N^° 3160

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 juin 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) (1)
sur la gouvernance des universités dans le contexte de la LOLF

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Michel Bouvard et Alain Claeys,

Députés.

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MM. Augustin Bonrepaux et Yves Deniaud,

Présidents.

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

INTRODUCTION 5

I.- BIEN QU'ELLES AIENT CONNU DE RÉELLES ÉVOLUTIONS CES DERNIÈRES ANNÉES, LES UNIVERSITÉS FONT DIFFICILEMENT FACE AUX ENJEUX ACTUELS 13

A.- LE SYSTÈME UNIVERSITAIRE A SURMONTÉ D'IMPORTANTS CHANGEMENTS CES DERNIÈRES ANNÉES 13

1.- Le passage à un enseignement supérieur de masse 13

2.- La modernisation de la gouvernance et le développement des contrats 14

3.- Le LMD : une réforme réussie bien qu'inachevée 15

B.- L'ÉCHEC DE CERTAINES CATÉGORIES D'ÉTUDIANTS TRAHIT LES FAIBLESSES DU PILOTAGE DE L'ÉTAT ET DES ÉTABLISSEMENTS 16

1.- L'échec aux diplômes : un gâchis humain et financier 16

2.- Les carences du pilotage par l'État 19

3.- Les faiblesses de la gouvernance des universités 20

II.- AGIR SUR QUELQUES LEVIERS PERMETTRAIT D'AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS 25

A.- RENFORCER LA CAPACITÉ DE PILOTAGE DES ÉTABLISSEMENTS 25

1.- Les structures de gouvernance doivent permettre l'émergence d'un intérêt commun 25

2.- Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière 30

3.- Donner aux universités davantage de leviers de gestion 36

B.- FONDER LES RELATIONS DES UNIVERSITÉS AVEC L'ÉTAT SUR UNE VISION STRATÉGIQUE 39

1.- Les contrats doivent traduire une stratégie ; l'évaluation doit en contrôler l'efficacité 39

2.- Donner la priorité à l'orientation des étudiants 44

EXAMEN EN COMMISSION 49

AUDITIONS 57

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 59

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS 61

LISTE DES ENTRETIENS DES RAPPORTEURS 231

ANNEXE : RAPPORT REMIS À LA COMMISSION DES FINANCES PAR LA COUR DES COMPTES EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58, ALINÉA 2, DE LA LOLF 233

INTRODUCTION

Le service public de l'enseignement supérieur doit garantir l'accès de tous les bacheliers à la formation et aux diplômes et développer la recherche sur l'ensemble du territoire national. Cependant, la question de la performance des universités ne peut pas être posée de façon uniforme, car les objectifs du système universitaire sont multiples (transmission des savoirs, recherche de haut niveau, insertion professionnelle) et les établissements très hétérogènes. La grande diversité qui caractérise le paysage universitaire français doit être prise en compte dans l'organisation du système.

Les universités ont réussi, avec peu de moyens, à assurer le passage à un enseignement supérieur de masse. Toutefois, les résultats des étudiants ne sont pas satisfaisants. Les chances de réussite des étudiants aux diplômes sont très inégales selon le type de baccalauréat qu'ils ont obtenu : ainsi, en 2003, après un parcours de 2 à 5 ans en premier cycle, 82,8 % des bacheliers généraux ont obtenu un DEUG ⁽¹⁾, contre 40 % des bacheliers technologiques et seulement 15,4 % des bacheliers professionnels ⁽²⁾. Du point de vue de l'accès à l'emploi, la situation est également perfectible.

En application de l'article 58, alinéa 2, de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des Finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur « L'efficience et l'efficacité des universités ». Dans le cadre de l'examen de la performance, on distingue l'efficience, c'est-à-dire le rapport entre les moyens et les résultats, de l'efficacité qui mesure les résultats au regard des objectifs. Le rapport remis par la Cour en décembre 2005, annexé au présent rapport, montre que la gestion des universités n'est pas suffisamment efficace et efficiente, mais que d'importants progrès sont possibles.

