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 N° 3514 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 décembre 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN sur le coût administratif de la réintroduction de l'ours dans les Pyrénées ET PRÉSENTÉ PAR M. Augustin bonrepaux Député. -- I.- PLUS D'UNE DOUZAINE DE MILLIONS D'EUROS DÉPENSÉS EN DIX ANS (1996-2005) 7 A.- DES CHIFFRES EN CONSTANTE AUGMENTATION DEPUIS 1995 7 1.- L'ampleur du coût direct masque des coûts indirects dix fois plus élevés encore 7 2.- Un tiers seulement des dépenses sont destinées au monde pastoral 9 3.- Un budget de communication anormalement élevé 11 B.- L'OCTROI DE CRÉDITS À DES ASSOCIATIONS PRIVÉES 12 1.- L'Institution patrimoniale du Haut-Béarn (IPHB), instance exemplaire de discussion 12 2.- L'association Pays de l'Ours-ADET, soutien de la réintroduction 14 3.- L'association pour la cohabitation pastorale, bras armé du ministère de l'Écologie et du développement durable ? 15 II.- UN PIC DE CONSOMMATION SANS PRÉCÉDENT EN 2006 17 A.- DES DÉPENSES INITIALEMENT SOUS-ÉVALUÉES 17 1.- Une hausse assumée dans le plan de restauration 2006-2009 17 2.- La réévaluation a posteriori des premiers chiffres publiés 18 B.- LA MOBILISATION RÉELLE DES MOYENS EN HOMMES ET EN MATÉRIEL 20 1.- Des dépenses d'administration générale importantes mais mal connues 20 2.- L'équivalent d'une brigade de gendarmerie de douze hommes constamment mobilisée 21 3.- Le bien-fondé d'une évaluation concrète 22 III.- LA NAISSANCE D'UNE CHARGE BUDGÉTAIRE PERMANENTE ? 23 A.- LE SCÉNARIO DE MISE EN SOMMEIL PROGRESSIVE DU DISPOSITIF 23 1.- L'équivalent pour l'avenir d'une astreinte de deux millions d'euros par an 23 2.- Le coût prévisible d'une contre-performance globale 23 B.- LE COÛT RÉEL D'UNE PROTECTION EFFICACE DES PERSONNES ET DES BIENS 24 1.- Vers une aggravation systématique des engagements financier et humain 24 2.- Le cantonnement des ours sur les territoires qui les ont demandés 25 EXAMEN EN COMMISSION 27 ANNEXES 33 ANNEXE I : Audition tenue à la mairie d'Arbas (Haute-Garonne) le jeudi 23 novembre 2006, de 14 heures 30 à 15 heures 30 35 ANNEXE II : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAl 39 ANNEXE III : BILAN DES ACTIONS PARTENARIALES 43 ANNEXE IV : DÉPENSES DU PROGRAMME DE RÉINTRODUCTION DESTINÉES AU MONDE PASTORAL 47 ANNEXE V : LA COHABITATION DE L'HOMME ET L'OURS EN SLOVÉNIE 49 L'année 2006 aura notamment été marquée en France par la réintroduction d'ours bruns dans les Pyrénées. Ces opérations ont trouvé un écho national, attirant l'attention de l'opinion publique sur une région qui, injustement, n'a pas l'habitude de focaliser autant l'intérêt. Le présent rapport d'information n'a pas pour objet d'étudier quel genre de notoriété les Pyrénées ont pu gagner dans ces événements, ni de porter une appréciation scientifique sur un programme au sujet duquel les avis des plus éminents naturalistes ont déjà été largement recueillis. De manière plus concrète, il s'attache à examiner la réintroduction de l'ours brun dans les Pyrénées sous l'angle budgétaire. Car l'action des pouvoirs publics se développe de plus en plus dans le secteur de l'environnement. Les domaines relativement neufs sont par nature sujets à tâtonnements. Ils ne peuvent cependant échapper aux règles qui prévalent partout ailleurs. L'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances confie à votre commission des Finances la mission de contrôler l'exécution des lois de finances et de procéder à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Au moment où les interventions à finalité écologique sont appelées à se multiplier, il n'est donc pas possible de se désintéresser des consommations de crédits relatives à l'introduction d'ours slovènes dans les Pyrénées. Le présent rapport examine le coût induit par la réintroduction de l'ours brun en se donnant pour objectif de faire toute la lumière sur l'ensemble des dépenses concernées depuis 1995, tant en matériel qu'en heures de travail. Sur cette base, il s'efforce de dégager la rationalité budgétaire à l'œuvre dans le plan gouvernemental dit « de restauration et de conservation de l'ours brun dans les Pyrénées françaises (2006-2009) », mais aussi d'en évaluer les conséquences financières plus lointaines. À titre liminaire, il convient de bien préciser en quoi les opérations examinées constituent non