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N° 3247 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN sur la recevabilité financière dans la procédure législative ET PRÉSENTÉ PAR M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan. -- INTRODUCTION 7 QUI EXAMINE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE ? 13 I.- L'APPLICATION DE L'ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION 17 A.- À QUOI L'ARTICLE 40 S'APPLIQUE-T-IL ? 18 1.- Quelles sont les administrations publiques concernées ? 18 a) L'État et les administrations publiques centrales 18 b) Les collectivités territoriales et les administrations publiques locales 21 c) Les administrations de sécurité sociale 21 2.- Jusqu'où l'article 40 s'applique-t-il dans la sphère publique et parapublique ? 23 a) Les organismes relevant de l'article 40 24 b) Les organismes ne relevant pas, sauf exception, de l'article 40 24 B.- QUELLE EST LA BASE DE RÉFÉRENCE POUR L'EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE ? 28 1.- Qu'est-ce que le droit existant ? 28 a) La référence par principe au droit existant 28 b) Le contenu du droit existant 29 2.- Qu'entend-on par droit proposé ? 30 a) Les textes en discussion 31 b) Les intentions du Gouvernement 32 3.- Quelle base de référence choisir ? 33 a) Le choix de la base la plus favorable 33 b) Les limites du choix : « le beurre et l'argent du beurre » 35 C.− À QUELLES CONDITIONS DES DIMINUTIONS DE RESSOURCES PUBLIQUES SONT-ELLES RECEVABLES ? 36 1.- Qu'est-ce qu'une diminution des ressources publiques ? 36 a) Les pertes de recettes directes 36 b) Les opérations assimilées à des pertes de recettes 39 c) Les opérations qui sont recevables sans gage 44 2.− Comment gager une diminution des ressources publiques ? 45 a) « La perte de recettes pour... » : pour qui gager ? 46 b) ... « est compensée par... » : quel mécanisme de compensation ? 48 c) Quelques erreurs à éviter dans la rédaction des gages 52 D.- DANS QUELLE MESURE DES CRÉATIONS DE CHARGE PUBLIQUE SONT-ELLES IRRECEVABLES ? 52 1.− Quelles créations ou aggravations de charge publique sont interdites ? 53 a) Les dépenses directes et certaines 53 b) Les dépenses éventuelles ou facultatives 55 c) Les créations de nouvelles structures coûteuses 57 d) Les transferts de charge ou de compétence 57 e) La compensation d'une charge par des ressources nouvelles ou par une autre charge 58 2.- Quels sont les cas où la création de charge n'est pas constituée ? 59 a) Les dispositions non normatives 59 b) Les demandes de rapport 60 c) Les charges de gestion 61 d) Le réaménagement d'une même charge ou de l'exercice d'une compétence 63 e) L'autorisation encadrée de dépenser 64 f) Les charges susceptibles d'affecter à la fois des personnes publiques et des personnes privées : l'« État employeur » 65 II.- L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 67 A.- COMMENT LA PROTECTION DU DOMAINE DES LOIS DE FINANCES EST-ELLE ASSURÉE ? 68 1.- Le domaine exclusif : quelles sont les dispositions ne pouvant figurer qu'en loi de finances ? 68 2.- Le domaine partagé : quelles sont les dispositions pouvant figurer indifféremment en loi de finances ou en loi ordinaire ? 69 a) Les dispositions fiscales 69 b) Les dispositions affectant les dépenses budgétaires de l'année 70 c) Les dispositions relatives au contrôle parlementaire 71 d) Les autres dispositions 71 3.- Les cavaliers budgétaires : quelles sont les dispositions ne pouvant pas figurer en loi de finances ? 71 a) Les dispositions n'affectant pas les dépenses budgétaires de l'année 73 b) Certaines dispositions concernant les collectivités territoriales 74 c) Les dispositions concernant la sécurité sociale 74 d) Les dispositions ne concernant pas le contrôle parlementaire 75 B.- QUELLES SONT LES IMPLICATIONS DE LA DIVISION EN DEUX PARTIES DES LOIS DE FINANCES ? 75 1.- Quels sont les amendements devant être déposés en première partie ? 76 2.- Quels sont les amendements devant être déposés en seconde partie ? 77 a) Les amendements ayant un effet sur les charges ou, de manière différée, sur les ressources de l'État 77 b) Les amendements relatifs à la fiscalité locale et à la répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales 78 c) Les amendements relatifs à la fiscalité affectée 79 d) Les amendements prévoyant des mesures de contrôle des finances publiques 79 e) Diverses dispositions pouvant figurer en seconde partie 80 3.- Comment le principe de bipartition s'applique-t-il aux lois de finances rectificatives ? 80 C.- COMMENT RÉDIGER LES AMENDEMENTS DE CRÉDITS ? 81 1.- Dans quelle mesure peut-on modifier la nomenclature budgétaire par amendement parlementaire ? 81 2.- Dans quelle mesure peut-on déplacer des crédits entre programmes d'une même mission ? 82 a) Les différents cas de figure envisageables 83 b) Les différents types de crédits concernés 84 c) Le cas des dépenses de personnel 85 d) Quelle est la base de référence pour les amendements de crédits ? 86 3.- Comment se conformer à l'obligation de motivation ? 87 III.- L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 89 A.- COMMENT LA PROTECTION DU DOMAINE DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EST-ELLE ASSURÉE ? 90 1.- Le domaine exclusif : quelles sont les dispositions ne pouvant figurer qu'en loi de financement de la sécurité sociale ? 90 a) La modification des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale 90 b) L'affectation à un tiers de recettes de la sécurité sociale 92 c) La création de dispositifs d'exonération non compensée de cotisations sociales 92 2.- Le domaine partagé : quelles sont les dispositions pouvant figurer indifféremment en loi de financement de la sécurité sociale ou en loi ordinaire ? 93 3.- Les cavaliers sociaux : quelles sont les dispositions ne pouvant pas figurer en loi de financement de la sécurité sociale ? 94 a) Les dispositions ne concernant pas les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et leurs fonds de financement 94 b) Les dispositions ayant un effet trop indirect sur l'équilibre financier de la sécurité sociale 95 c) Les dispositions ne concernant pas le contrôle parlementaire 97 B.- QUELLES SONT LES IMPLICATIONS DE LA DIVISION EN QUATRE PARTIES DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ? 97 C.- COMMENT RÉDIGER LES AMENDEMENTS AUX OBJECTIFS DE DÉPENSES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ? 99 1.- Quelles sont les implications de l'interdiction de créer de nouveaux sous-objectifs ? 99 2.- Dans quelle mesure peut-on déplacer des dépenses entre sous-objectifs de dépenses ? 100 3.- Comment se conformer à l'obligation de motivation ? 102 ANNEXES 103 1. STATISTIQUES SUR LA RECEVABILITÉ DES AMENDEMENTS 103 2. DÉCISIONS DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES SUR LA RECEVABILITÉ DES PROPOSITIONS DE LOI 104 INDEX 105 « Les propositions et amendements formulés par Soumettre l'activité législative à des règles de droit et à des procédures sanctionnées est un des traits dominants de la Ve République. Si cette contrainte est souvent lourde, elle constitue néanmoins un progrès : toute institution politique, quelle que soit sa légitimité - et celle des assemblées parlementaires est incontestable -, se doit de respecter la Constitution. C'est dans ce cadre général, celui d'une subordination effective au droit et du respect d'une règle - dont il est remarquable qu'il incombe, de manière autonome, à des instances parlementaires - qu'il faut comprendre l'article 40 de la Constitution et les lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale que le Président et le Bureau de la commission des Finances de l'Assemblée nationale ont pour tâche d'appliquer au cours de la procédure législative. L'article 40 de la Constitution n'a jamais été modifié depuis 1958, aucune des tentatives de révision de cet article n'ayant abouti. Cela peut aisément s'expliquer par la finalité que poursuit ce texte, à savoir subordonner à l'accord du Gouvernement toute possibilité de dégrader les soldes budgétaires, dans leurs diverses composantes : recettes et dépenses de l'État, mais aussi recettes et dépenses des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. De ce point de vue, l'article 40 réalise une forme de « mise à l'abri constitutionnelle » des finances publiques vis-à-vis de l'initiative parlementaire. L'exécutif est ainsi placé devant ses responsabilités : ce n'est qu'avec son accord que peuvent se creuser les déficits. À la différence de l'irrecevabilité prévue par l'article 41 de la Constitution, qui porte sur le respect des domaines de la loi et du règlement, l'intervention du Conseil constitutionnel dans le cours même de la procédure, initialement envisagée par les rédacteurs de la Constitution, a été écartée au profit d'une procédure parlementaire, le Conseil