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 N° 3161 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 juin 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES sur la mise en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 ET PRÉSENTÉ par M. Jean-François CHOSSY, Député. -- INTRODUCTION 11 I.- LA RÉFORME DU CADRE INSTITUTIONNEL 19 A. LES INSTANCES CONSULTATIVES 19 1. La composition des instances nationales et territoriales 19 2. La Conférence nationale du handicap 19 3. L'Observatoire national sur la formation, la recherche et l'innovation 20 B. LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE 20 1. Les missions et les structures de la CNSA 20 2. L'exercice des attributions financières de la CNSA 20 a) Le budget et la gestion financière 20 b) La répartition des concours destinés au financement de la prestation de compensation 21 c) Les fonds départementaux de compensation du handicap 21 C. LES PROGRAMMES INTERDÉPARTEMENTAUX D'ACCOMPAGNEMENT DES HANDICAPS ET DE LA PERTE D'AUTONOMIE 22 D. LES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES 23 1. Les missions, le statut et l'organisation des maisons départementales des personnes handicapées 23 2. La mise en place des maisons départementales des personnes handicapées 24 E. LA COMMISSION DES DROITS ET DE L'AUTONOMIE DES PERSONNES HANDICAPÉES 31 F. LA CONVENTION POUR L'INTERVENTION DES ASSOCIATIONS DANS LES ÉTABLISSEMENTS SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX 33 G. LA FERMETURE ADMINISTRATIVE DES ÉTABLISSEMENTS SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX 33 H. LES GROUPEMENTS DE COOPÉRATION SOCIALE OU MÉDICO-SOCIALE 33 I. LE SUIVI STATISTIQUE DE LA POLITIQUE DU HANDICAP 34 J. L'APPLICATION DE LA LOI EN OUTRE-MER 34 II.- L'ACCOMPAGNEMENT DU HANDICAP ET LES RESSOURCES DES PERSONNES HANDICAPÉES 35 A. LA DÉFINITION DU HANDICAP 35 1. La définition générale 35 2. La prise en charge pluridisciplinaire des autistes 35 B. LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DU HANDICAP 35 1. La définition de la politique nationale de prévention 35 2. La prévention de l'alcoolisation fœtale 36 C. LA POLITIQUE DE RECHERCHE SUR LE HANDICAP 36 D. LA FORMATION DES PROFESSIONNELS 36 1. La politique de formation 36 2. L'accomplissement par des tiers de certains soins infirmiers 37 3. La formation des aidants familiaux, bénévoles associatifs et accompagnateurs non professionnels 37 4. La formation des prothésistes et orthésistes 37 E. LA POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES 38 1. Les missions du Haut Conseil de la santé publique 38 2. Les consultations médicales de prévention 38 F. LE DROIT À COMPENSATION DU HANDICAP 39 1. La définition du droit à compensation 39 2. La prestation de compensation 39 a) Le versement de la prestation de compensation à domicile 39 d) Le versement de la prestation aux personnes hébergées ou hospitalisées 41 e) L'exonération de cotisations patronales pour les charges humaines 41 f) L'octroi provisoire de la prestation aux personnes invalides à 80 % 41 g) L'exclusion de la base de calcul de la prestation compensatoire 41 3. L'abolition des barrières d'âge 42 G. LA RÉFORME DE L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS 42 H. L'ALLOCATION COMPENSATRICE POUR TIERCE PERSONNE 43 1. Le maintien provisoire de l'allocation compensatrice pour tierce personne 43 2. Le maintien de l'exonération de cotisations patronales pour les bénéficiaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne 43 I. LA RÉFORME DE LA RÉMUNÉRATION GARANTIE VERSÉE AUX TRAVAILLEURS HANDICAPÉS EN MILIEU PROTÉGÉ 43 1. La mise en place de la rémunération garantie 44 2. La mise en place de l'aide au poste 44 J. LE NOUVEAU SYSTÈME D'AIDE EN MILIEU ORDINAIRE 45 K. LA RÉFORME DE L'ALLOCATION D'ÉDUCATION DE L'ENFANT HANDICAPÉ 45 L. L'HÉBERGEMENT ET L'ENTRETIEN EN ÉTABLISSEMENT 46 1. Le régime des frais d'hébergement et d'entretien en établissement spécialisé 46 2. Le soutien médico-social et éducatif en centre pour adultes handicapés 46 3. La résorption des cas d'adultes handicapés maintenus dans des établissements pour enfants 47 M. L'ASSISTANCE CANINE 47 1. La dispense de port de muselière 47 2. L'accès gratuit des chiens guides ou d'assistance 48 N. LES CARTES ATTRIBUÉES AUX PERSONNES HANDICAPÉES 48 1. La carte d'invalidité 48 2. La carte de priorité 48 3. La carte de stationnement 49 4. Le stationnement réservé 49 III.- L'ÉDUCATION DES PERSONNES HANDICAPÉES 51 A. LA SCOLARISATION DES ENFANTS HANDICAPÉS 51 1. L'orientation scolaire et le choix de l'établissement 51 2. L'inscription des enfants dans un établissement de référence 51 3. Le suivi de la scolarisation 53 B. LA MISE EN PLACE DU PARCOURS DE FORMATION 53 C. L'INSCRIPTION ET LA FORMATION DANS L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 54 D. LE PASSAGE DES EXAMENS ET CONCOURS 54 E. LA LANGUE DES SIGNES 55 1. La communication en langue des signes dans les établissements scolaires 55 2. L'enseignement de la langue des signes française 55 F. LA POLITIQUE DES PERSONNELS 55 1. La formation des personnels 55 2. La création d'un établissement public de formation professionnelle des personnels d'éducation 56 3. La qualification des personnels enseignants des établissements de santé ou médico-sociaux 56 G. L'ENSEIGNEMENT CONSACRÉ AUX PERSONNES HANDICAPÉES 56 IV.