une « restauration », ni même seulement des introductions, mais bien une réintroduction de l'ours brun dans les Pyrénées françaises. De l'avis unanime des scientifiques, l'ours brun est en effet en voie d'extinction naturelle dans les Pyrénées françaises. Loin de se réduire à des introductions ponctuelles, les lâchers d'ours slovènes sont autant d'étapes de sa réintroduction - c'est au demeurant le but affiché des concepteurs du projet. Sur le plan budgétaire, les dépenses occasionnées par ces lâchers, quoique non négligeables, ne représentent, du reste, qu'une part du coût budgétaire supporté par l'État. En qualifiant l'introduction de plantigrades slovènes d'opération de « restauration », la formulation gouvernementale s'efforce quant à elle de présenter les lâchers d'ours sous leur jour le plus positif. Votre Rapporteur a quant à lui préféré l'expression non seulement plus exacte, mais plus neutre, de « réintroduction ». I.- PLUS D'UNE DOUZAINE DE MILLIONS D'EUROS DÉPENSÉS EN DIX ANS (1996-2005) Le lâcher d'ours capturés à l'étranger ne constitue que l'aspect le plus spectaculaire des opérations comportant un coût budgétaire pour les finances publiques nationales. En dix ans, les dépenses totales peuvent être évaluées à 12.186.535 euros. Les crédits spécialement consacrés au lâcher de trois ours ne représentent sur cette période que 2,5 % du total, ce qui correspond tout de même à 304.268 euros. Certes, il est juste d'affirmer que les ours relâchés sont gratuits, puisque la République de Slovénie en fait très généreusement don à la France. Il est cependant tout aussi évident que l'opération est loin d'être neutre pour les finances publiques françaises. A.- DES CHIFFRES EN CONSTANTE AUGMENTATION DEPUIS 1995 Le niveau des crédits mobilisés par la réintroduction de l'ours brun dans les Pyrénées pourrait constituer en soi un sujet de préoccupation. Mais leur évolution est beaucoup plus inquiétante encore. Année après année, les opérations liées à la présence du plantigrade ont régulièrement pris de l'ampleur, passant d'environ 780.000 euros en 1995 à 1.857.659 euros dix ans plus tard. Cette hausse ininterrompue représente une augmentation cumulée de plus de 110 %. Cette décennie peut se diviser en deux périodes. Jusqu'en 1999, les deux directions régionales de l'Environnement d'Aquitaine et de Midi-Pyrénées géraient leur propre enveloppe de crédits « ours ». À partir de 2000, la direction régionale de Midi-Pyrénées a été destinataire de l'enveloppe globale des crédits, dont elle subdélègue aujourd'hui directement une partie à la direction départementale de l'Agriculture et des forêts des Pyrénées-Atlantiques, en Aquitaine. Beaucoup des chiffres présentés ci-dessous ont été fournis par la direction régionale de l'Environnement de Midi-Pyrénées, que votre Rapporteur remercie de sa coopération. 1.- L'ampleur du coût direct masque des coûts indirects dix fois plus élevés encore Bien que l'ours soit présent sur toute la chaîne des Pyrénées, l'effort des pouvoirs publics a porté principalement, dès l'origine, sur les Pyrénées centrales. Ce sont notamment sur ces crédits qu'ont été imputés les frais de capture, de convoyage et de lâcher des trois premiers ours slovènes réintroduits, pour un montant de 304.268 euros. BUDGET CONSACRÉ AU PROGRAMME OURS EN PYRÉNÉES CENTRALES (crédits du ministère chargé de l'Environnement et crédits européens Life) (en euros)
Source : Direction régionale de l'Environnement - Midi-Pyrénées Il ressort de ce tableau que la capture, le convoyage et le lâcher ne constituent qu'un peu plus de 12 % du total des dépenses constatées dans cette région entre 1994 et 1999. Ainsi, quoique cela représente tout de même plus de 100.000 euros par ours brun, ces frais n'incluent pas les coûts généraux beaucoup plus importants qui sont induits par la présence durable de plantigrades extra-pyrénéens. Il apparaît donc que, dès l'origine, le coût direct de la réintroduction induit un coût indirect plus de dix fois supérieur sur l'ensemble de la chaîne des Pyrénées. Car il faut aussi prendre en compte les dépenses simultanément engagées dans les Pyrénées-Atlantiques. BUDGET CONSACRÉ AU PROGRAMME OURS EN AQUITAINE POUR LA PÉRIODE 1996-1999 (dépenses du ministère chargé de l'Environnement) (en euros)
