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N°° 3523 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 décembre 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN sur les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales et leur financement ET PRÉSENTÉ PAR MM. Marc Laffineur ET Augustin Bonrepaux, Députés -- INTRODUCTION 5 I.- PAR-DELÀ D'INÉVITABLES DIFFICULTÉS DE MISE EN œUVRE, LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES S'EFFECTUE SELON LA LOI 7 A.- LE DROIT À COMPENSATION : L'ÉTAT RESPECTE LES OBLIGATIONS PRÉVUES PAR LA LOI 7 1.- Une compensation financière conforme à la loi 7 a) La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit une compensation garantie pour les collectivités 7 b) Les travaux de la Commission consultative d'évaluation des charges témoignent d'une acceptation des montants de la compensation, transfert par transfert : l'État a appliqué les règles qu'il avait inscrites dans la loi et parfois au-delà. 11 2.- Les différends qui demeurent sur les transferts de compétences ne portent pas sur le respect des règles constitutionnelles de compensation 18 a) Les critiques tenant à la pertinence des transferts 18 b) Les critiques sur l'équité du partage de l'effort financier entre l'État et les collectivités territoriales en matière sociale 18 c) Les critiques relatives à l'augmentation de l'effort financier supporté par les collectivités territoriales après le transfert 21 B.- L'ÉVALUATION DE LA COMPENSATION : DES DIFFICULTÉS TRANSITOIRES DE GESTION POUR LES COLLECTIVITÉS 22 1.- Certains rééquilibrages mal évalués peuvent occasionner des difficultés de gestion pour les collectivités 22 a) Les coûts liés à certaines sous-évaluations des personnels TOS transférés au 1er janvier 2006 22 b) Le cas du RMI et le FMDI : une compensation qui fait apparaître des décalages dans le temps. 23 2.- Les incertitudes sur l'évolution des dépenses sociales suscitent des inquiétudes sur l'avenir des équilibres financiers locaux 27 a) L'exemple de l'APA : le rattrapage lent et incomplet de la compensation 28 b) Les interrogations sur le coût futur de la prestation de compensation du handicap et des maisons départementales des personnes handicapées 37 c) Donner une base plus équitable à la compensation de transfert du RMI ? 45 II.- DES DISPARITÉS LOCALES QUI APPELLENT DES MODALITÉS RENOUVELÉES DE PÉRÉQUATION 49 A.- UN ENJEU MAJEUR DE GESTION : LES TRANSFERTS DE PERSONNEL 49 1.- Les transferts de personnel sont complexes et font naître des inquiétudes rarement fondées (position de M. Laffineur) 49 1.- Les transferts de personnel sont complexes et font naître des inquiétudes (position de M. Bonrepaux) 49 a) La mise en œuvre des règles relatives aux transferts de personnel ne suscite pratiquement plus de controverses en 2006 (position de M. Laffineur) 49 a) La mise en œuvre des règles relatives aux transferts de personnel suscite toujours des controverses en 2006 (position de M. Bonrepaux) 49 b) Les effectifs transférés et l'état d'avancement des transferts 53 c) Une question pour demain : l'équilibre des régimes de retraite des fonctionnaires 57 2.- Les transferts sont générateurs de surcoûts pour les finances publiques et nécessiteront un suivi rigoureux 58 a) La question de la gestion et de l'encadrement du personnel transféré 58 b) Le difficile fractionnement territorial des ETP et ses conséquences 59 B.- LES PERSPECTIVES DE FINANCEMENT DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES APRÈS 2006 61 1.- Les dépenses transférées soulignent les inégalités territoriales et justifient une relance de la péréquation 62 a) L'impact financier des transferts de compétence n'est pas homogène et peut s'avérer un facteur de creusement des inégalités entre collectivités 62 b) Quelle péréquation entre les collectivités ? 69 2.- Les ressources transférées posent la question de la pérennité des moyens et de l'autonomie financière des collectivités 72 a) Un équilibre satisfaisant sur le court terme qui ne suffit pas à rassurer les collectivités sur l'évolution du financement 73 b) La recherche de l'autonomie financière achoppe sur la difficile modulation territoriale des ressources 80 ANNEXES 85 ANNEXE 1 : FINANCEMENT DE L'APA DANS LES DÉPARTEMENTS 87 ANNEXE 2 : DÉPENSES D'APA EN 2005 90 ANNEXE 3 : LES DÉPARTEMENTS INÉGAUX DEVANT LE RMI 93 ANNEXE 4 : COMPENSATION FINANCIÈRE DU TRANSFERT DU RMI EN 2004 PAR DÉPARTEMENT 97 ANNEXE 5 : LES DISPARITÉS DE RÉPARTITION DES DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX 101 ANNEXE 6 : AUDITIONS RÉALISÉES PAR LES RAPPORTEURS 105 EXAMEN EN COMMISSION 107 L'acte II de la décentralisation a engagé un processus de longue haleine. Sont progressivement transférées vers l'initiative locale des compétences étendues, des moyens considérables, des pans entiers d'administrations de l'État. Or, les modalités du transfert obéissent à une logique de consensus qui suppose négociation, conciliation, volontariat des agents concernés. La complexité de ces opérations, la lenteur qui en résulte, la diversité des situations locales sont autant d'obstacles à une vision de synthèse sur l'impact financier des transferts de compétences. Ces considérations ont conduit votre commission des Finances à confier conjointement à deux de ses membres, appartenant respectivement à la majorité et à l'opposition, un rapport d'information sur les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales et leur financement. Mais de quels transferts s'agit-il ? Les Rapporteurs ont considéré, compte tenu des débats en Commission, que le champ de leur mission d'information devait a priori être considéré dans un sens strict. Votre commission des Finances ne leur a donné mandat ni pour procéder à une nouvelle appréciation d'ensemble sur le système financier local, ni par exemple pour revenir sur la discussion des articles de la loi de finances pour 2006 procédant à la réforme de la taxe professionnelle. Il convenait donc, dans le cadre de la présente mission, de s'en tenir en principe au financement des transferts aux collectivités territoriales de compétences obligatoires qui étaient exercées par l'État avant l'acte II de la décentralisation. Ainsi, la « feuille de route » de la mission est plus restreinte que celle de la commission d'enquête de 2005 sur l'évolution de la fiscalité locale. Pour autant, il fallait donner suite à la démarche de clarté de la Commission. Les leçons du passé devaient être prises en considération, quitte à se référer à des compétences locales entièrement nouvelles, et non transférées par