|
||
N° 3254 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) (1) ET PRÉSENTÉ par MM. Francois Cornut-gentille et Jean-Claude Viollet, Députés. -- MM. Augustin Bonrepaux et Yves Deniaud, Présidents. (1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier. INTRODUCTION 7 PROPOSITIONS DE LA MISSION 9 I.- DES ERREMENTS LARGEMENT IMPUTABLES À DES CARENCES DE MÉTHODE 13 A.- CHRONIQUE D'UNE CRISE... PRÉVISIBLE 13 1.- La longue recherche de coopération 13 a) Sept ans pour tenter de mettre en place une coopération européenne 14 b) Les raisons de cet échec 15 c) Cette procédure aurait-elle pu être accélérée ? 15 2.- Les incohérences dans la définition du besoin 16 a) Une fiche de caractéristiques militaires de référence rédigée trop rapidement 16 b) L'absence d'analyse fonctionnelle 16 3.- La crise de 2002 16 a) L'essai d'une maquette ergonomique 17 b) Comment en est-on arrivé là ? 17 c) Les conséquences de la crise 18 d) Le débat sur la tourelle « deux hommes » 18 B.- UNE MAÎTRISE D'œUVRE INDUSTRIELLE INSUFFISANTE 19 1.- L'échec d'une maîtrise d'œuvre unique : la co-traitance 19 2.- Une maîtrise d'œuvre manquant d'autonomie 20 C.- UN DÉROULEMENT AUJOURD'HUI SATISFAISANT 21 1.- La gestion des risques 21 2.- Le claim 23 3.- Le bilan des surcoûts 23 II.- AMÉLIORER LES CONDITIONS DE LANCEMENT ET DE DÉROULEMENT DES PROGRAMMES 27 A.- UNE ÉQUIPE INTÉGRÉE ENTRE LES ARMÉES ET LA DGA 27 1.- Une responsabilité désormais partagée 27 2.- Le dossier de lancement de la réalisation 28 3.- Les insuffisances dans la supervision du travail de l'industriel 29 4.- Intégrer les industriels en « plateau » en cas de crise 30 B.- LA PARTICULARITÉ DES PROGRAMMES TERRESTRES 31 1.- La double fonction de la section technique de l'armée de terre 31 a) Les fonctions technico-opérationnelles 31 b) La conduite des programmes 33 2.- EMAT, STAT et DGA : un « ménage à trois » ? 34 C.- LE SUIVI DES PROGRAMMES 35 1.- Le comité de programme : des réunions aussi fréquentes que nécessaire 35 2.- La commission exécutive permanente 36 3.- Le conseil des systèmes de forces 36 III.- APPROFONDIR L'ÉVALUATION DES COÛTS POUR OPTIMISER LA GESTION DES PROGRAMMES 39 A.- DE L'ÉVALUATION DU COÛT D'UNE CAPACITÉ AU COÛT COMPLET 39 1.- L'évaluation du coût capacitaire et du coût de possession 39 2.- Mieux prendre en compte le coût d'acquisition dans la décision de lancement et dans la loi de programmation militaire 39 3.- Rationaliser la gestion du coût du maintien en condition opérationnelle (MCO) 40 a) Inclure le MCO dans les contrats ? 41 b) Créer un responsable unique du MCO 41 c) Une maîtrise d'œuvre industrielle pour le MCO 42 B.- LES ÉVOLUTIONS DU PILOTAGE DES PROGRAMMES 42 1.- La montée en puissance de l'état-major des armées 42 2.- Le pilotage du programme Équipement des forces 43 3.- Faut-il accepter des modulations capacitaires ? 44 IV.- ÉTENDRE LES PROGRÈS DE MÉTHODE À LA CONDUITE DES PROGRAMMES EN COOPÉRATION 45 A.- Assurer la cohérence des échelons dans la conduite des programmes en coopération 45 B.- Une procédure globale de conduite des programmes en coopération 46 C.- Le suivi en coopération du maintien en condition opérationnelle. 46 EXAMEN EN COMMISSION 47 AUDITIONS 49 I.- LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 51 II.- COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 53 ANNEXE: RAPPORT REMIS À LA COMMISSION DES FINANCES PAR LA COUR DES COMPTES EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58, ALINÉA 2, DE LA LOLF 135 En application de l'article 58, alinéa 2, de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des Finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur le « véhicule blindé de combat d'infanterie » (VBCI). Elle a reçu, le 13 mars 2006, une communication de grande qualité, qui figure en annexe du présent rapport. Dès le mois de janvier 2006, la Mission d'évaluation et de contrôle a décidé de se saisir de ce dossier. Elle a choisi de confier la préparation du rapport conjointement à M. François Cornut-Gentille, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances, des crédits de préparation, emploi, soutien et équipement des forces de la mission Défense, membre de la majorité, et à M. Jean-Claude Viollet, membre de la commission de la Défense et des forces armées, appartenant à l'opposition. Le VBCI n'est pas un programme anodin pour l'armée de terre : ce véhicule sera un équipement essentiel pour accomplir ses missions. Le général Bernard Thorette, chef d'état-major de l'armée de terre, a récemment souligné (1)que le VBCI était une « impérieuse nécessité » pour son armée. En effet, il devrait équiper 40 % des régiments d'infanterie. Deux versions sont prévues : un véhicule de combat d'infanterie (VCI) proprement dit, qui transportera neuf hommes équipés, et un véhicule poste de commandement (VPC), qui équipera l'infanterie et l'arme blindée. Le VBCI a pour vocation de protéger le combattant aussi bien pendant le transport (blindage), qu'après le débarquement du véhicule (appui feu). Le marché initial, passé en 2000, portait sur un montant de 1.429 millions d'euros, pour 700 engins. Après le quatrième avenant, ce montant a progressé de 16% pour atteindre 1.653 millions d'euros. D'un coût unitaire de 2,21 millions d'euros lors de la passation du contrat, le VBCI atteint donc 2,69 millions d'euros. Au-delà du cas particulier du VBCI, la Mission d'évaluation et de contrôle a souhaité réfléchir au déroulement des programmes d'armement. Pourquoi à partir de cet exemple ? Tout d'abord parce que ce programme a connu de nombreuses difficultés dont l'examen est riche d'enseignements : échec des tentatives de coopération européenne, mauvaise définition du besoin, problèmes industriels, difficultés de coordination des différents acteurs du ministère de la Défense, etc. Ensuite, la réforme de la conduite des programmes d'armement, réalisée en 2004 et 2005, s'est fondée sur les préconisations du rapport réalisé par M. Olivier Darrason, qui a précisément pris le VBCI comme exemple à ne pas suivre... En effet, lancé en 2000, le programme VBCI a connu dès 2002 une grave crise, aujourd'hui résolue. C'est en effet en février 2002 que les expérimentateurs du ministère de la Défense ont pu vérifier que la maquette en bois, de grandeur nature, ne permettait pas aux hommes de se tenir debout dans l'engin, ni de descendre convenablement et, en outre, le chef d'engin, s'il passait sa tête à l'extérieur par la trappe prévue à cet effet, risquait la décapitation, en cas de rotation du canon... La Mission a pu constater que les difficultés rencontrées sont largement dues à des errements de méthode tant de la part des services de l'État que des industriels. Les dysfonctionnements ayant été identifiés et surmontés, le programme se déroule aujourd'hui normalement. La conduite des programmes d'armement est régie par l'instruction générale n°1514, dont la dernière version date du 17 septembre 2004. Les trois apports principaux de ce texte sont : - le renforcement du dialogue entre les armées et la délégation générale pour l'armement (DGA) ; - le rôle de levée des risques et d'évaluation de la pertinence de la solution retenue donné aux phases de préparation et de conception des programmes ; - la création du Conseil des systèmes de forces (CSF) qui peut alerter le chef d'état-major des armées en cas de difficulté dans le déroulement d'un programme. De plus, le décret du 21 mai 2005 a renforcé très sensiblement le rôle du chef d'état-major des armées, qui, en outre, assure le co-pilotage, avec le délégué général pour l'armement, du programme budgétaire Équipement des forces. Cette nouvelle organisation a conduit à de nouveaux modes de gestion au sein du ministère. C'est donc l'ensemble des nouveaux outils de la conduite des programmes d'armement que la Mission s'est attachée à évaluer, pour vérifier que les errements passés ne puissent plus se reproduire. De plus, constatant la tendance à un renchérissement considérable des coûts de maintenance des nouveaux matériels des trois armées, la Mission s'est interrogée sur la façon de mieux prendre en compte cette dépense croissante. Ses trois principales propositions concernent trois phases du déroulement des programmes d'armement : - la Mission propose que la décision de passage en phase de réalisation d'un programme se fonde systématiquement sur une évaluation exhaustive de son coût complet ; - dans le suivi des programmes, la Mission propose de confier la présidence de la commission exécutive permanente à la direction des affaires financières plutôt qu'à la DGA et de créer des postes d'observateurs, notamment pour des parlementaires ; - en phase d'utilisation, et afin de clarifier la présentation des crédits de maintien en condition opérationnelle, la Mission souhaite que ceux-ci figurent dans un programme spécifique, ou, à défaut, qu'ils fassent l'objet d'une sous-action à vocation interarmées au sein du programme budgétaire Préparation et emploi des forces de la mission Défense. * * * PROPOSITIONS DE LA MISSION I.