N° 3162

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 juin 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES

sur la mise en application de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003
portant réforme des retraites

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Denis JACQUAT,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.- L'ÉTAT DE LA PUBLICATION DES TEXTES D'APPLICATION DE LA LOI DU 21 AOÛT 2003 9

II.- LES TEXTES D'APPLICATION MANQUANTS OU INCOMPLETS 13

TRAVAUX DE LA COMMISSION 17

ANNEXES 19

Annexe 1 : Tableau récapitulatif de la publication des textes d'application 19

Annexe 2 : Chronologie de la publication des décrets d'application de
la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 29

INTRODUCTION

Lors de ses réunions des 5 et 6 avril 2005, au cours desquelles ont été entendus M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, puis M. Philippe Douste-Blazy, ministre des solidarités, de la santé et de la famille, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné la mise en application de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Un rapport a été présenté par votre rapporteur ; il a été publié sous le numéro 2238.

Ce premier rapport d'information concluait que 65 des 86 textes réglementaires nécessaires à la mise en application de la loi du 21 août 2003 avaient été publiés. Au 7 mars 2005, l'état de la publication de ces textes était le suivant :

Etat de la publication des textes nécessaires à l'application de la loi du 21 août 2003
au 7 mars 2005

Tableau figurant en page 6 du rapport d'information n° 2238 de M. Denis Jacquat.

Le rapport d'information n° 2238 dressait la liste des décrets et arrêtés dont la publication devait intervenir en 2005 ou en 2006. Le tableau suivant a été publié. La direction de la sécurité sociale et le bureau des rémunérations, des pensions et du temps de travail de la direction générale de l'administration et de la fonction publique avaient fourni au rapporteur une indication sur les dates prévisibles de la publication de ces décrets d'application.

Textes d'application manquants pour l'application de la loi en 2005 et 2006
au 23 mars 2005

Source : informations communiquées par la direction de la sécurité sociale et le bureau des rémunérations, des pensions et du temps de travail de la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

Le rapport d'information n° 2238 exposait, texte par texte, les raisons de ces retards qui avaient tous une explication tenant, soit à la complexité de mise en œuvre des dispositions législatives, soit à l'absence de nécessité d'une publication de la mesure d'application avant l'année 2005. Lorsqu'une disposition législative est particulièrement difficile à mettre en œuvre - par exemple, le droit d'information individuel qui exige de coordonner des dizaines de régimes de retraite différents -, le gouvernement a fait le choix de conduire la concertation la plus complète possible, au risque de reporter la publication des décrets d'application. Par ailleurs, compte tenu de la quantité de décrets d'application nécessaires et des contraintes matérielles des ministères, des choix de priorité de publication ont été faits ; le rapport d'information n° 2238 les explique.

Compte tenu de l'importance de la loi du 21 août 2003 pour l'avenir de la société française, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a décidé de mettre en œuvre la faculté ouverte par les dispositions de l'article 86, alinéa 8, du Règlement de l'Assemblée nationale qui permettent à la commission d'entendre à nouveau son rapporteur à l'issue d'un délai de six mois si le premier rapport faisait état de dispositions de la loi n'ayant pas fait l'objet des textes d'application nécessaires.

Depuis le mois d'avril 2005, les textes d'application manquant les plus importants ont été publiés. Quelques textes restent encore à publier à ce jour.

Cependant, avec la publication en juin 2006 des textes d'application sur la retraite progressive et le droit à l'information des assurés sur leur retraite, le rapporteur observe que toutes les réformes capitales apportées par la loi du 21 août 2006 ont été mises en application, à l'exception de trois d'entre elles :

- celle relative au répertoire national des retraites et des pensions (article 14 de la loi) qui est en cours de réévaluation complète en raison de l'inadéquation des moyens administratifs disponibles au sein des administrations et des caisses de retraite pour constituer et faire fonctionner ce répertoire tel que conçu par le législateur ;

- celle prévoyant la mise en place d'une conférence tripartite permettant de proposer au gouvernement une revalorisation supplémentaire des pensions de retraite (article 27 de la loi) dont la mise en œuvre est prévue pour débuter en 2007 ;

- celle relative au fonctionnement des institutions de gestion de retraite supplémentaire (article 116 de la loi) qui ne doit entrer en vigueur qu'en 2008 (cf. rapport n° 2238).