l'État. Quant aux perspectives d'avenir, vos Rapporteurs ne pouvaient pas davantage ignorer les inquiétudes de fond sur la capacité des administrations publiques locales à préserver durablement un équilibre financier, alors que leurs ressources et leurs charges obéissent à des dynamiques et à des logiques économiques différentes. Pour faire le point le plus à jour sur les évaluations financières, la consultation des dossiers de séance et des comptes rendus de débats de la Commission consultative sur l'évaluation des charges était indispensable. Vos Rapporteurs y ont eu accès grâce à l'obligeance de son président, le sénateur Jean-Pierre Fourcade, ainsi qu'à la diligence du Directeur général des collectivités territoriales, M. Dominique Schmitt puis M. Edward Jossa, et de leurs services. Le point de vue d'élus locaux et des principaux responsables d'administrations centrales concernés a également été recueilli. Au fil de leurs travaux, vos Rapporteurs ont constaté que l'appréciation du problème différait selon le point de vue - on pourrait dire le point focal - retenu. À l'échelon national, le débat sur le droit à compensation tend, sinon à s'épuiser, du moins à se restreindre. S'agissant d'abord du droit à compensation, il est apparu que l'État remplit - et parfois au-delà - les obligations qu'il s'est fixées dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. En ce qui concerne ensuite l'évaluation de cette compensation, vos Rapporteurs ont relevé soit certaines difficultés d'évaluation, sources de problèmes de gestion en principe transitoires, soit des incertitudes pour l'avenir, elles-mêmes liées aux perspectives d'évolution des dépenses sociales. Mais parvenus à ce point, vos Rapporteurs atteignaient les frontières de leur mission ; les questions politiques en cause relèvent de la compétence de la conférence nationale sur les finances publiques. Ainsi, sous cette double réserve, au plan national, le financement des compétences transférées se traduit-il par une situation globalement proche de l'équilibre à court terme. En revanche, si l'observateur, changeant d'échelle, porte le regard sur le niveau local, il lui faut constater, d'une collectivité à une autre, de nombreuses disparités. Même si en général les transferts ne les créent pas, ils les rendent plus visibles. Comme c'est fréquemment le cas, les handicaps se cumulent et plusieurs départements ou régions tendent à être « perdants » sur plusieurs transferts à la fois, en dépit de l'équilibre à l'échelle du pays. D'où la nécessité d'inventer de nouvelles formes de péréquation, point naturel d'aboutissement des travaux de la mission. I.- PAR-DELÀ D'INÉVITABLES DIFFICULTÉS DE MISE EN œUVRE, A.- LE DROIT À COMPENSATION : L'ÉTAT RESPECTE LES OBLIGATIONS PRÉVUES PAR LA LOI 1.- Une compensation financière conforme à la loi a) La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit une compensation garantie pour les collectivités Les transferts de compétences vers les collectivités territoriales s'accompagnent des ressources qui étaient consacrées par l'État à l'exercice des compétences transférées. Ce principe a été érigé en principe constitutionnel lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 : l'article 72-2 de la Constitution dispose désormais que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». La compensation financière des charges résultant des transferts de compétences inscrits dans la loi du 13 août 2004 répond ainsi à plusieurs principes tendant à assurer la neutralité desdits transferts, tant sur le budget de l'État que sur celui des collectivités territoriales bénéficiaires. - Une compensation intégrale à la date du transfert Les ressources transférées sont équivalentes aux dépenses précédemment effectuées par l'État au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l'exercice des compétences transférées sont prises en compte. En vertu de l'article 119 de la loi du 13 août 2004, les charges de fonctionnement sont évaluées à partir de la moyenne actualisée des dépenses consacrées par l'État au cours des trois années précédant le transfert. S'agissant des charges d'investissement, le niveau de dépenses variant d'un exercice à l'autre, il a été admis d'établir l'évaluation des charges transférées sur la base de la moyenne actualisée des crédits précédemment ouverts au budget de l'État, au titre des investissements exécutés ou subventionnés au cours des cinq années, au moins, précédant le transfert. - Une compensation concomitante La compensation financière des transferts de compétences est établie en deux temps, dans le strict respect du principe de la concomitance des transferts de charges et de ressources : - dès la loi de finances de l'année du transfert de compétences, des crédits sont inscrits à titre provisionnel pour donner aux collectivités territoriales les moyens financiers d'exercer leurs nouvelles compétences ; - lorsque le montant du droit à compensation est définitivement arrêté, il est procédé aux régularisations nécessaires. Le montant de la compensation des charges résultant des transferts de compétences est constaté par arrêté interministériel, après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), dont la composition et les missions assurent la prise en compte du point de vue des collectivités territoriales. La Commission consultative sur l'évaluation des charges La CCEC a été instituée par l'article 94 de la loi du 7 janvier 1983, codifié à l'article L. 1614-3 du Code général des collectivités territoriales. Sa composition et son rôle ont été profondément réformés par la loi du 13 août 2004, la CCEC devenant une formation restreinte du Comité des finances locales. Pour chaque transfert de compétences, la CCEC réunit paritairement les représentants de l'État et de la catégorie de collectivités territoriales concernées par le transfert. En revanche, pour l'examen de questions intéressant l'ensemble des catégories de collectivités, notamment celles relatives aux modalités d'évaluation des accroissements ou diminutions de charges, la commission siège en formation plénière. Le décret n° 2004-1416 du 23 décembre 2004 fixe la composition et les modalités de fonctionnement de la CCEC. Elle est présidée par un élu, associant à parité des représentants de l'État et de l'ensemble des catégories de collectivités territoriales. Elle comprend 22 membres désignés en son sein par les membres du Comité des finances locales : 1 ) les 11 représentants de l'État ; 2 ) les 2 représentants des régions ; 3 ) les 4 représentants des départements ; 4 ) 5 maires, dont