Vos Rapporteurs tiennent à rappeler, à l'instar de la Cour des comptes, que l'étude de la performance du système universitaire français doit toutefois tenir compte du niveau de financement consacré par notre pays à l'enseignement supérieur, qui, avec 6.965 dollars dépensés par étudiant pour un an ⁽³⁾, est insuffisant comparé aux universités étrangères. Par ailleurs, l'objectif de démocratisation ne pourra être atteint sans une amélioration globale des conditions de la vie étudiante, ce qui pose notamment la question de l'attribution des bourses et du développement du logement étudiant.

Les lacunes de la gouvernance du système universitaire s'observent à deux niveaux : l'État, d'une part, manque de vision stratégique et exerce une tutelle que l'on a pu qualifier à la fois de molle et de « tatillonne » ; les universités, d'autre part, n'ont souvent pas de projet commun d'établissement et réalisent une gestion comptable et financière au jour le jour pas assez rigoureuse. Cependant, le constat est évidemment très variable selon les établissements. La mise en œuvre de la LOLF constitue une chance pour les universités. En instaurant la culture de l'efficacité de la dépense publique, elle constitue l'opportunité d'une modernisation que les universités doivent saisir.

L'autonomie est une notion ambiguë. L'autonomie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), introduite par la loi dite Edgar Faure du 12 novembre 1968, reprise par la loi dite Savary du 26 janvier 1984, et consacrée à cette occasion par le Conseil constitutionnel ⁽⁴⁾, est une autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière (article L. 711-1 du code de l'éducation). Comparée à celle dont bénéficient la plupart des universités étrangères, cette autonomie est toute relative. En outre, c'est une notion à géométrie variable. Définie comme la capacité d'une université à mener une politique d'établissement, l'autonomie est dotée d'une portée différente par chacune. Par ailleurs, elle s'applique différemment selon les domaines : ainsi, l'autonomie pédagogique, renforcée par la mise en œuvre de la réforme LMD, est relativement large dans le cadre de la réglementation nationale des diplômes et des programmes, tandis que l'autonomie financière et administrative est très limitée.

Le présent rapport se concentre principalement sur la gouvernance des établissements universitaires, tant dans leur organisation interne que dans leurs relations avec l'État. Il ne traite pas de la recherche, ni de la question de l'ouverture internationale des universités (accueil des étudiants et enseignants étrangers en France, situation des post-doctorants français qui étudient à l'étranger, etc.).

Il faut donner aux universités la capacité de faire face aux enjeux actuels, que ce soient la mise en place du LMD, l'internationalisation croissante de l'enseignement supérieur et de la recherche ou la nécessité de préparer les étudiants à une vie professionnelle variée dans une économie fondée sur l'innovation et la connaissance. Pour remplir leurs missions, les universités ont besoin d'autonomie, afin d'être en mesure de mener une stratégie claire et de nouer des partenariats. La relation contractuelle entre l'État et les universités n'a de sens que si ces dernières sont capables de définir une politique propre dans le cadre d'objectifs nationaux. En contrepartie, l'État doit renforcer l'évaluation a posteriori. Actuellement, les établissements n'utilisent pas toutes les marges de manœuvre que leur offre la loi. L'amélioration de la gouvernance des universités dans le sens d'une capacité de pilotage renforcée passe avant tout par la modernisation de pratiques. C'est pourquoi ce rapport, fruit de nombreuses auditions qui ont permis de recueillir les suggestions de l'ensemble de la communauté universitaire ainsi que du monde de l'enseignement supérieur et de la recherche, comporte autant de recommandations que de pistes de réformes.

Bien qu'elles aient surmonté d'importants changements ces dernières années, les universités peinent à faire face aux enjeux actuels. La mise en œuvre de certaines propositions pourrait, sans bouleversement, permettre de renforcer leur gouvernance.

I.- BIEN QU'ELLES AIENT CONNU DE RÉELLES ÉVOLUTIONS
CES DERNIÈRES ANNÉES, LES UNIVERSITÉS FONT DIFFICILEMENT
FACE AUX ENJEUX ACTUELS

A.- LE SYSTÈME UNIVERSITAIRE A SURMONTÉ D'IMPORTANTS CHANGEMENTS CES DERNIÈRES ANNÉES

En l'espace de vingt ans, les universités ont connu trois évolutions majeures : la massification de l'enseignement supérieur, l'instauration de relations contractuelles entre chaque établissement et l'État au début des années quatre-vingt-dix, et dernièrement la mise en place du système LMD (licence-master-doctorat) dans le cadre du processus européen de Bologne.