Sous ces dernières réserves, le rapporteur considère que le gouvernement a fait une complète application des réformes contenues dans la loi 21 août 2003 dans le respect des intentions exprimées par le législateur lors du vote de la loi. Il reste désormais à engager les travaux d'étude pour mettre en application l'évolution de l'équilibre du régime des pensions de retraite sur les années 2009 à 2020 qui est prévue par l'article 5 de la loi.

I.- L'ÉTAT DE LA PUBLICATION DES TEXTES D'APPLICATION
DE LA LOI DU 21 AOÛT 2003

Le rapporteur a procédé à un nouvel inventaire complet des textes d'application nécessaires à l'application de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Le tableau figurant en annexe mentionne pour chacun des articles de la loi les dispositions d'application publiées, celles encore attendues ou l'absence de nécessité de texte d'application pour mettre en œuvre le texte de loi. Ce tableau intègre les circulaires et lettres ministérielles d'application des articles de la loi. La chronologie de la publication des textes d'application mise à jour figure également en annexe du rapport.

Etat de la publication des textes nécessaires à l'application de la loi du 21 août 2003
au 9 juin 2006

Nota : le tableau ne comptabilise pas les arrêtés annuels futurs qui seront publiés (revalorisation des pensions, etc.).
Voir la partie II du rapport pour le détail du décompte des décrets et arrêté restant à publier.

Sept décrets et un arrêté comptabilisés ci-dessus n'étaient pas pris en compte dans le tableau publié dans le premier rapport d'information n° 2238 :

- le décret n° 2003-1037 du 29 octobre 2003 organisant la baisse du taux d'application de la compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse de 2002 à 2005, en application de l'article 9 de la loi ;

- le décret n° 2005-451 du 10 mai 2005 modifiant le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 réformant le régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, en application des dispositions de l'article 40 de la loi ;

- le décret n° 2005-1004 du 22 août 2005 définissant la valeur de service du point de cotisation, les revenus pris en compte pour le calcul de la pension de réversion des professions libérales et la condition d'âge pour l'ouverture du droit à réversion, en application de l'article 88 de la loi ;

- l'arrêté du 23 décembre 2005 portant revalorisation des pensions de retraite versées en 2006, en application de l'article 27 de la loi ;

- le décret n° 2005-1770 du 30 décembre 2005 portant deuxième revalorisation du minimum contributif afin de servir, en 2008, une pension égale à 85 % du SMIC aux assurés ayant cotisé au SMIC toute leur carrière et totalisant une durée d'assurance permettant de liquider leur pension à taux plein. Ce décret porte application de l'article 4 et de l'article 26 de la loi. Un troisième et dernier décret portant revalorisation est également nécessaire et n'avait pas été comptabilisé. Sa publication est prévue en décembre 2007 ;

- le décret n° 2006-403 du 4 avril 2006 modifiant le décret n° 2004-678 du 8 juillet 2004 afin de fixer les taux de retenue pour pension pour 2006 et 2007 des périodes de travail à temps partiel que les fonctionnaires souhaitent voir comptabilisées comme des périodes de temps plein au titre des droits à pension ;

- le décret n° 2006-542 du 11 mai 2006 qui a repris, pour les codifier au sein du code rural, les dispositions du décret n° 2004-862 du 24 août 2004 définissant les conditions de rachat de cotisations par les exploitants agricoles au titre des années accomplies en qualité d'aide familial, conditions qui figuraient dans le décret n° 55-753 du 31 mai 1955 relatif à l'allocation vieillesse agricole abrogé par le décret n° 2005-368 du 19 avril 2005.