au moins 2 présidents d'EPCI. Sa mission principale réside dans le contrôle de la compensation financière allouée en contrepartie des transferts de compétences. La CCEC est associée à la définition des modalités d'évaluation des accroissements et diminutions de charges résultant des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales. En donnant son avis sur les projets d'arrêtés interministériels fixant le montant de cette compensation pour chacune des collectivités territoriales concernées, la CCEC veille ainsi à l'adéquation entre les charges et les ressources transférées. La CCEC peut également être consultée par le ministre de l'intérieur et le ministre chargé du budget sur les réclamations éventuelles des collectivités bénéficiaires des transferts de compétences. Par ailleurs, la CCEC est chargée d'établir à l'intention du Parlement un bilan financier de l'évolution des charges transférées aux collectivités territoriales au cours des 10 dernières années. Ce bilan constate également l'évolution des charges résultant des créations, extensions de compétences ou des modifications par voie législative des conditions d'exercice des compétences transférées. Il retrace également les conséquences financières des transferts de personnels et des délégations de compétences ainsi que l'évolution du produit des impositions de toutes natures transférées en compensation des créations, transferts et extensions de compétences. Source : Guide budgétaire communal, départemental et régional 2006 - Une compensation conforme au principe d'autonomie financière Ce principe est inscrit à l'article 72-2 de la Constitution qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. » La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales a précisé que la notion de « ressources propres » comprend les impôts nationaux partagés entre l'État et les collectivités territoriales, à condition toutefois qu'un taux ou une part locale d'assiette soient définis par la loi pour chaque collectivité. Par conséquent, l'article 119 de la loi du 13 août 2004 a prévu que les transferts de compétences soient, dans leur quasi-totalité, financés par des transferts de parts d'impôts nationaux dont les collectivités territoriales concernées doivent pouvoir, à terme, moduler les taux dans des limites définies par le législateur. Toutefois, comme on le verra en deuxième partie (1), la loi n'a pu à ce jour prévoir aucune possibilité de modulation au profit des départements. S'agissant des départements, l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2005 leur a attribué une fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) afférentes aux véhicules à moteur. La fraction de taux de cette taxe, fixée dans la loi de finances pour 2005 à 0,91 %, a été calculée de telle sorte que, appliquée sur l'assiette nationale de cette taxe en 2004, elle permette de couvrir les charges transférées en 2005 (évaluées à 126,6 millions d'euros). L'article 3 de la loi de finances rectificative pour 2005 a modifié cette fraction (0,99 %) afin de tenir compte, d'une part, du montant définitif du droit à compensation (136,7 millions d'euros), et d'autre part, de l'assiette définitive de la taxe en 2004. La fraction de taux a ensuite été répartie par la loi entre chaque département, en fonction d'une clé qui maintient le lien entre la collectivité et la ressource transférée. Chaque département se voit attribuer un pourcentage de taux de TSCA qui correspond au rapport entre le montant des dépenses transférées (dépenses exécutées par l'État sur le territoire départemental en 2004) et le montant total des dépenses au niveau national. Afin de tenir compte des compétences transférées en 2005 et en 2006 et de la suppression totale de la taxe sur les véhicules à moteur, l'article 41 de la loi de finances pour 2006 a fixé une nouvelle fraction de taux de TSCA à 1,787 % (2). La loi de finances rectificative pour 2006 modifiera, le cas échéant, la fraction de taux et les pourcentages de répartition entre départements, lorsque le droit à compensation au titre des transferts de compétences sera définitivement arrêté. Le tableau suivant indique le montant du droit à compensation des départements de 2004 à 2006 : FRACTION DE TAUX DE TSCA AFFECTÉE AUX DÉPARTEMENTS (en millions d'euros)
Source : direction générale des collectivités locales S'agissant des régions, l'article 52 de la loi de finances pour 2005 leur a attribué une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). La loi de finances pour 2005 a fixé, de façon provisoire, la fraction de tarif à 0,98 euro par hectolitre s'agissant du supercarburant sans plomb et à 0,71 euro par hectolitre s'agissant du gazole (4) de façon qu'elle permette de couvrir les charges transférées en 2005. La loi de finances rectificative pour 2005 a modifié cette fraction de tarif (1,11 euro par hectolitre pour le supercarburant sans plomb et 0,791 euro par hectolitre pour le gazole) afin de tenir compte du montant définitif du droit à compensation (441,2 millions d'euros) et de l'assiette définitive de la TIPP en 2004 (2). L'article 40 de la loi de finances pour 2006 a « régionalisé » l'assiette de la TIPP : les régions sont bénéficiaires d'un produit calculé sur la base des consommations de carburants enregistrées sur le territoire de chaque collectivité (5). De plus, afin d'ajuster le niveau de la recette et le droit à compensation, les régions ne se voient plus transférer une seule et unique fraction de TIPP mais autant de fractions de TIPP qu'il y a de régions (6): la fraction de tarifs est donc également localisée (7). La loi de finances rectificative pour 2006 ajustera chaque fraction de tarif afin de tenir compte du montant définitif de chaque droit à compensation et des assiettes régionales de consommation des carburants. FRACTION DE TAUX DE TIPP AFFECTÉE AUX RÉGIONS