1.- Le passage à un enseignement supérieur de masse

L'enseignement supérieur français a dû faire face à l'augmentation massive du nombre d'étudiants en deux grandes vagues : la première dans les années soixante ; la seconde de la fin des années quatre-vingt au début des années quatre-vingt-dix, les effectifs ayant augmenté de 82 % entre 1980 et 1995 ⁽⁵⁾. Depuis 1995, les effectifs des universités tournent autour de 1,4 million d'étudiants (sur environ 2,3 millions d'étudiants inscrits dans l'enseignement supérieur).

Le passage à une université de masse s'est accompagné d'une diversification des formations. L'évolution la plus marquante est le développement des filières professionnalisées. Ainsi, les instituts universitaires de technologie (IUT), créés dans les années soixante, et les diplômes d'études supérieures spécialisées (DESS), créés dans les années soixante-dix, se sont multipliés dans les années quatre-vingt. Ce processus s'est poursuivi, avec l'accroissement continu du nombre de DESS et le développement récent des licences professionnelles.

La régulation de l'offre de formation n'est pas toujours bien maîtrisée. Il n'en demeure pas moins que les universités françaises ont su faire face, avec peu de moyens, à un afflux considérable d'étudiants et qu'elles ont dû adapter les formations offertes à un public plus hétérogène.

Il en résulte un paysage universitaire très varié. La diversification de l'offre a entraîné une augmentation importante du nombre de maquettes nationales définissant les conditions minimales à remplir pour que les diplômes délivrés puissent être habilités. Dans certains cas, à l'inverse, la tutelle a choisi de réduire le nombre de maquettes en les assouplissant, permettant davantage de variations locales. La diversité croissante du contenu des diplômes rend de plus en plus difficile la garantie de leur homogénéité.

En outre, les établissements n'ont pas tous les mêmes contours. Ainsi, le premier vice-président de la conférence des présidents d'universités (CPU), évoquait la diversité des universités lors de son audition par la MEC : « toutes les universités ne sont pas les mêmes, parce qu'elles ont des fonctions diverses, certaines étant spécialisées et d'autres pluridisciplinaires, mais aussi parce que leurs capacités de recherche sont différentes ». ⁽⁶⁾

Il est nécessaire, pour traiter de la gouvernance des universités, de tenir compte de cette diversité.

2.- La modernisation de la gouvernance et le développement des contrats

Ces quinze dernières années ont vu émerger des universités plus fortes, certaines étant capables de mettre en œuvre une stratégie d'établissement. La mise en place des contrats quadriennaux a été l'occasion - pas toujours saisie - pour chaque université d'affirmer sa propre politique.

À partir de 1989 se mettent en place des relations contractuelles entre l'État et chaque EPSCP. L'introduction des contrats quadriennaux a été progressive : ceux-ci ne portent au début que sur 5 à 10 % du budget de fonctionnement hors salaires. Elle a permis de faire évoluer les relations entre les établissements et la tutelle. La spécificité de chaque établissement a été peu à peu reconnue par le ministère.

Des résultats tangibles ont été obtenus grâce à la contractualisation : une meilleure structuration de la recherche universitaire et l'élaboration de politiques scientifiques d'établissement, le développement des formations professionnelles, l'amélioration de la situation des bibliothèques, de l'orientation, de la vie étudiante, de l'action culturelle, le développement des relations internationales, ces actions étant directement soutenues par les contrats.

En amenant les universités à décider en commun des orientations à prendre, les contrats ont aussi permis le renforcement des structures de gouvernance des universités, à des degrés divers selon les établissements. Même si les divisions facultaires sont encore fortes dans de nombreuses universités, on a pu constater une diffusion de la culture de projet d'établissement.

Les contrats ont ainsi servi au développement de l'autonomie des universités sans pour autant diminuer le rôle de l'État dans ses fonctions de régulateur entre les établissements et dans la définition des grandes orientations nationales en matière d'enseignement et de recherche.

3.- Le LMD : une réforme réussie bien qu'inachevée

L'introduction du système LMD dans l'enseignement universitaire a été rapide, et la nouvelle organisation des études va bien au-delà d'un habillage superficiel des anciennes formations en « 3-5-8 ». D'après le rapport de juin 2005 de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) sur la mise en place du LMD, « l'adhésion des établissements au LMD est d'ores et déjà un pari gagné ; elle se traduit par un grand volontarisme des établissements qui a été rendu possible grâce à la pertinence de la méthode choisie, et les premiers résultats sont prometteurs ». Les conséquences du LMD se répercutent à deux niveaux : l'offre de formation bien sûr, mais aussi les rapports de force à l'intérieur des établissements et avec la tutelle.