- L'EMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES 59 A. LA LUTTE CONTRE LA DISCRIMINATION DANS LE RECRUTEMENT ET LE TRAVAIL 59 1. Les mesures contre les discriminations afin d'améliorer l'intégration des personnes handicapées dans l'entreprise 59 2. L'incitation à la négociation professionnelle en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées 59 3. L'aptitude à l'emploi dans la fonction publique 59 4. L'accès à la fonction publique 60 B. LES CONDITIONS DE TRAVAIL 61 1. Le reclassement des salariés devenus inaptes à leur emploi 61 2. L'adaptation des conditions et postes de travail 62 3. L'aménagement des horaires de travail 62 4. L'obligation de négociation collective des conditions d'emploi, de formation et de travail 62 5. L'adaptation des conditions de travail dans la fonction publique 62 6. L'amplitude journalière et la durée effective de travail 63 C. LA RÉFORME DE L'OBLIGATION D'EMPLOI DANS LE SECTEUR PUBLIC 63 1. L'obligation d'emploi des employeurs publics et l'application d'une pénalité financière en cas de non-respect 63 2. La création du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique 64 D. L'OBLIGATION D'EMPLOI DANS LE SECTEUR PRIVÉ ET LA RÉFORME DE L'AGEFIPH 64 1. Le contrôle de l'AGEFIPH 64 2. La satisfaction de l'obligation d'emploi par accord collectif agréé 65 3. Les aménagements à l'obligation d'emploi dans les entreprises de plus de 20 salariés 65 4. La sanction d'exclusion des marchés publics 67 5. L'accès aux délégations de service public 67 E. LA MISE EN PLACE DES ORGANISMES DE PLACEMENT SPÉCIALISÉS 68 F. LES POLITIQUES DE FORMATION PROFESSIONNELLE 68 G. LA RÉFORME DE L'AIDE À L'EMPLOYEUR 69 H. LA TRANSFORMATION DES ATELIERS PROTÉGÉS EN ENTREPRISES ADAPTÉES 69 1. Le statut des entreprises adaptées et le financement des emplois 69 2. La rémunération des salariés des entreprises adaptés 70 3. Le départ et le retour des salariés handicapés 71 I. L'AMÉLIORATION DES DROITS SOCIAUX DANS LES ENTREPRISES ET SERVICES D'AIDE PAR LE TRAVAIL 71 1. Le contrat de soutien et d'aide par le travail 71 2. La mission d'accueil des ESAT 71 3. La formation et la validation de l'acquis 72 4. Le droit à congé 72 5. Le droit à congé de présence parentale 72 6. La mise à disposition en entreprise extérieure 72 7. La convention d'aide en cas d'emploi à durée déterminée 73 J. L'ÉLABORATION DU PLAN DES MÉTIERS 73 V.- L'ASSURANCE VIELLESSE ET L'ASSURANCE INVALIDITÉ DÉCÈS DES PERSONNES HANDICAPÉES ET DE LEURS PARENTS 75 A. LA RETRAITE ANTICIPÉE ET LES MAJORATIONS DE PENSION 75 B. L'AFFILIATION À L'ASSURANCE VIEILLESSE DES AIDANTS HÉBERGEURS AU FOYER FAMILIAL 77 C. L'ACCÈS À L'ASSURANCE INVALIDITÉ-DÉCÈS 77 D. LE RÉGIME FISCAL DES CONTRATS DE RENTE DE SURVIE ET D'ÉPARGNE HANDICAP 78 VI.- L'ACCESSIBILITÉ DU CADRE BÂTI, DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES 79 A. L'ACCESSIBILITÉ DU CADRE BÂTI 79 1. L'affirmation du principe général d'accessibilité aux habitations, lieux ouverts au public et lieux de travail 79 2. Les principales dispositions du décret sur l'accessibilité du cadre bâti 80 a) Définition de la notion d'accessibilité 80 b) Normes d'accessibilité applicables lors de la construction de bâtiments d'habitation collectifs 81 c) Normes d'accessibilité applicables lors de la construction de maisons individuelles neuves 82 d) Mise aux normes d'accessibilité des bâtiments d'habitation collectifs existants faisant l'objet de travaux 83 e) Les dérogations possibles à la mise en accessibilité 83 f) Normes d'accessibilité applicables lors de la création d'établissements recevant du public (ERP) 85 g) Mise aux normes d'accessibilité des établissements existants recevant du public (ERP) 85 h) Modalités de contrôle du respect des normes d'accessibilité 87 3. La formation des professionnels du bâtiment à l'accessibilité 88 4. Prise en compte des besoins spécifiques des personnes handicapées dans les normes de sécurité incendie 88 B. L'ACCESSIBILITÉ DES TRANSPORTS COLLECTIFS ET DE LA VOIRIE 89 1. Rappel du principe de la chaîne du déplacement 89 2. Les principales dispositions de la directive d'application du 13 avril 2006 pour l'accessibilité des services de transport public terrestre aux personnes handicapées et à mobilité réduite 90 a) Prise en charge par les collectivités territoriales du coût de la mise en accessibilité des réseaux de transport 91 b) La définition du schéma directeur d'accessibilité des services de transports publics 91 c) Les plans de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics 92 d) L'organisation de transports de substitution en cas d'impossibilité technique de mise en accessibilité des réseaux de transport 93 3. Les principales dispositions du décret relatif à l'accessibilité du matériel roulant 94 4. La création de la commission communale ou intercommunale pour l'accessibilité 96 C. L'ACCESSIBILITÉ DES SERVICES DE COMMUNICATION PUBLIQUE EN LIGNE 96 D. L'ACCESSIBILITÉ DES PROGRAMMES DE TÉLÉVISION AUX PERSONNES SOURDES ET MALENTENDANTES 97 VII.