Source : Direction régionale de l'Environnement - Midi-Pyrénées, après transmission de la Direction régionale de l'Environnement - Aquitaine Dans cette région, la plupart des dépenses sont destinées aux actions partenariales, dont l'importance croissante est un trait caractéristique du déroulement du programme tout au long de la décennie. Seuls l'héliportage de matériel en estives, ou son portage par bât, apparaissent comme une aide exclusivement destinée aux bergers. En 1997, elle représente 35.063 euros et, à son maximum, 57.168 euros en 1998. Encore cette aide n'est-elle inscrite au budget que pour ces deux années. En tout état de cause, elle ne constitue qu'une part marginale des 1.558.103 euros dépensés en Aquitaine entre 1996 et 1999. 2.- Un tiers seulement des dépenses sont destinées au monde pastoral Les chiffres fournis par la direction régionale de l'Environnement de Midi-Pyrénées concentrent à partir de 2000 en un seul tableau les crédits consommés sur l'ensemble de la chaîne des Pyrénées. Sur cette deuxième période de cinq ans, les dépenses augmentent de 50 %. BUDGET CONSACRÉ AU PROGRAMME OURS SUR L'ENSEMBLE DU MASSIF PYRÉNÉEN POUR LA PÉRIODE 2000-2005 (dépenses du ministère chargé de l'Environnement) (en euros)
Source : Direction régionale de l'Environnement - Midi-Pyrénées En termes de masse budgétaire, l'Ariège s'avère le principal département exposé, quoique les ours aient à chaque fois été relâchés hors de ses limites. Encore les données brutes fournies par la direction régionale de l'Environnement ne permettent-elles pas d'apprécier l'impact concret de la réintroduction sur le pastoralisme dans le département, puisqu'elles confondent dans la même catégorie les dépenses d'aides au gardiennage et le montant des indemnisations liées aux dommages causés par l'ours brun. Une ventilation plus détaillée fait apparaître que le monde agricole n'est destinataire que d'environ 740.000 euros sur les 1,9 million d'euros dépensés en 2005 (1). Les estimations fournies incluent les aides au gardiennage, les aides au portage du matériel des bergers, l'aide à l'équipement en téléphones et clôtures électriques, la vulgarisation des techniques de protection... Mais elles prennent aussi en compte environ 127.000 euros d'indemnisation. Or il ne s'agit de rien moins que d'une manne, puisque ces fonds servent à compenser un préjudice - et sont au demeurant loin de restaurer l'éleveur dans sa situation initiale. Ainsi, la préfecture de l'Ariège a fourni des renseignements circonstanciés sur les dommages subis. Dans ce département, elles s'élèvent pour l'année 2005 à 72.366 euros. À lui seul, le drame de Sénard a ouvert droit à une indemnisation d'environ 31.000 euros : prises de panique, 128 brebis étaient mortes après s'être jetées en troupeau dans un ravin au cours de la nuit du 24 au 25 juin. De manière générale, le niveau de l'indemnisation ne révèle donc pas seulement l'ampleur des dégâts ; il reflète la gravité de la menace que la réintroduction fait peser sur le pastoralisme dans les Pyrénées. En tout état de cause, l'indemnisation, quoiqu'elle constitue un mouvement financier en direction du monde agricole, ne peut en aucune manière être considérée comme un soutien au pastoralisme. Les aides aux éleveurs ne représentent donc qu'environ 600.000 euros, soit un tiers, du volume budgétaire du programme de réintroduction, les deux tiers restants étant consacrés au suivi et à la promotion de l'ours brun. 3.- Un budget de communication anormalement élevé Les dépenses d'indemnisation apparaissent pourtant presque modestes lorsqu'on les compare au budget de communication consacré à la réintroduction de l'ours brun. Il peut, de prime abord, sembler étonnant qu'un ministère emploie en 2005 plus de 180.000 euros de crédits à diffuser des renseignements sur un sujet quotidiennement traité et débattu dans la zone concernée, et même bien au-delà, tant à la radio qu'à la télévision ou dans la presse. De toute évidence, ces canaux d'information spontanés, objectifs et gratuits ne suffisent pas à alerter sur le danger que représente la présence de l'ours brun. Comment l'expliquer ? Comme responsables de la sûreté et de la sécurité des personnes, les pouvoirs publics ont un devoir d'information. Il faut mettre au crédit des services du ministère de l'Écologie et du développement durable de n'avoir jamais minimisé la menace que le plantigrade représente. L'ours brun est en effet un animal dangereux, dont le