N° 3530

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 décembre 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,

FAMILIALES ET SOCIALES

sur

la conservation et l'entretien du patrimoine monumental

ET PRÉSENTÉ

par M. Christian KERT,

Député.

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INTRODUCTION 7

I.- À COURT TERME : PARER À L'URGENCE FINANCIÈRE 11

A. UN ÉTAT DES LIEUX FINANCIER PRÉOCCUPANT 11

1. Un budget de l'État « en dents de scie » 12

a) Un historique budgétaire chaotique 13

b) Les répercussions au niveau déconcentré 19

2. Des collectivités locales qui tentent d'amortir le désengagement de l'État 21

a) Des budgets importants... 21

b) ... mais qui ne peuvent compenser intégralement le désengagement de l'État 23

3. Des propriétaires privés soumis à une charge financière croissante 24

a) Les conséquences fâcheuses des variations du budget de l'État 25

b) Des ressources propres souvent limitées 26

c) L'intérêt d'un soutien renouvelé 26

4. Un intérêt croissant des mécènes pour le patrimoine monumental 27

a) Une action et un soutien croissant au patrimoine monumental 27

b) Quelques améliorations techniques du dispositif à promouvoir 33

B. LA RÉPONSE PARTIELLE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007 35

1. Une réévaluation du budget global du patrimoine monumental encore difficile à mesurer 35

2. L'affectation de recettes au Centre des monuments nationaux 37

a) Un intérêt certain pour les monuments de l'État 37

b) Des interrogations persistantes 38

3. Les monuments n'appartenant pas à l'État : les oubliés de ce budget ? 39

a) Des mesures nouvelles qui ne bénéficieront pas directement à ces monuments 39

b) L'intérêt de la création d'une recette affectée pour les monuments appartenant aux collectivités 39

c) L'« amendement Marini » : une avancée en faveur du patrimoine privé 41

C. LA NÉCESSITÉ D'UNE STABILITÉ DES MOYENS BUDGÉTAIRES ET D'UNE MEILLEURE GESTION PRÉVISIONNELLE DES DÉPENSES 44

1. L'importance de la stabilité des moyens budgétaires pour le patrimoine monumental 44

2. La mise en place d'une véritable gestion prévisionnelle de l'entretien et des restaurations 46

a) Une pratique comptable et financière encore artisanale mais qui tend à se normaliser 46

b) Le ministère de la culture et la construction d'une véritable politique de suivi des monuments historiques protégés 48

II.- À MOYEN TERME : AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DES OUTILS LÉGAUX ET FISCAUX 51

A. UNE REFONTE PROFONDE ET RÉCENTE DE L'ARCHITECTURE LÉGALE ET RÉGLEMENTAIRE DU SECTEUR 52

1. Un rappel : de nombreux intervenants étatiques dans le domaine de la protection et de l'entretien du patrimoine monumental au niveau local 52

a) Le conservateur régional des monuments historiques 52

b) L'architecte en chef des monuments historiques 52

c) L'inspecteur général des monuments historiques 52

d) Les services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) 53

e) L'architecte des bâtiments de France 53

2. Le toilettage de la loi du 31 décembre 1913 par l'ordonnance du 8 septembre 2005 54

a) La loi de 1913 : fondement de notre régime de protection et d'intervention sur le patrimoine monumental 54

b) Des modifications législatives bienvenues... 54

c) ... mais déstabilisatrices dans un contexte budgétaire tendu 57

3. La réforme du Centre des monuments nationaux 62

a) Une réforme indispensable 62

b) ... mais la contribution à la clarification de l'architecture institutionnelle reste à prouver 64

B. DES DISPOSITIFS FISCAUX INTÉRESSANTS MAIS MAL ÉVALUÉS 65

1. Les dispositifs fiscaux en faveur des propriétaires de monuments historiques 65

a) L'avantage fiscal en matière d'impôt sur le revenu 65

b) Les déductions afférentes à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 67

c) L'exonération des droits de mutation et l'impôt sur les plus values 68

d) La question de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) 72

2. L'importance de l'évaluation : fiscalité ou budget de l'État, que privilégier ? 74

III.- À LONG TERME : ÉLARGIR LA RÉFLEXION SUR L'AVENIR DU PATRIMOINE PROTÉGÉ 77

A. UN DÉBAT PRÉALABLE : DOIT-ON TOUT CONSERVER ? 77

1. La nécessaire protection du patrimoine 77

2. Un patrimoine monumental protégé qui ne cesse de croître 79

3. Demain, pourra-t-on protéger encore tous les monuments ? 82

B. UN IMPACT ÉCONOMIQUE NON NÉGLIGEABLE 83

1. Un impact économique global et régional encore mal appréhendé 83

2. Des conséquences importantes sur la filière du bâtiment 85

3. De l'intérêt d'une meilleure valorisation économique du patrimoine 87

C. LA TRANSFORMATION DES COLLECTIVITÉS EN VÉRITABLES PARTENAIRES 88

1. Une suspicion croissante à l'égard de l'État 88

2. L'accompagnement par l'État des politiques de mise en valeur développées par les collectivités territoriales 91

D. UNE MEILLEURE MISE EN VALEUR LE RÔLE DES PARTENAIRES PRIVÉS : BÉNÉVOLES, ASSOCIATIONS, FONDATIONS, ENTREPRISES 95

1. Le bénévolat associatif : une piste à explorer 96

a) Un dynamisme à mieux exploiter 96

b) Le développement du rôle des associations de protection du patrimoine : l'intérêt du service civil volontaire dans ce secteur 96

c) Les associations d'amis au service du développement du mécénat pour le patrimoine privé 97