Depuis le mois d'avril 2005, les neuf décrets manquants suivants ont été publiés :

- le décret n° 2005-435 du 9 mai 2005 établissant les contributions des employeurs au financement des prestations complémentaires de retraite et de prévoyance exclues de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, en application de l'article 113 de la loi ;

- les deux décrets n^os 2005-959 et 2005-960 du 9 août 2005 définissant les conditions de réintégration dans le corps enseignant après un an de service en position de détachement, dressant la liste des corps enseignants concernés par la mesure et fixant les conditions requises pour ouvrir droit à cette seconde carrière, en application de l'article 77 de la loi ;

- les deux décrets n^os 2005-1351 et 2005-1352 du 31 octobre 2005 précisant les conditions de prise en compte des cotisations d'assurance vieillesse des salariés employés à temps partiel, en application de l'article 35 de la loi ;

- le décret n° 2005-1390 du 8 novembre 2005 établissant les modalités de la transmission au ministre, par les organismes de gestion de plan d'épargne retraite, des données agrégées relatives à leur activité, en application de l'article 114 de la loi ;

- le décret du 13 février 2006 fixant le calendrier de la baisse progressive du taux d'application de la compensation spécifique jusqu'à extinction des versements de compensation entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse, en application de l'article 9 de la loi. Ce décret ramène le plafonnement du versement de compensation de 18 % en 2006 à 12 % « à partir de 2008 » (le décret n° 2003-1037 du 29 octobre 2003 a fixé ce taux à 30 % pour 2002, 27 % pour 2003, 24 % pour 2004 et 21 % pour 2005). Comme la loi prévoit la fin de ces versements de compensation à compter de 2012, un décret supplémentaire devra donc organiser la dégressivité du taux, comme le dispose l'article 9 de la loi, pour les exercices 2009 à 2011 ;

- les deux décrets n^os 2006-668 et 2006-670 du 7 juin 2006 fixant les conditions de liquidation de la pension en cas de retraite progressive (article 30). La durée d'assurance autorisant la liquidation de la pension en cas d'activité à temps partiel au titre de la retraite progressive et le versement d'une fraction de celle-ci est ramenée de 160 à 150 trimestres. Les dispositions des décrets sont applicables aux pensions prenant effet postérieurement au 30 juin 2006 et antérieurement au 31 décembre 2008, compte tenu des dispositions législatives de rallongement des durées d'assurance à partir de 2009.

II.- LES TEXTES D'APPLICATION MANQUANTS OU INCOMPLETS

Sept décrets et un arrêté restent à publier en 2006 pour mettre en application la totalité des dispositions de la loi devant être en vigueur cette année.

Textes d'application manquants pour l'application de la loi en 2005 et 2006

(au 9 juin 2006)

Source : informations communiquées par la direction de la sécurité sociale du ministère de la santé le 9 juin 2006.

Le gouvernement prévoyait de publier les décrets d'application des articles 7 et 10 au milieu de l'année 2005. La publication des textes d'application a été reportée à 2006.

Au total, le gouvernement prévoit de publier six textes en 2006.

Les décrets très attendus mettant en œuvre le droit à l'information des assurés sur la situation de leurs droits à retraite (article 10 de la loi) devraient être publiés le 14 juin 2006, jour de l'audition du ministre délégué à la sécurité sociale.

Le site Internet du groupement d'intérêt public Info Retraite devrait être ouvert au public dans la foulée et l'outil de simulation « ma retraite en ligne » mis à la disposition du public. La mise au point de ces instruments s'est révélée plus délicate que prévu, essentiellement en raison des difficultés liées à la coordination de la quarantaine de régimes d'assurance vieillesse impliqués dans le système.

Pour les raisons exposées dans le premier rapport sur la mise en application (n° 2238), le dispositif du répertoire national des retraites et des pensions (article 14 de la loi) est en complète réévaluation. Le gouvernement s'oriente vers un réaménagement du dispositif législatif ; la publication du décret d'application est donc suspendue.

Le décret relatif à la Conférence tripartite sur la revalorisation de pensions (article 27 de la loi) ne sera pas publié avant le début de l'année 2007 mais au troisième trimestre 2007, avant la tenue de la conférence, de sorte que celle-ci puisse, le cas échéant, se réunir avant l'examen par le Parlement du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Ultérieurement, d'autres décrets sont attendus. La loi du 21 août 2003 programme en effet l'évolution des régimes de retraites en fonction des équilibres constatés de 2008 à 2016. La loi renvoie donc à des décrets devant être pris en fonction des nécessités constatées pour modifier les paramètres d'équilibre financier du régime général en 2009, 2013 et 2017.