comportement est connu : s'il est soupçonneux, toujours en alerte et généralement enclin à prendre la fuite, il peut dans certaines circonstances devenir agressif et attaquer, notamment quand il s'agit d'une mère qui percevrait une menace pour ses petits. Aussi est-il normal que les pouvoirs publics mettent en garde contre les dangers encourus par les promeneurs, les chasseurs et les bergers. Force est cependant de constater que les efforts ministériels d'information n'auraient pas cette ampleur si le langage de la vérité sur la menace de l'ours brun avait prévalu dès l'origine. Tout le programme de restauration et de conservation de l'ours brun dans les Pyrénées paraît bâti au contraire sur une image idyllique de la cohabitation entre l'homme et le plantigrade. En mettant à profit une vision débonnaire de l'animal, les promoteurs de la réintroduction induisent, ou du moins entretiennent, une certaine confusion dans les esprits. Faire œuvre de pédagogie sur le plantigrade, ce devrait être couper court d'emblée à toute présentation angélique ou mièvre. La communication ministérielle semble n'être pourtant que l'appendice d'une communication générale sur l'ours dont elle comble certaines failles, mais dont elle a aussi, même involontairement, d'abord cultivé certaines faiblesses. Les crédits sont sans conteste bien employés lorsqu'ils servent à mettre en garde contre les dangers encourus. Pourtant, ces dépenses de communication mettent au jour non seulement les contradictions du discours gouvernemental sur la réintroduction, mais aussi le gâchis financier que ces incohérences entraînent pour le contribuable. B.- L'OCTROI DE CRÉDITS À DES ASSOCIATIONS PRIVÉES L'un des traits distinctifs des interventions du ministère de l'Écologie et du développement durable en faveur de la réintroduction de l'ours brun est le recours à des associations de droit privé censées relayer l'action gouvernementale. Lorsqu'elles sont réellement autonomes, il peut sembler légitime que des associations puissent recevoir un soutien financier pour des activités propres qu'elles développent en rapport avec une politique publique dotée de crédits spécifiques. Il faut cependant regretter que les trois principaux bénéficiaires de subventions ne vérifient pas tous cette analyse(2). 1.- L'Institution patrimoniale du Haut-Béarn (IPHB), instance exemplaire de discussion Établie à Oloron-Sainte-Marie, dans les Pyrénées-Atlantiques, l'Institution patrimoniale du Haut-Béarn est présidée par notre collègue Jean Lassalle. Elle n'a pas pour objet exclusif le traitement des problèmes relatifs à la présence de l'ours brun. Grâce à une démarche intégrée et originale, elle envisage comme un tout la mise en valeur du Haut-Béarn. La présence de l'ours n'est donc qu'une des questions dont ses instances internes ont débattu. Pour son activité dans ce domaine, elle a reçu régulièrement depuis dix ans des subventions du ministère de l'Écologie et du développement durable, pour un montant cumulé de 2.575.868 euros, de 1996 à 2005 inclus. Malgré ce soutien financier, l'organisme a toujours conservé la plus grande indépendance de vues. Ainsi, quoiqu'elle se soit prononcée à plusieurs reprises en faveur du principe de l'introduction d'ours bruns, l'Institution patrimoniale a adopté une position hostile aux lâchers organisés depuis deux ans. LES SUBVENTIONS ACCORDÉES À L'INSTITUTION PATRIMONIALE DU HAUT-BÉARN (en euros)
Source : Direction régionale de l'Environnement de Midi-Pyrénées Il serait cependant erroné de considérer que l'attitude de l'Institution trahit des hésitations, et moins encore un revirement. Toujours fidèle à ses principes, l'Institution a constamment persévéré au contraire dans la voie du développement du Haut-Béarn. Selon elle, la présence de l'ours ne prend cependant son sens que dans une réflexion d'ensemble sur la région et sur son potentiel touristique, environnemental et humain. Entre la position de l'Institution et le plan ministériel de restauration de l'ours brun, l'observateur peu averti pourrait donc ne voir qu'un dégradé de nuances. La divergence de vues qui sépare les deux approches révèle pourtant deux façons diamétralement opposées de poser les problèmes. L'Institution patrimoniale regroupe toutes les parties prenantes au développement du Haut-Béarn, pour dégager des consensus par le dialogue et par la discussion. L'Institution rapporte en outre constamment les questions au contexte pyrénéen qui forme le cadre de sa réflexion. Plutôt que de traiter les questions par le sommet, elle privilégie donc une approche par la base. C'est une démarche qui a toute la faveur de votre Rapporteur. Certes, elle peut parfois, sur certains points, l'orienter lui-même vers des résultats différents. Mais n'est-ce pas précisément le propre d'une approche authentique que de ne pas conduire à des solutions toutes prêtes par des voies tracées d'avance ? 