b) Les travaux de la Commission consultative d'évaluation des charges témoignent d'une acceptation des montants de la compensation, transfert par transfert : l'État a appliqué les règles qu'il avait inscrites dans la loi et parfois au-delà. La démarche de la CCEC se décompose en deux temps : une approche des transferts avant leur caractère définitif, afin d'identifier les problèmes, puis la production d'un avis sur le montant des compensations. En pratique, la commission est également un lieu de rencontres entre les élus locaux et l'administration sur les divers problèmes rencontrés lors des transferts. Depuis le début 2005, les compensations financières des transferts prévus par la loi du 13 août 2004 ont fait l'objet d'un examen approfondi par la CCEC. Celle-ci les a acceptées, en formulant dans certains cas des réserves. Celles-ci ont été successivement prises en compte. ● Toutefois, à ce jour, certaines de ces réserves sont encore en débat. Les trois plus récents sujets de désaccord méritent que l'on s'y arrête dès à présent. Commission consultative sur l'évaluation des charges : désaccords constatés lors de la réunion du 14 novembre 2006 Au cours de la plus récente réunion de la CCEC, la parité élue et le Gouvernement ont fait le constat de trois sujets de désaccord à régler : 1- La compensation des avantages ayant le caractère de compléments de rémunération (treizième mois) Les représentants de l'État ont confirmé que le Gouvernement suivrait l'avis du Conseil d'État en date du 29 août 2006, sollicité par la parité élue de la CCEC. Les élus ont souhaité réaffirmer leur très vive opposition au raisonnement du Conseil d'État s'agissant de la non-compensation de ces avantages. Ils ont fait part de leur intention de porter, si nécessaire, cette question sur le terrain contentieux. Selon les informations recueillies par vos Rapporteurs, la moitié environ des départements et des régions ayant mis en place un « treizième mois », le respect du principe d'égalité devant les charges publiques supposerait que les autres s'alignent avant toute application de cet avantage aux agents TOS transférés. La compensation par l'État mettrait à sa charge un coût qui se situerait entre 50 et 100 millions d'euros, selon le cas de figure. 2- La compensation de la part « politique de l'emploi » des CES et CEC Les CES (contrats emplois solidarité) et les CEC (contrats aidés consolidés) sont des contrats aidés financés : - d'une part, par une subvention imputée sur les crédits d'intervention du ministère chargé de l'emploi et versée au titre de la politique en faveur de l'emploi, dans les conditions de droit commun ; - d'autre part, par une subvention du ministre chargé de l'éducation nationale (part dite « employeur ») versée aux établissements publics locaux d'enseignement. Le ministère de l'éducation nationale n'étant plus compétent pour intervenir par des subventions aux établissements publics locaux d'enseignement dans le champ de mission transféré, la compensation de la part « employeur » est prévue, dans le respect de la loi du 13 août 2004. Cette part représente environ 35 % du coût total de ces contrats. Lors de la réunion de la CCEC du 14 novembre 2006, au cours d'un long débat, les élus ont fait part de leur divergence de principe sur la méthode. Ils considèrent en effet que l'État assurait l'exercice de ses compétences avec les CES-CEC qui sont une composante à part entière des moyens qu'il consacrait à l'exercice des compétences transférées. Selon les élus, l'État se doit donc de transférer la totalité de ces moyens, y compris la part relative à la politique de l'emploi. Certains élus ont même demandé la transformation de ces enveloppes de crédits en ETP et leur compensation complète. La « parité État » a allégué qu'en l'espèce, l'État poursuivait deux objectifs : - l'entretien des lycées et collèges, la restauration et l'hébergement ; - une politique de l'emploi visant à ce que l'éducation nationale, par le biais de ces emplois faiblement qualifiés, contribue à la réinsertion de bénéficiaires des minima sociaux. Selon les représentants de l'État, seule la première politique est décentralisée. Par conséquent, l'État transfère bien tous les moyens qu'il y consacrait. S'agissant du second objectif, ils ont rappelé que les titulaires de CES et CEC en question ne sont pas des professionnels de la fonction, ont une productivité différente des TOS et répondent à une autre logique. Sur le plan financier, le coût de la part « employeur » que l'État a prévu de compenser est proche de 32,1 millions d'euros, dont près de 17, 4 millions d'euros au profit des départements, 12,9 millions d'euros pour les régions de métropole et 1,8 million d'euros pour les régions d'outre-mer. Étant rappelé que par hypothèse, ces montants sont relatifs à 35 % du coût des contrats, le désaccord porte sur les 65 % restant, soit un ordre de grandeur de 59,6 millions d'euros, répartis entre 32,3 millions d'euros pour les départements et 27,3 millions d'euros pour l'ensemble des régions. 3- La compensation des postes vacants Les élus ont, en troisième lieu, persisté à refuser la méthode proposée pour compenser les postes vacants, invoquant le précédent de l'acte I de la décentralisation (compensation sur la base du coût budgétaire moyen et non du « pied de corps », c'est-à-dire par des rémunérations de début de carrière). Ils ont rappelé que, s'agissant de postes vacants dans les directions départementales de l'équipement, il était illusoire de remplacer le départ d'agents expérimentés par des agents en début de carrière. S'agissant des TOS, ils ont fait valoir les difficultés de recrutement dans certains départements empêchant également, pour des raisons pratiques, un recrutement en « pied de corps ». Or les représentants de l'Éducation nationale ont souligné au cours de la séance que la quasi-totalité des remplacements de TOS est réalisée par des agents en début de carrière. S'agissant de l'équipement, lors de la précédente réunion de la CCEC, il avait été indiqué que la pyramide d'âge transférée est favorable aux collectivités territoriales, la masse salariale globale compensée étant supérieure au coût moyen théorique de l'ensemble des emplois transférés. Toutefois, lors de la CCEC, les représentants de l'État se sont engagés à examiner la question de la compensation des emplois désormais non pourvus de gestionnaires de TOS, suite au souhait de gestionnaires de TOS de ne pas subir de mobilités non souhaitées. Par rapport à une compensation sur la base du « pied de corps », le surcoût pour l'État de la compensation du coût médian peut être évalué à 3 millions d'euros si la référence est l'indice moyen et à 4 millions d'euros en se référant à l'indice médian du corps. Quelques différends demeurent en outre sur le montant de la compensation de certains transferts. Ils portent en particulier sur la base de revalorisation, au 31 décembre 2003, de la compensation du transfert du RMI et sur le dénombrement exact des personnels TOS transférés, questions qui seront évoquées ci-après. En outre, est pendante la question du partage de la prise en charge entre l'État et le syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) du coût de l'extension de la réduction demi-tarif de la carte orange aux