or l'action audiovisuelle extérieure, à l'heure de la mondialisation et de la révolution numérique, représente un volet stratégique pour la présence et l'influence de notre pays dans le monde. Qu'il s'agisse du partage de nos valeurs, de la diffusion de notre langue ou de l'expression de notre culture, la puissance des médias - sous toutes leurs formes - n'a jamais été aussi forte. Le lancement, le 6 décembre dernier, d'une nouvelle chaîne française d'information internationale - France 24 - souhaitée de longue date par le Président de la République, modifie sensiblement l'équilibre du paysage audiovisuel extérieur. Avec cette nouvelle chaîne, notre pays entend se donner l'ambition de rivaliser avec les leaders mondiaux que sont en particulier BBC world, CNN et désormais Al-Jazira. Mais l'apparition d'un nouvel acteur relance également, qu'on le veuille ou non, la réflexion sur une indispensable rationalisation des structures et des moyens de l'audiovisuel extérieur français. C'est ainsi que le Président Edouard Balladur a souhaité la constitution, au sein de la Commission des Affaires étrangères, d'une mission d'information sur l'organisation et le financement de l'audiovisuel extérieur. Non pas pour établir un énième rapport, mais pour formuler une recommandation concrète et opérationnelle de nature à apporter les clarifications qui s'imposent. Composée de six membres, issus de l'ensemble des groupes politiques, la Mission d'information a travaillé pendant trois mois, dans un esprit d'ouverture, attentive aux expériences étrangères et sans a priori ni parti pris. Près d'une trentaine de personnalités ont été auditionnées et ont livré leur diagnostic de la situation actuelle, leurs inquiétudes souvent communes et leurs attentes parfois contradictoires. La première tâche de la Mission a été de définir le périmètre de sa réflexion, en l'absence de critères précis d'appartenance à l'audiovisuel extérieur. Le choix a été fait de s'en tenir à une définition stricte, limitée aux opérateurs dont la vocation est d'être diffusée hors de l'hexagone, à savoir TV5, France 24 et RFI. A ces diffuseurs, il convient également d'ajouter CFI, outil de coopération audiovisuelle avec les pays en développement. En revanche, le présent rapport n'intègre pas Arte et Euronews dans le champ de l'audiovisuel extérieur français, mais les considère comme l'embryon d'un audiovisuel extérieur européen appelé à se développer. Quels objectifs l'action audiovisuelle extérieure de la France doit-elle se fixer ? Comment tirer le meilleur parti des évolutions technologiques ? Comment assurer la complémentarité entre les différents opérateurs de l'audiovisuel extérieur ? Quels sont les rapprochements et les synergies possibles ? Existe-t-il une alternative au statu quo ? Ces questions appellent des réponses précises. Alors que les conditions nouvelles créées par le lancement de France 24 imposent une réflexion globale sur l'organisation et le financement de l'audiovisuel extérieur, le présent rapport évalue les scénarios de réforme et dessine les contours d'une rationalisation souhaitable et possible. I - LES CONDITIONS NOUVELLES CRÉÉES PAR LE LANCEMENT DE FRANCE 24 IMPOSENT UNE RÉFLEXION SUR L'ORGANISATION A - L'organisation et le financement de l'audiovisuel extérieur font l'objet de critiques récurrentes L'audiovisuel extérieur se compose de quatre sociétés : deux chaînes de télévision (TV5 et France 24), une radio (RFI et ses filiales) et CFI, une entreprise de coopération internationale en matière de télévision. Or la structure du capital, les modalités de financement et le management varient d'une société à l'autre.
Cette absence d'unité, tant en matière d'organisation que de financement, est source de complexité institutionnelle et d'iniquité budgétaire. 1) La complexité du dispositif institutionnel a) La multiplicité des tutelles La complexité du dispositif institutionnel trouve son origine dans la multiplicité des tutelles compétentes en matière d'audiovisuel extérieur. La politique audiovisuelle extérieure relève en principe de la compétence du ministère des Affaires étrangères mais se caractérise, dans les faits, par sa dimension interministérielle. Trois ministères sont en effet concernés : le ministère de l'Économie et des Finances en tant que tuteur des entreprises publiques, le ministère de la culture et de la communication, compétent pour les questions audiovisuelles et le ministère des affaires étrangères, l'audiovisuel extérieur étant un volet de l'action extérieure de la France. La question des tutelles est indissociable de celle du financement, en application du sacro-saint principe : « qui paie commande ». Les opérateurs financés par la redevance dépendent ainsi de la rue de Valois tandis que ceux financés par une subvention du ministère des Affaires étrangères - TV5 et CFI -relèvent du Quai d'Orsay. Quant à RFI, la mixité de son financement (redevance et subvention du ministère des Affaires étrangères) la soumet à une double tutelle. Or ces tutelles poursuivent des objectifs différents, parfois même divergents : à la logique budgétaire de Bercy, le ministère des Affaires étrangères fait valoir le rayonnement international de la France ; quant au ministère de culture et de la communication, l'action audiovisuelle extérieure n'est pas son cœur de métier, au regard de ses compétences en matière d'audiovisuel public national. La multiplicité des tutelles est également un facteur incontestable de dilution de la responsabilité, La création de France 24 ajoute à la complexité institutionnelle puisque la nouvelle chaîne française d'information internationale n'est rattachée ni au Quai d'Orsay, ni au ministère de la Culture et de la Communication mais directement aux services du Premier ministre. Plusieurs raisons expliquent ce choix, à commencer par la volonté de soustraire France 24 à l'aléa budgétaire qu'aurait provoqué un rattachement au Quai d'Orsay. Qui plus est, nombreux sont ceux qui considèrent que placer France 24 et TV5 sous la même tutelle aurait inévitablement pour effet de privilégier financièrement l'une ou l'autre des deux chaînes. La décision d'un rattachement à Matignon est bel et bien l'illustration du défaut de pilotage institutionnel de l'audiovisuel extérieur. Faute d'instance de coordination, la raison commandait effectivement de placer France 24 sous la tutelle directe du Premier ministre alors que la logique de rationalisation aurait dû conduire à placer la nouvelle chaîne sous la tutelle du Quai d'Orsay. Il a toutefois existé, par le passé, une instance de coordination interministérielle avec la création, à la suite du rapport de M. Alain Decaux (1989), d'un Conseil de l'action audiovisuelle extérieure de la France (CAEF). Extrait de la conférence de presse de M. Alain Decaux, Ministre délégué chargé de la Francophonie (26 juillet 1989) « C'est vrai, il y a déjà eu beaucoup de conseils. Quelquefois ces conseils regroupent beaucoup de gens qui se réunissent une fois et ensuite il ne se passe plus rien. Ce ne sera pas le cas en l'occurrence : le Conseil audiovisuel extérieur de la France sera présidé par le Premier ministre et comprendra en tout et pour tout quatre ministères, ceux qui sont réellement concernés, c'est-à-dire le ministère des Affaires étrangères, parce que c'est de lui que dépend naturellement l'action extérieure de la France, le ministère de la Communication, puisque ce que nous nous apprêtons à diffuser dans le plus grand nombre des pays du monde, ce sont des émissions produites par les chaînes de télévision française, le ministère de la Coopération et du Développement qui a déjà mis en œuvre Canal France international depuis le 15 mai dans