n'intervenant qu'a posteriori s'il est saisi. Ce sont donc des instances parlementaires qui sont juges en premier ressort de la recevabilité financière des initiatives parlementaires. Le contrôle du respect de l'article 40 de la Constitution n'a pas, à la différence de bien d'autres compétences, échappé au Parlement. Il s'appuie sur une longue tradition parlementaire, puisque les premières décisions d'irrecevabilité ont été prises sur le fondement du Règlement de la Chambre des députés dès 1900. Cette autonomie de décision et cette proximité sont indéniablement positives, même si tous les présidents de la commission des Finances ont toujours eu parfaitement conscience du caractère contraignant des règles de recevabilité financière, ce qui les amène à les appliquer de la manière la plus souple et la plus équitable possible. * Passer le cap de la recevabilité financière paraît souvent être une épreuve difficile pour nombre de députés, alors qu'il suffit de connaître certaines règles pour savoir ce qu'il est possible de proposer par voie d'initiative parlementaire. Ces règles sont constituées par une jurisprudence cohérente et précise élaborée, depuis 1959, par les présidents et les bureaux successifs de la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Il est essentiel que les grandes lignes de la jurisprudence résultant de l'application de l'article 40 de la Constitution soient connues de tous les députés, étant donné l'impossibilité matérielle de fournir les justifications des décisions prises, amendement par amendement. L'application au cas par cas de cette jurisprudence ne permet pas de la présenter intégralement, avec tous les exemples possibles et toutes les exceptions que l'on peut rencontrer. Le présent rapport rappelle donc les grands principes applicables et fournit un certain nombre d'exemples d'amendements recevables ou irrecevables. Ce rapport n'a cependant qu'une valeur informative : il ne saurait donner le sens d'une décision de recevabilité pour n'importe quel amendement, ni permettre de contester une décision prise, car chaque cas est en réalité un cas d'espèce. Ce rapport est ainsi conçu comme un guide pratique à destination des rédacteurs d'amendement. Il ne revient pas sur toutes les étapes de construction de la jurisprudence, exposées dans les précédents rapports d'information sur la recevabilité financière présentés par plusieurs présidents successifs de la commission des Finances : M. Jean Charbonnel en 1971, M. Robert-André Vivien en 1980, M. Christian Goux en 1982 et 1983, et M. Jacques Barrot en 1994 (1). Un nouveau rapport sur le sujet est d'autant plus nécessaire aujourd'hui que des développements récents de la jurisprudence sont intervenus, notamment à l'occasion de la mise en œuvre de l'article 48, alinéa 3 de la Constitution s'agissant des propositions de loi, de la création des lois de financement de la sécurité sociale en 1996 et de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Sans introduire de bouleversements, ces évolutions ont permis de préciser certains points et de formaliser des ouvertures favorables au droit d'initiative financière des parlementaires. En particulier, la LOLF renouvelle en profondeur les finances publiques et les règles de recevabilité dans le cadre des lois de finances, par une extension du droit d'amendement parlementaire. * L'article 40 de la Constitution interdit aux parlementaires de proposer, d'une part, la création d'une charge publique, et, d'autre part, la diminution d'une ressource publique qui ne serait pas compensée. Cette limitation constitutionnelle du droit d'initiative financière des parlementaires vise à « éviter que des dispositions particulières ayant une incidence financière directe puissent être votées sans qu'il soit tenu compte des conséquences qui pourraient en résulter sur l'ensemble des finances publiques » (2). Plutôt qu'un élément de rationalisation du travail parlementaire, puisqu'il existait des mécanismes similaires avant 1958, le contrôle de la recevabilité financière est donc avant tout un outil de maîtrise de l'évolution des finances publiques, obligeant le Gouvernement à prendre ses responsabilités en ce qui concerne l'évolution du déficit et de la dette publics - car il est le seul à être constitutionnellement autorisé à prendre l'initiative de les dégrader. Les termes employés par la Constitution renvoient à une conception juridique plutôt que strictement financière de la « conséquence » que l'adoption d'une initiative parlementaire ne saurait avoir. Créer la possibilité juridique d'une dépense ou d'une diminution des recettes est ainsi tout autant prohibé qu'augmenter directement les crédits budgétaires. De même, l'examen de la recevabilité financière n'est pas assimilable à un « bilan économique » qui tendrait à apprécier la situation financière d'ensemble des personnes publiques concernées selon un raisonnement « avant l'amendement / après l'amendement » : dans la mise en œuvre de l'article 40, le raisonnement juridique prime le calcul économique. L'irrecevabilité financière ne se limite cependant pas à l'application de l'article 40 de la Constitution. En effet, les initiatives parlementaires doivent aussi respecter la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (3), ainsi que la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS). De nouvelles règles, plus favorables au droit d'initiative financière des parlementaires, s'appliquent en la matière, depuis l'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2006. * Le contrôle de la recevabilité financière s'exerce, à l'Assemblée nationale, de manière systématique et a priori (4). En effet, le Conseil constitutionnel a jugé de façon réitérée, s'agissant des propositions de loi, que l'article 40 de la Constitution « établit une irrecevabilité de caractère absolu et fait donc obstacle à ce que la procédure législative s'engage à l'égard de propositions de loi irrecevables » (5) ; en conséquence, le Conseil exige « qu'il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité [financière] des propositions de loi [...] antérieurement à [...] leur dépôt [, mais aussi] que puisse être constatée, au cours de la procédure législative, l'irrecevabilité des propositions qui auraient, à tort, été déclarées recevables au moment où elles étaient formulées » (1). Il en est de même pour les amendements, le Conseil constitutionnel ayant réaffirmé que les procédures d'examen de la recevabilité financière « doivent s'exercer au moment du dépôt d'un amendement » (6). Il incombe au Bureau de la commission des Finances d'apprécier la recevabilité des propositions de loi qui ont été mises en distribution, et au Président de la commission des Finances de vérifier la conformité des amendements, non seulement au regard de l'article 40 de la Constitution, mais aussi vis-à-vis des dispositions des lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. La procédure de contrôle de la recevabilité financière confie ainsi à des instances parlementaires le soin de statuer sur la question de la recevabilité au cours de la procédure législative. Les décisions prises ne peuvent être contestées que par la voie d'un recours a posteriori devant le Conseil constitutionnel, en application de l'article 61, alinéa 2 de la Constitution, donc après l'adoption définitive de la loi par le Parlement. Le Conseil constitutionnel est en effet compétent pour apprécier s'il a été fait, au cours de la procédure législative, une application de l'article 40 de la Constitution « conforme à la lettre et à l'esprit de cette disposition » (7). Le Conseil exige cependant que « la question de la recevabilité de la proposition ou de l'amendement [ait été au préalable] soulevée devant la première assemblée parlementaire qui en a été saisie » (8) : pour les propositions de loi, la saisine du Bureau de la commission des Finances suffit, et, pour les amendements, il faut que l'application de l'article 40 ait fait l'objet d'une contestation préalable. Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel a toujours confirmé les décisions prises par les présidents et les bureaux successifs de la commission des Finances de l'Assemblée nationale. * L'examen de la recevabilité financière s'exerce ainsi, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, selon des critères objectifs. L'application de l'article 40 ne peut en effet être acceptée de tous les députés que si elle est impartiale. Il n'y a donc pas de prise en considération de l'identité de l'auteur d'une initiative parlementaire : qu'il s'agisse d'un député de la majorité ou de l'opposition, la décision sera prise selon les mêmes critères. Il n'y a pas non plus de prise en considération de l'opportunité, sur le fond, de la disposition proposée : même si le Bureau ou le Président de la commission des Finances peuvent trouver la proposition ou l'amendement intéressants, ils doivent appliquer la Constitution. Enfin, l'appréciation de la recevabilité ne dépend pas de l'avis du Gouvernement : il ne suffit pas que le Gouvernement soit favorable à un amendement pour que celui-ci soit recevable, ou, inversement, qu'il y soit défavorable pour qu'il soit irrecevable ; outre le fait qu'une telle pratique avantagerait trop la majorité parlementaire du moment, elle est en tout état de cause contraire à la lettre de l'article 40, qui interdit le dépôt de toute initiative parlementaire coûteuse. Le Président de la commission des Finances s'efforce de concilier au mieux respect de la Constitution et liberté de l'initiative parlementaire : il accorde ainsi le bénéfice du doute aux initiatives dont il n'est pas certain de la portée coûteuse pour les finances publiques. Appliquer l'article 40 avec le plus de souplesse possible, cela signifie en pratique n'opposer l'irrecevabilité qu'aux amendements dont l'incidence financière directe peut être établie avec certitude, à partir de leur dispositif ou de l'intention manifestée par leur exposé sommaire. Cette tâche, lourde de responsabilités, s'exerce toujours dans des conditions de délai tendues. L'augmentation de l'activité législative, notamment depuis l'instauration de la session unique en 1995, a fortement accru le nombre d'amendements renvoyés pour avis au Président de la commission des Finances : alors que le nombre d'amendements examinés en recevabilité était d'environ 1.500 par an en moyenne au début de la décennie 1980, ce nombre est passé à plus de 2.800 par an sous la XIe législature (1997-2002), et à près de 8.000 par an depuis le début de la XIIe législature, même si ce nombre est très variable d'un texte à l'autre, selon son caractère plus ou moins financier. Le pourcentage d'amendements déclarés irrecevables est pourtant relativement stable. En moyenne, entre 1995 et 2006 (9), 7 % des amendements parlementaires enregistrés ont été déclarés irrecevables, avec cependant de très forts écarts selon les textes concernés : ainsi, alors que le nombre d'amendements irrecevables est assez important pour les projets à caractère social ou budgétaire, il l'est beaucoup moins pour les textes fiscaux, et devient souvent nul pour les textes relatifs au droit civil, pénal ou commercial, ou au droit du travail. Ce taux global d'irrecevabilité n'est certes pas négligeable, mais il ne remet pas fondamentalement en cause le droit d'amendement des parlementaires. L'objet de ce rapport est d'aider les députés à exercer au mieux ce droit. Pour cela, il présente, après un bref rappel des règles de procédure applicables à l'Assemblée nationale, les conditions qu'une initiative parlementaire doit remplir pour respecter l'article 40 de la Constitution (I), la loi organique relative aux lois de finances (II) et la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (III). QUI EXAMINE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE L'article 40 de la Constitution est opposable aux « propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ». Sont ainsi concernés, d'une part, les propositions de loi et les rapports faits par une commission sur celles-ci, et, d'autre part, les amendements, sous-amendements, ainsi que leurs éventuelles modifications en cours de débat. En revanche, l'article 40 n'est pas opposable : - aux textes modifiant la Constitution elle-même (propositions de loi constitutionnelle et amendements à des projets ou des propositions de loi constitutionnelle) ; - aux propositions de résolution (en vertu de l'article 82 du Règlement). Les dispositions des lois organiques relatives aux lois de finances (LOLF) et aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) sont opposables dans les mêmes conditions que l'article 40, en vertu des articles 121 et 121-2 du Règlement. 1.- Qui examine la recevabilité financière des propositions de loi ? a) Au stade du dépôt L'article 81, alinéa 3 du Règlement prévoit le refus du dépôt, par une délégation du Bureau de l'Assemblée nationale, de propositions de loi « lorsque leur irrecevabilité au sens de l'article 40 de la Constitution est évidente ». Il n'est pourtant pas rare de noter le dépôt de propositions de loi manifestement irrecevables, comportant par exemple une aggravation de charge compensée par un « gage ». En effet, la délégation du Bureau chargée d'examiner la recevabilité financière, se conformant à la tradition parlementaire antérieure à 1958 qui autorisait la compensation d'une charge, a des critères d'appréciation plus souples que ceux qui sont appliqués par la commission des Finances, et ce afin de ne pas empêcher tout dépôt de propositions de loi. En pratique, aucun dépôt n'est donc aujourd'hui refusé, les auteurs des propositions de loi litigieuses étant invités à les « gager » si l'irrecevabilité est évidente, afin de bien identifier les conséquences financières de leurs initiatives. b) Après mise en distribution Les dispositions de l'article 40 de la Constitution peuvent être opposées, à tout moment, par le Gouvernement, par tout député ou par le Bureau de la commission des Finances de sa propre initiative, au texte initial de la proposition de loi ou au texte établi par la commission compétente au fond. Il appartient alors au Bureau de la commission des Finances, en application de l'article 92, alinéas 2 et 3 du Règlement, d'apprécier leur recevabilité financière, la discussion législative étant, le cas échéant, suspendue en l'état jusqu'à cette décision. Le Bureau de la commission des Finances statue sur le texte « utile » selon le stade de la procédure législative, à savoir le cas échéant non plus nécessairement la proposition de loi initiale mais le texte du rapport de la commission compétente au fond qui seul sert de base à la discussion en séance publique s'il a été adopté, comme l'a précisé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994. La décision est prise après avoir entendu l'auteur de la proposition de loi ou le rapporteur de la commission, le Bureau pouvant également demander au Gouvernement de présenter ses observations. L'irrecevabilité peut être totale ou partielle - c'est-à-dire, dans ce dernier cas, ne viser qu'un ou plusieurs articles du texte, s'ils sont dissociables des autres. La saisine du Bureau de la commission des Finances est devenue plus fréquente depuis l'institution, en 1995, de la séance mensuelle réservée aux initiatives des groupes politiques en vertu de l'article 48, alinéa 3 de la Constitution. Le Gouvernement a notamment été amené à opposer l'article 40 pour écarter certaines propositions de loi. En pratique, le débat s'engage en séance publique jusqu'à ce que l'initiative débattue soit bloquée par l'invocation de l'article 40, à l'issue de la discussion générale. Une liste des décisions du Bureau de la commission des Finances rendues depuis 1993 figure en annexe n° 2 au présent rapport d'information (voir page 104). 2.- Qui examine la recevabilité financière des amendements ? a) Les amendements déposés en commission Au stade de l'examen en commission, l'article 86, alinéa 4 du Règlement prévoit la compétence du président de la commission concernée et, en cas de doute, de son bureau pour statuer sur la recevabilité financière. Tout président de commission peut donc déclarer irrecevables des amendements. La mise en œuvre de cette procédure est systématique à la commission des Finances mais exceptionnelle dans les autres commissions permanentes. Lorsqu'une commission mixte paritaire se réunit à l'Assemblée nationale, cette disposition du Règlement est aussi applicable. b) Les amendements déposés en séance publique ● Au stade du dépôt L'article 98, alinéa 6 du Règlement donne compétence, pour statuer sur la recevabilité des amendements déposés en vue de leur examen en séance publique, au Président de l'Assemblée nationale, sur avis du Président de la commission des Finances, de son Rapporteur général, d'un membre de son Bureau, ou, à défaut d'avis, au Bureau de l'Assemblée nationale. Dans la pratique, constante depuis 1959 et reprenant les règles applicables dès 1920, cette prérogative appartient en propre au Président de la commission des Finances, assisté dans cette tâche par le secrétariat de la commission des Finances qui prépare les dossiers pour que le Président puisse prendre ses décisions. La nécessité d'assurer l'unité d'application de l'article 40 et d'en assumer la responsabilité politique, tout comme les conditions de délai, justifient que cette compétence, exercée par délégation du Président de l'Assemblée, repose personnellement sur le seul Président de la commission des Finances, dont les avis valent décisions. Tous les amendements parlementaires déposés sur le Bureau de