2. La Fondation du patrimoine : un acteur de terrain à soutenir 98

a) Le cadre juridique et l'organisation de la Fondation 98

b) L'activité de la Fondation : une progression régulière 100

c) Un rôle fédérateur dans le développement des politiques partenariales 102

d) L'importance du soutien au développement de son activité pour le patrimoine classé et inscrit 103

3. Le mécénat : mieux valoriser les mécènes et développer des formules innovantes 105

a) Une meilleure coordination des efforts 105

b) La valorisation des mécènes 106

c) L'encouragement au développement de formules innovantes 107

TRAVAUX DE LA COMMISSION 109

ANNEXES 111

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION 111

ANNEXE 2 : PROPOSITIONS DE LA MISSION 112

ANNEXE 3 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 117

ANNEXE 4 : CHRONOLOGIE DE LA POLITIQUE DU PATRIMOINE 123

ANNEXE 5 : PLAN NATIONAL POUR LE PATRIMOINE 129

ANNEXE 6 : LISTE DES CHANTIERS REDÉMARRÉS AU 20 DÉCEMBRE 2006 145

INTRODUCTION

« Il faut des monuments aux cités de l'homme, autrement où serait la différence entre la ville et la fourmilière ? »

Victor Hugo, Choses vues

En 2002 et 2003, déjà, le constat avait été fait, à la lumière de plusieurs rapports, parlementaires ou administratifs, d'un certain nombre de carences dans la politique du patrimoine. Tous s'accordaient à souligner que l'état sanitaire des monuments faisait peser une menace sur notre patrimoine, qu'il convenait de mieux définir la répartition des compétences entre les collectivités publiques, qu'il était urgent de réduire la complexité des procédures et la lenteur de la gestion publique et de développer la part prise par l'initiative privée ⁽¹⁾.

C'est la raison pour laquelle le gouvernement avait entrepris une action volontariste afin de remédier aux insuffisances constatées. Le « Plan national pour le patrimoine » ⁽²⁾, présenté en conseil des ministres le 17 septembre 2003, était ambitieux et comprenait de nombreuses propositions et réformes en faveur du patrimoine, largement inspirées des rapports précités, et en particulier de celui de la commission « Patrimoine et décentralisation » présidée par M. Jean-Pierre Bady, conseiller maître à la Cour des Comptes, remis en novembre 2002 au ministre de la culture.

De nouveau, en 2005, dans la continuité du « Plan national pour le patrimoine », lors d'une communication en Conseil des ministres du 13 septembre, le ministre de la culture et de la communication avait présenté les orientations du gouvernement en faveur du patrimoine.

Pourtant, en 2006, le secteur est encore en crise. L'état sanitaire des monuments ne s'est pas amélioré, loin s'en faut, la lisibilité des budgets alloués au patrimoine monumental fait défaut, les acteurs du secteur sont inquiets et il semble exister une contradiction persistante entre les intentions et les déclarations du ministère et la réalité vécue sur le terrain par les services de l'État, les collectivités et les propriétaires privés. Comment expliquer ce paradoxe ? C'est la question que s'est posée la mission d'information comme, avant elle, celle créée l'an passé au Sénat, présidée par M. Philippe Richert et dont le rapporteur était M. Philippe Nachbar.

En France, la politique du patrimoine résulte de deux épisodes marquants de l'histoire française : la Révolution et la séparation de l'Église et de l'État. Dans un premier temps, la Révolution, en réaction au pillage et à la destruction, décide le transfert massif des propriétés monumentales à la République. Mais la première liste des monuments historiques, et donc protégés, est seulement établie en 1840. Selon l'article 1^er de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, un monument historique est un « immeuble dont la conservation présente, du point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public ». Dans un deuxième temps, la séparation de l'Église et de l'État en 1905 confie à l'État et aux collectivités locales la responsabilité des lieux de culte et affirme la prépondérance de l'État dans le domaine du patrimoine.

Le périmètre de la mission, constituée le 9 juin 2006 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, recouvre uniquement le patrimoine monumental. La notion de patrimoine est définie à l'article L. 1^er du code du patrimoine. Il s'agit « de l'ensemble des biens, immobiliers ou mobiliers, relevant de la propriété publique ou privée, qui présentent un intérêt historique, artistique, archéologique, esthétique, scientifique ou technique ».

La notion de patrimoine monumental est plus restreinte. N'est pris en compte que le patrimoine bâti ou immeuble, protégé au titre des monuments historiques, c'est-à-dire les monuments immeubles classés ou inscrits. Selon la hiérarchie opérée par la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, complétée par la loi du 23 juillet 1927, aujourd'hui codifiées :

- le classement est opéré lorsque la conservation du monument « présente, au point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public » (article L. 621-1 du code du patrimoine)

- l'inscription est opérée pour un monument présentant « un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation » (article L. 621-25 du code du patrimoine).