2.- L'association Pays de l'Ours-ADET, soutien de la réintroduction Favorable dès sa création en 1991 à la réintroduction de l'ours brun, l'Association pour le développement économique et touristique des Pyrénées (ADET), devenue association du Pays de l'Ours-ADET, a pu s'engager dans une action plus concrète. Son siège est à Arbas, en Haute-Garonne. Faiblement bénéficiaire dans les années 1990 de subventions du ministère de l'Écologie et du développement durable, elle a reçu ensuite un soutien croissant, qui s'établit pour l'année 2005 à 121.745 euros. EMPLOI DE LA SUBVENTION MINISTÉRIELLE ACCORDÉE EN 2005 (en euros)
Source : Association du Pays de l'Ours-ADET Quoique votre Rapporteur d'information ne partage pas les options défendues par cette association, il a constaté que la subvention allouée par la DIREN est régulièrement employée et que le personnel de l'association reçoit une rémunération qui ne semble pas déraisonnable. La subvention de la Direction régionale de l'Environnement ne représente au demeurant qu'une petite moitié des ressources de cette association forte de 1.300 adhérents (3). 3.- L'association pour la cohabitation pastorale, bras armé du ministère de l'Écologie et du développement durable ? Il n'en va pas de même de l'association pour la cohabitation pastorale, établie à Siguer, en Ariège. D'après les déclarations de ses responsables, cette association créée en 2001 compterait 45 adhérents à jour de cotisation, celle-ci s'élevant à 15 euros. Au vu des comptes de résultat 2005, les chiffres réels se révéleraient plus modestes, puisque les cotisations enregistrées s'établissent à 375 euros, ce qui correspond à un effectif de 25 adhérents. Le bilan d'activité pour l'année 2005 en annonce pourtant 81. Quoi qu'il en soit, votre Rapporteur a constaté avec étonnement que le budget de cette association, en tout état de cause inférieure à cent membres, avoisine les 240.000 euros. L'écart élevé entre ce total et le montant des cotisations est principalement comblé par une subvention considérable de la direction régionale de l'Environnement Midi-Pyrénées : 102.903 euros dès 2001, 111.600 euros en 2002, 165.000 euros en 2003, 163.618 euros en 2004 et 204.000 euros en 2005. L'association est surtout active dans le placement de chiens patous. Ces chiens, élevés dès le plus jeune âge au milieu du troupeau, grandissent en s'identifiant à lui, de sorte qu'une fois adultes ils interviennent dès qu'ils le sentent attaqué. Leur force, combinée à leur attitude menaçante, est censée tenir l'ours à distance. Au demeurant, il n'est pas rare qu'en pratique, ils soient aussi habiles à dissuader les promeneurs d'approcher. Du point de vue budgétaire, il apparaît surtout, vu la structure des ressources de l'association, que la direction régionale de l'Environnement dispose à travers elle d'une cellule « chiens patous » quasi entièrement financée sur fonds publics. L'association emploie six personnes dont l'effectif se confond en partie avec celui des adhérents. Les intérêts des employeurs et des salariés ne sont pourtant pas forcément convergents. Cela pose un réel problème de gestion interne. Le personnel instruit également les dossiers de subvention pour le recours aux chiens patous, où il ne peut être en vérité que juge et partie, puisque c'est la raison d'être de l'association. Votre Rapporteur estime donc que cette association remplit une fonction de paravent des services du ministère de l'Écologie et du développement durable, dont l'activité échappe ainsi en partie aux règles de la comptabilité publique. Il déplore la confusion entretenue entre des intérêts particuliers et l'action publique. Cette confusion ne peut que porter atteinte à la nécessaire impartialité de l'État. Sans même revenir sur le type de protection proposé, et sur ses effets préjudiciables à la fréquentation de la montagne, il apparaît au demeurant qu'à peine 20 % de la subvention accordée par le ministère est effectivement employée à l'achat et à l'utilisation de chiens patous, le reste des dépenses étant consacré à l'animation et à la vulgarisation des techniques de protection (4). Votre Rapporteur estime que ce rapport entre l'aide effective et le budget global manifeste un déséquilibre, de sorte que, pour un soutien équivalent, le ministère de l'Écologie et du développement durable pourrait allouer moitié moins à cette association. II.