l'Assemblée nationale ne sont pas renvoyés au Président de la commission des Finances. En effet, le service de la séance, chargé de les enregistrer, effectue un tri et ne transmet au Président de la commission des Finances que les amendements susceptibles d'avoir, de prime abord, une incidence financière. Les autres sont immédiatement mis en distribution. Lorsque le Président de la commission des Finances conclut à l'irrecevabilité, un double de l'amendement dont le dépôt est refusé est renvoyé à son auteur par le service de la séance ; il n'est donc pas mis en distribution et ne sera pas appelé en discussion en séance publique. Afin cependant de favoriser l'exercice de l'initiative parlementaire, le Président de la commission des Finances peut indiquer qu'un amendement est recevable sous réserve d'une correction du dispositif (suppression ou modification du gage) ; le service de la séance procède alors à cette modification, à l'invitation du Président de la commission des Finances. Toute autre modification du dispositif de l'amendement permettant de le rendre recevable ne peut être réalisée que par son auteur, le cas échéant à l'invitation, informelle, du Président de la commission des Finances. Le député concerné doit alors déposer au service de la séance une nouvelle version de son amendement (si l'avis d'irrecevabilité n'a pas encore été transmis) ou un autre amendement (si le premier a déjà été déclaré irrecevable), sous réserve que le déroulement de la procédure parlementaire le permette encore. ● Après mise en distribution L'irrecevabilité financière peut être opposée aux amendements après mise en distribution. Cette faculté, prévue par l'article 92, alinéa 1er du Règlement, est reconnue aussi bien au Gouvernement qu'à tout député. Dans ce cas, l'appréciation de la recevabilité financière est portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt, c'est-à-dire sur décision du Président de l'Assemblée prise selon l'avis, le cas échéant oral en séance publique, rendu par le Président de la commission des Finances. En pratique, l'exception d'irrecevabilité est très rarement invoquée à ce stade de la procédure législative, puisque la première vérification, faite au moment du dépôt, devrait avoir éliminé d'office les initiatives encourant l'irrecevabilité. I.- L'APPLICATION DE L'ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION L'article 40 autorise la diminution d'une ressource publique, sous réserve qu'elle soit correctement compensée, mais interdit toute création ou aggravation d'une charge publique. En effet, la Constitution emploie le pluriel pour les ressources et le singulier pour la charge. Cette distinction entre ressources (au pluriel) et charge (au singulier) est absolument fondamentale ; voulue par les rédacteurs de la Constitution − comme le prouvent les travaux préparatoires (10) −, elle se traduit concrètement comme suit : - la diminution d'une ressource publique peut être compensée simultanément par l'augmentation d'une autre ressource publique. Tel est l'objet du gage. C'est le niveau global des ressources publiques qui est alors apprécié. Il est ainsi permis, par amendement parlementaire, d'instaurer un taux réduit de TVA applicable à une certaine catégorie de services marchands, à la condition de gager simultanément cette perte de recettes pour le budget de l'État ; - en revanche, la création ou l'aggravation d'une charge publique est impossible à un parlementaire, quand bien même elle serait compensée par la diminution d'une autre charge publique ou par la création d'une ressource ad hoc. On ne peut en aucun cas gager une création ou une aggravation de charge. Par exemple, un amendement parlementaire inscrivant au budget de l'État une subvention aux entreprises d'un secteur d'activité donné est irrecevable, même si le coût de la subvention est couvert par l'augmentation d'un impôt d'État ou par la suppression des subventions destinées à un autre secteur. En pratique, il faut bien constater que l'article 40 favorise les dépenses fiscales au détriment des dépenses budgétaires, car l'interdiction absolue de créer une charge, si minime soit-elle, est contrebalancée par la possibilité de proposer des exonérations fiscales ou sociales, qu'il est somme toute relativement facile de gager pour passer le cap de la recevabilité financière. Afin de respecter l'article 40 de la Constitution, tout rédacteur d'amendement doit donc se poser les questions suivantes lorsqu'il souhaite formaliser son initiative : - l'organisme auquel son initiative a vocation à s'appliquer figure-t-il dans le champ de l'article 40, c'est-à-dire est-il ou non « public » ? - par rapport à quel état du droit son initiative a-t-elle une conséquence ? - si une diminution de recettes est proposée, est-elle correctement gagée ? - s'il s'agit au contraire d'une création de charge, relève-t-elle des cas où son incidence financière est suffisamment indirecte pour qu'elle puisse être recevable ? A.- À QUOI L'ARTICLE 40 S'APPLIQUE-T-IL ? L'article 40 ayant pour objectif la protection des finances publiques, il est logique qu'il s'applique au périmètre des institutions et organismes entrant dans le calcul des déficits et dettes publics, dont le Gouvernement est responsable vis-à-vis des institutions de l'Union européenne, dans le cadre du respect du pacte de croissance et de stabilité. Sont donc essentiellement concernées par l'application de l'article 40 les finances de l'État, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale, ainsi que celles de l'ensemble de leurs opérateurs, ce qui correspond au champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Au-delà de cette définition institutionnelle et comptable, il faut aussi tenir compte de la place du secteur public en France. Cela nécessite d'analyser de manière détaillée la situation vis-à-vis des finances publiques de tous les organismes relevant de la sphère publique et parapublique, ce qui aboutit à un périmètre plus large, qu'il faut souvent définir au cas par cas. En revanche, l'article 40 ne protège que les finances publiques internes, et non pas celles de l'Union européenne ou de toute autre organisation internationale. 1.- Quelles sont les administrations publiques concernées ? En comptabilité nationale, les administrations publiques (APU) constituent un secteur institutionnel comprenant l'ensemble des organismes dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution du revenu et des richesses nationales. Elles sont décomposées en trois sous-secteurs : les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale. a) L'État et les administrations publiques centrales L'article 40 s'applique bien évidemment à toutes les opérations engagées par l'État, qu'elles soient retracées dans le budget général, les budgets annexes ou les comptes spéciaux, y compris lorsqu'il s'agit d'opérations de trésorerie. Sont concernés tant les institutions constitutionnelles que les services, centraux et déconcentrés, des différents ministères, ainsi que les autorités administratives indépendantes (11). Certaines missions de l'État sont mises en œuvre par des organismes dotés d'une personnalité juridique distincte et disposant de l'autonomie financière. Ces organismes peuvent avoir une place prépondérante dans la mise en œuvre de certaines politiques de l'État (notamment dans les domaines de l'agriculture, de l'emploi, de l'enseignement supérieur, de l'équipement ou de la culture) ; ils ont donc naturellement vocation à figurer dans le champ d'application de l'article 40. Selon la nomenclature de la comptabilité nationale, il s'agit d'organismes divers d'administration centrale (ODAC). Ces organismes sont, pour la plupart, des « opérateurs de l'État » au sens des projets annuels de performances (PAP) joints aux projets de loi de finances. En première analyse, il convient donc de se reporter aux fascicules budgétaires bleus pour savoir si tel ou tel organisme est bien dans le champ de l'article 40. Les statuts de ces organismes sont divers et variés : il s'agit souvent d'établissements publics administratifs (EPA), mais aussi d'établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), de groupements d'intérêt public (GIP), ou même d'associations ou de fondations. Ils sont en principe placés sous le contrôle direct de l'État et contribuent à la mise en œuvre d'une politique définie par ce dernier ; à ce titre, ils bénéficient le plus souvent de subventions pour charges de service public inscrites en loi de finances. On se contentera de donner un aperçu, non exhaustif, de ces organismes (il en existe plus de 800 à la date de publication du présent rapport). PRINCIPAUX ORGANISMES DIVERS D'ADMINISTRATION CENTRALE ¬ Dans le domaine de l'action économique : l'association française de normalisation (AFNOR), le