N^° 3257

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,

FAMILIALES ET SOCIALES

sur

les minima sociaux à Mayotte

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Mansour KAMARDINE,

Député.

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INTRODUCTION 5

I. LA « DÉPARTEMENTALISATION », UN ACQUIS IRRÉVERSIBLE 7

A. UN DÉPLOIEMENT ENCORE INCOMPLET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 8

B. LA POLITIQUE DE L'EMPLOI : DES INSTITUTIONS ENCORE EMBRYONNAIRES 9

C. LA QUASI-ABSENCE DES MINIMA SOCIAUX 12

II. LA PROBLÉMATIQUE DES MINIMA SOCIAUX 15

A. LE SYSTÈME FRANÇAIS DE MINIMA SOCIAUX 15

1. Un système stratifié où le RMI occupe le statut particulier de « filet de sécurité » 15

2. Un point unanimement soulevé : l'ambiguïté des liens entre les minima sociaux, l'emploi et le développement économique et social 16

B. DES ENJEUX SPÉCIFIQUES À MAYOTTE 17

1. L'évolution économique et sociale très rapide de Mayotte 17

2. La prégnance du problème de l'immigration clandestine 18

C. QUELQUES PRINCIPES À RESPECTER DANS LE DÉPLOIEMENT DES MINIMA SOCIAUX 19

1. La simplicité 20

2. Le choix de prestations monétaires plutôt que de prestations en nature et de droits universels 21

3. Le choix de prestations qui, par construction, encouragent le travail et l'insertion dans l'économie 21

III. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION 23

A. DES MESURES QUI PEUVENT ÊTRE MISES EN œUVRE TRÈS RAPIDEMENT 24

1. L'urgence immédiate : tenir les engagements et mettre fin à des règles dérogatoires mesquines 24

a) La prestation d'aide à la restauration scolaire : respecter les engagements 24

b) L'allocation de rentrée scolaire : s'aligner sans délai sur la règle nationale 25

2. Une opération facile à engager : relever et lier au salaire minimum les prestations existantes 26

B. DES AMÉLIORATIONS SPÉCIFIQUES À ÉTUDIER 28

1. Une catégorie de personnes qui doivent être soulagées : les mères isolées 28

2. L'allocation logement : un dispositif au fonctionnement manifestement insatisfaisant 30

C. DES MESURES ORIGINALES À IMAGINER POUR FAVORISER L'EMPLOI 30

1. Un dispositif adapté pour développer l'emploi salarié dans le secteur marchand 31

2. La nécessaire transposition des exonérations de charges applicables dans les départements d'outre-mer 32

3. Des formules innovantes pour favoriser la création ou le maintien d'entreprises 33

D. LES MESURES D'INVESTISSEMENT ET D'ACCOMPAGNEMENT 35

1. Les grands chantiers d'infrastructure 35

2. La formation 37

3. L'action sanitaire et sociale 37

E. LA NÉCESSITÉ DE NE PAS OMETTRE LE VOLET INSTITUTIONNEL 38

1. L'évolution statutaire : une dimension européenne à intégrer 38

2. La poursuite du déploiement d'institutions de droit commun 41

a) Les organismes gestionnaires des politiques de l'emploi 41

b) Une caisse d'allocations familiales de plein exercice 43

3. La nécessaire clarification des règles de droit et du positionnement des institutions 43

TRAVAUX DE LA COMMISSION 45

ANNEXE 1 : PROPOSITIONS DE LA MISSION 47

ANNEXE 2 : TRAVAUX DE LA MISSION 51

COMPTE RENDUS DES AUDITIONS 51

DÉPLACEMENT DE LA MISSION 99

CONTRIBUTIONS ÉCRITES 101

INTRODUCTION

Petit archipel de 374 km² densément peuplé et en forte croissance démographique (160 000 habitants en 2002, 240 000 attendus en 2015...), Mayotte a affirmé solennellement son choix d'appartenance à la France il y a trente ans, en 1974 puis en 1976. Pourtant, ce n'est qu'en 2000 qu'elle a pu sortir de l'incertitude sur son statut et son avenir et s'engager dans la voie de la « départementalisation », qui devrait en faire un département d'outre-mer (DOM) de droit commun.

Cette évolution doit s'accompagner, naturellement, du déploiement de tout l'appareil administratif, juridique et social français, auparavant largement absent à Mayotte. Depuis 2002, effectivement, les institutions de la sécurité sociale ont été développées et rapprochées du système de droit commun ; diverses prestations ont été introduites. En 2005, s'est engagé le déploiement des institutions gestionnaires des politiques de l'emploi.

D'un point de vue économique, Mayotte conjugue de grandes potentialités, notamment dans le domaine touristique, et des handicaps lourds en matière d'infrastructures et de niveau de qualification de le population. L'archipel se trouve donc dans une situation intermédiaire bien exprimée devant la mission d'information par M. Philippe Leyssene, directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au ministère de l'outre-mer, qui a indiqué que les évaluations effectuées pour évaluer le PIB mahorais par habitant le font apparaître déjà neuf fois plus élevé qu'aux Comores, mais encore trois fois moins qu'à La Réunion ⁽¹⁾...

Dans ce contexte, la question de l'introduction des « minima sociaux », et singulièrement du plus emblématique, le revenu minimum d'insertion ou RMI, se pose inévitablement. Jusqu'à présent, cette introduction a été écartée, principalement pour une raison quelque peu contradictoire, la grande pauvreté d'une majorité de Mahorais : cette situation ne paraît que justifier plus encore un système assurant à tous un minimum vital, mais elle signifie aussi qu'un tel système bénéficierait immédiatement à la grande majorité de la population, qui pourrait en devenir dépendante et être découragée de rechercher un emploi et de contribuer au développement économique.

Une autre question est particulièrement sensible à Mayotte et doit être prise en considération, celle de l'immigration comorienne, attirée par des différences de système social et de niveau de vie qui ne cessent de se creuser. Le recensement de 2002 a permis de dénombrer 55 000 étrangers, soit le tiers de la population, et il est assez naturel de penser que beaucoup de clandestins n'ont pas été pris en compte... Selon un document de 2004 de la préfecture, il y aurait eu alors environ 45 000 étrangers en situation irrégulière.

C'est dans ce contexte que la réflexion sur l'introduction des minima sociaux apparaît urgente. Cette introduction est de toute façon inévitable dans l'optique de la départementalisation, qui ne permettra la conservation, par rapport au droit commun métropolitain, que de règles dérogatoires de portée limitée. Le temps est également compté, pour les mêmes raisons. Et cependant les enjeux et les risques sont importants.

La mission d'information s'est efforcée de dégager quelques pistes plus ou moins urgentes, plus ou moins faciles à mettre en œuvre, plus ou moins originales pour l'évolution du système social en place à Mayotte, en se fixant pour but de réaliser les objectifs que peut poursuivre un dispositif de minima sociaux en essayant d'en éviter les dérives et les complexités.

Partant de l'idée que construire sur un terrain vierge tel que Mayotte peut être plus facile que de réformer un vieux système aux multiples strates, et peut même donner des leçons pour cette réforme, la mission a également placé sa réflexion dans la perspective de celle en cours sur la réforme de l'ensemble du système français de minima sociaux. Mayotte pourrait constituer à cet égard un terrain d'expérimentation pour des minima sociaux rénovés et simplifiés, en quelque sorte un laboratoire d'idées pour la Nation.