une série de pays d'Afrique, le ministère de l'Economie et des Finances enfin, puisque rien ne peut se faire sans lui. Le CAEF décidera des orientations de la politique extérieure télévisuelle de la France et se réunira cinq fois par an, les décisions qu'il prendra seront administrées par la direction de la Communication du ministère des Affaires étrangères qui mettra en oeuvre ces décisions. Ce sera la SOFIRAD, une société particulièrement pratique puisque ses statuts lui permettent de regrouper des capitaux privés et des capitaux publics, qui, associée aux organismes de télévision publique Antenne 2, FR3, mais aussi RFO, et l'INA mettra en place les hommes et les moyens. Telles sont les structures qui résument notre action ». Mais après cinq années d'existence, le CAEF n'a plus été réuni depuis novembre 1995. Un Comité stratégique de l'action audiovisuelle devait lui succéder, réunissant cette fois-ci des personnalités qualifiées et non des responsables ministériels. Composé de dix membres nommés pour trois ans par le Premier ministre, sur proposition du ministre des Affaires étrangères, sa mission - en vertu de son décret constitutif du 14 mars 1997 - devait consister à conseiller le Gouvernement sur les grandes orientations de la politique télévisuelle extérieure. Mais la dissolution de l'Assemblée nationale au printemps 1997 a eu raison de cette nouvelle instance et des réformes structurelles annoncées par M. Hervé de Charette, alors des Affaires étrangères, dans une allocution prononcée le 17 mars 1997. b) L'absence de prérogatives des actionnaires La décision a été prise en 1998, par M. Hubert Védrine, alors ministre des Affaires étrangères, de faire entrer France Télévisions et Arte France dans le capital de TV5 Monde et de CFI. France Télévisions est ainsi le principal actionnaire de TV5 Monde dont elle possède 47,38% du capital ; 12,5% des actions sont détenues par Arte France. Quant au capital de CFI, il est détenu depuis le 1er juillet 2003 à 75% par France Télévisions et à 25% par Arte France. France 3 détient par ailleurs 45% du capital d'Arte France (2). Les autres participations de France Télévisions concernent Euronews (23,69% du capital) et France 24, société anonyme dont le capital est détenu à parité avec TF1. Pour autant, ces participations capitalistiques détenues par France Télévisions ne s'accompagnent d'aucune prérogative s'agissant de la désignation des dirigeants des opérateurs ou de la définition des priorités stratégiques qui demeurent en pratique du seul ressort des autorités de tutelles. Dans son rapport rendu public en 2004, la Cour des comptes a dénoncé cette état de fait en constatant que « France Télévisions dispose de participations dans plusieurs filiales sans pouvoir, à aucun moment, intervenir dans leur gestion ». Extrait du rapport public 2004 de la Cour des Comptes « Bien entendu, il appartient aux autorités politiques et notamment au ministère des affaires étrangères de fixer des objectifs de présence et d'action extérieures et de s'assurer de la bonne allocation des moyens budgétaires consentis. Mais, une fois ce cadre politique fixé, les responsables des outils de diffusion extérieure devraient être contrôlés par leur actionnaire principal, qui devrait également être associé à leur désignation. Sans méconnaître les précautions à prendre pour assurer la compatibilité d'une telle exigence avec les engagements internationaux auxquels la France a souscrit, la Cour croit nécessaire qu'une clarification intervienne sans tarder ». Faisant siennes les observations de la Cour des Comptes, la Mission d'information parlementaire souhaite une clarification du rôle des actionnaires des opérateurs de l'audiovisuel extérieur. A défaut, il serait préférable que les participations fussent transférées à l'Etat. La loi de Finances pour 2007 consacre un montant d'environ 300 millions d'euros aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur. Ce montant global résulte en majeure partie (à hauteur de 80%) de dotations budgétaires, seulement 60 millions d'euros provenant de la redevance (55,86 millions d'euros pour RFI et 4 millions d'euros pour TV5 Monde) (3). Globalement, c'est donc un montant très significatif qui est consacré à l'audiovisuel extérieur, ce qui invite à la raison quant aux comparaisons avec les budgets des groupes audiovisuels étrangers, en particulier pour ce qui est des structures publiques. En effet, le budget total de BBC World au sein du groupe publique BBC s'est élevé en 2005 à 386 millions d'euros, dont « seulement » 75 millions d'euros consacrés à la chaîne d'information BBC World TV. De même, en Allemagne, le budget de la Deutsche Welle était en 2005 de 298,5 millions d'euros. Quant au budget de la chaîne de télévision privée arabe « Al-Jazira International », il ne serait officiellement « que » de 66 millions d'euros. La France ne consacre pas sensiblement moins d'argent à son audiovisuel extérieur que le Royaume-Uni ou l'Allemagne. Les crédits, en revanche, sont éclatés entre une multitude d'opérateurs indépendants les uns des autres, et versés selon des modalités qui ne garantissent ni l'équité budgétaire, ni la visibilité financière indispensable à la définition d'une stratégie d'entreprise. En effet, dans un contexte budgétaire très contraint, la plupart des opérateurs de l'audiovisuel extérieur subissent fréquemment des annulations partielles de crédits. Au cours de l'exercice 2006, RFI a ainsi participé à hauteur de 0,21 million d'euros au « Plan Banlieues » décidé au lendemain des violences urbaine de novembre 2005 et subi une mise en réserve légale de 5% de ses crédits, à hauteur de 2,38 millions d'euros. De même, TV5 a vu sa subvention diminuer en 2006, non sans conséquences sur l'équilibre budgétaire de la chaîne et la mise en œuvre des priorités fixées par l'Etat et par son conseil d'administration. Conscients de ces difficultés, les pouvoirs publics ont souhaité, à juste titre, soustraire France 24 de cette relative insécurité budgétaire. La chaîne française d'information internationale a ainsi conclu avec l'Etat une convention de subvention qui lui garantit une dotation publique de 80 millions d'euros par an (valeur 2005) jusqu'en 2010. En 2007, le budget de la chaîne s'établit ainsi à 86 millions d'euros. La nouvelle nomenclature budgétaire inaugurée avec le projet de loi de finances pour 2007 créé, au sein d'une nouvelle mission interministérielle « Médias » un programme spécifique « audiovisuel extérieur » qui regroupe les crédits de cinq opérateurs financés sur le budget du ministère des Affaires étrangères : TV5, CFI, RFI, RMC Moyen-Orient et Médi 1 (4). Un second programme, également inclus dans cette mission, est exclusivement consacré aux crédits de France 24, lesquels dépendent directement des services de Matignon. Les crédits de l'audiovisuel extérieur se trouvent ainsi scindés entre deux programmes budgétaires, auxquels il faut ajouter la part du budget de RFI financée par la redevance (prélevée sur le compte d'avances à l'audiovisuel public).