- AMÉLIORER LES CONDITIONS DE LANCEMENT ET DE DÉROULEMENT DES PROGRAMMES 1.- Respecter systématiquement les phases prévues par l'instruction n° 1514 pour les opérations budgétaires d'investissement qui ne sont pas érigées en programme. 2.- Ne pas lancer la réalisation d'un programme sans une évaluation exhaustive de son coût complet. 3.- Veiller à ce que la durée du chevauchement entre les stades de conception et de réalisation soit raisonnable, afin de permettre des économies tout en contenant le coût des remises à niveau. Renforcer les relations avec les industriels 4.- Étudier systématiquement la possibilité d'avoir une maîtrise d'œuvre industrielle unique : l'interlocuteur de l'État doit être, le plus souvent possible, un industriel chef de file, responsabilisé (avec une maîtrise d'œuvre claire), et équitablement rémunéré pour cette tâche. 5.- La Mission ne recommande pas l'intégration des industriels à l'équipe de programme intégrée (EDPI), que prévoit pourtant l'instruction n° 1514. En revanche, elle recommande de les y associer systématiquement en réponse à un risque de crise. Atténuer les particularités de la conduite des programmes terrestres 6.- Maintenir le principe selon lequel les équipes de la STAT et de la DGA effectuent les essais conjointement. 7.- La STAT ne semble pas apporter une plus-value significative dans la conduite des programmes, ce qui peut conduire à la remise en cause de sa forme actuelle. Pour autant, le maintien d'une expertise technico-opérationnelle au niveau de l'EMAT, comme c'est le cas pour les autres états-majors d'armées, est primordial. Dans ce contexte, la Mission recommande de transférer de la STAT vers l'EMAT le poste d'officier de programme. 8.- Confier la coprésidence du comité de programme à l'officier général de l'EMAT, en présence de l'officier général de la STAT. [situation inverse actuellement] Conforter les nouveaux outils de suivi des programmes d'armement 9.- Confier la présidence de la commission exécutive permanente à la direction des affaires financières plutôt qu'à la DGA. Prévoir des postes d'observateurs, notamment parlementaires. 10.- Envisager la fusion du comité exécutif des systèmes de forces et du comité d'architecture des systèmes de forces, dont les compétences et la composition sont proches. 11.- En revanche, maintenir la distinction entre le conseil des systèmes de forces, qui n'intervient pas dans la conduite des programmes, et les structures de gestion du programme Équipement des forces, qui y participent. II.- APPROFONDIR L'ÉVALUATION DES COÛTS POUR OPTIMISER LA GESTION DES CRÉDITS 12.- Présenter dans le projet de loi de programmation militaire puis, chaque année dans la partie relative à la justification des crédits du projet annuel de performance, le coût consolidé d'un équipement. Justifier les écarts observés dans le rapport annuel de performance. Par exemple, présenter de manière synthétique les coûts relatifs au VBCI ainsi que ceux destinés à la rénovation des AMX 10P due aux retards du VBCI. Optimiser les coûts de maintien en condition opérationnelle 13.- Prendre en compte, dans la loi de programmation militaire, le coût du maintien en condition opérationnelle des équipements et des infrastructures nécessaires. 14.- Afin de clarifier la présentation des crédits de maintien en condition opérationnelle, la Mission souhaite qu'ils figurent dans un programme budgétaire spécifique, ou, à défaut, qu'ils fassent l'objet d'une sous-action à vocation interarmées au sein du programme Préparation et emploi des forces. 15.- Créer un organisme qui serait le responsable unique du maintien en condition opérationnelle, à l'image du Defence logistics organisation (DLO) britannique. 16.- Instituer une maîtrise d'œuvre industrielle pour le maintien en condition opérationnelle des équipements. Appliquer cette procédure aux tranches conditionnelles du programme VBCI. Envisager les perspectives capacitaires 17.- Afin d'optimiser le coût du maintien en condition opérationnelle et d'accroître les possibilités d'exportation, envisager de mettre en place deux niveaux de parcs d'équipements terrestres, les uns à la pointe de la technologie et les autres moins sophistiqués. 18.- Encourager le Chef d'état-major des armées à accepter des modulations capacitaires de courte durée pour limiter les coûts de rénovation des parcs existants. III.- ÉTENDRE LES PROGRÈS DE MÉTHODE À LA CONDUITE DES PROGRAMMES MENÉS EN COOPÉRATION EUROPÉENNE 19.- Assurer la cohérence des échelons dans la conduite des programmes en coopération : la DGA conduisant les programmes nationaux, l'OCCAr les programmes en coopération et l'Agence européenne de défense facilitant la convergence entre l'expression des besoins militaires. 20.- Proposer à nos partenaires européens la rédaction d'une instruction commune de gestion des programmes conduits en coopération, en s'inspirant des phases prévues par l'instruction n° 1514. 21.- Prévoir un suivi en coopération du maintien en condition opérationnelle. I.- DES ERREMENTS LARGEMENT IMPUTABLES À DES CARENCES DE MÉTHODE Issu de l'ancien programme Véhicule blindé modulaire (VBM), le programme VBCI (véhicule blindé de combat d'infanterie) est destiné à assurer le remplacement des engins AMX 10P et RC sur la période 2008-2015. Il doit répondre à la fois à des exigences d'habitabilité, de protection, de feu et de mobilité. Il doit équiper les régiments d'infanterie et, en version poste de commandement, les régiments de chars des brigades mécanisées et blindées. Le niveau de protection du véhicule, sa capacité à être projeté (voie maritime, voie ferrée et voie aérienne) ainsi que sa mobilité opérationnelle et tactique doivent le rendre apte à être engagé au sein d'une force blindée face à un large spectre de menaces. Deux versions sont prévues : - le véhicule de combat d'infanterie (VCI), doté d'une tourelle monoplace DRAGAR II, armée d'un canon de 25 mm et d'une mitrailleuse coaxiale de 7,62 mm, et d'un poste « chef » tactique embarqué. Celui-ci dispose d'une capacité d'observation propre lui permettant d'apprécier l'environnement de jour comme de nuit. L'équipage permanent est composé d'un pilote, d'un chef et d'un tireur ; - le véhicule poste de commandement (VPC), défendu par une mitrailleuse de 12,7 mm, et permettant aux cinq officiers et opérateurs embarqués d'assurer la mission de commandement tactique des formations interarmes, y compris celles dotées de chars Leclerc. Il sera équipé du système d'information régimentaire (étape 2) à partir de 2011. Les deux versions du véhicule reposent sur une architecture commune, organisée sur la base d'une caisse en aluminium sur laquelle sont rapportées des plaques de surprotection. Le moteur est dérivé de la gamme civile. Le VBCI est doté de 8 roues motrices indépendantes et de suspensions oléopneumatiques. Enfin, sa masse en ordre de combat se situe entre 24 et 28 tonnes selon les versions et le niveau de protection retenu. A.- CHRONIQUE D'UNE CRISE... PRÉVISIBLE 1.