I. LA « DÉPARTEMENTALISATION », UN ACQUIS IRRÉVERSIBLE

Les années 2000 à 2003 ont permis à Mayotte de sortir d'une situation d'incertitude juridique qui durait depuis près de trente ans. L'accord du 27 janvier 2000 et la loi statutaire n° 2001-616 du 11 juillet 2001, suivis par l'inscription de Mayotte dans le texte de la Constitution par la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003, donnent aux Mahorais les garanties qu'il souhaitaient, notamment que leur appartenance à la République ne saurait être remise en cause sans leur consentement et qu'ils pourront, en 2010, obtenir une révision de leur statut (l'article 2 de la loi de 2001 permet au conseil général qui aura été renouvelé en 2010 d'adopter une résolution demandant une modification statutaire, dont un projet de loi devra découler). La marche vers la « départementalisation », c'est-à-dire l'acquisition d'un statut de département d'outre-mer (DOM) de droit commun, est irreversible dès lors que les Mahorais continueront à vouloir cette évolution et l'échéance est fixée.

Cette évolution comprend nécessairement, parmi d'autres éléments, la mise en place d'un système social répondant complètement aux standards en vigueur ailleurs en France.

Les seules marges de manœuvre qui existent portent sur les modalités de cette mise en place et sur son calendrier ; ces marges sont elles-mêmes limitées par l'échéance de 2010 et la nécessité, dès lors que Mayotte constituerait ensuite un DOM, de s'en tenir en matière de dérogations au droit commun, conformément à l'article 73 de la Constitution, à des « adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières » de l'archipel. Comme l'ont indiqué devant la mission les deux membres du gouvernement qu'elle a entendus, Mme Catherine Vautrin et M. François Baroin, « la question n'est pas tant la poursuite de cette progression vers le droit commun que son calendrier et ses modalités... de savoir s'il faut agir, mais selon quelle méthode ».

Avant d'évoquer les questions de sécurité sociale et de minima sociaux qui sont l'objet du présent rapport, il convient de rappeler que des évolutions fondamentales ont été actées en matière de droit civil, tant la question du statut personnel civil est déterminante pour l'évolution de la société et au regard des valeurs républicaines. La loi statutaire de 2001 modifiée par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer a fait évoluer le statut civil de droit local en disposant, de manière générale, que ce statut « ne peut, en aucun cas, contrarier ou limiter les droits et libertés attachés à la qualité de citoyen français » et en tirant plusieurs conséquences fondamentales de cette prise de position : prohibition de la polygamie pour les jeunes générations ; introduction du divorce républicain ; égalité successorale pour les enfants nés à partir de 2003 ; affirmation du droit des femmes de gagner leur vie, disposer de leur revenu et de leurs biens.

Pour en venir à la protection sociale, les bases d'un régime adapté au contexte de l'archipel ont été posées par voie d'ordonnances en 2001 et 2002. Toutefois, si beaucoup a été fait, plus encore a été promis et beaucoup reste à faire...

A. UN DÉPLOIEMENT ENCORE INCOMPLET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

De nombreuses avancées ont été réalisées depuis 2001 en matière de sécurité sociale. On signalera en particulier celles en matière de prestations familiales, ces prestations étant celles qui présentent le plus de connexités avec les minima sociaux classiquement entendus (certains minima sociaux sont eux-mêmes également des prestations familiales ou sont gérés pour tout ou partie par les caisses d'allocations familiales).

En matière de prise en charge de la maladie, le dispositif mis en place en 1996 a été amélioré, avec notamment la couverture des soins dans le secteur libéral et, hors de Mayotte, des évacuations sanitaires, ainsi que la création d'indemnités journalières de maladie et de maternité. En revanche, il a été mis fin à la gratuité des soins le 1^er avril 2005, parallèlement à la mise en place d'un dispositif de consignation pour les immigrés clandestins, hors urgence.

Pour ce qui est de la vieillesse et du handicap, un régime d'assurance vieillesse de base obligatoire et deux allocations destinées aux personnes âgées et aux personnes handicapées ont été instaurées.

S'agissant des prestations familiales, ont été instaurées - au moins dans leur principe - des allocations familiales, une allocation de rentrée scolaire, une aide à la restauration scolaire, une allocation logement familiale. Cependant, plusieurs prestations de droit commun restent absentes à Mayotte :

- l'allocation de parent isolé (API), qui est considérée comme faisant partie des minima sociaux mais est juridiquement une prestation familiale ;

- la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) ;

- le complément familial ;

- l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (ou allocation d'éducation spéciale-AES) ;

- l'allocation de soutien familial ;

- l'allocation de présence parentale.

Moins nombreuses, les prestations familiales instaurées à Mayotte obéissant également à des règles dérogatoires le plus souvent moins favorables qu'en métropole ou dans les DOM :

- D'une part, leur montant est nettement plus faible, comme on le voit pour les allocations familiales, à titre d'exemple, dans le tableau suivant.

Montant des allocations familiales en 2005

- D'autre part, certaines règles d'attribution sont différentes. S'il a été possible, dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, d'obtenir la suppression du plafonnement à trois par famille du nombre d'enfants pris en compte pour le calcul des différentes prestations, d'autres dispositions spécifiques demeurent : ainsi l'allocation de rentrée scolaire reste-t-elle versée après la rentrée à Mayotte et, lorsque les enfants sont inscrits dans l'enseignement secondaire, partiellement allouée aux établissements scolaires (pour être en principe directement affectée à l'achat de fournitures) et non aux familles.

D'autres dispositifs théoriquement établis, comme la prestation d'aide à la restauration scolaire, ont quelque difficulté à se mettre effectivement en place, mais on y reviendra.

Enfin, la diffusion effective de ces prestations apparaît parfois limitée. S'agissant des allocations familiales, les fichiers font ressortir environ 11 500 familles bénéficiaires, représentant environ 31 000 enfants, ce qui peut apparaître peu dans une île dont la population est sans doute maintenant de l'ordre de 180 000 personnes et est très jeune (56 % de moins de vingt ans). Si l'importance de l'immigration illégale, qui ne donne pas droit aux allocations, peut contribuer à expliquer cette situation, d'autres situations sont plus caricaturales : par exemple, on dénombrerait seulement 69 bénéficiaires de l'allocation logement pour environ 36 000 foyers recensés... Comme l'a observé avec Mme Nicole Prud'homme, présidente de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), à ce point là, « quand une prestation ne trouve pas son public, c'est qu'il y a un problème... ».

B. LA POLITIQUE DE L'EMPLOI : DES INSTITUTIONS ENCORE EMBRYONNAIRES

Pendant longtemps, les tâches habituellement assurées par l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) ont été assurées à Mayotte par les services de l'Etat à travers la direction du travail de l'emploi et de la formation professionnelle-DTEFP. Cette direction conduisait également les politiques classiques de l'Etat, notamment d'emplois aidés, dont l'encadré ci-après rend compte.

L'ANPE n'est effectivement présente à Mayotte que depuis décembre 2005 et sa représentation n'a encore que des moyens très réduits (6 agents) ainsi qu'une autonomie restreinte : il s'agit d'un simple agence dépendant de La Réunion et non d'une délégation régionale de droit commun.

Quant à l'assurance chômage, elle est en cours d'établissement : plusieurs accords entre partenaires sociaux conclus à partir du 3 juin 2004 ont mis en place la caisse d'assurance chômage de Mayotte (CACM), qui perçoit des cotisations depuis le 1^er janvier 2006 et commencera d'indemniser les chômeurs au 1^er août 2006 (ce décalage étant la conséquence de l'obligation d'avoir cotisé sept mois pour être éligible à l'indemnisation).

Ce dispositif se construit en dehors du réseau Unédic-Assédic et est pour l'heure beaucoup plus restrictif en terme d'indemnisation, en contrepartie de quoi les cotisations qui le financent restent minimes :

- A Mayotte, l'indemnisation sera, selon les accords passés, réservée aux personnes qui auront subi un licenciement économique et pourront attester de 1 110 heures au moins de travail durant les douze derniers mois. La durée d'indemnisation sera de 7 mois au plus pour les personnes de moins de cinquante ans (20 mois au-delà de cet âge et 30 à partir de cinquante-sept ans). Le montant des indemnités représentera 75 % du salaire antérieur pendant trois mois, puis 50 %, le salaire pris en compte étant plafonné à 1 000 euros par mois.