fonds d'investissement dans les DOM (FIDOM), l'institut français du pétrole (IFP), l'institut national de la propriété industrielle (INPI), les offices agricoles (l'agence unique de paiement, l'office de l'élevage,...) ou l'établissement public OSÉO et l'ensemble de ses filiales (OSÉO ANVAR, OSÉO BDPME, OSÉO Services et OSÉO SOFARIS). ¬ Dans le domaine social : l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMUC) ou l'office national des anciens combattants (ONAC). ¬ Dans le domaine sanitaire : l'académie de médecine, l'agence de biomédecine (ABM), les agences régionales de l'hospitalisation (ARH), les agences sanitaires (l'agence française de sécurité sanitaire des aliments - AFSSA, l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé - AFSSAPS,...), la haute autorité de santé (HAS), l'institut national de la transfusion sanguine (INTS) ou l'office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI). ¬ Dans le domaine culturel : l'association pour le soutien du théâtre privé, les bibliothèques nationales, la cinémathèque française, la comédie-française, les musées et orchestres nationaux, la réunion des musées nationaux (RMN) ou les théâtres nationaux (dont l'opéra national de Paris). ¬ Dans le domaine éducatif : le centre national d'enseignement à distance (CNED), les écoles nationales (l'école nationale d'administration - ENA, l'école nationale de la magistrature - ENM,...), les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (notamment les universités) ou les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM). ¬ Dans le domaine de la recherche : l'agence nationale de la recherche (ANR), le commissariat à l'énergie atomique (CEA), les établissements publics à caractère scientifique et technologique (le centre national de la recherche scientifique - CNRS, le centre national d'études spatiales - CNES, l'institut national d'études démographiques - INED,...) ou l'institut de France. ¬ Dans le domaine du logement : l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), le fonds national d'aide au logement (FNAL) ou le fonds national de l'habitat (FNH). ¬ Dans le domaine de l'équipement et des transports : l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), l'institut géographique national (IGN), météo-France, la société nationale de sauvetage en mer (SNSM) ou voies navigables de France (VNF). ¬ Dans le domaine de l'environnement : l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ou les parcs nationaux. ¬ Dans le domaine de la garantie de certains risques : le fonds de compensation des risques de l'assurance construction (FCRAC), le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI) ou le fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA). ¬ Dans le domaine de la gestion de la dette publique : la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), le consortium de réalisation (CDR) ou l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR). b) Les collectivités territoriales et les administrations publiques locales Même si elles disposent d'une autonomie financière garantie par la Constitution, les 50.000 collectivités territoriales (avec leurs groupements) relèvent aussi de l'article 40, leurs recettes et leurs dépenses étant indiscutablement de nature publique. Les incidences financières des initiatives parlementaires les concernant sont évaluées par niveau de collectivités, pour : - les communes et sections de communes, auxquelles sont assimilés leurs régies ayant une activité non marchande et tous les établissements publics de coopération intercommunale (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, syndicats intercommunaux) ; - les départements et leurs regroupements institutionnels ; - les régions et leurs regroupements institutionnels ; - chaque collectivité territoriale d'outre-mer à statut particulier. Relèvent également des administrations publiques locales, au sens de la comptabilité nationale, les organismes divers d'administration locale (ODAL), qui sont le plus souvent des établissements publics, locaux ou nationaux, à caractère administratif. L'article 40 s'applique à tous ces organismes, dans la mesure où ils mettent en œuvre des politiques publiques au niveau local. On peut citer, sans être exhaustif : - les agences de l'eau ; - les associations foncières (urbaines ou de remembrement) ; - les caisses de crédit municipal ; - les caisses des écoles ; - les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS) ; - les centres de gestion de la fonction publique territoriale ; - les centres régionaux de la propriété forestière ; - les établissements publics d'aménagement du territoire ; - les établissements publics locaux d'enseignement (collèges et lycées) ; - les organismes consulaires (chambres d'agriculture, chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers) ; - les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ; - les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ; - le syndicat des transports d'Île-de-France (STIF). c) Les administrations de sécurité sociale Avec l'État et les collectivités territoriales, le troisième sous-secteur institutionnel des administrations publiques en comptabilité nationale est constitué par les administrations de sécurité sociale (ASSO), qui regroupent les divers régimes d'assurance sociale et des organismes dépendant des assurances sociales. Le caractère public des recettes et dépenses de ces régimes et organismes sociaux a été affirmé par le Conseil constitutionnel dès 1961 (12), conformément aux travaux préparatoires de la Constitution. Les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale relèvent bien évidemment de l'article 40 de la Constitution : leur liste figure dans une annexe triennale au projet de loi de financement de la sécurité sociale (on distingue notamment le régime général, les régimes agricoles, les régimes autonomes et les régimes spéciaux). Tous les fonds de financement de ces régimes, ou financés par ces régimes, relevant de la loi de financement de la sécurité sociale, sont aussi soumis à l'article 40 : par exemple, le fonds d'aide à la qualité des soins de ville (FAQSV), le fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), le fonds pour la modernisation des établissements de santé (FMES), le fonds de solidarité vieillesse (FSV) ou l'office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM). En revanche, les régimes complémentaires de sécurité sociale, même légalement obligatoires, n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 40, dans la mesure où ils ressortissent à la seule compétence des partenaires sociaux, sans intervention financière ou réglementaire de l'État (13). Sont concernés les régimes complémentaires d'assurance vieillesse (association générale des institutions de retraite des cadres - AGIRC, association des régimes de retraite complémentaire - ARRCO,...), ou le régime local d'assurance maladie d'Alsace-Moselle. L'article 40 s'applique cependant de nouveau quand un tel régime bénéficie d'un soutien public (par exemple le régime de retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles), ou lorsqu'une initiative parlementaire a pour effet de mettre à la charge d'un tel régime des dépenses n'en relevant pas normalement, dès lors qu'un financement public devra être trouvé. Le caractère paritaire et privé de la gestion du régime d'assurance chômage, par l'union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), a pu conduire, comme pour les régimes complémentaires, à l'exclure du champ d'application de l'article 40. Cependant, en raison de la nature de son financement et des prestations qu'il verse et compte tenu de la garantie financière accordée par l'État à ce régime - qui a déjà été amenée à jouer compte tenu de la situation financière difficile de l'UNEDIC -, son caractère public est aujourd'hui incontestable, comme l'a confirmé le Bureau de la commission des Finances (14), en décidant de lui appliquer l'article 40 en tant que régime de protection sociale obligatoire. Enfin, les établissements de santé, qu'ils soient publics (CHU, CHR, hôpitaux locaux) ou privés participant au service public hospitalier (PSPH), de même que les groupements de coopération interhospitaliers, relèvent de l'article 40, car ils sont financés par la sécurité sociale. 2.