- La longue recherche de coopération Le projet de véhicule blindé modulaire (VBM), dont la fiche de caractéristiques militaires exploratoire date de 1990, a fait l'objet de deux tentatives de coopération à l'échelle européenne, associant dès 1993 la France et l'Allemagne, puis le Royaume-Uni. a) Sept ans pour tenter de mettre en place une coopération européenne La coopération franco-allemande a d'abord été envisagée sur un programme commun englobant le programme français VBM et le programme allemand GTK. Une première fiche de caractéristiques militaires (FCM) commune a été signée en 1993. S'agissant des industriels, GIAT Industries s'était associé dès 1991 à Renault véhicules industriels - devenu Renault Trucks defense - pour de premières études préliminaires. Dans le même temps, Panhard consolidait sa coopération avec Mercedes-Benz. Parallèlement, GIAT Industries a lancé, de sa propre initiative et sur ses propres fonds, un programme de véhicule démonstrateur VEXTRA. En 1993, GIAT Industries a noué un partenariat actif avec la société allemande Kraus, Mercedes-Benz et Panhard, en vue de préparer une offre spontanée de matériel répondant à la FCM commune. Une société commune réunissant les quatre industriels a été constituée sous le nom de Move International. Cependant, les autorités allemandes ont proposé de réorienter la procédure, en plaçant en Allemagne son contrôle central, la DGA n'étant qu'observatrice. Il était prévu que GIAT Industries serait associé au vainqueur de la mise en compétition allemande. Par ailleurs, des industriels britanniques, dans le cadre de la réflexion à propos du programme de véhicule blindé MRAV, se sont rapprochés des deux consortiums allemands, formés dans le cadre de la compétition pour le programme GTK-VBM. La DGA a donc demandé en avril 1996 à GIAT Industries d'animer, avec Panhard et Renault, deux équipes françaises parallèles dont la mission était de se rapprocher des compétiteurs anglo-allemands dès la phase d'offres. Cependant, les Allemands ont estimé que cette démarche pouvait introduire un biais dans la compétition. C'est pourquoi, en juillet 1996, constatant la marginalisation de l'industrie française, la DGA a lancé une nouvelle consultation auprès de l'industrie française, avec une date de réponse identique à celle de la consultation allemande et des spécifications qui étaient celles de la consultation allemande, complétées d'orientations particulières. En avril 1998, un communiqué conjoint des trois ministres de la défense a déclaré «offre préférée» le projet soumis par le groupe « ArgeGTK-GKN », qui permettait l'association de l'industrie française. Cependant, l'intégration de GIAT Industries à ce consortium n'a jamais été réalisée car le projet commun ne correspondait pas à certaines exigences françaises, notamment en matière de protection balistique ou de vision du chef. En décembre 1998, la France s'est retirée du programme européen pour la version principale de combat d'infanterie (VBCI/VCI). Une participation réduite à 50 véhicules poste de commandement (VCBI/VPC) s'est poursuivie jusqu'à l'été 1999, puis s'est soldée par un retrait complet. L'explication principale de cet échec repose, sans doute, sur la divergence des doctrines d'emploi entre les trois pays. C'est ainsi qu'en Allemagne la doctrine d'emploi des fantassins repose sur leur projection à proximité immédiate de leur objectif, tandis qu'en France, elle repose sur leur débarquement à proximité des tirs ennemis et une progression finale à pied vers l'objectif avec l'appui de l'armement de bord de l'engin de transport de troupes. En outre, le ministère de la défense rappelle que « l'arrivée de la Grande-Bretagne dans la coopération en 1996, dont le besoin était plus proche du besoin allemand, a nui à la coopération avec la France ». Pour autant, des arbitrages auraient pu être rendus, l'ingénieur général Imbert, directeur du service des programmes terrestres à la DGA, ayant d'ailleurs rappelé devant la Mission que les difficultés de convergence des besoins militaires étaient rarement la cause de l'échec d'une coopération : « Faut-il qu'il y ait des besoins identiques pour qu'il y ait une coopération ? Si c'était le cas, il n'y aurait pas beaucoup de programmes conduits en coopération. Car il y a toujours des spécificités ». c) Cette procédure aurait-elle pu être accélérée ? L'ingénieur en chef Louis Marchis, directeur du programme VBCI, a indiqué à la Mission que des raisons « diplomatiques » avaient peut-être empêché la France de mettre un terme plus rapidement à cette tentative de coopération. La Cour des comptes constate « qu'aucune procédure n'a permis de suivre, à un niveau décisionnel adéquat, l'évolution du dossier de coopération, afin d'interrompre dans des délais acceptables une procédure manifestement vouée à l'échec ». Interrogé sur les possibilités qu'aurait aujourd'hui le Comité d'architecture des systèmes de forces (CASF) d'interrompre une coopération manifestement vouée à l'échec - et donc accélérer la procédure -, l'ingénieur général Vincent Imbert a répondu par l'affirmative : « Si le CASF avait existé plus tôt, il aurait pu mettre en évidence tous les facteurs, et notamment mettre en lumière les conséquences d'un éventuel retard. Il est vrai qu'en l'absence du comité d'architecture, on a sans doute été trop obnubilé par la nécessité d'une coopération ». En effet, l'instruction n°1514 précise que, pendant le stade de préparation, le CASF doit assurer la supervision du programme et prépare son lancement en conception ou propose son abandon. 2.- Les incohérences dans la définition du besoin De mars 1999 à janvier 2000, la DGA a organisé une procédure relative au seul VBCI en version VCI. Les offres finales furent remises le 1er décembre 1999, mais la procédure fut déclarée sans suite, la DGA ayant finalement fait le choix d'une consultation englobant les versions VCI et le VPC. a) Une fiche de caractéristiques militaires de référence rédigée trop rapidement Les trois fiches de caractéristiques militaires (FCM) successives du programme VBCI ont entériné l'évolution du besoin militaire, sans hiérarchiser les spécifications. De même, des incohérences n'ont pas été détectées. La FCM de référence a été signée le 28 septembre 2000, alors que la FCM provisoire datait de 1997 et la FCM exploratoire de 1990. Deux chiffres illustrent ces incohérences : la fiche contient 526 exigences (pour la version VCI) dont 406 étaient jugées primordiales par l'état-major de l'armée de terre. En outre, certaines, particulièrement techniques, dépassaient largement le besoin opérationnel. Il est vrai que cette FCM de référence a été rédigée en quelques mois et contenait, en fait, dix ans de réflexions sédimentées. b) L'absence d'analyse fonctionnelle Le respect des procédures aurait dû mener le ministère à clarifier le besoin exprimé grâce à une analyse fonctionnelle. L'empressement du ministère s'explique largement par l'arrivée en fin de vie des AMX 10P, qui a conduit le ministère de la défense à précipiter le lancement du marché. En six mois, la rédaction de la FCM de référence ne pouvait matériellement pas inclure ces phases de réflexion. Le manque de clarté du besoin a été d'ailleurs formellement mis en lumière en 2003, lors de la négociation de l'avenant n°4 : il a fallu plus d'un an pour parvenir à une expression de besoin stabilisée. De même, les industriels ont eu également peu de temps pour examiner le dossier établi. C'est ce qu'a confirmé à la Mission M. Luc Vigneron, président directeur général de GIAT Industries qui a estimé que « le processus d'acquisition a été mené dans un délai très court au regard de l'ampleur de l'opération ». La crise, qui est apparue au grand jour en 2002, a conduit à un retard d'environ deux ans dans le déroulement du programme. a) L'essai d'une maquette ergonomique En novembre 2001, une maquette ergonomique en contreplaqué - en grandeur réelle - est réalisée. En février 2002, celle-ci fait l'objet d'une évaluation par les militaires de la STAT qui montre qu'elle est totalement inadaptée à l'usage qui lui était destiné... La Mission a pu visionner un film présentant ces essais et observer la démonstration accablante de l'inéquation de la maquette. Le colonel Éric Bellot des Minières, officier de synthèse à l'état-major de l'armée de terre a ainsi commenté ce test : « L'entrée des troupes par l'arrière est laborieuse et les hommes ne peuvent se tenir droit ; ils ne sont pourtant pas aussi grands que leurs successeurs de 2015. La trappe supérieure n'est pas suffisamment