- En comparaison, le droit commun français est nettement plus avantageux pour les demandeurs d'emploi : l'indemnisation bénéficie aux salariés involontairement privés d'emploi à la suite non seulement d'un licenciement économique mais aussi d'un licenciement pour cause personnelle, voire d'une démission considérée comme légitime, ainsi qu'à la fin d'un contrat temporaire. La durée d'indemnisation appliquée aux plus grand nombre des chômeurs compte tenu de leur durée d'affiliation est par ailleurs plus longue : 23 mois. Enfin, les indemnités versées peuvent être beaucoup plus généreuses, puisque le salaire de référence mensuel pris en compte est plafonné à un peu plus de 10 000 euros...

- Les cotisations perçues à Mayotte s'élèvent à 0,6 % de la masse salariale pour la part patronale et 0,5 % pour la part ouvrière, contre respectivement 4,04 % et 2,44 % en métropole.

Les programmes d'insertion à Mayotte

Pour les emplois non-marchands

_ Le contrat emploi-solidarité (CES)

Ce dispositif, d'une durée de 3 mois à 24 mois, est réservé aux chômeurs âgés de 50 ans et plus, aux travailleurs handicapés et aux jeunes de 18 à moins de 26 ans, faiblement qualifiés et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi et de réinsertion. Il s'agit d'offrir au public en difficulté d'insertion un emploi à mi-temps, rémunéré au SMIG horaire, pour satisfaire, dans le secteur associatif ou auprès de la collectivité, des besoins d'utilité collective. Les employeurs sont exonérés à 100 % des charges patronales légales et conventionnelles et une aide à la formation est également versée.

_ Le contrat emploi consolidé (CEC)

Les contrats emploi consolidé, réservés au même public que les contrats emploi-solidarité, peuvent prendre la forme de contrats à durée déterminée (de 12 mois renouvelables dans la limite de 60 mois) ou indéterminée. Ils bénéficient d'une prise en charge partielle et dégressive du salaire par l'Etat.

_ Le chantier de développement local (CDL)

Ce dispositif, d'une durée de 3 mois maximum et cofinancé par l'Etat et la collectivité départementale (CDM), est réservé aux chômeurs de longue durée (âgés de plus de 26 ans et de moins de 60 ans). Il s'agit d'offrir aux chômeurs en difficulté d'insertion un emploi rémunéré au SMIG local. Ces derniers sont engagés pour 6 semaines pour des travaux relevant de l'entretien, de l'assainissement et de l'environnement dans les communes ou les services publics.

Pour les emplois marchands

_ Le contrat d'apprentissage (CAP)

Il a pour but de permettre à une jeune de 16 à moins de 26 ans d'acquérir une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme technologique ou professionnel ou un titre homologué. Le salarié est rémunéré par l'entreprise. Les cotisations patronales de sécurité sociale sont prises en charge par la CDM.

_ Le contrat d'insertion adaptation (CIA)

Nouvelle appellation du contrat emploi jeune, il s'adresse aux jeunes de 16 à 25 ans ayant un niveau de formation égal au plus au CAP-BEP. Il a pour but de favoriser l'insertion en entreprise des jeunes peu ou non qualifiés rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi. L'employeur est exonéré des cotisations sociales patronales pendant un an et bénéficie d'une prime à l'embauche.

_ Le contrat de retour à l'emploi (CRE)

Le contrat retour à l'emploi s'adresse aux chômeurs de longue durée. L'employeur bénéficie d'une exonération des cotisations sociales patronales pendant un an (ou deux ans pour les demandeurs d'emploi de plus de trois ans) et d'une prime à l'embauche.

Source : rapport de l'IEDOM, « Mayotte en 2004 ».

C. LA QUASI-ABSENCE DES MINIMA SOCIAUX

Les minima sociaux ne constituent pas une catégorie juridique identifiée ; on regroupe généralement sous ce vocable un ensemble de prestations financières de nature non contributive (elles ne sont pas liées à l'existence de cotisations antérieures) visant à assurer un revenu minimum à certaines catégories de personnes et donc versées sous condition de ressources ⁽²⁾. On recense habituellement, dans le droit commun français, neuf minima sociaux créés à des époques différentes pour répondre à des problématiques diverses :

- l'allocation supplémentaire vieillesse, qui est versée aux personnes âgées de plus de soixante-cinq ans disposant de droits très faibles ou nuls à la retraite à concurrence d'un montant de ressources représentant le « minimum vieillesse », institué en 1956 ;

- l'allocation supplémentaire d'invalidité, pour les titulaires d'une pension d'invalidité de très faible montant, remontant à 1957 ;

- l'allocation veuvage ;

- l'allocation aux adultes handicapés (AAH), créée en 1975 ;

- l'allocation de parent isolé (API), qui bénéficie aux personnes isolées assumant seules la charge d'un ou plusieurs jeunes enfants depuis 1976 ;

- l'allocation de solidarité spécifique (ASS), versée depuis 1984 aux chômeurs ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant d'au moins cinq années d'activité salariée au cours des dix dernières années ;

- le revenu minimum d'insertion (RMI), institué en 1988 pour garantir des ressources minimales à toute personne de 25 ans et plus qui réside légalement et durablement en France ;

- l'allocation équivalent retraite (AER), sorte d'allocation d'attente créée en 2002 au bénéficie des chômeurs de moins de 60 ans totalisant déjà 160 trimestres de cotisation à l'assurance vieillesse ;

- l'allocation temporaire d'attente (qui a remplacé, en application de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, l'allocation d'insertion), destinée à des catégories spécifiques de personnes en attente d'insertion : les demandeurs d'asile et réfugiés principalement, mais aussi les détenus libérés ou les personnes rapatriées.

A Mayotte, seules trois de ces neuf prestations sont actuellement prises en charge par la solidarité nationale et existent sous des formes et avec des montants dérogatoires :

- l'allocation veuvage ;

- l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- un équivalent du minimum vieillesse, l'allocation spéciale pour personnes âgées (ASPA).

Ces allocations bénéficiaient, au 31 décembre 2005, à 38 personnes pour l'allocation veuvage, 356 pour l'AAH et 3 538 pour l'ASPA.

Les montants de l'AAH et de l'ASPA mahoraises n'atteignent respectivement que 150 et 152,55 euros par mois, contre 610,28 euros pour les prestations équivalentes dans le droit commun national.

Ces prestations sont complétées par des allocations instituées par la collectivité départementale de Mayotte (CDM) :

- l'allocation pour enfant handicapé (64 euros par mois pour 266 bénéficiaires) ;

- l'allocation simple vieillesse (ASV), qui permet à 1 000 personnes âgées de 55 à 60 ans d'attendre l'ASPA (le montant des deux allocations étant le même) ;

- des allocations pour aide constante d'une tierce personne qui viennent s'ajouter aux allocations citées ci-dessus pour les personnes âgées ou handicapées (montant unitaire : 64 à 96 euros par mois).

II. LA PROBLÉMATIQUE DES MINIMA SOCIAUX

Avant d'évoquer les différentes pistes possibles pour déployer à Mayotte un système de minima sociaux pertinent, il convient, d'une part, de rappeler sommairement ce que sont les principales leçons, selon les personnes entendues par la mission, de l'expérience des minima sociaux « à la française » et, d'autre part, d'évoquer quelques spécificités mahoraises déterminantes.

A. LE SYSTÈME FRANÇAIS DE MINIMA SOCIAUX

1. Un système stratifié où le RMI occupe le statut particulier de « filet de sécurité »

Le système français de minima sociaux, tel qu'on l'a présenté supra, s'est constitué de strates successives depuis les années 1950.