bénéficiaires de la CMU complémentaire, de l'offre de nuit, du lundi de Pentecôte et du réseau Optile. Le Gouvernement a décidé d'adopter une méthode globale en mettant également en balance les efforts complémentaires que l'État a déjà consentis. En effet, l'application de la méthode de la moyenne triennale des dépenses de l'État conduit à octroyer un droit à compensation supérieure au montant figurant au budget du STIF en 2005. Une mission d'inspection avait été confiée à l'Inspection générale des finances pour définir le montant précis des sommes en jeu : elle a rendu son rapport le 6 janvier dernier. La région Île-de-France conteste cependant ses conclusions (8). De plus, à la demande de la parité élue, un ultime arbitrage a été demandé, s'agissant de la compensation de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU). L'arrêté sera ensuite publié au Journal officiel. ● Dans d'autres cas, suite aux demandes de la parité élue de la CCEC, le Premier ministre a été conduit à aller au-delà des obligations de l'État en dérogeant à l'article 199 de la loi du 13 août 2004 qui dispose que le droit à compensation des charges de fonctionnement est égal à la moyenne des trois années précédant le transfert. Il s'agissait de prendre en compte soit un montant des charges manifestement plus élevé la dernière année avant le transfert, soit des décisions prises par 1'État avant le transfert et ayant eu un impact financier postérieurement. - En ce qui concerne le transfert du fond de solidarité logement (FSL), la parité élue, lors de la séance du 2 juin 2005, a unanimement demandé que le calcul de la compensation s'effectue sur la base des dépenses consacrées par l'État en 2004, les montants inscrits en loi de finances durant les trois années entrant dans le calcul de la base de compensation financière dédiée aux départements étant en baisse constante. En effet, le FSL disposant d'importants reports de crédits de la période 1998-2001 en raison de la mise en œuvre très progressive de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, l'État, à compter de 2001, a organisé le calibrage de sa contribution, particulièrement en 2003, pour apurer cette trésorerie qui atteignait l'équivalent de deux exercices en 2000. Or, parallèlement, le nombre de bénéficiaires du FSL est en constante augmentation et l'élargissement du champ des aides par la loi du 13 août 2004 renforce cette tendance. Le Premier ministre a décidé de donner une suite favorable à cette demande de la parité élue et de déterminer le droit définitif à compensation du transfert du FSL sur la base des dépenses de l'État en 2004. Toutefois, cette méthode de calcul étant défavorable pour un grand nombre de départements, la CCEC en a finalement approuvé une autre, selon laquelle le droit à compensation du transfert du FSL est calculé sur la base de la moyenne triennale des dépenses de l'État, soit 76,128 millions d'euros, auquel s'ajoute le surcroît de compensation de 5,649 millions d'euros correspondant à la différence entre le montant des dépenses de l'État en 2004 et le montant moyen de ses dépenses au cours des trois dernières années. À ce titre, l'État a donc dépensé 5,65 millions d'euros en plus de ses obligations légales. - S'agissant du transfert des formations sanitaires et sociales et des bourses, la parité élue de la CCEC a demandé que le droit à compensation soit établi à partir des dépenses de l'État en 2004. En effet, la moyenne triennale ne reflète pas le niveau de dépenses atteint par 1'État en 2004 du fait de la mise en œuvre d'un plan pluriannuel exceptionnel de formation des travailleurs sociaux destiné, sur trois ans, à former 3.000 diplômés supplémentaires chaque année. Elle ne reflète pas non plus, s'agissant des formations sanitaires, la politique de l'État en matière de quotas. Dans ce contexte, le Premier ministre a également décidé de donner une suite favorable à cette demande, le Gouvernement compensant en l'espèce les décisions prises avant le transfert de compétences. Cet arbitrage a entraîné une dépense supplémentaire de 1'État, par rapport à ses obligations légales, de 11,253 millions d'euros pour les formations sociales, de 229 millions d'euros, pour les bourses sociales, de 12,915 millions d'euros pour les formations sanitaires. En revanche, s'agissant des bourses sanitaires, la méthode retenue donne un résultat quasi similaire. - Quant aux centres locaux d'information et de coordination (CLIC), le Gouvernement a accepté d'intégrer dans les dépenses 2004 les dépenses financées via le Fonds de modernisation de l'aide à domicile (FMAD). En effet, s'il avait été fait une stricte application de la loi, la compensation financière (9) se serait élevée à 10,048 millions d'euros, au lieu de 17,31 millions d'euros. Les dépenses constatées ont en effet fortement diminué en 2004, passant de 13,2 millions d'euros en 2002 et 16,7 millions d'euros en 2003 à 0,19 million d'euros en 2004, les CLIC ayant, cette dernière année, été essentiellement financés par le fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA), à hauteur de 21,35 millions d'euros. Ces crédits ont été pris en compte dans le calcul du droit à compensation alors qu'ils auraient dû a priori en être exclus. Au total, par rapport à un droit à compensation théorique, le Gouvernement a consenti un effort supplémentaire de 39,174 millions d'euros. - S'agissant enfin du syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), le Gouvernement a décidé d'accorder une subvention de 400 millions d'euros pour financer les commandes de matériel roulant neuf de la SNCF passées entre aujourd'hui et 2007. L'État s'engage sur une double limite de 400 millions d'euros et de 20 % du coût du matériel commandé sur une durée au plus de 10 ans. Au sein de cette enveloppe, une dotation de 200 millions d'euros est susceptible d'être versée de 2005 à 2007. Ces crédits seront dégagés sur l'Agence de Financement des Infrastructures de France, la décision prise faisant l'objet d'un avenant au contrat de plan. La totalité de la dotation d'amortissement de la SNCF sera par ailleurs accordée à la région Île-de-France lorsqu'il s'agit de matériels utilisés dans la région. À ce jour, en application de la loi du 13 août 2004, 23 arrêtés ont été examinés par la CCEC : 13 ont été publiés, 3 ont fait l'objet d'un désaccord entre la parité élue et la parité « État » et 7 sont en cours de publication. Le tableau suivant retrace l'ensemble des arrêtés de transferts qui ont fait l'objet d'une approbation de la Commission avant compensation des charges.