large pour qu'un militaire, armé de son fusil FAMAS, puisse se retourner - et encore, il n'est pas complètement équipé FELIN. Le couloir du chef d'engin est exigu et le pilote ne peut ni regarder dans les épiscopes ni appuyer sur les pédales car son siège n'est pas réglable. La sortie est tout aussi acrobatique ; heureusement (...) personne ne leur tire dessus. » Au total, trois aspects majeurs étaient relevés : - les dimensions intérieures de l'engin n'étaient pas adaptées aux fantassins du 21ème siècle ; - la tourelle en rotation, passant au-dessus de la trappe du chef d'engin risquait de le décapiter ; - les outils de vision du chef d'engin, contraint de rester dans le véhicule, ne lui permettaient pas de disposer de la même vision que le tireur. b) Comment en est-on arrivé là ? La Cour des comptes estime que la crise de 2002 est « révélatrice de l'insuffisance des outils d'alerte » de l'époque. En effet, les différents organes du ministère de la défense pressentaient les difficultés techniques qui allaient apparaître ainsi que les difficultés du maître d'œuvre industriel à mettre en place un management adapté. La version actuelle de l'instruction n°1514 résultant précisément des problèmes rencontrés sur le programme VBCI, le général Jean-Tristan Verna, sous-chef « études, planification, finances » à l'état-major de l'armée de terre, a indiqué à la Mission qu'à son avis, une telle situation ne pourrait plus se reproduire. En effet, le dossier de lancement de réalisation, qui ouvre la phase de fabrication, doit désormais être signé à la fois par le directeur du programme (DP) - de la DGA - et par l'officier de programme (OP) - issu des armées. Il a ainsi précisé que « si les choses se passaient aujourd'hui, les documents de suivi étant désormais signés non seulement par le DP, mais aussi par l'OP, ce qui n'était pas le cas à l'époque, l'état-major de l'armée de terre pourrait avoir un droit de veto sur la rédaction du document de suivi (DS) et toutes les difficultés d'ingénierie industrielle et de dialogue avec l'industriel pourraient être portées à un niveau supérieur ». Du côté des industriels - en l'occurrence GIAT Industries car les difficultés rencontrées portaient sur sa part du contrat - la rapidité de la procédure initiale est le motif avancé pour expliquer que les incohérences des spécifications n'aient pas été identifiées. c) Les conséquences de la crise Le chef d'état-major de l'armée de terre a adressé un courrier au DGA le 29 mai 2002 lui demandant de confirmer que GIAT industries serait capable de mener le projet à son terme. Le 28 juin 2002, le comité de pilotage du programme a constaté un retard d'au moins dix-huit mois. Le 11 septembre 2002, l'EMAT et le service des programmes d'armement terrestre de la DGA ont été reçus par le ministre pour définir un plan d'action afin de sortir de la crise. Le colonel Éric Bellot des Minières a résumé devant la Mission les quatre lignes directrices alors définies : - premièrement, une tranche ferme de 65 engins ayant été payée, « l'armée de terre doit obtenir un retour sur son investissement » ; il faut donc que le VBCI respecte la spécification fixée ; - deuxièmement, l'entrée en service du VBCI est reportée : il s'agit alors de trouver « les moyens de prolonger le parc d'AMX 10P pour maintenir sa capacité opérationnelle » ; - troisièmement, la « tourelle un homme » pose problème ; est alors mise à l'étude une solution « tourelle deux hommes » pour une deuxième phase de construction ; - quatrièmement, il est décidé d'achever les études relatives à des solutions alternatives, notamment le Combat Vehicle 90 (CV 90), « dont l'achat à la Suède aurait pu être une contrepartie possible de l'exportation de chars Leclerc ». d) Le débat sur la tourelle « deux hommes » En 2002, le ministère a décidé qu'il importait de s'assurer de l'effectivité des améliorations de visionique, d'optronique et d'ergonomie sur la « tourelle un homme ». Le colonel Éric Bellot des Minières a rappelé que « l'objectif d'avoir le chef d'engin à côté du radio-tireur répondait à deux contraintes : aider le chef à appréhender son environnement opérationnel tactique ; gérer le stress de combat du radio-tireur, personnage clé de l'équipage ». Rappelons qu'en 2003, M. François d'Aubert, alors Rapporteur spécial des crédits de la Défense de la commission des Finances avait estimé à 15 millions d'euros le coût prévisionnel de certaines études relatives à la tourelle « deux hommes » (2). Il a été envisagé d'équiper d'une « tourelle deux hommes » un seul véhicule d'appui de la section, par exemple celui du sous-officier adjoint, dans le cadre de la production des dernières tranches de livraison. Interrogé par votre Rapporteur Jean-Claude Viollet sur le fait qu'il n'est pas exclu de revenir à la « tourelle deux hommes » si les améliorations visioniques et optroniques ne s'avéraient pas concluantes, le colonel Bellot des Minières a précisé que « compte tenu de l'urgence, il n'est pas question de se réorienter vers la « tourelle deux hommes » avant les dernières tranches, qui seront livrées entre 2012 et 2015, pour atteindre le quart ou le tiers du parc ». Bien que ce sujet ne soit pas à l'ordre du jour, la Mission ne peut que souhaiter que les améliorations visioniques et optroniques soient satisfaisantes pour que le programme ne soit pas, à nouveau, modifié pour ses dernières tranches. En effet, cette modification impliquerait que le parc des VBCI soit composé d'équipements différents, renchérissant d'autant le coût de leur maintien en condition opérationnelle. La Mission constate par ailleurs que cette question est sans influence pour les premières tranches du programme, dont il importe qu'elles ne connaissent pas de nouveaux retards pour assurer le plan de charge de GIAT Industries. B.- UNE MAÎTRISE D'œUVRE INDUSTRIELLE INSUFFISANTE GIAT Industries et Renault véhicules industriels - devenu Renault Trucks defense - avaient conclu un accord de groupement momentané d'entreprise (GME) pour pouvoir répondre à la compétition organisée par la DGA. Cependant, ils prévoyaient la constitution ultérieure d'une filiale commune Satory Military Vehicles (SMV), à laquelle la maîtrise d'œuvre du programme aurait été transférée. 1.- L'échec d'une maîtrise d'œuvre unique : la co-traitance La société SMV a effectivement été créée en novembre 2000. D'ailleurs, GIAT Industries a été autorisée par un arrêté du 14 novembre 2000 à prendre une participation de 50 % de son capital. Le transfert de la maîtrise d'œuvre industrielle du VBCI devait faire l'objet d'un avenant n°2. Il a été présenté à la commission spécialisée des marchés le 5 septembre 2001. Cependant, la commission a estimé que les garanties financières apportées par SMV étaient insuffisantes - les droits et obligations du marché devant lui être transférés - pour lui permettre de donner un avis favorable. En effet, elle a jugé que le capital de SMV était trop faible - 40.000 euros - au regard des montants du marché, et qu'en conséquence la pérennité de la société n'était pas assurée en cas de déficit non couvert par ses créateurs. Dès lors, le groupement momentané d'entreprise a perduré, confiant la maîtrise d'œuvre à deux entreprises. Cependant, le système de co-traitance ne fait l'objet d'une réelle organisation juridique. L'accord constitutif du groupement momentané prévoit que les deux entreprises doivent décider en commun sur tout ce qui les concerne toutes deux. M. Serge Pérez, directeur de Renault Trucks defense, a expliqué qu'à sa prise de fonctions, en 2004, son entreprise et GIAT Industries sortaient « d'une phase de stop and go, la définition de certains surcoûts était en cours, et faute de maîtrise d'œuvre, personne ne savait qui faisait quoi ». Il a ajouté que concrètement, les relations entre entreprises étaient « une chicane de tous les jours pour déterminer qui était responsable de quoi. Chacun se renvoyait la balle, et l'arbitrage n'était pas possible ». M. Pierre Roux, directeur du contrat VBCI chez GIAT Industries, a affirmé que les premiers effets négatifs de la co-traitance sont apparus dès novembre 2000, lorsque Renault Trucks defense, « sans demander notre avis ni celui de la DGA, a unilatéralement remplacé le moteur Mack initialement prévu par un moteur Volvo D 12. (...) Cela montre les limites de la co-traitance, quand bien même nos relations au jour le jour sont bonnes. » Les volets représentant la maîtrise d'œuvre dans le contrat initial ne représentaient que 3 % du marché initial, alors que les industriels estiment nécessaire un niveau d'environ 10 %. Une partie des difficultés de management industriel était donc inhérente au contrat lui-même. 2.