- LE LOGEMENT DES PERSONNES HANDICAPÉES DANS DES LOCAUX ADAPTÉS 99 A. L'ASSIMILATION DES LOGEMENTS EN FOYER D'HÉBERGEMENT À UN LOGEMENT LOCATIF SOCIAL 99 B. LES MESURES INCITATIVES POUR LA MISE AUX NORMES DE L'ACCESSIBILITÉ DES LOGEMENTS LOCATIFS 99 C. LA CRÉATION DE RÉSERVES FONCIÈRES POUR PLANIFIER L'IMPLANTATION D'ÉTABLISSEMENTS ACCUEILLANT DES PERSONNES HANDICAPÉES 100 VIII.- LES LOISIRS DES PERSONNES HANDICAPÉES 101 IX.- L'EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ PAR LES PERSONNES HANDICAPÉES 103 TRAVAUX DE LA COMMISSION 105 ANNEXE : Tableau des textes d'application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 au 12 juin 2006 115 La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées répond à plusieurs impératifs. D'abord, il s'agit de satisfaire aux attentes des personnes handicapées elles-mêmes, qui souhaitent une meilleure reconnaissance et une plus grande implication dans la vie sociale. Ensuite, il faut inscrire dans le texte les revendications associatives légitimes et réfléchies ; il faut également tenir le plus grand compte des besoins des accompagnants familiaux ou professionnels. Enfin, il est bon de rappeler que ce grand projet, s'il constitue une avancée pour le handicap, s'inscrit parmi les « chantiers prioritaires » du quinquennat du Président de la République, Jacques Chirac, déjà inspirateur de nombreuses initiatives en ce domaine. Le projet de loi présenté la première fois au Sénat par Mme Marie-Thérèse Boisseau, qui en est l'instigatrice, a été défendu par la suite par Mme Marie-Anne Montchamp pour être enfin mis en application par M. Philippe Bas. La loi du 11 février 2005 est bien celle de la concertation : elle tient le plus grand compte de l'avis des utilisateurs concernés, elle s'inscrit dans un long processus de discussions et de négociations. Elle s'appuie, a tout instant, sur les avis éclairés du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), placé sous l'autorité pertinente de M. Jean-Marie Schleret. Aujourd'hui, si l'on s'en tient à la stricte application de l'article 101 de ladite loi, les textes réglementaires d'application devraient être publiés depuis le 11 août 2005... Force est de constater que, malgré l'impatience contenue des personnes concernées, malgré l'insistance soutenue du rapporteur et des parlementaires, malgré les exigences du ministre délégué lui-même, le délai optimiste défendu par Mme Marie-Anne Montchamp n'est pas tenu et le délai réaliste fixé par M. Philippe Bas n'est pas encore atteint. D'où vient cette impossibilité de réaliser les objectifs fixés par le Parlement, si ce n'est de la difficile complexité de croiser la volonté des uns avec les contraintes techniques et administratives des autres ? M. Patrick Gohet, délégué interministériel aux personnes handicapées, souligne avec raison que les intérêts défendus dans cette loi s'entrechoquent avec les exigences réglementaires d'une vingtaine de ministères et que, par ailleurs, l'obligation faite par le législateur de consulter pour avis le CNCPH sur tous les projets de décrets sont autant de démarches de nature à retarder leur signature. Si l'on inclut les délais longs et incompressibles d'examen au Conseil d'Etat, on se rend compte des difficultés qu'il faut surmonter. Le rapporteur veut bien entendre et comprendre toutes les raisons du retard mais il ne saurait se satisfaire de tout ce qui peut s'apparenter à une mauvaise volonté manifeste de certains responsables qui négligent - ou refusent - de répondre à ses interrogations à ce propos, notamment pour ce qui concerne les mesures relatives à l'accessibilité. Le temps presse et le défi est noble : faire de ce texte de loi une réponse adaptée et applicable aux problèmes cruels, douloureux et pénibles que rencontrent toutes celles et ceux qui sont atteint par le handicap. Le Président de la République, les gouvernements successifs, celui de M. Jean-Pierre Raffarin, comme celui de M. Dominique de Villepin, les ministères concernés, le Parlement, les pouvoirs publics, les administrations, tous souhaitent une mise en place rapide et efficiente de cette loi. C'est la conjonction des bonnes volontés, c'est un engagement politique et humain fort, c'est une contribution au changement de mentalités par rapport à la différence. Alors pourquoi attendre encore ? Le rapporteur sait que certains des décrets d'application de la du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées ne sont toujours pas publiés, et c'est cela qui forge sa vigilance. Au-delà de ces observations, le rapporteur souhaite interpeller