(1) Dotation MAE + versement de France Télévisions (2) Dotation MAE + redevance Source : Ministère des Affaires étrangères Le financement de l'audiovisuel extérieur fait ainsi apparaître trois caractéristiques essentielles : - une mixité des sources de financement (subventions ministérielles et redevance) qui est davantage le fruit de l'histoire que le résultat de considérations rationnelles. Qu'est-ce qui justifie en effet que certains opérateurs - en l'espèce TV5 Monde et RFI - soient financés pour partie par une subvention du ministère des Affaires étrangères et pour une autre partie par la redevance ? A quelle logique obéit le fait que 4 millions d'euros du budget de TV5 Monde proviennent de France Télévisions ? Pourquoi l'intégralité de la participation française au budget de la chaîne francophone n'est-il pas pris en charge par le ministère des Affaires étrangères ? Il est vrai que la redevance est une source dynamique qui augmente chaque année alors que la tendance peut être inverse pour les subventions ministérielles, lesquelles sont soumises à la régulation budgétaire. - une incohérence dans la nomenclature budgétaire puisque France 24 n'est pas incluse dans le programme budgétaire consacré à l'audiovisuel extérieur mais dans un programme distinct. Cet artifice résulte de la volonté de ne pas faire dépendre le financement de France 24 du budget du ministère des Affaires étrangères, ce qui pourrait se faire au détriment de TV5 Monde. - une inégalité de traitement entre France 24 d'une part, et les autres opérateurs de l'audiovisuel extérieur, d'autre part. Grâce à la convention de subvention conclue avec l'Etat, la chaîne d'information internationale dispose en effet d'une visibilité budgétaire dont ne bénéficient pas TV5 Monde, RFI et CFI. Le financement de l'audiovisuel extérieur se trouve ainsi étroitement lié à la question des tutelles. Dans un contexte de concurrence audiovisuelle internationale de plus en plus forte, les opérateurs publics de l'audiovisuel extérieur ont plus que jamais besoin de disposer d'une visibilité budgétaire leur permettant de définir et de mettre en œuvre leur stratégie de développement. Il ne s'agit pas de prôner une augmentation des moyens mais bien davantage de garantir à tous les opérateurs une sécurité budgétaire. 3) La concurrence entre les opérateurs Historiquement, l'audiovisuel extérieur s'est constitué autour de deux pôles : l'un radiophonique avec RFI, l'autre télévisuel avec TV5 et CFI. Comme le soulignait le rapport Balle en 1996 (5), l'audiovisuel extérieur est depuis longtemps, faute de structure de coordination, le terrain d'une concurrence forte entre les divers opérateurs. Cette concurrence s'est manifestée de plusieurs façons : - s'agissant du pôle télévisuel, la création de CFI-TV en 1989 - outil de coopération dans le domaine audiovisuel - a pu être perçue comme une menace par TV5, en particulier sur le continent africain. Cette situation a rendu nécessaire une clarification, opérée en 1998 (6), laquelle s'est traduite par la suppression de l'activité de diffusion de CFI-TV. CFI s'est ainsi recentré sur sa mission de banque de programmes afin, notamment, de ne pas concurrencer la diffusion des émissions de TV5 (7). Pour favoriser la cohérence et la complémentarité de leurs missions respectives, TV5 et CFI ont été dotés d'une présidence commune. Le bilan de cette réforme est jugé positivement ; - s'agissant du pôle radiophonique, c'est autour de RFI qu'il s'est progressivement constitué avec le rattachement à RFI de Radio Paris-Lisbonne et de RMC Moyen Orient. Cependant RFI, qui souhaiterait pouvoir être diffusée au Maroc, en est empêchée en raison de la concurrence que cela provoquerait avec la station franco-marocaine Médi 1 ; - une concurrence s'établit également avec les opérateurs du secteur audiovisuel national, qui cherchent légitimement à se développer sur le plan international. Grâce aux bouquets satellitaires et aux réseaux câblés, auxquels il faut désormais ajouter l'Internet et la TNT, la plupart des chaînes de télévision françaises sont disponibles à l'étranger. C'est ainsi que le journal télévisé de France 2 était, jusqu'à une date très récente, reçu gratuitement, dans une version sous-titrée en anglais, par potentiellement 55 millions de foyers aux Etats-Unis. Le lancement de France 24 modifie l'équilibre qui s'était peu à peu établi entre les opérateurs de l'audiovisuel extérieur et provoque, qu'on le veuille ou non, une nouvelle concurrence avec TV5. Sous l'impulsion de son ancien président M. Serge Adda, la chaîne francophone a en effet développé à partir du début des années 2000, à la demande de son autorité de tutelle, la place de l'information sur son antenne. Une dizaine de journaux d'information quotidiens figurent dans la grille des programmes, auxquels s'ajoutent huit flashes « tout en images ». A l'évidence, le choix qui a été fait de créer France 24 ex nihilo impose de réfléchir aux moyens permettant de neutraliser toute mise en concurrence ou double emploi inutile entre les deux chaînes. La raison devrait conduire à favoriser réellement la complémentarité plutôt que de se résigner à une concurrence contreproductive. Faudrait-il s'inspirer de certains dispositifs étrangers comme le groupe public BBC World où coexistent deux chaînes : l'une généraliste (BBC Prime), l'autre d'information (BBC World News) ? La complémentarité peut également intervenir au niveau des langues de diffusion entre une programmation en langue française (TV5 Monde) ou en langue étrangère (France 24). B - La métamorphose du secteur 1) La concurrence internationale Le paysage audiovisuel mondial se modifie à grande vitesse. L'apparition de nouvelles chaînes internationales s'est multipliée ces dernières années, en particulier dans le monde arabe qui est devenu un véritable carrefour d'influence audiovisuelle (8). La guerre des chaînes n'a jamais été aussi rude, sur fond de géopolitique de l'information. Si pendant la première guerre du Golfe, l'Amérique a pu, via CNN, propager dans le monde entier un flux d'images continu sans craindre la moindre concurrence, la situation est aujourd'hui radicalement différente. Le 15 novembre 2006, Al-Jazira lançait sa chaîne d'information en anglais (Al-Jazira english) pour concurrencer les grandes chaînes de télévision occidentales d'information en continu. Quelques semaines plus tard, le groupe télévisuel basé au Qatar annonçait la création d'une nouvelle chaîne documentaire - Al-Jazira Documentary - qui a commencé à émettre le 1er janvier 2007 (9). En à peine dix ans, Al-Jazira, qui s'est fait connaître fin 2001 grâce à sa couverture de la guerre en Afghanistan et par la diffusion de vidéos du chef du réseau terroriste Al-Qaida, Oussama Ben Laden, a pris de court les chaînes internationales « historiques » que sont, pour l'essentiel, CNN et BBC World. En réalité, les audiences des chaînes internationales se situent à des niveaux faibles, même si les performances sont très variables d'un pays, ou d'une région à l'autre. Si TV5 Monde réalise de bons scores d'audience au Maghreb, en particulier au Maroc, la chaîne francophone n'est en revanche quasiment pas regardée au Proche-Orient, à l'exception notable du Liban (10). A la concurrence des chaînes internationales entre elles, s'ajoute désormais celle des chaînes à vocation régionale. L'exemple du monde arabe est à cet égard significatif. Depuis les guerres d'Afghanistan (2001) et d'Irak (2003), les Etats-Unis ont lancé deux opérateurs transrégionaux « Radio Sawa » et la chaîne de télévision « Al Hurra », qui se superposent aux grands vecteurs transfrontaliers que sont notamment CNN et Fox News. Radio Sawa a été créée en 2002 par le Broadcasting Board of Governors (BBG), l'autorité, aux Etats-Unis, chargée de définir la stratégie de l'audiovisuel extérieur américain. Financée directement par le Congrès américain, le budget de Radio Sawa s'élève à 35 millions de dollars. La radio américaine, qui se veut l' « anti-Al-Jazira », poursuit deux objectifs : - faire aimer aux jeunes auditeurs arabes la culture américaine, la musique, le cinéma... en somme, l' « American way of life » ; - diffuser des programmes d'information auprès de la jeunesse du monde arabe pour leur apprendre « la vérité sur l'Amérique ». Diffusée en langue arabe, cette radio connaît un réel