- UN PIC DE CONSOMMATION SANS PRÉCÉDENT EN 2006 Votre Rapporteur d'information a plus particulièrement concentré son attention sur l'année 2006, marquée par le lâcher de cinq ours slovènes. Il en ressort que la réintroduction organisée a coûté beaucoup plus cher que prévu, car les estimations généralement retenues prennent mal en compte le surcroît de mobilisation en personnel qu'elle a suscité. A.- DES DÉPENSES INITIALEMENT SOUS-ÉVALUÉES Il était prévisible que la capture, le convoyage et le lâcher d'ours slovènes représenteraient en 2006 d'importantes dépenses supplémentaires pour le ministère de l'Écologie et du développement durable. Dans une volonté affirmée de transparence, le plan de restauration et de conservation de l'ours brun dans les Pyrénées françaises (2006-2009) en envisage au demeurant l'aspect financier. Estimant que ce document péchait par omission, votre Rapporteur a cependant demandé à la direction régionale de l'Environnement de Midi-Pyrénées de fournir une évaluation plus serrée des moyens effectivement employés à la mise en œuvre de ce plan. Ce nouveau décompte accuse déjà une différence avec les premiers chiffres publiés. 1.- Une hausse assumée dans le plan de restauration 2006-2009 Le plan de restauration et de conservation de l'ours brun a conduit à une forte hausse par rapport aux années précédentes du budget consacré à l'ours en 2006. Selon les données mêmes publiées dans le plan, le budget prévisionnel pour 2006 « représente une augmentation de 43 % par rapport aux dépenses 2005 et de 75 % par rapport à la moyenne des dépenses réalisées au cours des cinq dernières années. » COÛT PRÉVISIONNEL DES OPÉRATIONS DU PLAN PROGRAMMÉES POUR 2006 (en euros)
Source : Ministère de l'Écologie et du développement durable, « Plan de restauration et de conservation de l'ours brun dans les Pyrénées françaises (2006-20093) » Certes, le document précise que « si l'on exclut le budget nécessaire aux opérations techniques et scientifiques spécifiques au renforcement, cette augmentation est de 18 % par rapport à 2005 et de 45 % par rapport aux cinq dernières années ». Votre Rapporteur a cependant déjà eu l'occasion de montrer combien il était artificiel de séparer coût direct et coût indirect, tant le lien unissant l'un à l'autre paraît évident et étroit. Les moyens humains, retracés dans le tableau ci-après, constituent l'autre volet du coût induit par la réintroduction de l'ours brun. MOYENS HUMAINS PRÉVUS POUR LA RÉINTRODUCTION EN 2006
Source : Ministère de l'Écologie et du développement durable, « Plan de restauration et de conservation de l'ours brun dans les Pyrénées françaises (2006-2009) » (1) Office national de la chasse et de la faune sauvage (2) Office national des forêts (3) Association pour la cohabitation pastorale Compte tenu de la mobilisation réellement observée, cette première estimation fournie dans le plan de restauration et de conservation de l'ours brun paraît a posteriori plutôt optimiste. Votre Rapporteur a donc demandé que soit également pris en compte le personnel d'administration générale. 2.- La réévaluation a posteriori des premiers chiffres publiés La direction régionale de l'Environnement de Midi-Pyrénées a transmis le 10 juillet 2006 une nouvelle évaluation de la mobilisation administrative réellement induite par la réintroduction de l'ours brun. MOBILISATION ADMINISTRATIVE CONSACRÉE AU DOSSIER OURS