- Une maîtrise d'œuvre manquant d'autonomie La logique d'un marché public repose sur l'idée que le maître d'œuvre industriel est, en quelque sorte, « l'architecte » du produit, dans le respect des spécifications contractuelles. Dans le cas du VBCI, il semble que le ministère de la défense soit intervenu en tant que « super maître d'œuvre ». M. Serge Pérez a ainsi expliqué qu'avant 2002, la STAT déterminait « à la fois les performances et les moyens de les atteindre », cas de figure dommageable. Il a également précisé qu'un certain nombre d'essais lui ont été imposés alors même qu'il les estimait moins exigeants que ceux pratiqués régulièrement dans le domaine civil. Deux explications ont été avancées pour expliquer cette situation. Premièrement, la maîtrise d'œuvre a été rendue difficile à la fois à cause de l'échec du transfert du programme à Satory Military Vehicle et à cause de la faible rémunération de la maîtrise d'œuvre prévue par le contrat - 3 % alors que les industriels estiment cette proportion à 10 %. Deuxièmement, le passé d'industrie d'État explique que GIAT Industries n'a pas été considéré comme un industriel « classique ». L'histoire de ses liens avec la DGA et ses difficultés ont sans doute contribué à ancrer dans les esprits que l'État devait s'immiscer dans la gestion industrielle du programme VBCI. M. Luc Vigneron a ainsi expliqué que GIAT Industries n'est « pas le maître d'œuvre industriel au sens où vous [Messieurs les Rapporteurs] l'entendez, puisque nous sommes soumis tout à la fois à une obligation de résultat et à une obligation de moyens, la DGA gardant un droit de regard sur toutes les étapes de notre travail. » Avec l'avenant n° 4 au programme VBCI, la DGA assure la fonction de maître d'ouvrage et GIAT Industries celle de maître d'œuvre industriel. Du côté de GIAT Industries, M. Pierre Roux a mentionné que « la seule année 2001 aura vu se tenir une centaine de réunions plénières entre le client et nous-même au titre du suivi de l'exécution du contrat ; et jusqu'à la signature de l'avenant n° 4, nous avons été astreints à fournir soixante-cinq reportings par trimestre, soit à peu près un document par jour - au détriment bien sûr des tâches normales de management du contrat en interne et des relations avec le client ». Il a ajouté que « les soixante-cinq reportings trimestriels sont devenus sept après l'avenant n° 3... » Cette implication dans le programme des services de l'État - la Cour des comptes estime même que la STAT s'est placée dans un rôle « d'assistance à maîtrise d'ouvrage » - se vérifie avant 2002. La Mission estime que le suivi de ce programme, en 2001, était paradoxalement trop poussé : l'industriel était submergé de demandes d'informations, tandis que la DGA ne pouvait exploiter correctement ces documents. C.- UN DÉROULEMENT AUJOURD'HUI SATISFAISANT L'ingénieur en chef Louis Marchis a expliqué que, pour bien gérer un risque, il faut l'identifier, estimer son impact, estimer sa criticité et préparer les actions pour le contrer. En conséquence, il faut, pour un programme d'armement, pratiquer une analyse fonctionnelle et désigner un spécialiste qui gérera le portefeuille de risques et appliquera un plan de management des risques. Une fois un ensemble de risques identifié, des réunions périodiques d'avancement doivent être organisées, sous le regard contrôle interne de la « gestion des risques programmes » (DGA). En ce qui concerne le programme VBCI, le besoin initial a été précisé (notamment grâce à des compléments d'équipement), un prototype supplémentaire a été commandé, le chevauchement entre la phase de développement et le début de la production a été réduit et la responsabilité industrielle a été renforcée. GIAT Industries et Renault Trucks defense ont dû répondre à huit demandes complémentaires en 2003, qui ont permis la signature, en novembre, d'un avenant n°4 au marché VBCI. Son montant était de 223 millions d'euros, renchérissant de 16 % le coût total du marché (1.653 millions d'euros). Au sujet de la gestion des risques, la Cour des comptes estime qu'il « serait pourtant nécessaire de disposer, en situation de crise, d'un système d'aide à la décision comportant au moins un critère portant sur le niveau de surcoût acceptable, et une procédure d'évaluation des surcoûts en question ». La nouvelle version de l'instruction n°1514 donne aux phases de préparation et de conception un rôle de levée des risques, d'évaluation de la pertinence de la solution retenue. Ces phases sont désormais bien définies par les documents, moins nombreux mais plus complets, qui passent par des échelons d'approbation qui ne permettent pas d'approximation et où chacune des parties prenantes a pleinement la possibilité d'exprimer son point de vue. En effet, c'est le Comité d'architecture des systèmes de forces (CASF), réunissant notamment la DGA et les états-majors, qui autorise la mise en place d'un objectif d'état-major, qui n'existait pas précédemment, où le besoin dans ses grandes lignes est approuvé par l'EMA. Dès lors, lorsque la décision de lancement de la réalisation (DLR) est approuvée, les risques ont été levés. C'est donc à l'occasion de l'avenant n° 4 que le programme a été « dérisqué », en atténuant les chevauchements audacieux initialement exigés entre les phases d'essais et les phases de lancement de série. Depuis la fin de l'année 2003, les coûts et les délais sont respectés. Les derniers prototypes ont été produits en 2005 et semblent donner satisfaction aux expérimentateurs opérationnels. L'avenant n° 4 signé en octobre 2003 est destiné à rémunérer des compléments de développement demandés par l'armée de terre au titre de l'implantation d'un viseur supplémentaire sur le toit de tourelle, du redesign de la lunette chef, d'une redisposition de la porte chef, du réaménagement général de la visionique et de la reprise de certains aménagements intérieurs afin de répondre aux préoccupations de l'infanterie quant aux moyens de vision et à l'aisance de la circulation à l'intérieur du véhicule. La rémunération des études complémentaires réalisées par GIAT Industries en 2001 et 2002 et les retards pris dans la réalisation du programme pour Renault Trucks défense ont fait l'objet de négociations avec la DGA. GIAT Industries a estimé que les tâches de reprise des définitions de 2002 ne sont pas rémunérées au titre de l'avenant n° 4. La DGA a-t-elle traité différemment les deux entreprises ? Selon M. Pierre Roux, « cela apparaît clairement dans l'avenant n° 4, constitué d'un certain nombre de lots retraçant très précisément les évolutions demandées, parmi lesquels des lots spécifiques à Renault Trucks Defense où certains travaux sont rémunérés alors que, pour ce qui nous concerne, la rémunération est de zéro ». Par ailleurs, M. Serge Pérez a estimé que « la DGA nous a effectivement traités différemment [de GIAT Industries] puisqu'il y a eu des claims d'un seul côté ». En effet, le 23 juillet 2003, GIAT Industries a saisi, pour avis, le comité consultatif national de règlement amiable des litiges relatifs aux marchés publics (CCNRA). Celui-ci a estimé le 7 janvier 2005 que l'État devait contribuer au financement des études complémentaires réalisées par l'entreprise. Les sommes envisagées sont de 3,5 millions d'euros (hors taxes) pour les études et de 12.000 euros (hors taxes) par engin. L'avis suggère donc un versement total de 11,9 millions d'euros (hors taxes). Finalement, un claim d'un montant global d'environ 10 millions d'euros a finalement été signé. Ce mot anglais désigne une réclamation adressée par une entreprise à son donneur d'ordre pour obtenir un supplément de prix ou de délai. Pour évaluer les surcoûts du programme, la