le ministre délégué aux personnes handicapées sur l'application de certains articles spécifiques. - Sur l'article 67, que l'on peut qualifier d'« amendement Creton bis », le rapporteur demande où en sont, à ce jour, les dispositions qui doivent être prises en suffisance et en qualité pour créer, selon une programmation pluriannuelle, les places en établissement nécessaires à l'accueil des jeunes personnes handicapées âgées de plus de 20 ans. A propos de l'article 79, le rapporteur espère connaître les intentions du ministre délégué sur le plan des métiers, contenu dans la loi qui a pour ambition de favoriser la complémentarité des interventions médicales, sociales et scolaires au bénéfice de l'enfant, de l'adolescent et de l'adulte présentant un handicap. Ce plan, qui doit absolument tenir compte du rôle des aidants familiaux, bénévoles ou associatifs, doit répondre à la nécessité de reconnaissance des fonctions émergeantes, à l'exigence de gestion prévisionnelle des emplois et au souci d'articulation des formations initiales et continues dans les différents champs d'activités concernés. Ce plan est porteur de 50 000 emplois et, dans le contexte actuel, il paraît opportun de renseigner la commission sur l'avancement de la réflexion, des travaux et des décisions prises à ce propos. - Un autre sujet préoccupe le rapporteur, mais également le président Jean-Michel Dubernard, c'est l'état d'avancement des créations et mises en activités des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) (article 64 de la loi). Nombreux sont encore celles et ceux qui s'interrogent avec nous sur l'évolution et la mise en place de cet outil de proximité et de simplification. La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) est la structure de référence en ce domaine puisqu'il lui appartient d'animer le réseau des MDPH et favoriser, par l'acquisition d'un corpus de référence commun, l'échange de pratiques et l'émergence des meilleures d'entre elles. Une large concertation a permis la production d'outils utiles au pilotage des MDPH et au processus pouvant être mis en œuvre mission par mission. Ces travaux se sont appuyés sur les attentes formulées par des associations nationales représentant les personnes handicapées. Sur cette base, la CNSA conduit des travaux d'approfondissement sur les outils d'évaluation, les formulaires de demandes et la construction du système d'information. La vigilance du président de la CNSA, M. Alain Cordier, de son directeur, M. Denis Piveteau, des collaborateurs et des administrateurs de la caisse, n'est jamais prise en défaut sur ces objectifs. Cependant, il est bon d'obtenir, à l'occasion du présent rapport, un état précis, département par département, de la mise en place physique et juridique des MDPH et des commissions des droits et de l'autonomie, ainsi qu'une appréciation des problèmes liés au transfert des personnels d'Etat vers les groupements d'intérêt public. - Concernant l'article 82, le rapporteur souhaite savoir s'il est possible, par décret, arrêté ou circulaire, d'ajuster cette disposition législative afin de permettre une extension au milieu scolaire de l'intervention des bénévoles associatifs. En effet, il apparaît souvent utile, au-delà de la présence des aides à la vie scolaire, de faire appel à des associations compétentes capables d'intervenir en soutien dans l'accompagnement de l'enfant handicapé, en particulier du jeune autiste. - Même si cette question n'est pas directement liée au sujet du présent rapport, il paraît intéressant au rapporteur de recueillir l'avis du ministre, sur la nécessité de repréciser la définition du polyhandicap. Certaines associations espèrent le maintien de la définition donnée par les annexes 24 du décret du 9 mars 1956. - Au-delà de la publication des textes d'application manquants, notamment les nombreux arrêtés relatifs aux normes techniques préparés par le ministère chargé du logement qui doivent être applicables au 1er janvier 2007, la mise en application des règles d'accessibilité posent des problèmes importants : - Le décret du 17 mai 2006 sur l'accessibilité du cadre bâti prévoit pour les logements neufs des possibilités de dérogations qui ne sont pas mentionnées dans la loi. - Une simple circulaire adressée aux préfets peut-elle définir la mise en accessibilité des réseaux de transport public alors que l'article 45 de la loi prévoit des décrets ? - Est-il normal que l'autorité organisatrice définisse elle-même les cas d'impossibilité technique avérée de mise en accessibilité, dans le cadre du schéma directeur ? Comment le gouvernement entend sensibiliser les élus locaux au thème de l'accessibilité des transports, les collectivités locales ne disposant plus que de deux ans pour organiser des transports de substitution ? - En ce qui concerne l'accessibilité de la voirie, quel est le degré d'avancement des deux décrets qui ont fait l'objet d'un avis favorable du CNCPH en février 2006, qui sont très