La politique du patrimoine a toujours eu pour triple objectif de préserver - c'est-à-dire conserver, entretenir, restaurer et transmettre -, de gérer et de valoriser ce patrimoine. Le périmètre de la mission d'information se limite stricto sensu à l'évaluation de la mise en œuvre du premier objectif : la préservation du patrimoine monumental.

Préserver, c'est à la fois entretenir ce patrimoine pour le maintenir en bon état, mais également le restaurer lorsqu'il s'est dégradé. Au cours des dernières décennies, la restauration, souvent dans l'urgence, avait pris le pas sur l'entretien et la conservation ; heureusement, ce courant s'est inversé depuis une dizaine d'années environ. Dans ce domaine, l'ampleur de la tâche est telle que la participation d'autres acteurs que l'État est indispensable, même si ce dernier s'est progressivement doté d'une administration, de crédits et d'instruments juridiques qui lui permettent d'assumer cette responsabilité.

Dans ce secteur, une législation abondante, contraignante et exceptionnelle - par les atteintes qu'elle porte à la propriété privée - s'est progressivement développée et, dans ce domaine comme dans d'autres, la décentralisation est en marche. Depuis le vote de la loi n° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, les collectivités locales ont ainsi la possibilité de demander à leur bénéfice le transfert de propriété de certains monuments historiques appartenant à l'État.

D'un point de vue statistique, le patrimoine monumental concerne 42 310 monuments historiques, dont 14 282 sont classés (34 %) et 28 290 inscrits (66 %). L'État ne détient que 4 % des édifices protégés (les 87 cathédrales et les palais nationaux comme Versailles, Chambord, etc. et un important patrimoine militaire), les communes 44 % (notamment les églises construites avant 1905), les propriétaires privés 49 % (principalement des demeures historiques), les 3 % restants revenant aux autres collectivités publiques ; 34 % de ces monuments sont des habitations et 31 % des édifices religieux.

Dans le cadre du périmètre qui lui a été assigné, la mission a donc étudié la pertinence et l'efficacité de la politique de préservation du patrimoine monumental et tenté de répondre à la question suivante : les moyens (budgétaires, fiscaux et légaux) dont disposent les propriétaires (publics ou privés) et les pouvoirs publics pour assurer la préservation du patrimoine monumental leur permettent-ils de maintenir ce patrimoine en bon état, de le préserver de l'altération et de ne pas le laisser disparaître ?

Pour répondre à cette question, le rapporteur a procédé en trois temps :

- il a effectué dans la première partie de son rapport un état des lieux financier (budget de l'État consacré à la préservation du patrimoine, apports financiers des collectivités locales et des propriétaires privés, importance financière du mécénat) ;

- il a évalué, dans la deuxième partie de son rapport, la pertinence des dispositifs fiscaux applicables aux propriétaires privés et les conditions d'application des réformes en cours ;

- il a tenu, dans la dernière partie de son rapport, à élargir sa réflexion sur l'avenir de notre patrimoine protégé, afin de répondre à une double question fondamentale à l'heure où notre patrimoine s'enrichit jour après jour de nouveaux monuments : Doit-on tout protéger ? Ne faut-il pas mieux mettre en valeur le rôle des partenaires « non institutionnels » que sont les associations, les fondations et les particuliers qui œuvrent, par milliers, en faveur de notre patrimoine ?

La mission a également tenu à évaluer l'intérêt des actions menées par certaines régions en France, en auditionnant des directeurs régionaux des affaires culturelles, en envoyant un questionnaire à ceux qui ne pouvaient être présents et en se rendant à Angers et dans le département du Maine-et-Loire. Elle s'est également intéressée à ce qui se fait dans d'autres pays européens. Elle s'est ainsi rendue à Londres, Édimbourg et Rome.

Le rapporteur formule ici un ensemble de propositions afin de répondre à l'urgence de la situation, mais également pour que la préservation du patrimoine monumental redevienne une véritable cause nationale pour les pouvoirs publics, mais aussi pour nos concitoyens. En effet, le patrimoine monumental français est d'une incroyable richesse et sa préservation est celle de notre mémoire collective. Par ailleurs, une politique active de soutien à la restauration des monuments historiques favorise des emplois non délocalisables, encourage l'accès des jeunes à des formations de terrain qualifiantes, développe l'économie locale et concourt à l'attractivité de notre pays.

I.- À COURT TERME : PARER À L'URGENCE FINANCIÈRE 

Comme le rappelle M. Gilles Carrez dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2007, « dans un contexte où l'évolution des dépenses de l'État est soumise à une norme stricte, les crédits ouverts pour le financement de l'entretien et de la restauration des monuments historiques sont passés de 540 millions à 335 millions d'euros entre 2000 et 2005, alors que dans le même temps les crédits d'intervention du ministère de la culture et de la communication passaient de 749 millions à 890 millions d'euros, notamment en faveur du spectacle vivant. Cet arbitrage se traduit aujourd'hui par l'arrêt et le report de quelque 300 chantiers alors même que, selon la direction de l'architecture et du patrimoine, 20 % des 15 000 monuments classés seraient en péril » ⁽³⁾.