Mission s'est interrogée sur la référence de départ permettant de les calculer. Il semble que la seule référence souhaitable soit celle prévue par la fiche de caractéristique militaire de référence Le marché initial, passé en 2000, portait sur un montant de 1.429 millions d'euros. Outre le claim précédemment mentionné, dont l'incidence est de 10 millions d'euros, trois avenants au contrat ont généré des surcoûts : - l'avenant n° 2, d'une incidence de 0,5 million d'euros, qui a prévu un complément de munitions d'équipements d'essai pour la version VCI ; - l'avenant n° 4, d'une incidence de 223 millions d'euros, qui a permis de corriger les défauts originels du programme ; - l'avenant n° 5, d'une incidence de 0,8 million d'euros, qui a prévu l'introduction d'une codification selon les normes de l'OTAN. Le marché est donc passé à 1.653 millions d'euros, voire 1.663 millions d'euros avec l'incorporation des effets financiers du claim. La variation des coûts est donc de 16,4 %. Pour autant, cette évaluation est-elle la plus pertinente ? Les documents de suivi du programme présentent l'évolution du coût au regard du devis initial en incluant les coûts annexes, tels que la logistique liée à la qualification, à la livraison, la formation, les reprises de développement, les risques, etc. C'est cette grille de lecture qui permet chaque année au Rapporteur spécial des crédits de la Défense de commenter l'évolution des coûts. L'analyse des documents de suivi montre que le devis du programme (aux coûts des facteurs de janvier 1999) était de 2.160 millions d'euros (dont 198 millions d'euros au titre du développement et 1.962 millions d'euros au titre de la production). Après l'avenant n° 4, ce coût a été porté à 2.545 millions d'euros (dont 317 millions d'euros au titre du développement et 2.228 millions d'euros au titre de la production). Cette variation de 385 millions d'euros ne peut pas être comparée à l'incidence de 223 millions d'euros de l'avenant n° 4 précédemment mentionnée, car le périmètre d'étude est différent. Selon cette grille de lecture, les surcoûts atteignent 17,8 %. La DGA distingue, au sein des surcoûts, ceux qui résultent de la variation du « coût de référence » des « surcoûts programme » proprement dits. En conséquence, l'évolution du coût se décompose en deux éléments : l'évolution du besoin de l'armée de terre, c'est-à-dire le « coût de référence » et les dérives financières directement liées à l'action de la DGA. Suivant cette logique, l'ingénieur en chef Louis Marchis a présenté à la Mission le tableau suivant : ÉVOLUTION DU COÛT DE RÉFÉRENCE ET DES SURCOÛTS DU PROGRAMME VBCI (en millions d'euros)
Source : Délégation générale pour l'armement Selon ce tableau, la DGA serait responsable de 11,6 % du dépassement et l'armée de terre de 88,4 %. D'un coût unitaire de 2,21 millions d'euros lors de la passation du contrat, le VBCI atteint 2,69 millions d'euros après l'avenant n° 4. Le coût unitaire de la version VCI a progressé de 19 % tandis que celui de la version VPC a progressé de 8 %. II.- AMÉLIORER LES CONDITIONS DE LANCEMENT ET DE DÉROULEMENT DES PROGRAMMES L'instruction n°1514 concerne surtout les opérations d'armement suffisamment importantes pour être qualifiées de « programmes ». Pour autant, de nombreuses petites opérations d'armement permettent d'assurer la cohérence d'ensemble de l'équipement des armées. Il convient donc que les phases et les procédures s'appliquent pleinement à toutes les opérations d'armement. Proposition n°1.- Respecter systématiquement les phases prévues par l'instruction n° 1514 pour les opérations budgétaires d'investissement qui ne sont pas érigées en programme. A.- UNE ÉQUIPE INTÉGRÉE ENTRE LES ARMÉES ET LA DGA 1.- Une responsabilité désormais partagée L'équipe de programme intégrée (EDPI) est composée du directeur de programme - de la DGA - et de l'officier de programme (OP) - issu des armées. Ils pilotent conjointement un programme d'armement de son lancement jusqu'à la fin du stade de réalisation. L'instruction n°1514 recommande même qu'ils aient été associés aux travaux du stade de préparation. Ils proposent à leurs hiérarchies respectives les orientations, décisions ou arbitrages concernant le système, son environnement et son soutien. Ils apportent les justifications globales nécessaires au franchissement des différents jalons. Le général Jean-Tristan Verna a rappelé qu'un long débat sur la « colocalisation » des officiers de programme et des directeurs de programme avait eu lieu. Il est vrai que les technologies de l'information et de la communication rendent caduque ce questionnement : l'essentiel est de travailler en commun au quotidien. En application de la version actuelle de l'instruction n°1514, les documents de suivi font désormais l'objet d'une signature conjointe du directeur de programme et de l'officier de programme. Le général Jean-Tristan Verna a expliqué qu'en cas de désaccord, « le document monte au niveau supérieur, c'est-à-dire au comité de programme ». Au sein de l'EDPI, un autre aspect d'amélioration du dialogue entre les armées et la DGA est à souligner. En effet, à partir des spécifications techniques définies, sur le fondement de la FCM de référence, par le directeur de programme, l'officier de programme vérifie que la transcription de la description des caractéristiques militaires ne conduit pas à des solutions techniques qui, à l'évidence, aboutiront à des compromis inacceptables ou à des impasses du point de vue du besoin opérationnel. Vos Rapporteurs soulignent que l'architecture de l'EDPI, telle qu'elle ressort de la rédaction actuelle, est équilibrée. Enfin, le général Jean-Tristan Verna a insisté sur l'association des armées au dépouillement des offres. Il a ainsi souligné que, désormais, « l'état-major peut avoir son mot à dire sur la façon dont la DGA interprète les faiblesses de telle ou telle offre ». Ainsi, pour le programme FELIN, l'EMAT a été un acteur majeur du choix entre les solutions proposées par Thalès et Sagem, qui ont été analysées en fonction de la satisfaction du besoin et du coût de possession. 2.- Le dossier de lancement de la réalisation Le stade de conception, sauf en cas d'abandon de l'opération, se conclut par un dossier de lancement de la réalisation (DLR), qui est rédigé conjointement par le directeur de programme et l'officier de programme. Le DLR constitue une référence dans le processus de contrôle de gestion pour le suivi de la réalisation, notamment pour vérifier si les performances requises sont atteintes et si les coûts et les délais sont respectés. Concrètement, le DLR traduit le passage de la phase de conception à la phase de réalisation. La Mission formule deux observations relatives à ce document. Tout d'abord, elle souligne qu'un DLR ne peut être validé sans qu'une analyse fonctionnelle n'ait été réalisée sur le programme en cause. S'agissant du programme VBCI, cette démarche aurait permis de montrer que la phase de définition, bien que longue, n'avait pas permis d'aboutir à une définition claire du besoin. La rédaction actuelle de l'instruction n°1514 recommande des revues de programme à chaque changement de phase. La Cour des comptes estime même qu'il convient de « rendre obligatoire à tout le moins une analyse fonctionnelle avant le lancement de la phase de réalisation de tout programme d'une certaine ampleur ». L'essentiel des dérives financières est observé au début des différents programmes. Il serait utile que cette approche s'applique au programme des drones de combat. Proposition n°2.- Ne pas lancer la réalisation d'un programme sans une évaluation exhaustive de son coût complet. Ensuite, il convient de veiller à ce que les chevauchements entre les phases de conception et de réalisation ne soient pas trop importants. L'ingénieur général Vincent Imbert a convenu que « les choses seraient plus simples si la phase de production ne débutait pas avant la fin de la phase d'évaluation ». Mais il a immédiatement ajouté que cela n'était pas possible, « car il y a un besoin opérationnel à satisfaire. Il faut donc nécessairement mettre en œuvre une stratégie de maîtrise des chevauchements de phases ». La Mission est parfaitement consciente de ces enjeux, mais elle souhaite que ces chevauchements soient les plus courts possibles pour limiter les remises à niveau de matériels en service, particulièrement coûteuses. Proposition n°3.