A la différence des autres minima sociaux, destinés à des situations parfois très spécifiques, le RMI, créé parmi les derniers, en 1988, a été conçu comme une filet de sécurité généraliste qui intervient en dernier recours : il ne laisse de côté que les moins de vingt-cinq ans et les étrangers en court séjour ou en situation irrégulière ; il s'agit d'une allocation différentielle visant à porter le revenu des personnes concernées à un niveau considéré comme un minimum vital et inférieur à celui de la plupart des autres minima sociaux.

Cette situation particulière constitue un argument fort contre une transposition prématurée du RMI à Mayotte : plusieurs personnes entendues par la mission, notamment des « techniciens » de la sécurité sociale comme M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale au ministère des affaires sociales, ou Mme Michèle André, directrice de la caisse d'allocations familiales de La Réunion, l'ont indiqué à la mission, il serait incohérent d'introduire le RMI, prestation différentielle et subsidiaire, avant que tous les autres dispositifs de protection sociale ne soient en place.

Par ailleurs, les mêmes spécialistes ont fait valoir que l'instauration de prestations fondées sur une condition de ressources, a fortiori de prestations différentielles comme le RMI, ne peut se concevoir sans un niveau acceptable de crédibilité, donc de contrôle effectif, des revenus déclarés.

Une autre difficulté « technique » n'a pas échappé aux interlocuteurs de la mission, en particulier à MM. Henri de Raincourt et Michel Mercier, en leur qualité de sénateurs et présidents de conseil généraux : en métropole, la gestion du RMI est confiée depuis le 1^er janvier 2004 aux seuls conseils généraux, qui reçoivent en contrepartie une dotation de compensation déterminée sur une base historique, celle des dépenses antérieures de l'Etat en RMI sur leur territoire.

Si l'on doit instituer une prestation de type RMI à Mayotte, il faudra déterminer qui en assurera la gestion - l'Etat, la collectivité départementale, un tiers inspiré par exemple des agences d'insertion présentes dans les DOM ? - et avec quel financement. Si le choix était de ne pas faire gérer la prestation par l'Etat, il faudrait en effet que les institutions mahoraises (conseil général, caisse de sécurité sociale...) - qui n'ont pas les moyens de financer une telle mesure -puissent soit attribuer « à guichet (financier) ouvert » une allocation que l'Etat prendrait en charge, soit que l'on détermine une enveloppe financière de subvention d'Etat. La première hypothèse comporte des risques de dérive : il n'est pas bon que l'autorité gestionnaire ne soit pas celle qui finance. La seconde est délicate à mettre en œuvre : comment calibrer une enveloppe financière en l'absence de base historique de dépenses ?

2. Un point unanimement soulevé : l'ambiguïté des liens entre les minima sociaux, l'emploi et le développement économique et social

S'il est un constat consensuel parmi les « spécialistes » des minima sociaux entendus par la mission, c'est que le « calibrage » de leur niveau constitue toujours un compromis difficile entre la volonté d'assurer un minimum décent aux personnes qui en bénéficient et celle de ne pas les décourager de rechercher un emploi (et aussi de ne pas donner le sentiment aux travailleurs les plus modestes qu'ils sont en fait moins bien traités que les allocataires sociaux).

Cette préoccupation a d'ailleurs été constamment prise en compte par les décideurs politiques : depuis une décennie, des gouvernements de gauche comme de droite se sont efforcés de lisser les effets de seuil liés aux changements de statut et ont autorisé des formes de cumul entre minima sociaux et revenus d'activité afin d'inciter au retour à l'activité ; les dernières dispositions en la matière sont celles de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux. Et, comme le montrent les travaux de Mme Valérie Létard, il reste à faire en la matière, en particulier en allant vers l'harmonisation des « droits connexes » liés aux différentes prestations, lesquels seraient plus équitablement liés au niveau des ressources des bénéficiaires, qu'il s'agisse de revenus d'activité ou de revenus sociaux.

Cela dit, si un système développé de minima sociaux peut être perçu comme un frein à l'emploi en désincitant des personnes de rentrer sur le marché du travail, c'est aussi un moyen de diffuser du pouvoir d'achat lequel, même minime par construction, peut doper l'activité économique d'un territoire, donc l'emploi.

En tout état de cause, il faut bien admettre que l'argument générique selon lequel l'existence de minima sociaux découragerait le travail a la même portée que l'on se place en France métropolitaine ou à Mayotte : sauf à remettre en cause le principe des minima sociaux dans le premier cas, on ne voit pas pourquoi ils seraient refusés à Mayotte sur ce fondement. Simplement, il convient de garder à l'esprit cette mise en garde : attention aux effets éventuels sur l'emploi et l'activité.

De manière plus générale, au-delà des questions de développement économique et d'attractivité du travail, les risques d'assistanat et de déstructuration des sociétés quand on introduit brutalement un système de type RMI, c'est-à-dire une allocation plus ou moins universelle et non conditionnelle, ont été soulignés dans pratiquement toutes les interventions, y compris de la part de responsables associatifs tels que ceux du Secours populaire ou de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS). La contribution écrite adressée par la FNARS à la mission exprime bien, à partir de l'exemple réunionnais, la contradiction à laquelle on se trouve confronté : d'un côté les principes républicains conduisent à traiter également les citoyens de tous les territoires, y compris ceux qui sont outre-mer ; de l'autre, l'alignement rapide effectué à La Réunion sur le modèle métropolitain - dont l'introduction du RMI ou de l'API ne sont que des éléments - a eu, selon cette organisation, des « coûts humains, moraux, économiques et sociaux extrêmement lourds », faute sans doute d'un projet de société propre et d'une plus grande attention à l'opposition frontale qui peut exister entre certaines prestations sociales et les valeurs traditionnelles d'une société.

B. DES ENJEUX SPÉCIFIQUES À MAYOTTE

1. L'évolution économique et sociale très rapide de Mayotte

De manière significative, le préfet de Mayotte, M. Jean-Paul Kihl a débuté son intervention devant la mission par une présentation de l'évolution de la société mahoraise, évolution qu'il considère comme la principale justification d'un déploiement rapide d'une forme de minima sociaux : « L'archipel connaît une évolution sociale à marche accélérée. Le système social traditionnel est fondé à Mayotte sur l'entraide et personne n'est jamais mort ni ne meurt aujourd'hui de faim. Mais ce modèle est battu en brèche. Les jeunes, de plus en plus, gagnent leur vie en travaillant et aspirent à vivre sur le modèle occidental. Ils ont dès lors des difficultés à supporter le partage systématique de leur ressources dans le cadre de la famille élargie ; cela crée un véritable risque de rupture. Il convient en outre de prendre en compte l'élévation rapide du niveau de vie : le salaire minimum est régulièrement revalorisé ; d'ici 2011, les traitements de la fonction publique seront alignés sur le niveau métropolitain. Cette évolution ne peut qu'accroître le différentiel de niveau de vie entre ceux qui travaillent et ceux qui n'ont pas de revenus salariés, donc la fracture sociale potentielle (... ) ».

On ne saurait mieux exprimer les risques liés au passage d'une société traditionnelle où existent toutes sortes de formes de solidarité, de partage, y compris par des biais par ailleurs condamnables tels que la polygamie, à une société moderne où le fossé se creuse entre ceux qui peuvent s'insérer dans l'économie moderne via le salariat, et les autres.

2. La prégnance du problème de l'immigration clandestine

Avec probablement plus du quart - au moins - de la population constituée d'étrangers en situation irrégulière, avec un enfant sur cinq scolarisé qui est dans cette situation, avec 70 % de mères comoriennes parmi les naissances enregistrées, Mayotte est confrontée à un degré inégalé, par rapport au reste du territoire français, à la question de l'immigration clandestine.