Sur ce point, le rapporteur partage le constat du rapporteur général de la commission des finances, mais également de la mission d'information sénatoriale sur l'entretien et la sauvegarde du patrimoine monumental ⁽⁴⁾ : l'état des lieux budgétaire est préoccupant et l'ensemble des acteurs de la filière - collectivités, propriétaires et mécènes - est « déboussolé » par l'absence de visibilité à moyen terme des crédits budgétaires. Si les mesures annoncées par le Premier ministre à Amiens sont un premier pas positif, le rapporteur ne peut que s'associer à la recommandation des sénateurs : le ministère de la culture doit absolument mettre en œuvre une véritable gestion prévisionnelle de ses crédits et mettre en place une réelle programmation des travaux d'entretien et de restauration des monuments historiques, qu'ils soient publics ou privés, qu'ils appartiennent à l'État ou aux collectivités. Parallèlement, le patrimoine doit disposer de moyens budgétaires plus stables que par le passé et ne plus être soumis aux aléas de la régulation budgétaire. « L'amateurisme comptable et budgétaire » qui a longtemps prévalu ne peut perdurer car, si la réévaluation du montant des crédits budgétaires alloués à l'entretien et à la restauration des monuments historiques est un premier pas fondamental, leur saine gestion et un déblocage rapide de l'ensemble des chantiers arrêtés sont indispensables à la restauration de la confiance entre l'État, les collectivités, les propriétaires privés et les mécènes.

A. UN ÉTAT DES LIEUX FINANCIER PRÉOCCUPANT

La filière s'accorde à le reconnaître, le patrimoine français va aujourd'hui relativement mal. Déjà, en janvier 2003, la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) évaluait à 20 % la proportion des monuments classés en situation de péril, soit environ 2 800. Les édifices en question appartiennent principalement à des communes de moins de 2 000 habitants qui, à de rares exceptions près, ne disposent pas de ressources suffisantes pour financer les investissements nécessaires, sans l'aide de l'État ou d'autres collectivités publiques.

Parallèlement, depuis 2003, de nombreux chantiers ont dû être arrêtés, faute de crédits disponibles. Avant l'annonce par le Premier ministre des mesures en faveur du patrimoine, près de 300 chantiers avaient dû être arrêtés faute de crédits, ce qui représente environ 7,5 % des 4 000 chantiers en cours, et la dette de l'État vis-à-vis des entreprises travaillant sur les chantiers s'élevait à 100 millions d'euros en 2004. Elle est encore de 40 millions d'euros en 2006 !

De fait, c'est l'ensemble du dispositif financier d'entretien et de restauration du patrimoine monumental qui vacille : les collectivités, qui investissent des sommes importantes dans le secteur, hésitent à compenser, ou ne peuvent pas, le désengagement de l'État ; les propriétaires privés, soutenus par un dispositif fiscal certes envié dans les autres pays européens, ne peuvent pas toujours en tirer grand bénéfice du fait de revenus insuffisants pour participer aux travaux de restauration ; enfin, les mécènes, dont l'action est croissante dans le secteur réclament, eux aussi, une véritable vision et une programmation des travaux d'entretien et de restauration, afin de pouvoir inscrire leur participation dans un cadre clair.

1. Un budget de l'État « en dents de scie »

Alors que le gouvernement avait présenté un ambitieux « Plan national pour le patrimoine » en septembre 2003, « la poursuite de cet objectif de moyen terme a malheureusement été compromise par le recadrage budgétaire que le gouvernement a dû opérer, non sans une certaine précipitation, en 2003 », comme le souligne M. Nachbar dans son rapport ⁽⁵⁾. Le rapporteur ne peut qu'approuver sans réserve la conclusion du sénateur Nachbar : « ces perturbations prouvent par l'absurde l'inadéquation de toute politique de régulation conjoncturelle, s'agissant d'une politique comme celle du patrimoine qui, par nature, doit s'inscrire dans le long terme, et nécessite une grande régularité dans son financement ».

Dans le secteur du patrimoine, comme dans tout secteur où des investissements lourds sont nécessaires, l'absence d'une vision de long terme de la politique menée conduit tout droit à des échecs. Si le gouvernement souhaite que l'État reste le garant d'une politique nationale forte dans le secteur des monuments historiques où il contribue à hauteur de plus de 300 millions d'euros au financement de 4 000 chantiers, employant 10 000 personnes, et réalisant un chiffre d'affaire de 460 millions d'euros, comme le rappelait le ministre devant la mission - les pouvoirs publics ne peuvent plus se permettre ce type de décision à l'emporte pièce, dont les conséquences dramatiques sont sensibles bien des années plus tard.

Comment sont répartis les crédits budgétaires ?

Les crédits consacrés au patrimoine monumental (dont ceux pour l'entretien et la restauration des monuments historiques) se trouvent dans l'action 01 « Patrimoine monumental et archéologique » du programme 175 « Patrimoines » du budget du ministère de la culture. Les crédits budgétaires de cette action sont répartis en trois titres :

- Titre 3 : pour les crédits d'entretien sur les monuments appartenant à l'État ;

- Titre 5 : pour les crédits d'investissement sur les monuments qui appartiennent à l'État et/ou dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'État ;

- Titre 6 : crédits d'interventions (subventions d'investissement versées aux collectivités ou aux propriétaires privés / crédits d'entretien pour les monuments appartenant aux collectivités ou aux propriétaires privés).