Cependant, le décret visé au III de l'article 5 de la loi et concernant l'allongement de la durée d'assurance requise pour obtenir une liquidation de pension à taux plein de 2009 à 2012 n'est qu'éventuel, même s'il a été inscrit dans les tableaux de décompte des textes d'application du présent rapport.

Par ailleurs, l'entrée en vigueur de deux réformes importantes est renvoyée à 2009 :

- le fonctionnement de la Commission de garantie des retraites : il est utile qu'un premier bilan des réformes intervenues ait pu être fait avant que cette commission constate, d'une part, l'évolution des durées d'assurance et de services nécessaires pour obtenir une pension à taux plein et, d'autre part, l'évolution de la durée moyenne des retraites (article 5) ;

- l'extinction progressive de la compensation spécifique entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse (article 9). Le décret n° 2006-161 du 13 février 2006 a réduit la portée de la surcompensation. Ses dispositions s'appliquent jusqu'à la fin de l'année 2008. Un nouveau décret est prévu pour fixera à partir de 2009 un calendrier aboutissant à la suppression du mécanisme de la surcompensation.

Décrets d'application manquants pour l'application de la loi
au-delà de 2006

Source : informations communiquées par la direction de la sécurité sociale du ministère de la santé (9 juin 2006).

On rappellera également qu'avant le l^er janvier 2008, le gouvernement, sur la base notamment des travaux du Conseil d'orientation des retraites, doit remettre au Parlement un rapport public faisant apparaître l'évolution du taux d'activité des personnes de plus de cinquante ans, l'évolution de la situation financière des régimes de retraite, l'évolution de la situation de l'emploi et un examen d'ensemble des paramètres de financement des régimes de retraite.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

En application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, en présence de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, le rapport complémentaire de M. Denis Jacquat sur la mise en application de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 porant réforme des retraites.

Après l'exposé du rapporteur, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a considéré que le bilan complet qui venait d'être fait lui permettait d'insister surtout sur ce qu'il lui incombe aujourd'hui de mettre en œuvre.

Il s'agit en premier lieu de la retraite progressive qui doit faciliter l'activité des personnes âgées. Le plan seniors du gouvernement tend au même objectif : il prévoit de modifier le régime de la surcote afin de rendre plus avantageux la poursuite de l'activité et permettre à ceux qui veulent continuer à travailler de pouvoir le faire.

Le droit à l'information des assurés sur leur situation personnel au regard de leurs droits à pension est également un sujet important. Les décrets d'application paraîtront sous huitaine. Le dispositif complet sera présenté très prochainement, conjointement avec M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, particulièrement sensible à ce dossier, en vue d'une application au 1^er juillet 2007.

Le succès d'un certain nombre de mesures doit également être souligné : le départ anticipé à la retraite aura bénéficié à 300 000 personnes d'ici à la fin de l'année ; des dispositions spécifiques ont été prises afin de faciliter le départ anticipé des assurés lourdement handicapés ; grâce au dispositif de surcote introduit par la réforme de 2003, pourtant moins avantageux que celui proposé pour l'avenir dans le cadre du plan seniors, 30 000 personnes ont déjà choisi de prolonger un peu leur activité.

On le voit, l'application de la loi se fait de façon active et rapide.

Quant au décret fixant les conditions de rachat en 2006 des années d'études, il est en cours de publication, la concertation avec les partenaires sociaux ayant conduit à en modifier la première mouture.

Le président Jean-Michel Dubernard a remercié le ministre pour le travail réalisé, tout en soulignant une fois encore l'importance du contrôle de l'application des textes votés par le Parlement.

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La commission a décidé le dépôt du rapport sur la mise en application de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites en vue de sa publication.

ANNEXE 1

Tableau récapitulatif de la publication des textes d'application

Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites

(au 13 juin 2006)