importants pour la mise en accessibilité de toute la chaîne du déplacement (logements, voirie, parkings, transports) ? - Enfin, l'application de la loi outre-mer pose deux problèmes. En premier lieu, le délai d'un an donné pour publier les ordonnances d'adaptation des dispositions de la loi aux collectivités de Mayotte, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna n'a pas été tenu, bien que des projets d'ordonnances aient été transmis au Conseil d'État en décembre 2005. L'habilitation législative de l'article 92 est donc devenue caduque et le droit des personnes handicapées sur ces territoires est resté en l'état antérieur à la loi du 11 février 2005. En second lieu, la situation reste obscure dans les départements d'outre-mer, aucune information n'étant notamment disponible sur les maisons départementales. Pour conclure, le rapporteur, en reprenant les termes de la réponse du ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille à la question écrite du député Jacques Le Nay, veut bien espérer que : « le gouvernement reste pleinement mobilisé pour permettre la pleine application de la loi dans les meilleurs délais » (question écrite n° 82178, réponse du 9 mai 2006). Il espère malgré tout que ces délais seront maintenant les plus courts possibles. * Un premier rapport d'information sur la mise en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (rapport n° 2758) a été examiné par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales lors de sa réunion du 15 décembre 2005, en présence de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. Ce premier rapport concluait au caractère très incomplet des mesures de mise en application de la loi : seuls 63 des 71 décrets d'application nécessaires alors recensés avaient été publiés dix mois après la publication de la loi. Le rapporteur avait relevé que sur les 134 dispositions de la loi nécessitant la publication ou la signature d'un texte (décret, arrêté, convention) pour leur mise en application en 2006, seules 22 de ces dispositions avaient reçu, parfois partiellement, au 13 décembre 2005, leur texte d'application. La commission a donc décidé de mettre en œuvre la faculté ouverte par les dispositions de l'article 86, alinéa 8, du Règlement de l'Assemblée nationale pour entendre à nouveau son rapporteur sur la mise en application de la loi à l'issue d'un délai de six mois suivant la présentation du premier rapport faisant état de dispositions de la loi n'ayant pas fait l'objet des textes d'application nécessaires. Le rapport n° 2758 avait fait une présentation complète des dispositions contenues dans la loi du 11 février 2005. Le présent rapport a un caractère complémentaire : sa structure est identique au premier rapport d'information et ne reprend donc pas les analyses de présentation des réformes contenues dans ce premier rapport. Pour chacune des dispositions de la loi, il présente les mesures d'application qui ont été publiées depuis décembre 2005, commente les conditions de leur adoption et analyse les causes des retards subsistants. Les tableaux suivants retracent l'état de la mise en application des dispositions de la loi du 11 février 2005. Au 10 juin 2006, soit seize mois après la publication de la loi, un peu plus de la moitié (57,5 %) des textes réglementaires nécessaires à la mise en application complète de la loi ont été publiés. Un tableau en annexe détaille, article par article, les mesures d'application de la loi du 11 février 2005. Etat de la publication des textes nécessaires à l'application de la loi du 11 février 2005
Source : Commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Décompte établi à partir du tableau des textes d'application de la loi figurant en annexe du rapport et des éléments d'information fournis par le cabinet du ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille le 9 juin 2006. Recensement des textes nécessaires à l'application de la loi du 11 février 2005
Source : Commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Décompte établi à partir du tableau des textes d'application de la loi figurant en annexe du rapport et des éléments d'information fournis par le cabinet du ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille le 9 juin 2006. Le nombre élevé de textes d'application restant à prendre doit être relativisé : - Les réformes majeures de la loi du 11 février 2005 ont reçu leurs décrets d'application. Restent encore en instance essentiellement la réforme des établissements et services d'aide par le travail et de nombreuses mesures en faveur de l'accessibilité dont les décrets et arrêtés d'application ne sont pas encore publiés. - Une grande partie des textes réglementaires d'application à paraître ont pour objet d'adapter les règlements en vigueur sur des points accessoires mais indispensables. Certains sont importants, comme l'arrêté sur le message de prévention de l'alcoolisation fœtale ou le décret permettant aux fonctionnaires lourdement handicapés de partir en retraite anticipée avec une pension majorée, mais l'absence de leur publication ne met pas en cause l'application de pans entiers de la loi. - Les mesures d'application de nombreuses dispositions de loi réparties sur plusieurs articles renvoyant chacun à un ou plusieurs décrets sont finalement regroupées sur un même décret, comme il a été procédé en matière d'obligation d'emploi des personnes handicapées. Au total, le nombre de textes réglementaires d'application de la loi du 11 février 2005 pourrait être inférieur à 120. I.