2.- Les différends qui demeurent sur les transferts de compétences ne portent pas sur le respect des règles constitutionnelles de compensation a) Les critiques tenant à la pertinence des transferts Certaines critiques émises par les collectivités territoriales tiennent à la pertinence du périmètre des compétences transférées. Le 1er janvier 2004, les départements se sont vu transférer la gestion du RMI et le pilotage de l'insertion, en vertu de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité. Ce transfert est compensé par l'affectation d'une quote-part de TIPP. Les départements contestent la décentralisation d'une politique d'insertion, dont les outils et les moyens sont définis par l'État, ce qui laisse peu de marges de manœuvre aux départements. De même, est contestée l'absence de transfert de la gestion des intendants, quelque peu paradoxale alors qu'ils encadrent les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), dont la gestion est transférée aux départements et aux régions. b) Les critiques sur l'équité du partage de l'effort financier entre l'État et les collectivités territoriales en matière sociale Les départements contestent la charge financière que représente la décentralisation de la politique d'insertion, et plus particulièrement le surcoût suscité par la mise en place du revenu minimum d'activité (RMA), des contrats d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) et des contrats d'avenir. ● Évaluation du surcoût Ce surcoût résulte principalement de l'obligation pour le département signataire du contrat de verser une aide portée au plafond, alors que, le RMI étant une allocation différentielle, le montant versé à l'allocataire est en moyenne inférieur à ce plafond. M. Jean-Jacques Trégoat, directeur général de l'action sociale, auditionné par vos Rapporteurs, a estimé que le surcoût par contrat pouvait être estimé à 68 euros par mois en moyenne. Il a indiqué que le nombre des contrats d'avenir et des contrats d'insertion reste, pour l'instant, modéré : fin mars 2006, 22.006 allocataires bénéficient d'un contrat d'avenir et 6.044 d'un CI-RMA. L'évolution du nombre de RMA et de contrats d'avenir est détaillée dans le tableau suivant : BÉNÉFICIAIRES DE CI-RMA ET DE CONTRATS D'AVENIR
Le surcoût mensuel pour les départements est évalué à 2,86 millions d'euros pour les CI-RMA et à 17,16 millions d'euros pour les contrats d'avenir. Cela représente donc une dépense annuelle supplémentaire de 34,32 millions d'euros pour les RMA et de 205,92 millions d'euros pour les contrats d'avenir. SURCOÛT INDUIT PAR LE RMA POUR LES DÉPARTEMENTS (en euros)
● La compensation initiale du surcoût Ce surcoût a été intégré au droit à compensation sur la base des dépenses exécutées en 2004. L'article 59 de la loi de finances pour 2004 précise à cet égard que « le niveau définitif est arrêté par la plus prochaine loi de finances après connaissance des montants définitifs de dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre de l'allocation de RMI et du RMA. Il tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d'une part, de la création du RMA, et, d'autre part, de l'augmentation du nombre d'allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l'ASS. » Dans ce contexte, un montant de 824.602 euros, au titre des dépenses de RMA constatées en 2004, a été intégré au droit à compensation du RMI par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 (10). La fraction de tarif de TIPP affectée aux départements a été modifiée en conséquence, ainsi que la répartition des pourcentages entre départements, l'ensemble des collectivités n'ayant pas toutes signé en 2004 des contrats RMA. ● Le débat sur la compensation du surcoût lié aux CI-RMA et contrats d'avenir Cette compensation a été interprétée par l'État comme un effort supplémentaire, opéré hors de toute obligation légale, mais considérée par de nombreux élus locaux comme très insuffisante. D'un point de vue légaliste, le CI-RMA et le contrat d'avenir étant des outils mis à la disposition des départements et non une compétence obligatoire mise à leur charge, il n'existe pas d'obligation constitutionnelle pour l'État de compenser le surcoût pouvant en résulter. Dans sa décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale, le Conseil constitutionnel a expressément précisé que les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution, qui dispose que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi », ne visent que les créations et extensions de compétences « qui présentent un caractère obligatoire ». S'agissant des contrats d'accompagnement vers l'emploi, le Conseil a jugé en particulier que l'article 44 de la loi « ne contraint pas les collectivités territoriales à recruter des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi par la voie de « contrats d'accompagnement vers l'emploi » ; que dès lors, s'agissant de compétences dont l'exercice demeure facultatif, le grief tiré du non-respect de l'article 72-2 de la Constitution doit être écarté. » Toutefois, d'un point de vue financier, si la compensation des CI-RMA et des contrats d'avenir ne constitue pas une obligation constitutionnelle, le surcoût engendré par ces contrats représente néanmoins une charge supplémentaire pour les départements qui sont responsables non seulement du RMI mais aussi de la politique d'insertion. Les départements souhaiteraient donc voir cette charge financière mieux compensée, d'autant plus que la volonté de l'État de développer des contrats d'avenir et des CI-RMA a des conséquences directes sur la politique d'insertion menée par les départements. ● Une solution de compromis qui n'exonérera pas de conduire une évaluation rigoureuse des dispositifs d'insertion À l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, le Gouvernement a présenté un amendement portant article additionnel, rattaché à la mission Travail et emploi, tendant à ce que le surcoût induit par la