ETP calculés sur la base de 1600 heures travaillées par an soit 200 jours travaillés par an. Source : Direction régionale de l'Environnement - Midi-Pyrénées Il en ressort que la mobilisation de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) est supérieure à ce qui était initialement envisagé. Le plan de restauration de l'ours brun (2006-2009) ne prend en effet en compte que les agents de l'équipe technique de suivi « Ours et Réseau ours brun ». Dépendant directement de la direction nationale des Études et de la Recherche de l'ONCFS, ces agents ne sont cependant pas les seuls qui, au sein de l'établissement, concourent à la réintroduction. D'après les renseignements recueillis par votre Rapporteur auprès du directeur général de l'ONCFS, ses techniciens sont également mis à contribution dans la mesure où la présence de l'ours brun complique l'exécution de leurs missions ordinaires. D'après les mêmes sources, ce surcroît de travail et d'activité pourrait être évalué, en hypothèse basse, à 120.000 euros par an, qu'il convient effectivement d'ajouter aux dépenses spécifiquement affectées à la réintroduction. B.- LA MOBILISATION RÉELLE DES MOYENS EN HOMMES ET EN MATÉRIEL La mobilisation administrative excède cependant de loin les seuls services de l'ONCFS. Tous les services de l'État ont été mis à contribution. Il est difficile de mesurer et d'évaluer avec précision le surcroît de travail que la réintroduction de l'ours a pu constituer pour certains d'entre eux. Ce n'est pas le cas pour l'engagement important de la gendarmerie. 1.- Des dépenses d'administration générale importantes mais mal connues Toutes les préfectures et les différents services de l'État concernés par les opérations de réintroduction de l'ours brun sont tenus informés en temps réel des relevés de position effectués par l'équipe de suivi installée à Villeneuve-de-Rivière, en Haute-Garonne. Il est normal, et même hautement souhaitable, que les services de l'État puissent connaître sans délai les mouvements d'ours, dont la présence, notamment en zone habitée, représente une menace réelle pour la sécurité des personnes et des biens. Pour autant, tous les services de l'État mis en alerte n'ont pas pour tâche première de suivre le mouvement du plantigrade... À supposer même que les informations qui leur sont fournies ne commandent pas une intervention immédiate de leur part, l'exigence d'en prendre rapidement connaissance à tout moment ne peut que perturber le fonctionnement normal des services. Interruptions incessantes et rythmes hachés sont classés, chez les spécialistes des conditions de travail, parmi les premières causes d'atteinte au rendement. À la perturbation du fonctionnement normal des services s'ajoute l'accroissement de l'activité et des causes d'intervention possibles. Votre Rapporteur s'est ainsi enquis auprès de quatre tribunaux de grande instance du nombre d'affaires dont ils auraient à connaître qui auraient un lien proche ou lointain avec la réintroduction de l'ours brun, ainsi que du temps moyen consacré à ces affaires dans chacun de ces tribunaux. À ce jour, il n'a malheureusement pas encore reçu les précisions demandées, mais il est certain que les volumes de temps travaillé concernés sont particulièrement importants. 2.- L'équivalent d'une brigade de gendarmerie de douze hommes constamment mobilisée La réintroduction d'ours dans les Pyrénées a également beaucoup mobilisé la gendarmerie nationale, non seulement pour quelques actions complaisamment relayées du fait de leur caractère spectaculaire, mais aussi, quotidiennement, par le travail de surveillance et d'enquête que ses groupements ont été amenés à accomplir. TABLEAU RÉCAPITULATIF DES ACTIVITÉS
Sources : Commandement de la circonscription régionale de gendarmerie de Midi-Pyrénées Placés sous statut militaire, les gendarmes sont des fonctionnaires de l'État pour lesquels la notion d'équivalent temps plein travaillé (ETPT), dont l'usage s'est généralisé depuis l'entrée en vigueur de loi organique relative aux lois de finances, n'a que peu de signification. Par définition, ils sont en effet disponibles 24 heures sur 24, leur semaine d'activité ne s'enfermant pas dans un cadre horaire préétabli. Aussi le décompte des heures fournies présente-t-il un caractère en partie artificiel. Mieux vaut donc considérer, de manière à la fois plus concrète et plus évocatrice, que ces chiffres représentent la mobilisation d'une brigade entière de douze gendarmes sur toute l'année. Cette indication précise, fournie par le général commandant la circonscription régionale de gendarmerie de Midi-Pyrénées, permet d'apprécier, par extrapolation, le degré d'implication des services civils de l'État dans la mise en œuvre du plan de réintroduction. 3.