- LA RÉFORME DU CADRE INSTITUTIONNEL A. LES INSTANCES CONSULTATIVES 1. La composition des instances nationales et territoriales L'article 1er de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 impose que la désignation des représentants des personnes handicapées et de leurs familles dans les instances nationales ou territoriales chargées de rendre un avis ou de prendre des décisions concernant la politique en faveur des personnes handicapées garantisse la présence simultanée d'associations gestionnaires d'établissements ou de services d'associations non gestionnaires. La loi ne renvoie pas la mise en application du dispositif à un décret. Le gouvernement maintient la position qu'il a présentée au rapporteur lors du premier rapport d'information : il juge inopportun de publier un décret déterminant les caractère de la représentativité des associations pour guider les décisions des autorités administratives chargées de procéder aux nominations et considère l'article 1er comme d'application directe. Toutefois, le Conseil national consultatif des personnes handicapées s'est autosaisi de la question de la représentativité des associations et a constitué un groupe de travail sur la question, qui doit présenter des propositions. Ses conclusions ne sont pas encore rendues. 2. La Conférence nationale du handicap L'article 3 de la loi institue une Conférence nationale du handicap qui sera réunie par le gouvernement tous les trois ans, à compter du 1er janvier 2006, « afin de définir les orientations et les moyens de la politique concernant les personnes handicapées ». Cette conférence doit réunir tous les représentants et les intervenants du monde du handicap (associations, organismes gestionnaires, départements, sécurité sociale, syndicats représentatifs, organismes qualifiés). A l'issue des travaux de la conférence, le Gouvernement remet aux assemblées parlementaires, après avoir recueilli l'avis du Conseil national consultatif des personnes handicapées, un rapport sur la mise en œuvre de la politique nationale en faveur des personnes handicapées. Ce rapport donne lieu à débat. La première conférence ne se tiendra qu'en 2008. Aucune élaboration d'un texte de mise en application de l'article 3 n'est donc à ce jour programmée. 3. L'Observatoire national sur la formation, la recherche et l'innovation L'article 6 de la loi du 11 février 2005 introduit un article L. 114-3-1 dans le code de l'action sociale et des familles pour définir la politique de recherche sur le handicap. Dans ce cadre, un Observatoire national sur la formation, la recherche et l'innovation est institué (cf. rapport n° 2758). Le décret fixant le statut, les attributions et la composition de l'observatoire a été soumis au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) qui a rendu son avis le 3 mai 2006. Ses missions ne se limiteront pas à la recherche, au recensement des formations et recherches existantes et à la sensibilisation des personnels ; elles consisteront également à analyser, évaluer, préconiser et assurer le suivi de la mise en œuvre des réformes dans les domaines de la formation, de la recherche et de la prévention. B. LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE 1. Les missions et les structures de la CNSA Concernant la redéfinition des missions de la CNSA (article 56 de la loi, cf. rapport n° 2758), la loi ne nécessite pas pour sa mise en application la publication de textes réglementaires. Concernant l'organisation et le fonctionnement des structures de la CNSA (article 57 de la loi), tous les décrets et arrêtés de nomination ont désormais été publiés. Au 15 décembre 2005, il manquait l'arrêté portant nomination du conseil scientifique. Cette nomination est intervenue par arrêté du 23 janvier 2006. M. Gérard Saillant, Chef du service de chirurgie orthopédique, traumatologique et réparatrice de l'hôpital de la Pitié-Salpêtrière, a été nommé président du conseil scientifique. 