S'agissant de la répartition entre monuments classés et monuments inscrits, chaque directeur régional des affaires culturelles propose une répartition à son préfet. Cette répartition validée est ensuite soumise au contrôleur financier. La gestion de ces crédits est entièrement déconcentrée.

a) Un historique budgétaire chaotique

Interrogé par un parlementaire en janvier 2006, le ministère reconnaissait déjà que « le niveau des crédits de paiement délégués est demeuré à un niveau insuffisant face à l'ampleur des besoins » et que les mesures « obtenues, dans un contexte de très forte tension sur les finances publiques, ne constituent qu'une réponse partielle aux difficultés rencontrées par le secteur des monuments historiques » ⁽⁶⁾.

Lors de son audition devant la mission, Mme Hélène Eyssartier, sous-directrice en charge des questions de culture à la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, a rappelé l'origine des difficultés budgétaires actuelles.

Jusqu'en 2003, les crédits budgétaires, d'un niveau relativement stable à 320-330 millions d'euros, étaient éclatés et l'on assistait à un énorme décalage entre l'investissement - c'est-à-dire les crédits engagés - et les crédits réellement consommés. Ce décalage ne pouvait être uniquement imputé aux capacités d'absorption déficientes des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), car plusieurs facteurs étaient en cause, qui ont introduit une réelle viscosité dans le système : il a toujours été beaucoup plus facile d'engager les travaux que de les payer, puisque les chantiers de restauration durent en moyenne cinq ans. Il existe donc un découplage important dans le secteur du patrimoine monumental entre le niveau annuel des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement.

L'origine de la crise budgétaire actuelle remonte en réalité à l'année 2000. En effet, suite à la tempête de la fin 1999, des crédits très importants avaient été débloqués début 2000 pour remettre en état un certain nombre de monuments historiques affectés par cette catastrophe, entraînant une hausse conséquente des autorisations d'engagement, parallèle à une sous-consommation des crédits du fait qu'un chantier débutant en année n n'est souvent terminé qu'en n+4 ou 5.

Devant l'ampleur des reliquats constatés fin 2000 et fin 2001, le ministre de la culture avait commandé au début de l'année 2002 un rapport à M. Rémy Labrusse, conseiller référendaire à la Cour des comptes, sur la consommation des crédits d'investissement alloués au ministère de la culture et de la communication.

Sur la base de ce rapport, plusieurs mesures avaient été prises afin, à la fois, d'accroître la pertinence de l'ouverture des crédits et d'accélérer la consommation des crédits ouverts, tout en rationalisant la programmation des travaux. Les reports restant très importants, le gouvernement issu des élections de 2002 a dû procéder à une résorption rapide des crédits non consommés afin de rétablir la vérité des comptes. Par ailleurs, la mise en œuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) limitait à terme les possibilités de reports d'une année sur l'autre à 3 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, ce qui a lourdement pénalisé les chantiers (qui par essence ne sont pas calés sur une année budgétaire). Ainsi, le montant des reports a baissé de 43 % entre 2004 et 2005 et de 50 % sur l'ensemble de la période 2000-2005.

Montants des crédits reportés « monuments historiques »

Source : ministère de la culture et de la communication

Cet apurement accéléré des reports a permis le rétablissement, dès 2004, de taux de consommation des crédits certes beaucoup plus satisfaisants d'un point de vue strictement budgétaire, mais a fortement perturbé la conduite des politiques en faveur du patrimoine monumental.

Les tableaux ci-dessous retracent l'évolution des crédits de paiement et montrent effectivement une diminution sensible et continue de leurs montants entre 2000 et 2005 ⁽¹⁾ :

Financement des monuments historiques, entretien et restauration entre 2000 et 2005

Année 2000

Année 2001

Année 2002

Année 2003

Année 2004

Année 2005

⁽¹⁾ Source : ministère de la culture et de la communication.

^* Rappel : Chap. 35-20/20 : entretien monuments État

Chap. 43-30/40 : entretien monuments non État

Chap. 56-20 : restauration maîtrise d'ouvrage État

Chap. 66-20 : subvention d'investissement pour restauration maîtrise d'ouvrage non état

⁽²⁾ Le montant de crédits ouverts se calcule en agrégeant à la dotation LFI (loi de finances initiale) l'ensemble des mouvements externes et internes (reports, annulations, transferts, rattachements de fonds de concours, etc...).

⁽³⁾ Hors DRAC expérimentatrice mode LOLF (chapitre 59-04).

⁽⁴⁾ DRAC expérimentatrice sur l'ensemble des crédits « Patrimoine ».

- Les crédits votés en loi de finances initiale ont baissé de plus de 40 % entre 2000 et 2003 et de 4,35 % entre 2000 et 2005.

- l'ensemble des crédits ouverts (crédits de la loi de finances initiale + reports, annulations, transferts et rattachement de fonds de concours) a baissé de 15,51 % entre 2004 et 2005 et de 100,11 % entre 2000 et 2005...

Monuments historiques : crédits ouverts depuis 2000
(entretien + restauration)

Source : ministère de la culture et de la communication

_ Dans ce contexte, les crédits consommés ont effectivement été stables entre 2000 et 2005, tout en restant amplement insuffisants pour couvrir le financement de l'ensemble des chantiers lancés.