- Jusqu'où l'article 40 s'applique-t-il dans la sphère publique et parapublique ? L'article 40 peut aussi trouver à s'appliquer au-delà du champ, déjà vaste, des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Il faut en effet tenir compte de la diversité des situations juridiques, résultant de la multiplication des modalités d'intervention économique et sociale de la puissance publique. Pour apprécier si de tels mécanismes, mis en œuvre par des institutions et organismes des plus variés, sont susceptibles ou non de relever de la sphère des finances publiques, et donc de se voir appliquer l'article 40, il faut recourir à la méthode du faisceau d'indices. En effet, ne considérer que le seul critère de l'activité commerciale d'un organisme ne suffit pas pour savoir s'il relève ou non de l'article 40 ; ainsi, les services de l'État constitués sous la forme de budgets annexes, qui relèvent bien évidemment de l'article 40, ont à titre principal une activité commerciale de production de biens ou de prestation de services. Sont ainsi pris en compte, pour chaque organisme existant ou susceptible d'être créé par un texte de loi ou une initiative parlementaire : - son statut juridique (alors que tous les établissements publics à caractère administratif sont soumis à l'article 40, la situation doit s'apprécier au cas par cas pour les établissements publics à caractère industriel et commercial, notamment lorsque leur activité marchande est majoritaire dans leurs ressources) ; - son activité (a-t-il un but d'intérêt général ou commercial ?) ; - ses modalités de fonctionnement en relation avec les autorités publiques (qui nomme ou agrée ses organes dirigeants ? quel contrôle public est organisé sur son budget et ses actes de gestion ?) ; - les moyens mis à sa disposition pour atteindre son but (prérogatives de puissance publique, monopole légal, statut du personnel, régime des biens exploités par l'organisme ?) ; - la nature et l'origine de ses ressources (prélèvements obligatoires de nature fiscale, redevances ou prix, subventions publiques pour couvrir un déficit d'exploitation structurel ?). À l'aune de l'ensemble de ces critères, il est possible d'établir une classification indicative et non exhaustive entre organismes, selon qu'ils ont vocation à entrer ou non dans le champ d'application de l'article 40. a) Les organismes relevant de l'article 40 - Les institutions financières publiques (la banque de France, la caisse des dépôts et consignations), ainsi que les établissements de crédit pour les seuls placements et prêts garantis par l'État qu'ils gèrent (les fonds collectés par les CODEVI, l'épargne logement ou le livret A, les prêts du crédit foncier,...). - Les organismes du secteur public audiovisuel, financés au moyen de la redevance dont le produit est réparti entre eux chaque année en loi de finances, dans le cadre d'un compte de concours financier. - L'établissement public Réseau ferré de France (RFF). Il ne figure pas dans le champ des administrations publiques, car ses recettes commerciales - constituées par les péages acquittés par la SNCF ou d'autres entreprises ferroviaires - représentent plus de la moitié de ses charges d'exploitation. Il bénéficie cependant de dotations budgétaires annuelles (contribution aux charges d'infrastructure, subvention de désendettement) qui le font entrer dans le champ d'application de l'article 40. - Les ports autonomes, financés sur crédits budgétaires. - Les organismes auxquels l'État a accordé sa garantie financière : lorsque l'État octroie sa garantie financière à un organisme, celui-ci a vocation à entrer dans le champ d'application de l'article 40, compte tenu du risque pour les finances publiques de devoir supporter, tôt ou tard, les conséquences financières de dépenses nouvelles. Il s'agit en effet d'une charge publique éventuelle, qui doit faire l'objet d'une autorisation explicite en loi de finances. Il suffit donc de se reporter aux dispositions des lois de finances qui listent les organismes concernés pour connaître ceux qui relèvent de l'article 40 (15). b) Les organismes ne relevant pas, sauf exception, de l'article 40 Il va de soi que les entreprises privées qui exercent une activité industrielle ou commerciale ne relèvent pas des finances publiques ; toute initiative parlementaire accroissant leurs charges est donc, par nature, recevable. Même les entreprises privées qui ont passé avec des personnes publiques des partenariats public-privé (PPP) (16) n'ont pas vocation à se voir appliquer l'article 40 de la Constitution. En revanche, dans certaines conditions, des entreprises, ou certaines activités liées au monde du travail, peuvent se voir opposer l'irrecevabilité financière. · Les « entreprises publiques » La notion d'« entreprise publique » est difficile à cerner : il ne s'agit pas d'une catégorie juridique. Les établissements publics industriels et commerciaux dont l'activité a un caractère marchand, les exploitants publics (La Poste) et les sociétés à capital partiellement ou exclusivement public (sociétés anonymes ou sociétés d'économie mixte locales - SEML), même si elles sont concessionnaires de service public, ne relèvent en principe pas de l'article 40, à partir du moment où plus de la moitié de leur chiffre d'affaires est réalisée dans des conditions concurrentielles, sans soutien financier public pour leur exploitation générale. Des amendements concernant leur organisation interne ou leur activité commerciale, financée au moyen de prix de marché, n'ont donc pas d'incidence financière au sens de l'article 40. Si des obligations de service public pesant sur ces entreprises sont financées par mutualisation au sein du secteur concerné, c'est-à-dire qu'elles pèsent directement ou indirectement sur les consommateurs, elles n'ont pas, non plus, vocation à se voir appliquer l'article 40. Par exemple, s'agissant des charges imputables aux missions de service public assignées aux opérateurs gaziers ou électriques (EDF notamment), la compensation prend aujourd'hui la forme de contributions dues par les consommateurs finals d'électricité, calculées au prorata de la quantité d'électricité consommée. Il s'agit donc d'une contribution annexe au prix de l'électricité. Il en est de même pour les fonds de péréquation de l'électricité ou du gaz, alimentés par des prélèvements sur les recettes d'exploitation des organismes de distribution d'énergie. De manière similaire, dans le secteur des communications, les obligations de service public sont compensées au travers du fonds de service universel des communications électroniques ou du fonds de compensation du service universel postal, alimentés par des contributions proportionnelles au chiffre d'affaires des différents opérateurs. En revanche, tomberait sous le coup de l'irrecevabilité financière toute initiative parlementaire qui imposerait à une « entreprise publique » des sujétions de service public ou des missions d'intérêt général dont la nature et le coût impliqueraient une prise en charge directe par une collectivité publique. Dans ce sens, des amendements demandant à la SNCF d'appliquer de nouveaux tarifs sociaux ou de maintenir en service des lignes déficitaires - ce qui implique une compensation par l'État ou par les régions -, modifiant les conditions de gestion de sa dette (dont une partie est cantonnée au sein du service annexe d'amortissement de la dette - SAAD -, lequel bénéficie d'une subvention budgétaire annuelle) ou concernant son régime spécial de retraite (qui est un régime obligatoire de base de la sécurité sociale) relèvent de l'article 40. De même, pour La Poste, des amendements concernant les fonctionnaires qui y sont affectés, le fonds postal national de péréquation territoriale (financé au moyen du produit d'impôts locaux) ou l'aide publique au transport et à la distribution de la presse (financée sur crédits budgétaires) sont susceptibles d'avoir une incidence financière au sens de l'article 40. · La formation professionnelle et l'apprentissage Le financement de la formation professionnelle continue repose, pour l'essentiel, sur une participation financière des employeurs ; cette participation s'apparente à une pénalité, dans la mesure où elle n'est due, pour partie, que si l'entreprise ne finance pas elle-même certaines actions de formation en faveur de ses salariés (congés de formation, droits individuels à la formation ou validation des acquis de l'expérience par exemple). La participation des employeurs est versée à des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et à un fonds unique de péréquation (FUP), qui ne sont pas dans le champ de l'article 40. En revanche, l'article 40 a vocation à s'appliquer dès qu'il est prévu spécifiquement une aide financière de l'État ou des régions, notamment pour la rémunération de certains stagiaires de la formation professionnelle. De même, le produit de la taxe d'apprentissage, même si certaines dépenses de formation sont libératoires et donc déductibles de la taxe, constitue une ressource publique au regard de l'article 40, et donc il en va de même, par capillarité, pour l'utilisation du produit de cette taxe, qui est affecté, soit directement au fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage, soit, via le Trésor public, aux fonds régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue. En conséquence, les centres de formation d'apprentis (CFA) et les sections d'apprentissage, financés au moyen de cette taxe, relèvent aussi de l'article 40. · Le logement social et l'effort de construction Le financement du logement social repose en partie sur une participation des employeurs à l'effort de construction (le « 1 % logement »), dont le produit est collecté et géré par des comités interprofessionnels du logement (CIL), regroupés au sein de l'union d'économie sociale du logement (UESL). Cette participation n'est due que si les entreprises ne réalisent pas elles-mêmes certaines dépenses, sous forme d'aides à la pierre ou à la personne au bénéfice de leurs salariés ; elle s'apparente donc à une pénalité et ne constitue pas une ressource publique au sens de l'article 40. Il en va de même, en conséquence, pour les dépenses financées au moyen de ces fonds (17), ainsi que pour les organismes gestionnaires. Toujours dans le domaine du logement social, les organismes intervenant pour la construction, la gestion ou le financement d'habitations à loyer modéré (HLM) sont de nature diverse, tant publique que privée : on y trouve, à la fois, des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial (les offices publics de l'habitat - OPH) et des sociétés anonymes ou des sociétés d'économie mixte. En dépit de leur mission de service public administratif et des aides publiques qui leur sont accordées (notamment sous la forme de prêts), leurs ressources proviennent essentiellement des loyers payés par les locataires et, à ce titre, ces organismes ne relèvent pas non plus du champ de l'article 40. En revanche, toute intervention de l'État - directement ou indirectement via des opérateurs publics financés sur crédits budgétaires (ANRU, ANAH par exemple) - ou des collectivités territoriales relève classiquement des règles d'application de l'article 40. Ainsi une initiative parlementaire ne peut-elle pas demander à l'État ou aux communes de construire ou de réhabiliter plus de logements sociaux, au moyen de subventions ou de prêts aidés. Toujours dans le secteur du logement social, relèvent aussi bien évidemment de l'article 40 les aides personnelles au logement, notamment l'allocation de logement à caractère social (ALS) - financée par le fonds national d'aide au logement (FNAL) - et l'aide personnalisée au logement (APL) - financée par le fonds national de l'habitat (FNH). Au-delà du monde de l'entreprise, tout organisme privé, même s'il a un but d'intérêt général ou s'il exerce une action collective, n'a pas vocation à se voir appliquer l'article 40. On peut mentionner à ce titre : - les fondations et associations, même si elles sont reconnues d'utilité publique et reçoivent des subventions de personnes publiques, à condition qu'elles ne dépendent pas essentiellement de la sphère publique du point de vue financier (c'est-à-dire notamment que les subventions qui leur sont accordées ne représentent pas une part déterminante de leurs ressources) ; - les ordres professionnels et groupements de producteurs, même financés par des cotisations volontaires obligatoires (CVO) et chargés de la gestion d'un service public administratif, de même que les centres techniques industriels et autres organismes professionnels (le centre technique du cuir, l'institut des corps gras, l'institut français du textile et de l'habillement,...) ; - les sociétés de perception et de répartition des droits d'auteur et des droits des artistes-interprètes, et donc tant la rémunération pour copie privée perçue par ces sociétés civiles que les aides qu'elles accordent aux producteurs ; - les organisations syndicales et patronales ; - tout organisme à caractère mutualiste, même de la fonction publique. B.- QUELLE EST LA BASE DE RÉFÉRENCE POUR L'EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE ? Pour pouvoir apprécier l'incidence financière d'une initiative parlementaire, il faut disposer d'un point de comparaison pour savoir si un amendement ou une proposition de loi est coûteux. Le choix de la base de référence à prendre en considération est une question assez complexe, même si elle repose sur des considérations de bon sens. Deux bases de référence sont possibles : - soit le droit existant, constitué par la législation en vigueur mais aussi les textes réglementaires ou la jurisprudence, voire certaines situations de fait ; - soit le droit proposé, constitué par le texte de loi en discussion (dans l'état qui est le sien au moment de l'appréciation de la recevabilité ou dans celui qui a pu être le sien à un moment antérieur de la navette parlementaire) ou, le cas échéant, une intention clairement exprimée par le Gouvernement, sans aucune équivoque possible. Pour choisir entre ces différentes bases possibles, on se réfère toujours à celle qui est la plus favorable à l'initiative parlementaire. 1.- Qu'est-ce que le droit existant ? a) La référence par principe au droit existant La référence au droit existant est la base qui s'applique de manière générale. Il s'agit en effet de la seule solution logique pour apprécier la recevabilité des propositions de loi (et des rapports faits sur ces propositions), mais aussi de la solution communément retenue pour les amendements à tout texte en discussion. Ainsi un amendement parlementaire est-il toujours recevable lorsqu'il s'oppose à l'augmentation de ressources ou à la diminution de charge proposée dans un projet de loi, car le droit existant demeure en vigueur jusqu'à l'entrée en application des nouvelles dispositions. La création d'un impôt nouveau ouvre ainsi une large plage à l'initiative parlementaire, car il est toujours possible de refuser, au nom du droit existant, tout ou partie de l'augmentation de ressources proposée. Cependant, cas en pratique le plus fréquent, lorsque cet impôt nouveau se substitue à un impôt déjà existant, la référence au droit en vigueur fixe un plancher à l'initiative parlementaire : un amendement non gagé ne peut donc pas alléger la charge fiscale en deçà du niveau de recettes déjà perçu. De même, en matière de création de charge, si un projet de loi diminue les remboursements de l'assurance maladie (par exemple en instaurant une franchise d'un euro sur tous les remboursements de soins de ville), il est tout à fait possible, par voie d'amendement parlementaire, de maintenir inchangé le niveau des remboursements par la sécurité sociale, ou de proposer de nombreux cas d'exonérations de cette franchise nouvelle : dans tous les cas, il n'y a en effet aucune création de charge par rapport au droit existant, à savoir l'absence de franchise avant l'adoption de ce projet de loi. b) Le contenu du droit existant Le contenu du droit existant est très large. Au-delà de la législation en vigueur, il peut s'agir de dispositions réglementaires ou conventionnelles, de décisions de justice, voire exceptionnellement de situations de fait. L'état de la législation en vigueur au moment où s'engage la délibération parlementaire constitue, de manière générale, le droit existant, qu'il résulte d'une loi ou d'une ordonnance, même non ratifiée. Les mesures fiscales permanentes, bien que formellement soumises à autorisation parlementaire annuelle en loi de finances, font aussi partie du droit en vigueur. Pour les mesures transitoires, la portée de l'initiative parlementaire s'apprécie par rapport à la date légale d'échéance. Ainsi est-il possible de s'opposer à une demande de reconduction d'un dispositif devant arriver à son terme. En revanche, vouloir proroger au-delà de sa date d'échéance un dispositif transitoire coûteux est irrecevable. · La réglementation en vigueur Un amendement reprenant littéralement (c'est-à-dire sans aucune modification) une disposition réglementaire coûteuse déjà en vigueur ne serait pas contraire à l'article 40, même si l'article 41 de la Constitution peut lui être opposé - en raison justement de son caractère réglementaire. Tous les textes réglementaires applicables (décrets, arrêtés, circulaires, instructions ministérielles) font en effet aussi partie de la base de référence au titre du droit existant. De même, les réponses ministérielles aux questions écrites, en matière fiscale notamment, peuvent permettre d'apprécier le droit existant (18). En revanche, il est interdit à l'initiative parlementaire de valider des textes réglementaires coûteux et illégaux. Par exemple, est irrecevable un amendement validant des mesures réglementaires de revalorisation indiciaire qui seraient dépourvues de base légale. Cette appréciation de la légalité d'une disposition réglementaire repose, le plus souvent, sur la prise en compte de la jurisprudence. · La jurisprudence des juridictions La jurisprudence, issue des décisions de justice devenues définitives, fait aussi partie de la