succès dans sa zone de diffusion. La chaîne de télévision américaine Al Hurra, également créée par le Broadcasting Board of Governors en février 2004 est financée sur fonds publics et dispose d'un budget annuel d'environ 65 millions de dollars. Al Hurra se veut une alternative aux chaînes d'information arabes, avec un seul mot d'ordre : « rétablir la vérité sur les Etats-Unis ». A la différence de Radio Sawa, Al Hurra est pour le moment un échec en termes d'audience. La crédibilité éditoriale de la chaîne de télévision est généralement mise en cause, Al Hurra donnant le sentiment d'être la voix du Gouvernement américain. Dans ce paysage, l'Europe semble être aux abonnés absents. La diffusion prochaine de France 24 en langue arabe, associée au lancement imminent de BBC arabe, devrait contribuer à rééquilibrer l'offre audiovisuelle dans cette région du monde. Euronews envisagerait également de lancer une nouvelle offre en arabe. Conséquence de la multiplication des chaînes de télévision, la concurrence est de plus en plus forte auprès des câblo-opérateurs. Or il ne suffit pas d'être présent sur un bouquet satellite, encore faut-il obtenir un emplacement et une numérotation permettant une visibilité adéquate et donc une meilleure audience. La présence audiovisuelle ne se mesure toutefois pas qu'en termes de chaînes de télévision. Au-delà de l'information, l'exportation des programmes audiovisuels est tout aussi importante. Dans ce domaine, la France peut s'appuyer sur TV France International (TVFI), une association créée en 1994 qui regroupe environ 160 producteurs, distributeurs et filiales de distribution des chaînes françaises réalisant plus de 85 % des exportations françaises. L'exportation de nos programmes s'opère essentiellement en Europe. Selon les données publiées par TVFI, entre septembre 2004 et juin 2005, les 156 programmes français diffusés sur 41 chaînes de télévision dans quatre pays européens (Allemagne, Italie, Royaume-Uni, Espagne) et au Québec ont attiré près de 120 millions de téléspectateurs. 2) Les évolutions technologiques et les nouveaux modes de consommation Outre une concurrence accrue, le secteur de l'audiovisuel extérieur doit impérativement s'adapter à la nouvelle donne technologique et aux nouveaux modes de consommation qu'elle engendre. Disponible sur le Web 48 heures avant son lancement sur le câble et le satellite, France 24 a ainsi misé sur son identité « bi-média » : télévision et Internet. La vidéo clandestine de l'exécution complète de Saddam Hussein diffusée sur Internet illustre, s'il en était besoin, que les médias traditionnels n'ont plus le monopole de l'information. Le succès fulgurant de sites gratuits de vidéos en ligne comme Youtube ou Dailymotion et le développement massif des blogs (11) souligne la puissance des nouveaux vecteurs de diffusion. Le 7 juillet 2005, date des attentats à la bombe commis à Londres, le site de la BBC a invité tous les témoins à envoyer des photos de ce qu'ils avaient vu. En 24 heures, le site a reçu par courriers électroniques vingt mille témoignages écrits, mille photos et vingt vidéos. L'une des principales images de cette journée est une photo amateur d'un autobus à impériale détruit par une explosion. La BBC, le Guardian et MSNBC.com figurent parmi les grands sites qui ont eu recours à leurs lecteurs, leur permettant de devenir les reporters d'un jour. Il est désormais incontestable que l'avenir de l'audiovisuel extérieur passe par Internet qui peut offrir une visibilité bien meilleure - et ce, gratuitement et quasiment en tous points du globe -, que les câblo-opérateurs (12). D'où l'intérêt pour les groupes audiovisuels d'être référencés le mieux possible sur les moteurs de recherche pour élargir l'audience de leurs programmes. La révolution numérique enclenchée il y a une dizaine d'années rend en effet artificielle et obsolète la distinction entre radio, télévision et Internet. Les contenus doivent désormais s'adapter à tous les supports, ce qui plaide en faveur du développement de plateformes multimédias au sein de grands groupes audiovisuels. La BBC fonctionne déjà sur ce modèle avec une rédaction unique et des journalistes polyvalents qui travaillent indistinctement pour le site web (BBC.com), la radio (BBC World service) et la télévision (BBC World TV). Cette organisation permet d'optimiser les compétences et de mutualiser les structures et les coûts. A France 24, la rédaction est bi-média (télévision et Internet), l'activité radiophonique relevant de RFI. N'y aurait-il cependant pas une certaine logique à un rapprochement entre France 24 et RFI, qui bénéficierait aux deux structures et, par voie de conséquence, au rayonnement international de la France ? TV5 Monde, RFI et Euronews : des sites Internet de plus en plus consultés Entre mai 2005 et mai 2006, TV5.org a enregistré une progression de 2,2 millions à 4 millions de visites mensuelles. Le nombre mensuel de vidéos consultées est passé pour cette même période de 1,1 million à près de 2 millions. Les internautes français, avec 45% des consultations, sont en première position au palmarès des nationalités ; les 55 autres % se répartissent dans le monde entier : figurent aux premières places les Etats-Unis, la Belgique, le Canada, le Sénégal et le Maroc. La moyenne en 2005 est de 1,84 millions de visites par mois. En février 2006, RFI est à 2,18 millions de visites mensuelles. De même, en volumes de pages vues sur le mois, la moyenne 2005 est à 7 millions et février 2006 à 7,61 millions. La France, avec 630 000 visites sur le mois de février 2006, est le premier pays de provenance des internautes, devant les Etats-Unis (307 000), le Canada (116 000) et la Chine (85 000). En ce qui concerne le trafic en langues étrangères, on notera que le site en chinois est le premier visité avec 70 000 visites par mois, suivi du persan, du vietnamien et du cambodgien. Le site espagnol, dans sa nouvelle version toute récente, plus riche en contenu et plus ergonomique, a connu une hausse immédiate, se plaçant au cinquième rang, devant le brésilien. Euronews En 2005, la moyenne mensuelle est de 760 000 de visites, avec la répartition suivante par langues : anglais (36,4%), français (25%), russe (11%), italien (7,6%), portugais (7,1), espagnol (6,9) et allemand (5,9%). Pour 2006 (janvier à juillet) les consultations sont en forte évolution avec en moyenne 1,12 millions de visites par mois, avec la répartition suivante par langues : anglais (38,8%), français (31,7%), russe (8,4%), italien (7,6%), allemand (4,7), portugais (4,5%) et espagnol (4,4%). Le nombre de pages vues par mois était de 2,2 millions en 2005. Pour le premier semestre 2006, ce chiffre a atteint 3,3 millions, soit une progression de 50%. En 2005, la France est le premier pays de provenance des internautes avec 1,08 million de visites, suivi par les Etats-Unis avec 65.000 visiteurs, l'Italie Source : Ministère des Affaires étrangères Bien que chacun s'accorde à reconnaître que l'organisation actuelle du paysage audiovisuel extérieur de la France n'est pas satisfaisante, les marges de manœuvre pour une rationalisation sont si étroites que l'hypothèse du statu quo ne peut être a priori écartée. Plusieurs arguments avancés au cours des auditions menées par la Mission d'information vont dans ce sens. Il est vrai qu'un certain nombre de réformes et de clarifications ont déjà été opérées. Sont-elles pour autant suffisantes ? Le Sénateur Louis Duvernois, dans un rapport remis en décembre 2004 au nom de la Commission des Affaires culturelles du Sénat (13), se félicitait des « véritables efforts de rationalisation des structures accomplis au cours des dernières années » tout en espérant « qu'un projet aussi fédérateur que la chaîne d'information internationale pourra ouvrir de nouvelles perspectives à notre capacité de projection audiovisuelle ». Un effort de rationalisation a été accompli en avril 1998, avec la communication en Conseil des ministres de M. Hubert Védrine, alors ministre des Affaires étrangères. Après avoir annoncé près de 20 millions d'euros supplémentaires pour l'audiovisuel extérieur, la décision avait alors été prise d'ouvrir le capital de TV5 aux chaînes nationales et de clarifier les rôles entre TV5 et CFI. Cette clarification s'est traduite par l'arrêt de l'activité de diffusion de CFI et par l'instauration d'une présidence commune à TV5 et à CFI. S'agissant du pôle radiophonique, la rationalisation s'est opérée par la mise en liquidation de la SOFIRAD et la reprise par RFI des participations de la SOFIRAD dans RMC Moyen-Orient et Radio Paris Lisbonne. Ces réformes sont-elles suffisantes ? Faut-il et peut-on aller plus loin ? La Mission d'information considère que la création de France 24 rend nécessaire une réorganisation du pôle audiovisuel extérieur, tout en ayant conscience des nombreux obstacles à de nouvelles réformes. Ces obstacles sont les suivants : - un obstacle politico-administratif : le bon sens devrait conduire à regrouper sous une tutelle unique l'ensemble des opérateurs de l'audiovisuel extérieur qui dépendent actuellement de plusieurs ministères. Si l'on considère l'audiovisuel extérieur comme un volet de l'action extérieure de la France, il y aurait une logique à en confier entièrement la responsabilité au ministère des Affaires étrangères. Pour autant, le ministère de la culture et de la communication est-il prêt à se dessaisir de sa compétence ? On peut en douter. Toute modification du périmètre des tutelles risque de provoquer d'importantes oppositions politico-administratives ; - un obstacle diplomatique : le multilatéralisme est très présent dans la gestion de l'audiovisuel public extérieur, qu'il s'agisse de TV5 et, au-delà du périmètre stricte de l'audiovisuel extérieur, d'Arte ou d'Euronews. La France n'est pas seule décisionnaire de l'évolution des opérateurs ; même si notre pays finance TV5 à hauteur d'environ 80%, il nous faut naturellement tenir compte des positions exprimées par nos partenaires. Il en est de même pour Arte, régie par un traité international, et dont les orientations sont définies d'un commun accord franco-allemand ; - un obstacle « corporatiste » : il existe toujours des réticences, compréhensibles, à remettre en cause des situations acquises ou des choix stratégiques. On assiste en conséquence à une résistance dès lors que toute perspective d'évolution des missions ou des structures, ou tout projet de rapprochement ou de collaboration avec d'autres organismes publics de l'audiovisuel peut être ressenti comme une remise en cause de ce qui existe ; - un obstacle social : les personnels de l'audiovisuel extérieur ne sont pas tous soumis aux mêmes conventions collectives. Le personnel de RFI est soumis à la convention collective de la communication et de la production audiovisuelles (CCCPA), ce qui n'est pas le cas du personnel des autres opérateurs de l'audiovisuel public extérieur, même si TV5 applique les dispositions de la CCCPA sans toutefois en être signataire (14) ; Arte en est proche mais a signé son propre accord d'entreprise. Tout rapprochement ou fusion entre les structures impliquerait d'en tirer les conséquences en termes de conventions collectives, ce qui ne sera pas sans susciter des tensions sociales ; - un obstacle budgétaire : en période de forte contrainte budgétaire, une réforme de l'organisation et du financement de l'audiovisuel extérieur n'est envisageable qu'à dépense budgétaire constante, ce qui plaide en faveur de synergies plus importantes entre les opérateurs. Afin de permettre un financement plus dynamique de l'audiovisuel extérieur, une option consisterait à généraliser la redevance à l'ensemble des opérateurs. Cela supposerait cependant une augmentation du taux de la redevance où l'élargissement de son assiette, ce qui est aujourd'hui loin d'être consensuel. L'addition de ces obstacles complique sensiblement toute entreprise de rationalisation. A défaut, les rapprochements entre les structures peuvent prendre la forme de partenariats, à l'instar de la stratégie intelligente développée par France 24, qui a conclu des accords avec de très nombreux opérateurs, comme l'indique le schéma ci-après.
La Mission d'information considère néanmoins que la rationalisation de l'audiovisuel extérieur ne saurait se limiter à l'approfondissement de partenariats entre les opérateurs, même s'il convient bien évidemment d'encourager leur développement. L'audiovisuel extérieur a besoin de réformes structurelles alors que les partenariats sont par nature conjoncturels. On peut d'ailleurs douter de la sincérité de certains discours convenus qui insistent sur la complémentarité entre les opérateurs. C'est un fait qu'en l'état, TV5, France 24 et Euronews se perçoivent comme des concurrents. En conséquence, la Mission d'information rejette le scénario du statu quo. 2) La création d'une holding pour l'audiovisuel extérieur Regrouper sous un chapeau unique l'ensemble des opérateurs de l'audiovisuel extérieur pourrait paraître, à première vue, la solution la plus séduisante. Est-ce pour autant la bonne solution ? Est-ce en empilant les structures et en créant un poste supplémentaire de président que nous parviendrons à définir une stratégie cohérente et à apporter une réponse convaincante à des critiques récurrentes ? La Mission en doute et considère que l'avenir de l'audiovisuel extérieur n'est pas une affaire de bureaucratie. La tentation de créer une holding spécifique à l'audiovisuel extérieur n'est pas nouvelle, et d'une certaine façon, la Sofirad - en cours de dissolution -procédait de cette logique. Des projets ont été élaborés dont le plus avancé a été celui proposé en 1996, à la demande du gouvernement, par M. Jean-Paul Cluzel, alors président de RFI. Le dispositif envisagé - baptisé Téléfi - se limitait au pôle télévisuel et se présentait sous la forme d'une société anonyme dont le capital aurait été détenu à 51% par l'Etat, à 39% à égalité par France 2 et France 3 et à 10% par La Sept/Arte et la cinquième. Il était alors question que Téléfi héberge la nouvelle chaîne française d'information internationale, déjà en projet à l'époque. Téléfi : un projet de holding télévisuelle (1997) La holding Téléfi aurait eu pour objet de : - promouvoir la diffusion par tous moyens techniques, à l'étranger, des œuvres et documents audiovisuels français et francophones, ou d'assurer elle-même leur production ou leur diffusion, notamment par l'intermédiaire de ses filiales ; - prendre et gérer les participations de l'Etat français ou de personnes morales publiques françaises dans toutes entreprises dont l'activité principale est la diffusion d'œuvres télévisuelles à l'étranger, dans le respect des engagements internationaux de la France ; - participer à la détermination des choix stratégiques des opérateurs publics télévisuels français dans le cadre de leurs activités hors de France, dans le respect des engagements internationaux de la France ; - développer, en tant que de besoin, des actions de coordination de leurs activités de programmation et de diffusion hors du territoire français, le cas échéant avec des partenaires privés ; - développer des actions de coopération en matière de fourniture de programmes avec les télévisions étrangères, notamment dans les pays du champ de la coopération française. La société aurait été administrée par un conseil d'administration composé de onze