- Le bien-fondé d'une évaluation concrète Certains interlocuteurs entendus par votre Rapporteur ont pu soutenir qu'il ne serait pas de bonne méthode de prendre en compte à la fois les dépenses liées à la réintroduction et les frais induits par l'opposition à celle-ci. Cette remarque fait bon marché des principes mêmes sur lesquels est fondé le programme de réintroduction de l'ours brun, qui prétend en effet s'appuyer sur une vaste acceptation sociale dans la zone concernée. En cette matière, le texte de référence est la convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe. Son article 11 précise notamment : « Dans l'exécution des dispositions de la présente Convention, les Parties contractantes s'engagent à : (...) - à encourager la réintroduction des espèces indigènes de la flore et de la faune sauvages lorsque cette mesure contribuerait à la conservation d'une espèce menacée d'extinction, à condition de procéder au préalable et au regard des expériences d'autres Parties contractantes à une étude en vue de rechercher si une telle réintroduction serait efficace et acceptable ; - à contrôler strictement l'introduction des espèces non indigènes. » La convention de Berne lie donc les deux aspects de la réintroduction d'espèces : efficacité et acceptation. Mesurer le seul coût direct d'un programme d'introduction, en faisant l'impasse sur les charges liées à son acceptation sociale, serait en offrir une vision incomplète. III.- LA NAISSANCE D'UNE CHARGE BUDGÉTAIRE PERMANENTE ? La deuxième partie du présent rapport a mis en lumière que l'introduction d'ours slovènes n'est qu'en partie responsable de l'envolée des dépenses constatées en 2006. Il apparaît en effet que la présence renforcée de l'ours brun aggrave durablement la charge que représente, au sein du budget de l'État, leur suivi dans la chaîne pyrénéenne. Votre Rapporteur s'est donc efforcé d'envisager toutes les conséquences financières de cette présence artificiellement renforcée dans les années à venir. Pour ce faire, il a retenu plusieurs scénarios de dépenses, n'en excluant par principe qu'un seul : la réintroduction de nouveaux ours. A.- LE SCÉNARIO DE MISE EN SOMMEIL PROGRESSIVE DU DISPOSITIF Les dépenses induites par la réintroduction de l'ours brun présentent un caractère durable et irréversible. Il ne saurait en effet être concevable que l'État abandonne au cours des années à venir le suivi des plantigrades réintroduits en 2006. 1.- L'équivalent pour l'avenir d'une astreinte de deux millions d'euros par an La direction régionale de l'Environnement - Midi-Pyrénées prévoit au demeurant un budget qui, « pour les cinq années à venir, demeurera relativement stable par rapport à l'année 2006 (hors opération de renforcement) ». Si l'on se souvient que, même en faisant abstraction des dépenses extraordinaires liées aux lâchers, l'année 2006 marque un pic sans précédent dans la dépense publique, il peut sembler tout à fait inquiétant que cette année serve de base de référence pour l'estimation officielle des cinq années à venir, soit 1.863.058 × 5 = 9.315.290 euros. Cela porterait à plus de vingt millions d'euros, à tout le moins, les crédits publics consacrés en quinze ans à la réintroduction de l'ours brun. 2.- Le coût prévisible d'une contre-performance globale La mise en sommeil du dispositif ne pourrait venir que d'une extinction progressive des ours réintroduits. Cette éventualité paraît loin d'être exclue, puisqu'une ourse sur les cinq réintroduits a déjà disparu à l'automne 2006. Sachant que l'un des quatre animaux restants est un individu mâle et que les ours de souche pyrénéenne ne comptent plus de représentant femelle depuis la mort de Cannelle en 2004, les naturalistes s'interrogent sur les chances de succès d'une tentative de sauver une espèce en lui apportant seulement trois porteuses possibles. Votre Rapporteur ne prétend certes pas que les ours slovènes relâchés n'ont pas été assez nombreux. Il observe seulement que les lourdes dépenses engagées ne permettront probablement même pas d'atteindre l'objectif poursuivi. Il serait donc faux d'affirmer sans nuance que l'extinction naturelle de l'espèce apporterait un soulagement à nos finances publiques. Cette extinction serait surtout révélatrice de l'insuffisance du projet général, porté par le contribuable pendant de longues années, en un mot de l'inutilité de toutes les dépenses d&eac | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||