Cette immigration résulte naturellement de l'attrait que peut exercer dans les îles voisines un système social généreux, et qui fonctionne, et une économie qui se développe. Comme l'a observé le préfet de Mayotte, les 150 à 200 euros mensuels que peut espérer gagner un clandestin à Mayotte sont sans doute misérables par rapport au salaire minimum légal mahorais de plus de 600 euros, mais sont tout de même attractifs quand l'on sait que le chauffeur de l'ambassadeur de France aux Comores - situation pourtant plutôt enviable localement - gagne mensuellement l'équivalent d'environ 50 euros...

Il est assez aisé de tirer du niveau atteint par l'immigration clandestine un argument « massue » contre toute amélioration nouvelle du système social à Mayotte : ne faudrait-il pas conditionner toute évolution sociale à une maîtrise préalable de l'immigration ?

Cependant, sur cette question, il existe une analyse à contre-courant, développée notamment par le préfet de Mayotte.

Il est clair qu'un système offrant - inévitablement - des prestations sociales en nature généreuses à tous, qu'ils soient ou non en situation régulière, est très fortement attractif pour l'immigration clandestine. Mais peut-on refuser les soins élémentaires de santé à qui que ce soit ? Doit-on refuser la scolarisation des enfants des personnes en situation irrégulière ?

En revanche, quand on passe à des prestations monétaires telles que les prestations familiales ou les minima sociaux, il est admis - et c'est le cas à Mayotte comme ailleurs en France - qu'elles peuvent être subordonnées, pour les étrangers (extracommunautaires), non seulement à une présence légale sur le territoire français, mais même à une présence durable autorisée par un titre de séjour de longue durée. L'effet d'attraction pour l'immigration clandestine est donc beaucoup moins direct.

Or, par ailleurs, le développement encore très limité du système de protection sociale et d'assistance pour les Mahorais a peut-être aussi sa part de responsabilité dans la forme de tolérance dont bénéficient des immigrés clandestins. C'est ce qu'observe M. Jean-Paul Kihl : « Si l'immigration illégale prospère, c'est parce qu'elle trouve à se loger et s'employer chez des Mahorais qui trouvent là le seul revenu leur permettant de vivre. Si les Mahorais en difficulté bénéficiaient de revenus sociaux plus favorables, il seraient moins tentés de profiter de l'immigration illégale. Quant à l'accès direct des immigrants clandestins aux prestations, c'est une crainte mythique : le contrôle des bénéficiaires n'est pas moindre à Mayotte qu'ailleurs. Bref, plus on attendra pour développer les minima sociaux à Mayotte, plus on favorisera l'immigration clandestine ».

On peut ajouter que le déploiement d'un système plus large de prestations sociales peut aussi avoir pour contrepartie celui d'un système de contrôle plus rigoureux quant à l'emploi de clandestins : il est évidemment possible de conditionner le versement d'une prestation au respect vérifié de la loi dans ce domaine, et cela apparaît légitime.

Enfin, l'écart entre la situation mahoraise et celle de la République des Comores et ses effets évidents sur l'immigration n'est pas le seul à prendre en compte. Le maintien d'un écart de système social important entre Mayotte et La Réunion, alignée sur le système métropolitain, l'est aussi. Des estimations -données notamment par M. Philippe Leyssene, directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au ministère de l'outre-mer - font état de près de 5 000 familles mahoraises établies à La Réunion pour y bénéficier du système social. Compte tenu du niveau plus élevé des prestations dont elles peuvent bénéficier, ces familles « coûtent » sans doute à la solidarité nationale autant que les 11 500 qui perçoivent des prestations familiales à Mayotte et, cependant, il n'apparaît pas qu'elles soient heureuses : les femmes partent à La Réunion seules avec leurs enfants et se retrouvent donc réellement isolées, l'échec scolaire et la délinquance sont fréquents chez ces derniers...

Au regard de ces différentes réflexions, on peut penser que le déploiement d'un système plus généreux d'allocation sociales à Mayotte pourrait ne pas avoir sur les flux migratoires les effets catastrophiques que certains anticipent, dès lors que ces allocation d'une part seraient effectivement réservées aux citoyens français et étrangers résidents réguliers de longue durée, d'autre part auraient pour contrepartie la mise en place de contrôles renforcés quant à l'accueil et à l'emploi de clandestins.

C. QUELQUES PRINCIPES À RESPECTER DANS LE DÉPLOIEMENT DES MINIMA SOCIAUX

Il ressort des auditions auxquelles a procédé la mission que le déploiement d'un système de minima sociaux à Mayotte est légitime et nécessaire : légitime car Mayotte a choisi la France de manière irréversible et doit rejoindre rapidement le « droit commun », nécessaire au regard de son évolution économique et sociale actuelle. Mais quels principes doit respecter ce déploiement ? Trois sont à souligner :

- la simplicité ;

- le choix de prestations monétaires, plutôt que de prestations en nature et de droits universels ;

- le choix de prestations qui, par construction, encouragent le travail et l'insertion dans l'économie.

1. La simplicité

En l'absence à Mayotte de toutes les strates historiques de minima sociaux propres à notre pays, il n'apparaît évidemment guère nécessaire d'y transposer les neuf minima sociaux recensés en métropole, d'autant que certains sont en cours d'extinction (cas de l'allocation veuvage suite à la réforme des retraites par la loi du 21 août 2003), tandis que d'autres sont clairement conditionnés par l'existence d'autre prestations sociales, absentes ou embryonnaires à Mayotte (cas de l'allocation de solidarité spécifique-ASS, destinée aux demandeurs d'emploi en « fin de droits » aux indemnités d'assurance chômage ; or l'assurance chômage commence juste, de manière très restrictive, à être déployée à Mayotte).

MM. Henri de Raincourt et Michel Mercier, sénateurs, ont vigoureusement prôné, lors de leur audition, la conception d'un dispositif comportant un seul minimum social.

Mme Valérie Létard, sénatrice, a appelé plutôt à raisonner en distinguant deux types de personnes concernées par les minima sociaux : celles qui ont vocation à revenir à l'activité, pour lesquelles la question de l'attractivité comparée des revenus du travail et de l'assistance se pose ; celles qui n'ont pas cette vocation (personnes âgées) ou dont les chances d'obtenir un emploi dans un contexte de très fort chômage sont objectivement très réduites (personnes handicapées). Cette répartition peut amener à concevoir deux ou trois allocations : une d'insertion tournée vers le retour à l'activité, une pour les personnes handicapées, une pour les personnes âgées.

Ces différents intervenants ont, en outre, mis en avant l'intérêt d'avoir un « guichet unique » : pour éviter les dérives, il est important que la collectivité gestionnaire soit aussi celle qui finance ; pour assurer un service de qualité aux personnes, il est utile que les tâches d'insertion, de prescription de formation et d'aide à l'accès à l'emploi ne soient pas éclatées entre diverses institutions (comme on le constate en métropole avec les rôles respectifs des départements, des régions et de l'Agence nationale pour l'emploi et la volonté d'une meilleure coordination que traduit le plan de cohésion sociale).

Les réformes qui seront conduites à Mayotte devront prendre en compte les objectifs de simplification des prestations et de limitation du nombre des « guichets », dans la mesure où cela apparaîtra compatible avec la démarche d'alignement sur le droit commun qui est au cœur du processus de départementalisation (sous réserve d'adaptations et d'expérimentations possibles).

2. Le choix de prestations monétaires plutôt que de prestations en nature et de droits universels

Mme Hélène Périvier, chercheuse à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), a plaidé, lors de son intervention devant la mission, pour le développement de prestations en nature (de santé, de scolarisation, de logement, d'action sociale complémentaire...) et de droits universels (non soumis à condition de ressources) : on éviterait ainsi la désincitation au travail et les effets de seuil qui peuvent caractériser des allocations versées sous condition de ressources.