signature de l'un ou l'autre des contrats en cause soit partagé entre l'État et la collectivité signataire, selon des modalités précisées par décret. Cet article - 58 bis - a été adopté conforme par le Sénat. Il s'appliquera aux contrats conclus à compter du 15 octobre 2006. Cette nouvelle avancée de l'État dans le sens d'une meilleure compensation des dispositifs d'insertion à la charge des départements constitue une solution de compromis. Cependant, le surcoût financier pour les départements des CI-RMA et des contrats d'avenir est profondément lié au succès de ces dispositifs et à leur efficacité. La mise en place de ces dispositifs d'insertion devrait conduire, à moyen terme, à la baisse du nombre d'allocataires qui bénéficient, grâce à ces contrats d'une employabilité plus forte, et donc, à la diminution de la charge financière pour les départements au bout de deux ou trois années. En effet, selon les estimations de la direction générale de l'action sociale, la mise en place de ces contrats deviendrait avantageuse financièrement pour les départements si au moins un sixième des personnes placées dans ces dispositifs retrouvent un emploi. C'est pourquoi vos Rapporteurs souhaitent qu'une évaluation soit conduite dans trois ans pour estimer le nombre de contrats signés, le nombre de personnes insérées sur le marché de l'emploi et, in fine, le coût supplémentaire éventuellement supporté par les départements, compte tenu le cas échéant de la baisse du nombre d'allocataires du RMI. c) Les critiques relatives à l'augmentation de l'effort financier supporté par les collectivités territoriales après le transfert Les collectivités territoriales contestent aussi l'impact de décisions venant alourdir la charge financière de la compétence transférée. C'est le cas notamment pour les fonds de solidarité pour le logement (FSL). Ces fonds ont vocation à aider les personnes en difficultés à accéder ou à se maintenir dans un logement. Or cette mission a évolué : alors que les FSL intervenaient surtout pour des actions de maintien dans le logement, ils sont de plus en plus sollicités pour des actions d'accès au logement, notamment en faveur de publics jeunes. Surtout, en vertu du décret n° 2005-971 du 10 août 2005 relatif à la procédure applicable en cas d'impayés des factures d'électricité, les fournisseurs d'électricité peuvent, en cas, de défaut de paiement, saisir le FSL et en informer le président du conseil général et le maire de la commune de résidence. Selon l'Association des départements de France, ce recours tend à devenir quasi systématique en cas de retard de paiement. Les collectivités territoriales craignent donc que la charge financière des FSL ne devienne rapidement très lourde. M. Jean-Louis Tourenne, président du conseil général de l'Ille-et-Vilaine, a indiqué à vos Rapporteurs que près de 4.200 demandes d'aides ont été instruites dans le cadre du FSL en 2005. L'extension de son champ d'intervention a entraîné une multiplication par trois du nombre de dossiers instruits. En 2005, le budget du FSL s'est élevé à 5,9 millions d'euros, dont 3,61 millions d'euros pris en charge par le département, compensé à hauteur de 971.550 euros par l'État. La participation du département a progressé de 2,586 millions d'euros par rapport à 2004 et le surcoût du transfert a été de l'ordre de 1,35 million d'euros. En 2006, selon les estimations du conseil général, le coût du FSL devrait s'accroître de 11,04 % pour s'élever à 3,72 millions d'euros, la charge nette étant estimée à 1,52 million d'euros pour ce département. FINANCEMENT DU FSL DANS LE DÉPARTEMENT DE L'ILLE-ET-VILAINE (en millions d'euros)
B.- L'ÉVALUATION DE LA COMPENSATION : DES DIFFICULTÉS TRANSITOIRES DE GESTION POUR LES COLLECTIVITÉS 1.- Certains rééquilibrages mal évalués peuvent occasionner des difficultés de gestion pour les collectivités a) Les coûts liés à certaines sous-évaluations des personnels TOS transférés au 1er janvier 2006 La sous-évaluation des personnels TOS non titulaires a pu entraîner des difficultés de gestion pour les collectivités territoriales. Elle n'est, du reste, nullement surprenante dans son principe, en raison de l'extrême complexité du dispositif. Rappelons qu'au 1er janvier 2006, seuls des agents non titulaires de droit public sont devenus agents non titulaires de la fonction publique territoriale, conformément l'article 110 de la loi du 13 août 2004. Il s'agit, pour l'essentiel, d'agents non titulaires sur emplois vacants de TOS ou de gestionnaires de TOS. La compensation financière des charges induites par ce transfert a été effectuée à titre provisionnel dès le 1er janvier 2006. Cependant, les prévisions inscrites dans la loi de finances initiale pour 2006 tablaient sur la mise à disposition de 2.700 agents. Les derniers chiffres produits par le ministère de l'Éducation nationale lors de la réunion de la CCEC du 18 mai dernier font état d'un écart avec les prévisions de 788 équivalents temps pleins. Auditionné par vos Rapporteurs, M. Dominique Antoine, secrétaire général du ministère de l'éducation nationale, a souligné que cet écart est dû aux modalités de construction du projet de loi de finances. En juillet 2005, l'estimation de 2.700 agents non titulaires a pris en compte les départs en retraite, les recrutements et la politique de déprécarisation à partir des données constatées au cours des années précédentes. L'observation au 31 décembre a montré que ce chiffre était sous-évalué de 788 ETP. Cette nouvelle estimation a fait l'objet d'une contestation par la parité élue lors de la réunion de la CCEC du 18 mai dernier. Selon le ministère de l'éducation nationale, plusieurs facteurs sont sources de divergences d'évaluation : - il peut exister un écart entre les agents non titulaires figurant dans les arrêtés de mise à disposition et les agents non titulaires effectivement transférés. En effet, certains postes pouvaient être occupés par des non