membres, augmenté des représentants du personnel. Mais le changement de majorité consécutif à la dissolution de l'Assemblée nationale au printemps 1997 a finalement eu raison de ce projet que le Gouvernement de M. Lionel Jospin n'a pas souhaité reprendre à son compte. Si l'hypothèse de la holding devait à nouveau être inscrite à l'ordre du jour, il conviendrait naturellement de tenir compte des évolutions intervenues depuis une dizaine d'années. A l'heure du multimédia, une holding excluant la radio ne paraît plus opportune. Par ailleurs, une réflexion devrait être menée quant au rôle de France Télévisions dans la future structure dès lors que le groupe audiovisuel public est entré au capital de TV5 et de CFI. Deux hypothèses peuvent alors être envisagées : la création d'une holding ad hoc extérieure à France Télévisions ou la création d'une holding au sein même de France Télévisions. Un document de travail (15) élaboré en décembre 2006 par la Direction des relations internationales de France Télévisions envisage ces deux options. Qualifiant de « peu probable » la constitution d'une holding ad hoc sur le modèle de Téléfi, le document évalue la faisabilité d'une holding interne à France Télévisions en soulignant que « France Télévisions est dans la situation paradoxale d'être l'actionnaire de référence des principaux services audiovisuels contribuant à [notre] action internationale, mais ne participe pas aux décisions essentielles les concernant, comme la nomination des dirigeants ou la définition de la stratégie ». La Cour des comptes, dans son rapport annuel pour 2004 avait d'ailleurs estimé que « s'il appartient aux autorités politiques et notamment au ministère des Affaires étrangères de fixer des objectifs de présence et d'action extérieures et de s'assurer de la bonne allocation des moyens budgétaires consentis aux organismes de l'audiovisuel extérieur, ces derniers devraient être contrôlés par leur actionnaire principal ». La direction internationale de France Télévisions a étudié deux hypothèses, celle d'une holding formelle et celle d'une holding opérationnelle, pour aboutir à la conclusion qu'aucune de ces deux options n'est souhaitable. Un regroupement formel des participations de l'Etat n'apporterait aucune valeur ajoutée en terme de pilotage stratégique de l'audiovisuel extérieur ; mieux vaudrait dans ce cas confier cette responsabilité à l'Agence des participations de l'Etat. Quant à une holding opérationnelle, elle susciterait une double réticence au sein de France Télévisions : - la crainte que le groupe audiovisuel public se détourne de son cœur de métier que constituent les chaînes nationales ; - une inquiétude relative aux moyens financiers qui seraient transférés à France Télévisions pour mener à bien sa nouvelle mission dans le domaine de l'audiovisuel extérieur. Telles sont les principales raisons pour lesquelles France Télévisions considère que la constitution d'une nouvelle holding regroupant ses participations dans les structures de l'audiovisuel public extérieur ne devrait pas être retenue. La Mission d'information partage cette analyse, estimant que bien que séduisante sur le papier, l'option de la holding semble à ce jour prématurée et pourrait, en l'état de notre paysage audiovisuel extérieur poser davantage de problèmes qu'elle n'en résoudrait. Regrouper des participations n'est pas une fin en soi. Ajouter une nouvelle structure juridique à celles déjà existantes risquerait de rendre encore plus complexe la gestion de l'audiovisuel extérieur sans régler des questions de fond telles que la gestion des tutelles multiples ou la sécurité budgétaire des opérateurs. Qui plus est, pour peu que la volonté politique existe, de véritables réformes peuvent être envisagées - par exemple une fusion entre RFI et France 24 - sans qu'il soit nécessaire de recourir à la constitution d'une holding. Telles sont les raisons qui conduisent la Mission d'information a écarter cette préconisation. B - La recommandation de la Mission d'information Au statu quo ou à la création d'une holding de l'audiovisuel extérieur, la Mission d'information marque sa préférence pour une réforme pragmatique et réaliste fondée sur deux principes essentiels : - la complémentarité, qui rend nécessaire une clarification des missions des opérateurs les uns par rapport aux autres autour de deux pôles : un pôle français et francophone, composé de TV5, CFI, RFI et France 24 et un pôle européen constitué autour d'Arte et d'Euronews, chacun de ces pôles disposant d'une chaîne généraliste et d'une chaîne d'information ; - la pluriannualité, qui suppose la définition d'un cadre politique, juridique et budgétaire assurant une visibilité financière aux acteurs de l'audiovisuel extérieur et permettant la mise en œuvre des stratégies définies d'un commun accord par les différentes autorités de tutelle. C'est dans cet esprit que la Mission d'information est amenée à formuler la recommandation qui suit, autour de quatre objectifs : - garantir un financement pluriannuel et équitable ; - renforcer la coordination entre les tutelles ; - favoriser les synergies entre les opérateurs ; - développer la dimension européenne de l'audiovisuel extérieur. 1) Garantir un financement pluriannuel équitable : une loi de programme pour l'audiovisuel extérieur La Mission d'information propose l'adoption d'une loi de programme quinquennale afin de garantir un financement pérenne et équitable de l'audiovisuel extérieur. L'idée d'une loi de programme sur l'audiovisuel extérieur n'est pas nouvelle. Elle avait été formulée en son temps par M. Francis Balle dans son rapport remis au Gouvernement en 1996. L'objet d'une loi de programme est de regrouper en la forme législative de prévisions d'ouverture, par des lois de finances ultérieures, des autorisations de programme nécessaires pour assurer le financement d'un ensemble cohérent de réalisations projetées. Celles-ci correspondent aussi bien à des dépenses d'investissement qu'à des dépenses de fonctionnement importantes appelées à s'échelonner sur plusieurs années. Il manque aujourd'hui, et chacun s'accorde à le reconnaître, un lieu de débat sur la stratégie audiovisuelle extérieure de la France. La Mission d'information considère que le Parlement est l'enceinte appropriée pour définir les grands axes de cette stratégie. Au regard des sommes engagées, il est souhaitable que le Parlement y soit pleinement associé. Il existe des lois de programme sur des sujets aussi variés que la défense, l'école, la gestion des déchets radioactifs, l'outre-mer ou la recherche. La loi de programme sur l'audiovisuel extérieur devra déterminer le montant et l'évolution de l'enveloppe financière globale affectée à l'audiovisuel extérieur ainsi que la répartition envisagée de cette enveloppe entre les différents opérateurs. Il s'agit ainsi de sécuriser au mieux les financements requis pour le développement de notre audiovisuel extérieur. Même si l'adoption d'une loi de programme ne garantit pas formellement l'affectation de crédits toujours prévisionnels à l'action audiovisuelle extérieure, il s'agit d'un acte politique qui légitime la constance d'un effort budgétaire de l'Etat. La loi de programme permettra également de clarifier le périmètre de l'audiovisuel extérieur, limité à TV5, CFI, RFI (et ses filiales) et France 24. Par ailleurs, la pérennité budgétaire et l'objectif d'équité impliquent de soustraire les opérateurs à la régulation budgétaire. L'audiovisuel public extérieur n'est pas une administration ; il s'agit d'entreprises qui doivent disposer des moyens humains et budgétaires leur permettant d'affronter la concurrence internationale. C'est pourquoi la Mission d'information considère qu'une circulaire ministérielle devrait limiter à 0,1% (et non à 5%) le taux de mise en réserve légale lui leur est applicable. 