On peut citer d'autres avantages potentiels de ce type d'options : limitation des problèmes de fraude et de contrôle lorsque les revenus effectifs restent effectivement mal connus ; ciblage des enjeux les plus déterminants (l'éducation, le logement, la santé...) sans que les allocations soient utilisées à des dépenses éventuellement plus futiles...

Cependant, comme on l'a déjà indiqué, les prestations en nature exprimant des droits universels (à la santé, au logement...) présentent, en particulier dans le cas de Mayotte, un risque spécifique : dans la mesure où il est admis qu'elles doivent être accessibles à tous, même aux étrangers en situation irrégulière, leur existence constitue un véritable aimant pour l'immigration sauvage. C'est pourquoi on peut y préférer le déploiement de prestations monétaires qui peuvent être réservées - et le sont effectivement pour celles qui existent déjà - aux seuls résidents réguliers durables et peuvent avoir pour contrepartie légitime un renforcement des contrôles contre le logement ou l'emploi de clandestins.

3. Le choix de prestations qui, par construction, encouragent le travail et l'insertion dans l'économie

L'économie mahoraise se développe rapidement, ce qui entraîne un niveau élevé de créations d'emploi, de l'ordre de 1 300 par an, soit une hausse de 4 % du niveau de l'emploi ⁽³⁾. Bien des régions françaises pourraient envier cette performance.

Mais le fait est aussi que le niveau global de l'emploi recensé reste faible : le recensement de 2002 faisait apparaître 31 500 emplois au total, dont 23 600 salariés. Si l'on considère que la population globale atteignait lors de ce recensement 160 000 habitants et pourrait actuellement voisiner 180 000, cela signifie que 15 à 20 % des résidents à Mayotte (réguliers ou non) occuperaient un emploi (du moins déclaré) quand c'est le cas de 40 % des habitants de la France ; la jeunesse de la population mahoraise ne suffit pas à expliquer cet écart, qui paraît rendre compte d'un véritable déficits d'emplois, du moins « officiels ». En outre le poids du secteur public ou financé sur fonds publics reste très important dans l'emploi mahorais : 10 000 emplois dans l'administration, l'éducation et la santé.

13 000 mahorais sont demandeurs d'emploi : ils représentant donc près du tiers d'une population active d'environ 45 000 personnes.

Ces différents éléments, le dynamisme de l'emploi mais aussi le faible niveau qu'il atteint encore, en particulier dans le secteur marchand, ainsi que l'ampleur de la demande d'emploi, justifient de donner une priorité très forte aux mesures susceptibles de développer l'emploi et de prohiber celles qui peuvent le décourager. La question des risques de désincitation au travail, toujours présente dans la problématique des minima sociaux, est encore plus essentielle à Mayotte.

Les potentialités économiques de Mayotte sont évidentes ; les Mahorais veulent travailler ; beaucoup ne le peuvent pas encore, il faut les y aider.

III. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION

La mission d'information tient d'abord à prendre acte des propos très clairs tenus par les deux ministres qu'elle a entendus, M. François Baroin et Mme Catherine Vautrin, sur plusieurs points essentiels :

- le fait que le processus de départementalisation soit considéré comme un acquis, avec pour conséquence une poursuite de l'alignement du modèle juridique, économique et social mahorais sur le modèle national ;

- la nécessité d'établir en conséquence une stratégie et un calendrier ;

- la possibilité de proposer rapidement, sous réserve d'arbitrage, de multiples mesures : augmentation des allocations familiales et des allocations aux personnes âgées et aux personnes handicapées, mise en œuvre effective de la prestation d'aide à la restauration scolaire, réforme de l'allocation logement familiale, création d'une caisse d'allocations familiales de plein exercice.

Les propositions de la mission s'appuient naturellement sur ces engagements. Cependant, avant de les détailler, il convient d'évoquer une question transversale, celle des coûts et de leur prise en charge.

Toute mesure sociale a un coût et, s'agissant des minima sociaux, ce coût est traditionnellement pris en charge pour l'essentiel par l'Etat. Le RMI départementalisé continue à être remboursé aux départements sur la base historique de la dépenses antérieure de l'Etat, tandis que d'autres minima sociaux comme l'AAH et l'API le sont aux organismes gestionnaires sur la base des dépenses effectives.

A Mayotte, l'introduction des minima sociaux de droit commun devrait naturellement être prise en charge par la solidarité nationale, au même titre qu'ailleurs. Cependant, si des choix quelque peu différents devaient être faits, ce qui est la position défendue par le présent rapport, la question de leur financement serait plus complexe : l'équité voudrait alors, comme d'ailleurs cela a pu être fait dans les DOM avec la notion de « créance de proratisation », que l'on calcule ce que serait alors le coût théorique de l'application des minima sociaux de droit commun à Mayotte, puis que l'Etat accepte de consacrer une somme équivalente aux diverses mesures d'adaptation ou de substitution retenues.

Cette question des coûts appelle manifestement un travail d'expertise, car les évaluations que l'on peut faire actuellement de ce que serait le coût du RMI ou de l'API, par exemple, appliqués à Mayotte sont très divergentes, selon que l'on part, notamment, d'extrapolations à partir des fichiers des allocations familiales ou de données statistiques INSEE. L'existence d'écarts considérables n'est pas étonnante compte tenu de phénomènes massifs, tels que l'immigration irrégulière ou le travail au noir, mais ne rend que plus nécessaire un travail très sérieux d'évaluation chiffrée.

A. DES MESURES QUI PEUVENT ÊTRE MISES EN œUVRE TRÈS RAPIDEMENT

Les ministres entendus par la mission ont insisté sur la nécessité d'établir un calendrier de réformes et sur la possibilité, dans ce cadre, d'avancer rapidement sur certains sujets. Partageant pleinement cette manière de voir, la mission souhaite mettre en exergue les mesures qui lui paraissent pouvoir et devoir être mise en œuvre très rapidement. Il s'agit, en particulier, d'avancées en principe acquises, mais qui se heurtent à ce qu'il est convenu d'appeler des « pesanteurs administratives », ou de mesures d'alignement sur le droit commun qui ne coûteraient rien et dont le refus jusqu'à présent est perçu par les Mahorais comme discriminatoire.

1. L'urgence immédiate : tenir les engagements et mettre fin à des règles dérogatoires mesquines

a) La prestation d'aide à la restauration scolaire : respecter les engagements

La prestation d'aide à la restauration scolaire constitue un dispositif propre aux DOM qui devrait aussi, en principe, s'appliquer déjà à Mayotte. Il s'agit d'une aide forfaitaire attribuée pour chaque repas des enfants scolarisés : en pratique les établissements vendent à très bas prix, l'aide publique étant imputée, des tickets-repas aux enfant.

Cependant, dans les faits, seule une expérimentation a pu avoir lieu en 2005 dans un établissement, selon des modalités innovantes puisqu'elle s'est appuyée sur les mères de famille qui vendent traditionnellement des en-cas aux enfants : ces mères ont bénéficié de formation et d'équipements. Malgré la demande de nombreux collèges et communes (pour leurs écoles primaires), cette expérimentation n'a pas été étendue et, pour 2006, rien n'est encore en place.

Les personnes auditionnées par la mission ont avancé diverses analyses de cette situation. M. Jean-Jacques Tregoat, directeur général de l'action sociale (DGAS), a souligné qu'en 2005 la dotation débloquée suite à la parution d'un arrêté financier du 18 juillet 2005 n'a été que faiblement consommée : 342 000 euros étaient prévus, qui devaient permettre de couvrir 5 % des enfants en distribuant 3 000 collations et 800 repas par jour, mais 26 000 euros seulement ont été dépensés. La DGAS souhaite poursuivre le déploiement de cette mesure, pour laquelle l'enveloppe prévisionnelle 2006 est de 1,7 million d'euros, ce qui autoriserait 8 000 collations et un taux de couverture de 15 %. Cependant, le faible taux de consommation relevé en 2005 mérite d'autant plus d'être étudié, selon l'administration, qu'il rend plus difficile l'ouverture ultérieure de crédits.