- Veiller à ce que la durée du chevauchement entre les stades de conception et de réalisation soit raisonnable, afin de permettre des économies tout en contenant le coût des remises à niveau. 3.- Les insuffisances dans la supervision du travail de l'industriel Vos Rapporteurs ont été particulièrement étonnés qu'il ait fallu réaliser une maquette en contreplaqué pour mettre en évidence les incohérences de la définition du besoin et les difficultés rencontrées par l'industriel. M. Pierre Roux a estimé que « la " mauvaise surprise " constatée lors de la présentation des maquettes n'en était pas totalement une : dès octobre 2001, et de manière très formelle et consignée dans les comptes rendus de réunions, nous avions mis en évidence des incohérences dans les spécifications, qui nous conduisaient à ne pas pouvoir les respecter et à proposer des aménagements, au niveau notamment des cotes du véhicule et des normes anthropométriques retenues ». La Mission ne peut que s'étonner que la conception et le dessin assistés par ordinateur (CAO et DAO), qui permettent de disposer en trois dimensions des individus dans un bâtiment, n'aient pas été pleinement utilisés à l'époque. Certes, il est vrai que la maquette était un « délivrable » requis par le contrat. Pourtant, le ministère de la Défense ne manquait pas d'informations sur le déroulement du programme. M. Pierre Roux a rappelé que GIAT Industries remettait près d'un document par jour à son client en 2001. Depuis la crise du VBCI, le ministère de la Défense a mis en place des « revues de conception préliminaire », qui permettent d'examiner, dans le déroulement du programme, ce que fait l'industriel. Ces revues existent notamment pour le programme FELIN. Il est vrai que cette pratique doit être prévue dans le contrat passé avec l'industriel ; dans le cas contraire, elle pourrait constituer une ingérence dans les affaires du bureau d'études de l'industriel. Par ailleurs, les difficultés liées à la « co-traitance » montrent que la désignation d'un maître d'œuvre industriel unique peut permettre de faciliter la réalisation des programmes d'armement. Si l'idée d'un maître d'œuvre unique est séduisante, l'amiral Christian Pénillard, sous-chef « plans » à l'état-major des armées, a cependant fait observer que celui-ci « est obligé de provisionner les risques qu'il prend, ce qui représente un coût ». Il a rappelé que, pour le programme Barracuda, le premier devis présenté par DCN était beaucoup trop élevé et que « ce montant s'expliquait notamment par son rôle de maître d'œuvre d'ensemble, qu'il facturait relativement cher ». Il convient donc de rechercher systématiquement la possibilité d'avoir une maîtrise d'œuvre unique. En revanche, il ne faudra opter pour celle-ci que si elle permet effectivement d'améliorer le déroulement du programme. En outre, il faut tenir compte de la responsabilité juridique d'ensemble que doit assumer un maître d'œuvre unique. Proposition n°4.- Étudier systématiquement la possibilité d'avoir une maîtrise d'œuvre industrielle unique : l'interlocuteur de l'État doit être, le plus souvent possible, un industriel chef de file, responsabilisé (avec une maîtrise d'œuvre claire), et équitablement rémunéré pour cette tâche. 4.- Intégrer les industriels en « plateau » en cas de crise L'instruction n°1514 précise que « les représentants de l'industrie peuvent être associés à l'équipe intégrée ». La Mission s'est donc interrogée à la fois sur la mise en œuvre effective de cette disposition, ainsi que sur son bien-fondé. S'agissant du premier point, aucun des interlocuteurs de la Mission n'a pu proposer un exemple d'un industriel associé de manière permanente à une équipe de programme intégrée. Il apparaît, à la réflexion, qu'une association pérenne d'un industriel à l'EDPI n'est pas nécessairement une bonne chose : les deux représentants du ministère, d'une part, et l'industriel, d'autre part, poursuivent des buts différents, fixés par le contrat signé. Une telle association permanente ne pourrait qu'inciter les acteurs à s'accommoder du contrat ; elle doit donc être proscrite. L'ingénieur général Vincent Imbert a ainsi affirmé que la DGA tenait « à ce que l'industriel ne puisse pas, devant tel ou tel aléa dans la réalisation du programme, s'exonérer de sa responsabilité ». En revanche, lors de la survenue de crises dans le déroulement des programmes, le ministère a mis en place à plusieurs reprises - mais pas systématiquement - des « plateaux » réunissant l'EDPI et le - ou les - industriels concernés. Ces « plateaux » visent à permettre un travail en commun rapide et efficace pour résoudre un problème. Proposition n°5.- La Mission ne recommande pas l'intégration des industriels à l'équipe de programme intégrée (EDPI), que prévoit pourtant l'instruction n° 1514. En revanche, elle recommande de les y associer systématiquement en réponse à un risque de crise. C'est ainsi que, dans le cas de difficultés rencontrées sur l'AMX 10RC, les services opérationnels, la DGA et les industriels se sont réunis pour définir, sur une période courte, les modalités d'une collaboration visant à surmonter les problèmes qui étaient survenus. Dans le domaine de la dissuasion, il existe un comité mixte armées-CEA, ce dernier participant aussi à la maîtrise d'ouvrage conduite par la DGA. Les documents sur le suivi des programmes produits par ce comité mixte sont d'une très grande qualité. Pour autant, le CEA n'est pas un industriel comme un autre : n'étant pas une entreprise, son objectif n'est pas de réaliser des profits. Cet exemple ne semble donc pas pouvoir être généralisé. B.- LA PARTICULARITÉ DES PROGRAMMES TERRESTRES La section technique de l'armée de terre (STAT) joue un rôle essentiel dans la conduite des programmes terrestres. Pourtant, ses missions demeurent méconnues, y compris au sein du ministère de la défense. Sa création date de 1946, année où ont été regroupées les différentes sections techniques de l'armée. Elle est dirigée par un officier général qui assure également le rôle de conseiller armement du chef d'état-major de l'armée de terre. Employant 750 personnes (dont 60 % de militaires), la STAT est directement subordonnée à l'état-major de l'armée de terre pour lequel elle conduit 315 programmes ou opérations d'armement. 1.- La double fonction de la section technique de l'armée de terre Les missions de la STAT revêtent deux dimensions : - une fonction d'évaluation technico-opérationnelle, assurée par les officiers de marque et les sous-officiers expérimentateurs. - et la conduite des programmes proprement dite, menée par les officiers de programme ; a) Les fonctions technico-opérationnelles Grâce à de nombreux essais, la STAT soumet à l'épreuve des tests opérationnels les produits élaborés par les industriels. Cette étape conduit à qualifier et à adopter le système d'armes proprement dit. Parallèlement, elle prépare tout le système de soutien nécessaire les rechanges, les munitions, la documentation, la formation des utilisateurs, la simulation, l'infrastructure, etc. C'est seulement après le succès des essais et qu'un module peut effectivement être projeté en opération, que le chef d'état-major prononce, sur proposition de la STAT, la mise en service opérationnel d'un système d'armes. L'ensemble de ces actions est conduit par les officiers de marque, chargés de l'organisation des évaluations et des expérimentations et par les sous-officiers expérimentateurs, qui réalisent les tests et les essais nécessaires pour vérifier que les matériels répondent bien aux exigences attendues. Les officiers de marque sont des officiers au passé opérationnel, ayant eu l'expérience du commandant d'une unité élémentaire, et possèdent en général un diplôme technique. À la tête d'une équipe de marque composée de sous-officiers, l'officier de marque est responsable de l'organisation et de la conduite des évaluations et des expérimentations technico-opérationnelles, de la rédaction du rapport correspondant, de la