titulaires au 31 décembre 2004 et avoir, depuis cette date, été pourvus par des titulaires ; - l'effectif considéré ne prend en compte que les non titulaires sur emplois vacants de TOS et non les agents recrutés sur les crédits de suppléance ; - des écarts importants sur ces catégories peuvent exister entre équivalents temps plein et personnes physiques. Un travail complémentaire de comparaison des données des académies et des collectivités territoriales est en cours. Même si l'écart fait l'objet d'une compensation complémentaire dans la loi de finances rectificative pour 2006, ce décalage non négligeable aura pu entraîner, cette année, des difficultés de gestion pour les collectivités contraintes de rémunérer des agents non titulaires sans disposer des crédits correspondants. b) Le cas du RMI et le FMDI : une compensation qui fait apparaître des décalages dans le temps. · La décentralisation du RMI-RMA pose d'abord la question de la charge de gestion que représente pour les départements le décalage entre les dépenses constatées et les recettes transférées. Le transfert du RMI-RMA est en effet compensé par l'attribution d'une part de TIPP. L'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 précise que cette part est obtenue, chaque année, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de TIPP aux quantités de carburants vendues sur le territoire national et que cette fraction de tarif « est calculée de telle sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2003, elle conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre de l'allocation RMI et de l'allocation de revenu de solidarité ». En outre, en vertu des dispositions de valeur constitutionnelle encadrant la compensation financière des transferts de compétence, les départements bénéficient d'un mécanisme de « garantie plancher », destiné à assurer, quel que soit le dynamisme des consommations de carburants, que le produit de TIPP versé chaque année aux départements soit au moins égal au montant consacré par l'État au RMI en 2003. Enfin, comme il a été évoqué précédemment, l'article 59 de la loi de finances pour 2004 a été complété en collectif 2005 pour intégrer, dans la base de la compensation financière, les dépenses supportées par les départements en 2004 du fait de la création de l'allocation de RMA. En application de ces principes, pour l'ensemble des départements, la somme versée en 2004 avant régularisation s'est élevée à 4.855 millions d'euros. Un ajustement de 86 millions d'euros environ a ensuite été opéré dans la loi de finances rectificative pour 2004 en raison de l'écart constaté entre les recettes de TIPP et les dépenses de RMI en 2003. Les départements ont donc perçu en 2004 un montant strictement égal aux dépenses effectuées par l'État en 2003 au titre du RMI, à laquelle s'ajoutent les dépenses de RMA des départements, soit un total de 4.941,824 millions d'euros. · Cependant, en raison de la forte progression du nombre de RMIstes, un différentiel de l'ordre de 450 millions d'euros a été constaté entre la dépense effective et la recette transférée. Fin 2004, le nombre d'allocataires du RMI ou bénéficiaires d'un RMA s'est élevé à 1,2 million, soit une augmentation de 8,5 % par rapport au 31 décembre 2003 (11). Les versements effectués en 2004 au titre du RMI ont représenté 5,4 milliards d'euros et progressé de 10,5 % par rapport à 2003. Au-delà de la conjoncture économique, une note de la Direction de la recherche, des études de l'évaluation et des statistiques (DREES) publiée en mars 2005 met en évidence l'impact important en 2004 de la réforme de l'assurance chômage décidée en décembre 2002 sur l'augmentation du nombre d'allocataires du RMI, le raccourcissement des durées d'indemnisation ayant conduit à une élévation du nombre de chômeurs non indemnisés et, donc, du nombre de personnes susceptibles d'avoir recours au RMI. Le tableau suivant retrace l'évolution du nombre de bénéficiaires du RMI.
Le III de l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 a abondé de façon exceptionnelle le budget des départements d'une dotation de 456,752 millions d'euros destinée à tenir compte du décalage entre les dépenses des départements constatées en 2004 et les versements de TIPP perçus au cours de cette même année. Le Premier ministre avait, en effet, annoncé le 7 mars 2005 que l'État irait au-delà des obligations du législateur et financerait le coût exact de la dépense en 2004, en raison de l'importance de l'écart constaté et du fait que cet écart résulte en partie de décisions exogènes, à savoir la réforme de l'allocation de recherche d'emploi. Le tableau suivant retrace la compensation financière du transfert du RMI en 2004. Sa répartition par département est détaillée en annexe 4 au présent rapport. COMPENSATION FINANCIÈRE DU TRANSFERT DU RMI EN 2004 (en millions d'euros)
S'agissant de l'année 2005, la dépense afférente au RMI a représenté 5.850,47 millions d'euros, soit une charge supplémentaire de 454 millions d'euros et une nouvelle augmentation de 8,43 % par rapport à 2004. · Compte tenu de cette hausse non négligeable, l'article 37 de la loi de finances pour 2006 a procédé à la création pour deux ans d'un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) doté de 100 millions d'euros en 2006 et de 80 millions d'euros en 2007. Ce fonds est constitué de deux parts : - la première, d'un montant de 70 millions d'euros en 2006 et de 60 millions d'euros en 2007, est répartie entre les départements selon le nombre d'allocataires du RMI, de la proportion de ceux bénéficiant d'un programme d'accompagnement vers l'emploi et de ceux ayant repris une activité professionnelle ; - la deuxième part, d'un montant de 30 millions d'euros en 2006 et de 20 millions d'euros en 2007, est répartie au regard des projets présentés par les conseils généraux et ayant pour objet de favoriser le retour &agr | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