Mme Michèle André, directrice de la caisse d'allocations familiales de La Réunion, a proposé une explication simple des problèmes de mise en œuvre rencontrés : au moins pour 2006, c'est l'absence de parution à cette heure de l'arrêté financier annuel nécessaire qui empêcherait la caisse, chargée de la gestion de ce dispositif, de le déployer...

Existe-t-il des problèmes d'interprétation des textes ou de régularité comptable qui seraient liés au décalage entre l'année scolaire et l'année budgétaire (l'année civile), problèmes qui empêcheraient d'engager au début d'une année donnée le reliquat des crédits ouverts l'année civile précédente pour l'année scolaire qui chevauche les deux exercices ?

La mission considère que cette question « technique », qui relève de manière évidente des compétences d'administrations centrales telles que la direction générale de l'action sociale (DGAS) ou la direction de la sécurité sociale, doit être expertisée dans les plus brefs délais pour recevoir une solution avant la rentrée 2006. Cette année comme les suivantes, les arrêtés financiers annuels doivent être pris dans des délais qui évitent tout risque de solution de continuité dans la mise en œuvre d'une mesure particulièrement nécessaire lorsque l'on connaît les problèmes de nutrition dont les enfants mahorais peuvent encore souffrir.

La mise en œuvre effective de la prestation d'aide à la restauration scolaire serait d'autant plus utile qu'elle permettrait aussi, si elle s'effectuait dans la continuité de l'expérimentation de 2005, de contribuer très efficacement à l'insertion dans des emplois solvabilisés de nombre des femmes qui essayent de vivre de la vente de produits alimentaires près des écoles.

b) L'allocation de rentrée scolaire : s'aligner sans délai sur la règle nationale

L'allocation de rentrée scolaire (ARS) est un autre exemple de dépense ciblée sur l'éducation, donc sur l'avenir, et à ce titre prioritaire.

On relève deux dérogations spécifiques à Mayotte dans la gestion de cette prestation :

- Son versement est décalé (il intervient à l'automne seulement), cette situation résultant de l'obligation faite aux familles mahoraises de produire préalablement un certificat d'inscription. Partout ailleurs en France, cette formalité n'est plus imposée pour les enfants soumis à l'obligation scolaire, donc jusqu'à seize ans. Cette situation peut être interprétée comme un acte de défiance vis-à-vis des familles mahoraises et elle est à ce titre anormale. En outre, le versement de l'ARS après la rentrée a pour conséquence que, par construction, elle ne peut guère servir à l'achat de fournitures scolaires ou de vêtements pour aller à l'école...

- L'ARS conserve à Mayotte une autre spécificité qui peut s'analyser comme une manifestation de défiance vis-à-vis des familles : une fraction reste versée à l'établissement scolaire (dans le secondaire) et non à ces familles.

De multiples demandes d'évolution de la réglementation ont déjà été présentées, tant pas les élus que par la caisse d'allocations familiales. Il est temps qu'elles soient prises en compte.

La question du montant de l'ARS, enfin, renvoie à celle, plus générale, de l'alignement progressif des montants des prestations familiales versées à Mayotte sur les montants nationaux. La mission considère que cette prestation tournée vers l'avenir mériterait d'être revalorisée en priorité, le cas échéant en modulant son niveau selon l'âge et le type d'études suivies : les coûts ne sont pas les mêmes à l'école primaire et dans le secondaire, dans les filières générales et dans les filières techniques...

2. Une opération facile à engager : relever et lier au salaire minimum les prestations existantes

Au-delà de l'ARS, l'ensemble des prestations financières versées à Mayotte, qu'elles aient ou non le caractère de « prestations familiales » ou s'assimilent ou non à des « minima sociaux », peut assez aisément, du point de vue de la mise en œuvre technique, être relevé. Bien évidemment, la revendication d'alignement sur les montants nationaux est forte, comme elle l'a été en son temps dans les DOM.

Ce type de mesures a naturellement un coût budgétaire. Il a aussi une incidence directe sur l'échelle des revenus et donc l'attractivité comparée des revenus du travail et des revenus sociaux.

Cependant, quand on compare les ratios actuels montant unitaire des prestations sociales/salaire minimum à Mayotte et sur le reste du territoire, on constate, comme le tableau ci-après l'établit, que ces ratios restent beaucoup plus faibles dans l'archipel : les allocations familiales que l'on perçoit avec trois enfants représentent 12 % du salaire minimum à Mayotte, contre 22 % en métropole ; l'AAH (sans majoration) et le minimum vieillesse 23 % de ce salaire, contre 50 % dans le droit commun.

Il existe donc une marge importante d'augmentation du montant des prestations existantes à Mayotte avant que l'on n'y parvienne à une hiérarchie des revenus du travail et de l'assistance comparable à celle qui existe ailleurs en France. Il faudrait au moins doubler le montant des prestations en place dans l'archipel pour qu'elles y représentent la même pourcentage du salaire minimum que dans le droit commun.

En outre, cette question de niveau comparé des différents revenus, si elle est réellement à prendre en considération lorsque l'on relève toutes les prestations, l'est beaucoup moins si le relèvement concerne d'abord des allocations destinées à des personnes qui n'ont pas ou peu vocation à travailler, telles que les personnes âgées ou handicapées.

Salaire minimum et montants de prestations à Mayotte
et dans le droit commun français

La mission considère en conséquence qu'il serait souhaitable de s'engager très rapidement dans un processus progressif, programmé sur plusieurs années, de relèvement de l'ensemble des prestations monétaires existantes à Mayotte. L'objectif à court terme serait de les lier au salaire minimum, en atteignant dans un premier temps un niveau déterminé en fonction du ratio national prestation/SMIC pour chaque prestation, puis ensuite de suivre l'évolution du salaire minimum mahorais.

L'effort pourrait concerner de manière prioritaire des prestations telles que les allocations pour les personnes handicapées et les personnes âgées, les éventuels effets sur l'emploi n'étant pas à redouter. Le ministre de l'outre-mer a clairement évoqué devant la mission la possibilité d'arbitrages rapides sur ce point. Au-delà du seul accroissement des montants d'allocation, il est vraisemblable que les conditions d'attribution de ces allocations devront être étudiées, car il apparaît qu'elles ne bénéficient qu'à un nombre assez limité de personnes (au regard de la pauvreté qui existe dans la population mahoraise) : d'après une note transmise par le conseil général de Mayotte, les quelque 4 500 personnes âgées qui perçoivent l'une ou l'autre des deux allocations de minimum vieillesse en place (ASPA et ASV) représentent moins de 30 % de la population âgée de plus de cinquante ans, qui est pourtant très souvent dépourvue de ressources.

Les modalités de relèvement à envisager pour les prestations familiales, à commencer par les allocations familiales, justifient une analyse complémentaire, car certains des interlocuteurs de la mission ont émis à cet égard une proposition que la mission ne partage absolument pas : il s'agirait, selon eux, de faire porter la revalorisation exclusivement ou principalement sur les allocations versées au titre des trois premiers enfants par famille, ce qui reviendrait de fait sur l'une des principales avancées obtenues - difficilement - en 2005, à savoir la suppression du plafonnement à trois des enfants pris en compte pour l'ensemble des prestations familiales.

Ce plafonnement dérogatoire a pu correspondre à une réalité sociale : à l'origine, il avait été justifié par le taux de natalité très élevé qui prévalait à Mayotte et une volonté de cohérence avec une campagne du planning familial invitant justement à s'en tenir à trois enfants. Peut-être aussi s'agissait-il dans l'esprit de certains de ne pas trop favoriser la polygamie.