proposition d'adoption du matériel pour l'armée de terre et enfin du suivi du matériel durant toute sa durée de vie. En effet, tout au long de la vie du système d'armes et jusqu'à son retrait du service, la STAT - en liaison avec la direction centrale du matériel de l'armée de terre (DCMAT) - s'emploie à le suivre, le faire vivre et évoluer au rythme des besoins. Le général Jean-Louis Launay, directeur de la STAT, a précisé que la STAT définissait « une politique de soutien initiale, qui permettra ensuite à la direction centrale du matériel de prolonger le système de soutien en poursuivant ce qui a été initialisé en matière de maintenance ». Il a donc affirmé qu'il y avait « complémentarité entre la STAT et la DCMAT et non pas doublon ». Les autres missions de la STAT résultent essentiellement de l'expertise technico-opérationnelle dont elle dispose. Elle est ainsi souvent sollicitée par l'état-major pour des études prospectives ou pour participer à des groupes de travail nationaux ou internationaux tels que ceux de l'OTAN et de l'Union européenne. Elle est également fréquemment saisie pour conduire des programmes d'urgence opérationnelle, motivés par des besoins spécifiques en vue ou au cours des engagements réels, et réaliser les évaluations que ces programmes nécessitent. Enfin, la STAT aide à l'exportation, notamment par le biais de démonstrations, d'échanges et de participations aux différentes manifestations officielles. Interrogé sur ce dernier point par la Mission, le général Jean-Louis Launay, directeur de la STAT a souligné qu'il ne faisait rien « sans la décision du chef d'état-major [de l'armée de terre], y compris en matière d'exportation » et qu'il avait « le souci permanent de préserver une approche étatique ferme et cohérente, surtout vis-à-vis du monde industriel ». De même, il semble que les essais soient réalisés conjointement et en bonne intelligence par la STAT et la DGA, grâce à des programmes communs d'essais (PCE). Cependant, dans le passé, des essais non coordonnés ont pu être observés. Il convient donc que ces situations ne puissent plus se reproduire. L'ingénieur général Vincent Imbert a relaté qu'il avait pu arriver que « la DGA fasse des essais, à Angers ou à Bourges, et que la STAT reprenne le prototype et fasse les mêmes essais ». Il a insisté sur le fait que ce cas de figure ne se présentait plus et qu'aujourd'hui « les rôles sont beaucoup mieux partagés ». En effet, des programmes communs d'essais sont réalisés : ils comprennent des essais techniques sous le pilotage de la DGA, et auxquels la STAT participe, et des essais à caractère opérationnel, sous la responsabilité de la STAT, et auxquels la DGA participe. Proposition n°6.- Maintenir le principe selon lequel les équipes de la STAT et de la DGA effectuent les essais conjointement. La mission de conduite des programmes est assurée par les officiers de programme, membres de l'équipe de programme intégrée. Cette fonction mobilise 33 officiers sur les 113 que compte la Section. Ils rendent compte aux officiers de synthèse en poste au bureau des systèmes d'armes de l'EMAT, qui comprend 15 officiers. Cette mission est unique au ministère de la Défense : les officiers de programme des deux autres armées servent à l'état-major et non au sein de services techniques. Cela ne veut pourtant pas dire que ces armées ne disposent pas de tels services : l'armée de l'air a un détachement technique à Cazeaux et la marine nationale est dotée d'une Commission permanente des programmes et des essais des bâtiments de la flotte, basée à Paris et qui est dirigée par trois officiers. La particularité de la STAT est donc double. Tout d'abord, sa taille n'est pas comparable avec celle de ses homologues. Cet état de fait s'explique largement par la variété des métiers de l'armée de terre : la STAT doit refléter l'ensemble des utilisateurs des équipements. L'ingénieur général Vincent Imbert a estimé que, l'armée de terre, étant caractérisée par le morcellement des programmes et des opérations, qui s'adressent à une multitude d'individus -infanterie, cavalerie, artillerie, etc. - dont les besoins sont différents, la STAT « joue un rôle de filtre par rapport aux utilisateurs finaux ». En second lieu, sa mission de conduite des programmes ne connaît pas d'équivalent dans les autres armées. En outre, elle est récente, puisqu'elle date de 2000. Interrogé sur ce point, le général Jean-Tristan Verna a précisé « qu'auparavant, les officiers programme étaient à l'état-major de l'armée de terre, au sein du bureau études, puis du bureau programmation des systèmes d'armes ». Il a en outre ajouté que « s'ils sont passés à la STAT, c'est en particulier parce qu'il fallait réduire optiquement le volume de l'EMAT » selon les vœux du ministre de la défense de l'époque. Proposition n°7.- La STAT ne semble pas apporter une plus-value significative dans la conduite des programmes, ce qui peut conduire à la remise en cause de sa forme actuelle. Pour autant, le maintien d'une expertise technico-opérationnelle au niveau de l'EMAT, comme c'est le cas pour les autres états-majors d'armées, est primordial. Dans ce contexte, la Mission recommande de transférer de la STAT vers l'EMAT le poste d'officier de programme. Le général Jean-Tristan Verna a également expliqué que ce transfert avait aussi répondu à un souci d'efficacité puisque les officiers de programme - alors à l'état-major - outre leur rôle de contrôle des programmes d'armement, étaient en charge de rédiger la doctrine et de suivre les finances. Cette charge de travail était trop importante. C'est pourquoi il a été décidé de les placer auprès des équipes de marque chargées d'exprimer le besoin technique et d'assurer avec l'industriel le suivi de la réponse au besoin. 2.- EMAT, STAT et DGA : un « ménage à trois » ? Le général Verna a reconnu que confier la coprésidence des comités de programmes au directeur de la STAT « brouillait » un peu la perception des responsabilités. Il a d'ailleurs indiqué qu'il envisageait de coprésider lui-même ces instances. Proposition n°8.- Confier la coprésidence du comité de programme à l'officier général de l'EMAT, en présence de l'officier général de la STAT. Il est vrai que le comité de programme est un outil particulièrement efficace pour superviser l'EDPI sur un programme particulier. Ainsi, pour le programme très sensible AMX 10 RC, six comités de programme ont été tenus en dix-huit mois, alors que la norme est d'un par an. La Mission s'est interrogée sur le « ménage à trois » que constituait le directeur de programme - de la DGA -, l'officier de programme - de la STAT - et l'officier de synthèse - de l'EMAT. En effet, seuls les deux premiers forment l'équipe de programme intégrée. Or, l'officier de la STAT n'a logiquement pour horizon que son seul programme, tandis que l'officier de l'EMAT en supervise plusieurs. Plus inquiétant, l'officier de programme se retrouve dans la situation de l'utilisateur final, tandis que les questions de planification financière relèvent de l'EMAT. En réponse à cette inquiétude de la Mission, le général Jean-Tristan Verna a indiqué que si le fait d'avoir transféré les OP vers la STAT les a conduit à être un peu moins impliqués dans la perception financière, « l'EMAT et l'EMA [étaient] là pour y veiller ». Il a ajouté que, de son point de vue, les officiers de programme étaient « pilotés de très près » par l'état-major et que plutôt que de faire la distinction entre les aspects capacitaire et financier, il fallait considérer que l'officier de programme est « concentré sur un produit et sur le court terme » tandis que l'officier de synthèse « s'intéresse à une fonction opérationnelle et se place davantage dans le long terme ». Il n'en demeure pas moins que si la situation est satisfaisante depuis 2003, des errements ont pu être observés auparavant. M. Pierre Roux a estimé qu'il y avait un « avant avenant n° 4 » et un « après avenant n° 4 ». Il a précisé qu'avant l'avenant n° 4, « la STAT, présente en tant que représentante de l'opérationnel, raisonnait en besoins opérationnels : sa voix comptait beaucoup dans les discussions dès | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