2) Renforcer la coordination entre les tutelles : redonner vie au Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France (CAEF) A l'occasion du débat budgétaire relatif à la loi de finances pour 2007, M. Philippe Douste-Blazy, ministre des Affaires étrangères, a annoncé sa volonté de réactiver le Conseil audiovisuel extérieur de la France (CAEF), qui ne s'est plus réuni depuis novembre 1995. Extrait de l'intervention de M. Philippe Douste-Blazy à l'Assemblée nationale, lors du débat budgétaire pour 2007 (2 novembre 2006) « En vue d'améliorer le pilotage interministériel de ce secteur, j'ai en outre proposé au Premier ministre de relancer le Conseil audiovisuel extérieur de la France. Les ministres concernés doivent en effet pouvoir réfléchir de concert aux évolutions stratégiques de l'audiovisuel extérieur et décider collectivement des améliorations à apporter au dispositif ». Des structures de coordination de l'audiovisuel extérieur existent dans plusieurs pays, notamment aux Etats-Unis, où le Broadcasting Board of Governors réunit les décideurs politiques, les opérateurs nationaux et fournit un appui technique et marketing à l'approche des marchés étrangers. La Mission d'information est favorable à la réactivation du CAEF afin de remédier au défaut de coordination de la politique de l'audiovisuel extérieur. Il est toutefois proposé de le doubler d'une structure opérationnelle composée des professionnels de l'audiovisuel et chargés de mettre en œuvre les arbitrages politiques du CAEF. a) Un Conseil de niveau interministériel Le CAEF doit être une instance d'impulsion politique, de rang ministériel. Présidé par le Premier ministre, il devrait réunir les différentes autorités de tutelle, à savoir : - le ministre des Affaires étrangères ; - le ministre de la Culture et de la Communication ; - le ministre de l'Économie et des Finances. Ce Conseil de l'audiovisuel extérieur devrait se réunir une ou deux fois par an, aura pour mission principale - conformément à la loi de programme pluriannuelle - de définir les axes stratégiques de l'action audiovisuelle extérieure et de procéder à l'évaluation des sociétés qui y participent. Il devrait également être chargé de remettre un rapport annuel au Parlement sur la situation de l'audiovisuel extérieur. Le secrétariat du CAEF devrait être confié à la Direction des relations internationales de France Télévisions. b) Un Comité de niveau opérationnel Afin d'assurer un suivi des décisions du CAEF, il est proposé de confier à France Télévisions la direction d'une structure de nature professionnelle, réunissant les dirigeants des différents opérateurs de l'audiovisuel extérieur (TV5, CFI, RFI et France 24). Dirigé par le Président de France Télévisions, ce comité aurait pour mission de mettre en œuvre, d'un point de vue opérationnel, les arbitrages du CAEF. Le pilotage opérationnel de l'audiovisuel public extérieur ne doit en effet pas relever de hauts fonctionnaires mais bel et bien de professionnels du secteur. Actionnaire de l'ensemble des opérateurs - à l'exception toutefois de RFI - France Télévisions deviendrait ainsi le pivot du mécanisme de coordination entre le niveau ministériel (en amont) et le niveau opérationnel (en aval). 3) Favoriser les synergies entre les opérateurs de l'audiovisuel extérieur Pour être en mesure de développer des synergies - que tous les rapports publiés depuis vingt ans appellent de leur vœux - il faut préalablement éviter toute mise en concurrence des opérateurs les uns par rapport aux autres. La Mission d'information considère que les synergies doivent être recherchées entre les opérateurs de l'audiovisuel extérieur stricto sensu, à savoir : TV5, CFI, RFI et France 24. Les synergies peuvent être éditoriales et/ou concerner les activités de distribution. Un certain nombre de pistes de réflexion peuvent conduire à des réformes plus ou moins radicales. - Fusionner, à terme, RFI et France 24 RFI va mal. Pour la première fois en 2006, la station a subi une réduction de son budget et la radio peine à mettre en œuvre les restructurations qui s'imposent, en particulier en ce qui concerne la réduction du nombre de langues de diffusion. Société indépendante de Radio France depuis 1987, RFI doit désormais s'arrimer pleinement au pôle audiovisuel extérieur. A l'heure du multimédia, on peut s'interroger sur l'intérêt qu'il y a à maintenir deux pôles distincts : l'un télévisuel, l'autre radiophonique. Un rapprochement entre France 24 et RFI - dont le savoir faire est unanimement reconnu, et qui s'appuie sur un réseau de correspondants particulièrement dense à travers le monde - semble tomber sous le sens. Le fait, cependant, que les personnels des deux entreprises soient soumis à des régimes juridiques très différents rend délicat un rapprochement des structures. La Mission d'information a cependant la conviction que le moment venu, et selon des modalités juridiques qu'il conviendra alors de définir, France 24 et RFI devraient fusionner pour constituer un puissant pôle français d'information internationale, articulé autour de trois activités : la télévision, la radio et l'Internet. La fusion suppose une unité de lieu et une direction unique de la rédaction. C'est la condition sine qua non au succès d'une telle réforme. La Mission d'information demande au Gouvernement de lancer une étude de faisabilité d'un projet de fusion. - TV5 / France 24 : les langues de diffusion, clé de la complémentarité entre les deux chaînes S'agissant des relations entre TV5 et France 24, le choix qui a été fait de créer la chaîne française d'information internationale à l'extérieur de TV5 place la chaîne francophone dans une situation délicate. La solution retenue, à l'opposé des préconisations adoptées à l'unanimité par la Mission d'information parlementaire commune sur la création d'une chaîne d'information internationale (16), pose aujourd'hui un sérieux problème de concurrence entre les deux chaînes. Que faire ? Supprimer l'information sur TV5 est une idée séduisante ; cela serait pourtant une grave erreur. La stratégie lancée en 1998 par M. Serge Adda porte ses fruits : l'information sur TV5 est indissociable de l'identité de la chaîne, dont l'audience a sensiblement progressé ces dernières années. Le public ainsi fidélisé comprendrait-il une telle décision ? En outre, rien ne permet d'affirmer que les téléspectateurs perdus par TV5 se tourneraient automatiquement vers France 24. Signe du malaise actuel à TV5, le personnel de TV5 Monde a voté, le 11 décembre 2006, une motion de défiance à l'encontre de son Président, M. François Bonnemain, qui souhaite réduire sensiblement la place de l'information dans la grille des programmes. Le projet de réforme semble actuellement gelé. En réalité, la concurrence entre TV5 et France 24 ne concerne pas la place de l'information mais les langues de diffusion. C'est pourquoi la Mission d'information considère que, partout où TV5 est diffusée, France 24 doit émettre exclusivement sur son canal en langue étrangère (anglais, arabe et prochainement espagnol), afin de ne pas porter concurrence à la chaîne francophone. Le respect de cette règle garantirait la complémentarité entre les deux chaînes. L'ambition de France 24 est de proposer un regard français sur l'actualité, ce qui ne signifie pas forcément un regard en langue française. Le canal que France 24 vient de lancer en anglais réserve en tout état de cause 25% en langue française, ce qui permet de conserver, dans tous les cas, une fenêtre française sur la chaîne d'information