Mais le fait est que le taux de natalité a rapidement baissé : l'indice synthétique de fécondité s'élevait à Mayotte à 8 enfants par femme en 1978, mais seulement à 4,7 en 2002, ce qui reste élevé (il se maintient difficilement à proximité de 1,8 en métropole), mais couvre de fortes disparités entre les femmes de nationalité française (Mahoraises) - pour qui l'indice serait tombé à moins de 3,5 - et les étrangères. Par ailleurs, la polygamie a été abolie et il a en outre été décidé de verser systématiquement les allocations aux mères et non aux pères. Dès lors, le plafonnement n'a plus aucune justification, sauf à répéter, ce qui n'est pas admissible, qu'il y aurait trop d'enfants à Mayotte.

B. DES AMÉLIORATIONS SPÉCIFIQUES À ÉTUDIER

Les réformes les plus simples à mener sont celles qui consistent dans l'alignement sur le modèle national et le relèvement des prestations existantes, c'est pourquoi la mission les a listées au premier chef.

Cependant, deux aménagements spécifiques, au coût sans doute limité, lui paraissent pouvoir également être envisagés très rapidement, même s'ils sont un peu plus complexes car ils exigent d'élaborer des solutions propres à Mayotte. Le premier concerne la création d'une prestation qui permette de répondre à la situation des mères de famille isolées, le second le développement d'une véritable politique sociale du logement.

1. Une catégorie de personnes qui doivent être soulagées : les mères isolées

L'établissement en 1976 de l'allocation de parent isolé (API), en métropole, a correspondu à une évolution de la société qui rendait plus fréquente la situation de parent isolé.

On comprend bien qu'une société traditionnelle comme celle de Mayotte, confrontée brutalement au monde moderne, est exposée à des évolutions encore plus rapides, et ce d'autant plus que ces évolutions s'inscrivent directement dans le droit avec l'abolition de la polygamie. La polygamie constituait une discrimination inacceptable, non seulement entre les hommes et les femmes, mais aussi entre les Mahoraises et les autres Françaises (ou étrangères résidant en France), seules les premières étant concernées ; il fallait l'abolir ; cela dit, il faut bien voir que cette abolition place des femmes qui pouvaient partager auparavant le revenu d'un seul homme en situation de détresse et d'isolement.

La situation de ces femmes doit être améliorée. Mais la mission a constaté que l'idée d'introduire l'API à Mayotte suscite manifestement de vives réticences administratives que l'on peut prendre en compte, même si elles fondées sur une argumentation implicite discutable : le critère d'isolement qui conditionne l'API étant déjà difficile à appliquer et sujet à contentieux en métropole, comment faire dans une partie de la République où l'état-civil apparaît plus incertain, les contrôles plus aléatoires, le droit civil plus complexe...

Une option alternative a été suggérée.

L'allocation de soutien familial (ASF) est une prestation familiale de droit commun destinée aux orphelins (d'un ou des deux parents) ou aux enfants dont l'un des parents n'exécute pas ses obligations alimentaires. Elle n'existe pas à Mayotte. Evoquée par plusieurs intervenants, tels que M. Philippe Leyssene, directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au ministère de l'outre-mer, Mme Nicole Prud'homme, présidente de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), et Mme Michèle André, directrice de la caisse d'allocations familiales de La Réunion, l'introduction d'une prestation inspirée de l'ASF aurait selon ses défenseurs plusieurs avantages :

- Puisque l'on transposerait un dispositif déjà existant ailleurs, on resterait dans la logique d'un alignement progressif de Mayotte sur le droit commun.

- Alors que l'API est réservée aux parents d'enfants de moins de trois ans, l'ASF est versée jusqu'à la limite d'âge de droit commun des prestations familiales (vingt ans en général).

- Même si la condition d'« isolement » du parent en charge de l'enfant existe comme pour l'API, les conditions complémentaires posées permettent un meilleur cadrage de la prestation, puisqu'elle est subordonnée au décès de l'autre parent ou au non-respect de l'obligation d'entretien, c'est-à-dire concrètement le non-paiement d'une pension alimentaire par un parent séparé, attesté par des pièces de justice (décisions prévoyant le versement d'une pension alimentaire, copies d'actes établissant qu'une action a été engagée pour obtenir ce versement s'il n'est pas effectué...).

- Compte tenu du faible niveau des revenus à Mayotte, on pourrait, dans le dispositif adapté qui y serait établi, se dispenser de l'obligation d'engagement d'une action en vue du recouvrement des obligations alimentaires non assumées par les pères ; il s'agirait surtout de cadrer un peu le dispositif en exigeant en amont une décision de justice qui reconnaîtrait leur incapacité à faire face à ces obligations.

D'après une extrapolation des fichiers locaux des allocations familiales, environ 3 300 familles monoparentales pourraient avoir droit à une prestation de cette nature.

2. L'allocation logement : un dispositif au fonctionnement manifestement insatisfaisant

Comme on a déjà pu le signaler, la situation de l'allocation de logement familiale à Mayotte est caricaturale avec 69 bénéficiaire dans une île où l'on compte 36 000 foyers, la plupart pauvres ou très pauvres...  

Cette diffusion insignifiante de la prestation semble due à deux facteurs déterminants : la plupart des Mahorais ne sont pas locataires (selon la direction des affaires sanitaires et sociales, 26 000 familles seraient propriétaires ou logées gratuitement) ; la très grande majorité des logements ne répondent pas aux critères exigés (par exemple, un quart des foyers seulement disposeraient de sanitaires reliés à une fosse septique ; la plupart n'ont que deux pièces bien que les familles soient nombreuses).

La facilité consisterait à alléger très fortement les obligations en vigueur quant à la taille ou à l'équipement des logements. Sans doute faut-il les revoir, mais disposer d'un logement décent est un droit pour tous les Français. En outre, comme on le voit d'ailleurs déjà à Mayotte, l'essor du bâtiment et des travaux immobiliers est un excellent vecteur de développement et d'emploi qu'il convient de favoriser.

C'est pourquoi la mission préconise la recherche de solutions originales : l'allocation ne pourrait-elle, par exemple, est accordée à titre d'avance pour financer des travaux de mise aux normes sanitaires ?

C. DES MESURES ORIGINALES À IMAGINER POUR FAVORISER L'EMPLOI

La mission est convaincue qu'un effort d'imagination particulier doit être fait pour développer des mécanismes qui permettent à la fois une prise en charge des personnes en situation de difficulté et un essor de l'emploi à Mayotte. L'objectif serait d'instituer, sous une forme adaptée, un véritable « revenu minimum d'activité » : garantir un revenu, mais sous condition d'activité. Plusieurs pistes ont été dégagées.

1. Un dispositif adapté pour développer l'emploi salarié dans le secteur marchand

Dans l'ensemble des aides publiques qui existent en France, celles qui ont traditionnellement pour objet de rapprocher une logique d'insertion et une logique d'emploi en favorisant l'insertion professionnelle de personnes en difficulté sont les « contrats aidés » : on accorde pour une certaine durée une aide aux employeurs, du secteur marchand ou non selon les cas, qui acceptent d'embaucher des personnes appartenant à certains « publics » et, le cas échéant, prennent des engagements d'accompagnement ou de formation.

Ces contrats aidés existent outre-mer, comme on l'a déjà dit, sous des formes dérogatoires. Cependant, à Mayotte, si leur diffusion est bonne dans le secteur non-marchand, elle paraît en revanche rester confidentielle s'agissant des formules destinées aux employeurs du secteur marchand : sauf pour l'apprentissage, un peu plus dynamique, on dénombre quelques dizaines de contrats seulement par an, comme il ressort du tableau ci-après.

Mesures en faveur de l'emploi : nombre de contrats signés ou d'aides accordées