Évolution des crédits de paiements (CP) destinés aux monuments historiques
(entretien + restauration)

Source : ministère de la culture et de la communication

Cette année, la situation a atteint son paroxysme en dépit d'un abondement supplémentaire de crédits, issus des recettes de privatisation, suite à l'engagement du ministre lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, à ce que 100 millions d'euros soient affectés au patrimoine.

Répartition des 100 millions d'euros des recettes de privatisation

(en millions d'euros)

Source : ministère de la culture et de la communication.

À la fin du mois de décembre 2005, 89,3 millions d'euros ont effectivement été versés à l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC), afin de financer une série d'opérations réalisées dans le cadre de conventions de mandat signées entre l'EMOC et le ministère de la culture, puis 10,7 millions d'euros à l'établissement public de Versailles, pour financer son schéma directeur de travaux.

On ne peut que regretter que les crédits versés aient été affectés à des chantiers, certes importants, mais le plus souvent de construction ou d'aménagement de nouveaux établissements (cinémathèque française, cité de l'architecture et du patrimoine, musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée) ou à des travaux pour les écoles d'architecture. Les chantiers arrêtés en région, ou dont le lancement avait dû être retardé, n'ont donc pas directement bénéficié des 100 millions d'euros débloqués. Le rapporteur le déplore.

b) Les répercussions au niveau déconcentré

Dans ce cadre, les variations budgétaires brutales ont été beaucoup plus dramatiques au niveau déconcentré qu'en central. Comme le souligne M. Nachbar dans son rapport, « si tous les secteurs de la politique en faveur du patrimoine monumental ont été affectés par la crise budgétaire, ce sont cependant les projets financés en région par des crédits déconcentrés qui ont été les plus touchés », le service national des travaux (SNT) et l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) voyant leurs dotations couvrir de manière relativement complète leurs besoins.

C'est donc au niveau des crédits déconcentrés, mis à la disposition des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), que la régulation budgétaire a fait les plus gros dégâts. La couverture des besoins exprimés par les DRAC, qui s'était maintenue à un niveau relativement satisfaisant jusqu'en 2004, a ensuite connu une forte dégradation, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Couverture des besoins des DRAC

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : Rapport d'information sénatorial n° 38, M. Philippe Nachbar, octobre 2006

Ainsi, en Languedoc-Roussillon, selon les informations fournies à la mission par la DRAC, la dotation de crédits de paiement notifiée en 2004, d'un montant de 10,1 millions d'euros répondait à une demande estimée au plus près à 11 millions d'euros (soit 92 % de la demande). En 2005, à une demande de 11,5 millions d'euros ont répondu une notification de 7,45 millions d'euros et une délégation définitive de 6,87 millions d'euros (soit seulement 60 % de la demande). En 2006, pour 12 millions d'euros demande (hypothèse basse), 6,55 millions d'euros ont été notifiés et 8,24 millions d'euros finalement délégués (essentiellement grâce à un complément obtenu en octobre pour les monuments historiques appartenant à l'État), soit moins de 70 % de la demande.

Pour 2007, 12 millions d'euros (hypothèse basse) ont été demandés ; en l'état des informations dont dispose la DRAC, la dotation s'élèverait seulement à 7,8 millions d'euros (en incluant les « crédits Centre des monuments nationaux » reversés au budget en 2007 pour les monuments de l'État), soit une baisse de plus de 5 % par rapport à 2006, en contradiction avec les mesures de soutien en faveur du patrimoine annoncée à Amiens par le Premier ministre.

De même, en Alsace, selon les informations communiquées à la mission par la direction régionale des affaires culturelles, « plusieurs opérations attendent une remise à niveau des moyens ; mais des opérations très avancées, pour lesquelles nous disposons des projets architecturaux et techniques approuvés pour que le maître d'ouvrage consulte les entreprises, ne peuvent être engagées. Les politiques de fond, autour du patrimoine des châteaux forts (thème majeur dans la région) sont remises en cause ».

Participation financière de l'État aux travaux de restauration sur le patrimoine protégé des propriétaires privés et des collectivités

- pour le patrimoine classé, elle varie de 25 à 50 % du montant des travaux ;

- pour le patrimoine inscrit, elle varie de 0 à 40 % du montant des travaux.

La dégradation de cette situation financière a eu des conséquences d'autant plus sérieuses que les crédits déconcentrés dans les directions régionales des affaires culturelles portent très souvent sur des travaux dans des monuments appartenant aux collectivités ou à des propriétaires privés. Or le déblocage des financements des autres partenaires dépend du financement de l'État, qui joue un effet de levier conséquent. Ainsi, selon La Demeure Historique, association de propriétaires privés, lorsque l'État investit 22 millions d'euros dans le patrimoine monumental privé, les collectivités participent à hauteur de 12 millions d'euros, générant un chiffre d'affaires de 100 millions d'euros de travaux.

À l'inverse, l'incapacité de l'État à financer sa contribution provoque un effet de multiplicateur négatif, accentuant par là même la chute du secteur.

2. Des collectivités locales qui tentent d'amortir le désengagement de l'État

Dans ce cadre, les collectivités tentent parfois de pallier le désengagement de l'État, comme l'a rappelé M. François Scellier, député et président du conseil général du Val d'Oise, à la mission.

a) Des budgets importants...