base de référence au titre du droit existant. En vertu de l'article 62 de la Constitution, toute décision du Conseil constitutionnel s'impose pour l'appréciation de la recevabilité financière. Il en est de même pour une décision d'une juridiction suprême française (Conseil d'État ou Cour de cassation). Par exemple, lorsqu'une juridiction a reconnu un droit à indemnisation par l'État en des termes généraux, la reprise littérale de cette jurisprudence par un amendement parlementaire est recevable, même si elle est coûteuse. · Les traités internationaux régulièrement ratifiés Conformément à l'article 55 de la Constitution, les traités ou accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés s'imposent à la France et constituent donc une source de droit. Une initiative parlementaire reprenant une disposition inconditionnelle et suffisamment précise d'un traité déjà ratifié, ou d'un texte communautaire applicable en France, est donc recevable, même si cette disposition est coûteuse. Certains éléments de fait peuvent aussi être intégrés dans la base de référence au regard de l'article 40, à condition qu'il s'agisse d'une pratique constante et continue constitutive d'une coutume et qu'apprécierait comme telle le Président ou le Bureau de la commission des Finances. Dans ce cas, des situations existantes et coûteuses peuvent exceptionnellement être légalisées par une initiative parlementaire. Par exemple, lorsqu'un certain nombre de collectivités territoriales financent des dépenses dans le silence de la loi et en vertu de leur pouvoir général d'intervention en ce qui concerne l'économie locale, il est possible de formaliser cette pratique coûteuse dans la loi. En revanche, la prise en compte de situations de fait qui seraient clairement contraires à la loi ou à un règlement n'est pas possible. Par exemple, la loi du 15 mars 1850, dite « loi Falloux », interdit expressément aux collectivités territoriales d'accorder des aides à l'investissement pour les établissements d'enseignement privés ; dès lors, toute initiative parlementaire visant à légaliser une telle pratique coûteuse et contra legem est irrecevable. 2.- Qu'entend-on par droit proposé ? Si le droit en vigueur constitue la base de référence la plus souvent retenue pour l'application de l'article 40, il peut aussi être fait référence au droit proposé, dans certains cas spécifiques : lorsque le texte qui sert de base à la discussion parlementaire prévoit, soit la diminution des ressources existantes, soit la création d'une charge ou l'aggravation d'une charge existante, la recevabilité des amendements parlementaires à ce texte est appréciée par rapport au droit proposé. En effet, bien qu'il y ait dégradation de l'état des finances publiques par rapport au droit en vigueur, l'incidence financière de ces initiatives parlementaires peut être moins onéreuse que celle du texte qui sert de base de référence. Ce raisonnement a été admis par le Conseil constitutionnel (19). Lorsque la base de référence la plus favorable est constituée par le texte en discussion, on peut prendre comme point de comparaison : - soit le projet de loi déposé par le Gouvernement (auquel l'article 40 n'est, bien évidemment, pas opposable) ; - soit le texte de la proposition de loi, ou celui du rapport de la commission saisie au fond sur cette proposition, lorsqu'ils sont inscrits à l'ordre du jour (ces textes sont donc présumés recevables tant que l'article 40 n'a pas été opposé à leur encontre) ; - soit l'un quelconque des textes transmis par l'une des assemblées à l'autre au cours de la navette parlementaire (en vertu de l'article 42 de la Constitution, lequel dispose en effet, en son second alinéa, qu'« une assemblée saisie d'un texte voté par l'autre assemblée délibère sur le texte qui lui est transmis ») (20). Le champ des initiatives recevables peut donc s'élargir pendant le déroulement de la procédure parlementaire, à partir du moment où le texte initial a été modifié par des amendements qui en ont aggravé l'incidence financière. Par exemple, un amendement portant une prestation à 120 est irrecevable en première lecture à l'Assemblée nationale s'il va au-delà du texte initial (augmentant cette prestation de 100 à 110). Il est cependant recevable en deuxième lecture s'il se situe en deçà du texte voté par le Sénat (portant la prestation à 130). Toujours au titre du droit proposé, un amendement qui augmente une ressource publique ou diminue une dépense publique constitue lui-même le texte en discussion, qui sert alors de base de référence pour l'application de l'article 40 aux sous-amendements à cet amendement. Il est donc possible de proposer, par voie de sous-amendement, une moindre augmentation des recettes ou une moindre réduction de la dépense que celle prévue par l'amendement. En revanche, ne rentrent pas dans la base de référence, au titre du droit proposé : - une proposition de loi distribuée et non inscrite à l'ordre du jour. Ainsi, un amendement reprenant une proposition de loi n'est pas nécessairement recevable, car les instances parlementaires chargées d'examiner la recevabilité financière ne sont pas les mêmes et appliquent des règles différentes en matière de compensation ; - un amendement parlementaire déposé au Sénat et non adopté. Si un tel amendement est redéposé à l'identique à l'Assemblée nationale, il n'est pas non plus nécessairement recevable, car les procédures d'examen de la recevabilité financière ne sont pas les mêmes à l'Assemblée nationale et au Sénat. b) Les intentions du Gouvernement Au-delà du texte inscrit à l'ordre du jour, la notion de droit proposé peut aussi recouvrir les intentions du Gouvernement, si et seulement si elles sont clairement exprimées, sans aucune ambiguïté possible. Cette notion fait en effet l'objet d'une appréciation stricte, car chacun sait qu'une intention n'est jamais éternelle et que le vœu d'un ministre, même exprimé publiquement, n'est pas nécessairement la position officielle du Gouvernement, telle qu'issue des arbitrages interministériels. Lorsque l'intention du Gouvernement est claire et suffisamment précise, il est possible à un parlementaire de la reprendre à son compte. Par exemple, il peut introduire dans un texte inscrit à l'ordre du jour une disposition d'un projet de loi non encore examiné, ou préciser dans le corps de la loi des mesures d'application que le pouvoir réglementaire s'apprête à prendre. Comme il est toujours délicat d'écarter l'application de règles claires - comme le sont celles de l'article 40 - en fonction d'une intention qui peut s'être manifestée en dehors du débat parlementaire, la notion d'intention du Gouvernement est appréhendée d'une manière très restrictive. Ne sont ainsi susceptibles d'entrer dans la base de référence pour l'examen de la recevabilité financière, au titre des intentions du Gouvernement, que les éléments suivants : - le dispositif et l'exposé des motifs de tout projet de loi déposé par le gouvernement en fonction (21) ; - un amendement du Gouvernement (22) qui n'a pas été retiré ou qui a été rejeté par une assemblée au cours de la navette parlementaire ; - un projet de décret ou d'ordonnance transmis officiellement au Parlement ; - l'intervention d'un ministre en commission ou en séance publique. Sur cette base, des amendements parlementaires au projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école, examiné en février 2005, ont pu reprendre la programmation budgétaire annoncée par le ministre de l'éducation nationale en commission : ces amendements explicitaient dans un rapport annexé les données chiffrées clairement exposées par le ministre. En revanche, une déclaration d'un ministre dans la presse ne constitue pas un engagement ferme et opposable au Parlement. Surtout, la simple évocation de la possible acceptation par le Gouvernement d'un amendement parlementaire ne saurait rendre celui-ci recevable, car l'appréciation de la recevabilité financière ne serait alors plus objective, mais dépendrait du bon vouloir du Gouvernement, en particulier en faveur de sa majorité. Il revient donc au Gouvernement de déposer lui-même l'amendement qu'il prétend appeler de ses vœux, car il assumera ainsi sa responsabilité en ce qui concerne l'évolution des finances publiques, conformément aux principes qui sous-tendent l'article 40. 3.- Quelle base de référence choisir ? a) Le choix de la base la plus favorable La base de référence choisie pour l'examen de la recevabilité financière est toujours celle qui est la plus favorable à l'initiative parlementaire. Ainsi, un amendement parlementaire peut-il toujours proposer une diminution de charge publique moins importante que celle prévue par le texte en discussion. De même est-il loisible à l'initiative parlementaire de proposer une moindre augmentation de res |