2. L'exercice des attributions financières de la CNSA a) Le budget et la gestion financière Concernant la gestion budgétaire et financière de la CNSA (article 60 de la loi), le premier rapport d'information n° 2758 concluait que seuls trois textes réglementaires manquaient pour la mise en application complète des dispositions de la loi du 11 février 2005 relatives à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). - Le décret relatif aux conventions passées entre la CNSA et les organismes nationaux d'assurance maladie et d'assurance vieillesse pour organiser leurs relations, notamment pour les échanges d'informations (article 56 de la loi : article L. 14-10-1 du code de l'action sociale et des familles). Ces conventions sont nécessaires (cf. rapport n° 2758) mais l'absence de ce décret n'est pas préjudiciable au bon fonctionnement de la CNSA. Un projet de décret a été soumis au CNCPH qui a rendu son avis le 31 janvier 2006. - La convention d'objectifs et de gestion de la CNSA (article 56 de la loi : article L. 14-10-1 du code de l'action sociale et des familles). La convention a été signée le 23 janvier 2006 entre l'Etat et la CNSA. - Le décret fixant les modalités de recueil de l'avis préalable de la CNSA sur les projets de modernisation des services ou de professionnalisation des métiers agréés par l'Etat et financés sur les fonds gérés par la CNSA (article 60 de la loi : article L. 14-10-5, paragraphe IV, du code de l'action sociale et des familles). Conformément aux orientations exposées dans le premier rapport d'information (n° 2758), un projet de décret a été soumis au CNCPH qui a rendu son avis le 8 mars 2006. Le texte est en instance au Conseil d'Etat qui devrait l'examiner le 20 juin 2006. b) La répartition des concours destinés au financement de la prestation de compensation Concernant l'organisation financière de la CNSA, l'article 59 de la loi du 11 février 2005 définit les principes de financement des prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux publics et privés. Le gouvernement maintient l'analyse qu'il a présentée au rapporteur en décembre 2005 : aucun décret d'application n'est utile pour préciser les conditions d'application de ces dispositions car elles sont suffisamment précises. Elles doivent être considérées comme étant d'application directe. Concernant la répartition des concours destinés au financement de la prestation de compensation prévue par l'article 61 de la loi (cf. rapport n° 2758), le décret n° 2005-1590 du 19 décembre 2005 en a précisé les montants et les modalités de versement. Le rapport entre les dépenses de prestation de compensation assumées par le département après déduction du concours versé par la CNSA et le potentiel fiscal du département ne peut être supérieur à 30 %. Ce décret détermine également la répartition des concours pour l'installation ou le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées. c) Les fonds départementaux de compensation du handicap L'article 64 de la loi du 11 février 2005 (article L. 146-5 du code de l'action sociale et des familles) prévoit que chaque maison départementale des personnes handicapées gère un fonds départemental de compensation du handicap. Ce fonds est destiné à fournir les financements complémentaires permettant aux personnes handicapées de faire face aux frais de compensation restant à leur charge après déduction de la prestation de compensation (cf. rapport n° 2758). La loi dispose que « les frais de compensation restant à la charge du bénéficiaire de la prestation [de compensation] ne peuvent, dans la limite des tarifs et montants [servant de base au calcul des taux de prise en charge par la prestation de compensation], excéder 10 % de ses ressources personnelles nettes d'impôts dans des conditions définies par décret ». Le plafond de « reste à charge » est donc évalué en prenant en compte le financement reçu au titre de la prestation de compensation et le versement éventuel du fonds départemental de compensation du handicap. Le gouvernement a choisi de ne pas publier de décret pour définir les règles d'organisation et de fonctionnement des fonds départementaux de compensation du handicap et les modalités d'application du reste à charge de 10 %, qui relèvent de la responsabilité de chaque maison départementale. Il a décidé de laisser la plus grande latitude aux contributeurs des fonds en la matière. En revanche, une circulaire du 19 mai 2006 a proposé un modèle de convention relative aux modalités d'organisation et de fonctionnement du fonds départemental de compensation du handicap. Au-delà des préconisation techniques d'organisation et de gestion, cette circulaire et le modèle de convention permettent à l'Etat d'exposer et d'harmoniser ses pratiques en matière de gestion des fonds et ses priorités pour l'intervention des fonds. Sur ce dernier point, l'Etat souhaite une intervention « en faveur des enfants handicapés dont les familles restent exposées à des frais de compensation liées à l'acquisition des aides techniques ainsi qu'en faveur des personnes handicapées auxquelles des dispositifs extra-légaux antérieurement financés par les contributeurs apportaient une réponse non prise en compte par la prestation de compensation ». Ce dispositif présente l'intérêt d'amorcer les interventions en faveur des enfants handicapés par anticipation avec l'extension de la prestation de compensation aux enfants prévue par l'article 13 de la loi du 11 