Le rapporteur déplore que les outils informatiques actuellement en place ne permettent pas de disposer de statistiques fiables sur la participation des partenaires de l'État à la restauration du patrimoine monumental. Selon les informations transmises au rapporteur par la direction de l'architecture et du patrimoine, « les crédits de subvention pour travaux sur les monuments n'appartenant pas à l'État (titre 6) ne distinguent pas entre collectivités territoriales et propriétaires privés. Nous ne pouvons donc aujourd'hui vous donner cette information ».

Il ne paraît pas concevable qu'une politique publique soit mise en œuvre sans une certaine visibilité financière sur les montants investis par les différents partenaires. Le rapport y reviendra ultérieurement. Malgré tout, selon une estimation communiquée au rapporteur par le ministère de la culture et de la communication, pour l'année 2005, le montant de la participation des collectivités territoriales et des propriétaires privés peut être évalué, tous types d'opérations confondues, à 235 millions d'euros, pour un montant d'aides allouées par l'État pour l'entretien et la restauration des monuments n'appartenant pas à l'État de 139 millions d'euros. Le coefficient multiplicateur des dépenses affectées à la restauration du patrimoine n'appartenant pas à l'État peut ainsi être estimé à environ 2,7.

● L'exemple du département du Val-d'Oise

Dans le département du Val d'Oise, qui compte 312 monuments historiques protégés au titre de la loi du 31 décembre 1913 (153 classés et 159 inscrits), les dispositifs d'aide du conseil général sont nombreux. Ils permettent de couvrir tous les champs de l'entretien et de la restauration du patrimoine monumental, mais également du patrimoine non protégé. Mais, comme M. François Scellier l'a rappelé à la mission, les crédits du conseil général ne sont pas indéfiniment extensibles et « du fait du nombre croissant de demandes et de la stagnation des crédits de paiement de l'État, les taux de subvention [de L'État, habituellement de 50 % pour les monuments classés et de 25 % pour les monuments inscrits] peuvent descendre à 30 % pour les monuments classés et à 15 % pour les monuments inscrits ».

Le nombre de dossiers de restauration reportés d'une année sur l'autre augmente. Plusieurs communes ont sollicité des subventions départementales dérogatoires au dispositif, c'est-à-dire sans l'aide de l'État, et certains élus ont eu recours à la réserve parlementaire pour compléter le financement... Par ailleurs, des projets de restauration de monuments historiques entrent de plus en plus souvent dans les contrats ruraux et régionaux signés entre les communes, la région et le département pour pallier la défection de l'État.

S'agissant des crédits d'entretien, la situation n'est pas meilleure, puisque la subvention de l'État pour l'ensemble des monuments protégés, qui était auparavant d'environ un tiers du coût de l'entretien, est passée à 25 % pour les monuments inscrits. L'aide du conseil général a été maintenue à 33 %.

● L'exemple la région Pays-de-la-Loire

De même, dans la région des Pays de la Loire, la politique des collectivités en faveur du patrimoine monumental semble relativement cohérente et complète. Les cinq conseils généraux et le conseil régional participent financièrement quasi automatiquement aux travaux sur le patrimoine monumental classé ou inscrit, sous condition que l'État participe lui aussi financièrement ou, à défaut, qu'il ait donné un avis favorable aux travaux conformément au code du patrimoine.

Cette situation permet pour un monument inscrit pour lequel est prévue une participation de 15 % de l'État d'avoir un financement public total de l'ordre de 45 % à 55 % du montant des travaux. Le département de la Vendée module ses aides en fonction du potentiel fiscal des communes et les 55 % peuvent être dépassés. Sur un édifice classé, chacune des collectivités territoriales subventionne en moyenne à hauteur de 20 %, ce qui permet parfois d'avoir un financement allant jusqu'à 90 % lorsque l'État aide à hauteur de 50 % des propriétaires aux faibles ressources. Par ailleurs, des réunions ont lieu chaque année avec chacun de ces acteurs et une ou deux réunions annuelles rassemblent l'ensemble des acteurs, à l'initiative de l'État ou de la région. Mais, dans cette région, selon les informations communiquées par la DRAC, « depuis plusieurs années, les demandes budgétaires [faites au niveau de la DRAC] tiennent compte des restrictions budgétaires, et il y a de ce fait une certaine forme d'autocensure dans nos demandes d'autorisations d'engagement, considérant le manque de crédits de paiement. Il existe, en stock à la DRAC 44 études préalables à travaux qui n'ont pu être suivies de travaux, dont une grande majorité est due à l'absence de possibilités financières de l'État ».

b) ... mais qui ne peuvent compenser intégralement le désengagement de l'État

Toutes les personnes auditionnées par la mission s'accordent à le reconnaître et les exemples évoqués ci-dessus le confirment : il existe une grande disparité des politiques des collectivités locales en faveur de la restauration et de l'entretien du patrimoine monumental, en termes tant de territoires et de types de biens couverts que de critères d'attribution. Ainsi, selon La Demeure Historique, un quart des départements n'a aucune action financière en faveur des monuments historiques privés, tandis que les régions ciblent en priorité leurs interventions sur les monuments classés et ouverts au public.