internationale. Parallèlement, TV5 devrait disposer des moyens de développer sa mission de chaîne généraliste francophone. Les gouvernements partenaires devraient soutenir financièrement la chaîne pour développer des programmes francophones inédits en matière de fictions, de documentaires et de divertissements. TV5 n'a pas vocation à seulement rediffuser les programmes des chaînes partenaires mais doit aussi progressivement être dotée des moyens de concevoir sa propre programmation pour devenir un levier puissant de la promotion de la francophonie et de l'apprentissage de la langue française. b) Les synergies en matière de distribution La guerre des chaînes n'intervient pas seulement au niveau de l'audience ; elle concerne également les activités de distribution, c'est-à-dire les négociations avec les câblo-opérateurs qui permettent d'être repris, si possible en bonne position, sur les différents bouquets satellite, le câble et l'Internet (ADSL). La multiplication des opérateurs de l'audiovisuel extérieur français ne doit pas se traduire par une concurrence accrue. Or la négociation actuellement en ordre dispersé auprès des câblo-opérateurs n'est pas satisfaisante. Dès lors que les projets éditoriaux des opérateurs sont complémentaires les uns par rapport aux autres, rien ne s'oppose à une mutualisation des moyens dans le domaine de la distribution. C'est la raison pour laquelle la Mission d'information propose la création d'une agence de mutualisation. Cette agence commune à TV5 (17), CFI, RFI et France 24 pourrait prendre la forme juridique d'un Groupement d'Intérêt Public (GIP). Ce GIP poursuivrait une mission d'intérêt général consistant à promouvoir la diffusion à l'étranger des opérateurs de l'audiovisuel extérieur de la France. Ce GIP pourrait également prendre en charge la création et la gestion d'un portail Internet commun à l'ensemble des opérateurs de l'audiovisuel extérieur français (à l'instar du site web www.bbcworldwide.com). Par ailleurs, la création d'une régie publicitaire commune aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur pourrait être envisagée. 4) Développer la dimension européenne de l'audiovisuel extérieur a) Vers la définition d'une mission de service public audiovisuel européen Arte et Euronews ne font pas formellement partie du périmètre de l'audiovisuel extérieur français. En effet, Arte et une chaîne franco-allemande dont les missions, aux termes d'un traité international, sont accomplies « sous la surveillance et le contrôle des seuls sociétaires et, partant, à l'exclusion de toute intervention d'autorités publiques, y compris d'autorités indépendantes chargées de la régulation de l'audiovisuel dans les pays du siège », à savoir le CSA. Franco-allemande par son capital, la chaîne bi-nationale est toutefois européenne dans sa vocation. Quant à Euronews, même si la chaîne est détenue à hauteur de 23,69 % par France Télévisions, son projet éditorial est par nature transnational et ne saurait dépendre d'un pays en particulier. Dans son Livre blanc sur la communication européenne (18) publié en février 2006, la Commission européenne insiste sur le rôle des médias dans la formation d'une identité européenne. Il y est écrit qu' « une politique de communication européenne devrait encourager les instances publiques aux niveaux européen, national et régional à collaborer plus étroitement avec les organismes de radiodiffusion et les médias ». Arte et Euronews participent en réalité à l'exercice d'une mission de service public européen organisé autour d'une chaîne généraliste (Arte) appelée, au-delà de sa dimension franco-allemande, à promouvoir la culture et l'identité européennes, et une chaîne européenne d'information (Euronews). Ces deux chaînes constituent le socle d'un audiovisuel extérieur européen. Le 21 février 2005, Euronews - qui diffuse ses programmes dans sept langues(19) - a conclu un contrat avec la Commission européenne qui lui garantit une subvention de 5 millions d'euros par an pendant cinq ans pour remplir une « mission d'information européenne ». La chaîne s'engage à consacrer plus de 10% de son temps d'antenne à l'information européenne, et ce dans le cadre d'une charte éditoriale visant à éviter la propagande ou les prises de position extrême. Au printemps 2005, le Parlement européen, dans un rapport présenté par le député M. Luis Francisco Herrero-Tejedor (20), appelait les institutions européennes, « par voie d'appels d'offres publics, à conclure des accords avec des producteurs de télévision indépendants capables de concevoir des séries télévisées, des concours, des films, des reportages et, d'une façon générale, tout programme à la fois attractif et de qualité qui, en reflétant les goûts du public, pourrait véhiculer les idées et les valeurs de l'Europe ». Les députés de Strasbourg souhaitaient également que puisse être examinée la possibilité de conclure des accords avec les chaînes de télévision déjà en service au sein des Etats membres, qu'elles soient nationales, régionales ou locales. Dans cet esprit, et à l'instar de ce qui existe avec Euronews, la Mission d'information propose qu'une mission de service public européen puisse être confiée à un ou plusieurs opérateurs audiovisuels de pays membres de l'Union européenne - Arte ou d'autres - par les institutions de l'Union afin de promouvoir la production de fiction, de documentaires et de divertissements sur des thématiques européennes. A l'heure du cinquantième anniversaire du Traité de Rome, la télévision est probablement l'un des vecteurs les plus à même de rassembler les citoyens autour de valeur communes. b) Vers la création d'une obligation de diffusion (« must carry ») à l'échelle européenne des chaînes de service public européen On désigne par « must carry » l'obligation pour un distributeur de services par câble, satellite ou ADSL de reprendre certaines chaînes. Historiquement, cette obligation trouve son origine dans la réglementation édictée par la Federal Communications Commission (FCC) américaine, et reprise dans les Cable Acts de 1984 et 1992. Au niveau de l'Union européenne, les Etats membres sont liés par la directive « service universel » de mars 200221 dont l'article 31 prévoit la possibilité d'imposer, au niveau national, « des obligations raisonnables de diffuser (« must carry »), pour la transmission des chaînes ou des services de radio et de télévision spécifiés, aux entreprises qui, sous leur juridiction, exploitent des réseaux de communication électroniques utilisés pour la diffusion publique d'émissions de radio ou de télévision, lorsqu'un nombre significatif d'utilisateurs finals de ces réseaux les utilisent comme leurs moyens principaux pour recevoir des émissions de radio ou de télévision. De telles obligations ne peuvent être imposées que lorsqu'elles sont nécessaires pour atteindre des objectifs d'intérêt général clairement définis et doivent être proportionnées et transparentes. Ces obligations sont soumises à un réexamen périodique ». Si cette directive prévoit la possibilité d'imposer une obligation de « must carry » au niveau national, une telle obligation n'est en revanche pas envisagée à l'échelle de l'Union européenne. Pourtant, au regard de leur mission de service public européen, certaines chaînes ne devraient-elle pas pouvoir être de droit visibles gratuitement dans tous les pays de l'Union européenne ? Tel pourrait notamment être le cas d'Euronews. La Mission d'information recommande ainsi l'ouverture d'une négociation au niveau de l'Union européenne sur la création d'une obligation européenne de diffusion (« must carry »). * * * Récapitulatif des propositions formulées | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