février 2006 pour intervenir dans un délai de trois ans (2008). Le CNCPH a donné un avis défavorable à ce modèle de convention en raison de l'absence de caractère contraignant du dispositif juridique retenu. Il s'est prononcé en faveur d'une modification législative. C. LES PROGRAMMES INTERDÉPARTEMENTAUX D'ACCOMPAGNEMENT DES HANDICAPS ET DE LA PERTE D'AUTONOMIE L'article 58 de la loi du 11 février 2005 crée un nouvel outil de coordination nationale de la politique en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées : le programme interdépartemental de prise en charge des handicaps et de la perte d'autonomie (PRIAC), qui doit définir les priorités de financement des créations, extensions et transformations des établissements et services sociaux et médico-sociaux traitant le handicap pour ce qui concerne la part des prestations financée sur décision tarifaire de l'Etat (cf. rapport n° 2758). Les cinq régions pilotes - Aquitaine, Centre, Ile-de-France, Picardie et Rhône-Alpes - ayant contribué à l'élaboration de la maquette du PRIAC ont accueilli au cours de six réunions l'ensemble des régions afin de leur faire part de leur expérience en janvier et février 2006. Chaque région a transmis à la CNSA ses projets de programme. La CNSA achève ses analyses ; les programmes devraient pouvoir être signés au début de l'été 2006. L'ensemble des programmes s'applique sur l'année 2006 complète et les années 2007 et 2008. D. LES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES Les maisons départementales des personnes handicapées ont été instituées par l'article 64 de la loi du 11 février 2005 (cf. rapport n° 2758). 1. Les missions, le statut et l'organisation des maisons départementales des personnes handicapées Le décret n° 2005-1587 du 19 décembre 2005 a précisé le statut (groupement d'intérêt public) et le mode de constitution (convention approuvée par le président du conseil général) des maisons départementales des personnes handicapées et défini les modalités de leur fonctionnement (composition et attributions de la commission exécutive, attributions du directeur, organisation comptable du groupement, traitement des demandes d'aide, organisation de l'équipe pluridisciplinaire qui réunit des professionnels nommés par le directeur de la maison départementale, élaboration concertée du plan personnalisé de compensation du handicap par l'équipe pluridisciplinaire, attribution du référent pour l'insertion professionnelle, organisation de la procédure de conciliation). L'article L. 146-6 du code de l'action sociale et des familles prévoit que « les maisons départementales des personnes handicapées peuvent travailler en liaison avec les centres locaux d'information et de coordination » (CLIC) (cf. rapport n° 2758 sur les fonctions du CLIC). Le gouvernement attend la mise en place complète des maisons départementales avant de traiter la question des relations entre les maisons départementales et les CLIC. Le sujet prendra une grande importance à l'approche de l'échéance du délai de cinq ans à l'issue duquel les barrières d'âge prévues dans la législation sur les prestations servies aux personnes handicapées seront totalement abolies (article 13 de la loi). Dans l'attente, aucun décret d'application n'est nécessaire. Pour assurer la convergence des dispositifs existant pour les personnes âgées et les personnes handicapées, un décret sera nécessaire. Les mesures d'information du public prévues par l'article L. 146-7 du code de l'action sociale et des familles (numéro téléphonique en libre appel gratuit pour l'appelant, livret d'information : cf. rapport n° 2758) ne nécessite pas la publication de mesures réglementaires d'application. La mise en œuvre de ces mesures relève de la responsabilité de chaque maison départementale. L'article L. 146-11 du code de l'action sociale et des familles institue au sein de chaque maison départementale des personnes handicapées une équipe de veille pour les soins infirmiers (cf. rapport n° 2758). La mise en application de cette disposition relève des départements. Le gouvernement ne prévoit pas de publier des dispositions réglementaires particulières d'application de cet article. 2. La mise en place des maisons départementales des personnes handicapées Les maisons départementales des personnes handicapées devaient être opérationnelles au 1er janvier 2006. Au 31 janvier 2006, 99 départements avaient signé la convention instituant un groupement d'intérêt public. Le décret n° 2006-130 du 8 février 2006 a fixé le modèle de la convention constitutive approuvée par arrêté préfectoral en cas de carence du président du conseil général au 1er janvier 2006. La mise en œuvre de ce dispositif de secours n'a pas été nécessaire. Le tableau suivant présente l'état de la mise en place matérielle des maisons départementales des personnes handicapées. INSTALLATION DES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES
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