Dans la réponse que la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de Languedoc-Roussillon a fournie au questionnaire envoyé par la mission, le constat n'est pas différent : « l'attachement des collectivités territoriales à leur patrimoine monumental est très variable et ce sont des villes moyennes qui s'illustrent, fortement aidées (50%) par l'État (Narbonne, Beaucaire, Lodève) et deux villes chefs-lieux de département (Perpignan, Nîmes, 40 à 50 %). Le conseil régional et les conseils généraux ne conduisent pas des politiques de soutien budgétaire pérennes et clairement identifiables, à l'exception de celui de l'Hérault ». À l'opposé, en Pays de la Loire, comme dans le Val d'Oise, la politique des collectivités en faveur du patrimoine monumental est cohérente et complète. On le voit, la politique des collectivités est donc très variable d'une région à l'autre et ce risque d'inégalité croissante doit conduire l'État à conserver un important rôle régulateur dans la conservation du patrimoine protégé.

Pour autant, il conviendrait parallèlement de réfléchir au développement de financements plus autonomes des travaux de restauration par les collectivités qui le désirent. En effet, aujourd'hui, les collectivités attendent trop souvent que l'État prenne un arrêté de subvention pour déterminer non pas tant le montant de leur contribution que le principe même de cette contribution. Ainsi, dans le Val d'Oise, comme le rappelait M. Scellier, « la notification de la subvention d'État par la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) est nécessaire à l'instruction du dossier [de demande de subvention auprès du conseil général], aussi bien pour les communes que pour les propriétaires privés ».

Or il n'existe aucun lien juridique ou légal de principe, mais une pratique ancienne en la matière, l'idée implicite étant sans doute que la décision de subvention signifie que l'opération est « viable » et approuvée scientifiquement par l'État. Cela permet par ailleurs aux collectivités de justifier leur choix de financer ou non un projet.

Proposition n° 1 : Sur des monuments d'intérêt régional ou local, permettre le développement de projets de restauration et de mise en valeur financés uniquement par les collectivités, sans financement de l'État, après avis favorable de l'État aux travaux conformément au code du patrimoine.

Pour autant, les collectivités, comme les mécènes, ne sont pas là pour se substituer à un État qui ne parviendrait pas à faire face à ses missions. À l'opposé, comme le rapporteur le développera ultérieurement, elles doivent être des partenaires de premier plan de la politique du patrimoine et les règles du jeu financières doivent être clairement fixées à l'avance, dans le cadre d'une pratique concertée et contractualisée. Le Premier ministre le soulignait d'ailleurs lors de son discours du 14 septembre dernier à Amiens. « L'État doit jouer tout son rôle. Certainement pas celui de prescripteur, mais plutôt le rôle d'allié, attentif aux besoins et aux aspirations des Français ainsi que des acteurs de la culture ».

On ne peut que partager ce point de vue et plaider pour que le ministère de la culture et plus largement l'ensemble des services de l'État jouant un rôle dans le domaine du patrimoine mettent quotidiennement en pratique ce principe.

3. Des propriétaires privés soumis à une charge financière croissante

La problématique des monuments privés est particulière et fondamentale pour l'avenir du patrimoine monumental dans notre pays puisqu'ils représentent près de la moitié des monuments historiques et sont plus représentés parmi les monuments inscrits (65 % appartiennent à des propriétaires privés) que parmi les monuments classés (35 %).

Il convient également de rappeler que les servitudes et règles spécifiques grevant la jouissance de ce patrimoine sont à l'origine du soutien budgétaire et fiscal particulier de la puissance publique en faveur des propriétaires privés, qui investissent leur temps et leur argent afin de valoriser ces « biens collectifs ».

Ainsi, pour ne prendre qu'un exemple de contrainte particulière, selon les dispositions de l'article L. 621-9 du code du patrimoine les propriétaires de monuments classés ne peuvent engager aucune rénovation, réparation ou modification de leur bien sans l'accord de l'administration. Les propriétaires de monuments inscrits ne peuvent engager ces travaux ou modifications sans en avoir informé le préfet quatre mois auparavant.

Le rapporteur partage le diagnostic du sénateur Nachbar et estime qu'il existe effectivement une crise « chronique et spécifique aux monuments privés. Celle-ci tient à l'aggravation des coûts d'entretien et de restauration qui accentue le caractère déficitaire de leur gestion, au point de faire peser une sourde menace sur la propriété et la transmission de ce patrimoine ».

La mission a pu le constater lors de son déplacement en Maine-et-Loire, où elle a rencontré le marquis de Brissac, propriétaire du château de Brissac. Ce lieu, remarquablement animé par la seule volonté de son propriétaire - qui s'y consacre à temps plein - a par le passé bénéficier des subventions de l'Etat pour restaurer certaines parties de la bâtisse, classée au titre des monuments historiques. Aujourd'hui, l'état de la toiture du château est plus que préoccupant, et chaque tranche de travaux coûterait au bas mot 200 000 euros... Même avec les revenus qu'il tire de l'exploitation du château (droits de visite, locations pour mariage ou séminaires, chambres d'hôtes, etc.), le propriétaire seul ne peut faire face à cette dépense. De même, l'état des huisseries des fenêtres s'est considérablement dégradé suite aux retards pris dans l'octroi des subventions.

Il convient de ne pas sous-estimer « le risque que constitue la tentation, pour certains propriétaires, de céder un patrimoine auquel ils sont certes d'autant