Beaucoup d'enseignants-chercheurs ont saisi l'occasion qui leur était offerte pour concevoir de nouvelles formations. Cela a suscité un regain d'intérêt pour l'enseignement. L'offre de formation est devenue l'expression d'une politique d'établissement, lui permettant de mettre en valeur ses spécificités. La réforme a également permis l'émergence d'offres de formation par site. Ainsi, les universités d'Aix-Marseille ont signé un volet interuniversitaire de leurs contrats quadriennaux ; l'offre de formation des trois établissements fait l'objet d'une présentation commune et les formations scientifiques sont co-habilitées. Il y a bien d'autres exemples de rapprochements.

L'obligation de classer les formations par domaine et mention a conduit les universités à faire le tri dans une offre de formation parfois redondante. Toutefois, certaines n'y sont pas parvenues. On ne dispose pas encore de statistiques précises, mais il est probable que le nombre de spécialités de master est supérieur au nombre de DEA-DESS qui préexistaient. Seules les universités qui ont imposé un domaine unique et un nombre de mentions pré-établies ont évité ces mécanismes inflationnistes. D'après la même étude, le nombre d'heures d'enseignement a augmenté. En licence, la diversification des enseignements et l'introduction de parcours plus ouverts pour les étudiants ont entraîné un alourdissement de la charge d'enseignement et des budgets d'heures complémentaires. Le constat est identique en master. En définitive, les nouvelles formations sont restées plus pilotées par l'offre que par la demande.

En effet, la contrepartie de ce dynamisme est l'inflation des projets. Les équipes présidentielles ont parfois été incapables de filtrer les projets proposés par les composantes et de leur donner une cohérence. L'autre reproche que l'on puisse adresser à la mise en place de la réforme est d'avoir négligé le niveau licence. Selon C. Musselin et S. Mignot-Gérard ⁽⁷⁾, les universitaires ont tout fait pour protéger leurs frontières disciplinaires, singulièrement en masters. Tous ou presque reconnaissent avoir passé beaucoup plus de temps à réfléchir à l'organisation des masters qu'à celle des licences.

La mise en place du LMD a mis ainsi en évidence l'absence, dans l'organisation des établissements, d'intermédiaires efficaces entre les équipes présidentielles et les enseignants-chercheurs pour conduire des projets. Cela a laissé les logiques disciplinaires conduire la réforme. Il est bien sûr souhaitable que les initiatives viennent des enseignants-chercheurs et il faut créer les conditions leur permettant d'être créatifs. Mais il faut des instances capables de hiérarchiser les projets en fonction des stratégies de développement de l'établissement, de son budget, du marché du travail, etc. Avec le développement de formations plus transversales, communes parfois à plusieurs UFR, se pose dans certains cas la question de la pertinence de la structure des composantes et de son adéquation avec l'organisation des enseignements.

B.- L'ÉCHEC DE CERTAINES CATÉGORIES D'ÉTUDIANTS TRAHIT LES FAIBLESSES DU PILOTAGE DE L'ÉTAT ET DES ÉTABLISSEMENTS

1.- L'échec aux diplômes : un gâchis humain et financier

Les chances de réussite au cours des premières années de l'enseignement supérieur universitaire sont inégales selon le baccalauréat obtenu. Les taux d'échec des bacheliers technologiques et professionnels sont élevés dans les filières universitaires générales. Pourtant, les filières courtes, avant tout conçues pour les bacheliers technologiques et professionnels, accueillent aujourd'hui davantage de bacheliers généraux. Or, l'encadrement des étudiants dans les premiers cycles universitaires est notoirement insuffisant.

· Des taux d'échec très variables selon les filières

D'après les résultats de 2003, le taux global de réussite au DEUG ⁽⁸⁾ n'est que de 76,4 % ⁽⁹⁾ après un parcours de deux à cinq ans en premier cycle. Seuls 49,6 % des inscrits l'obtiennent en deux ans. Les bacheliers généraux ont des résultats nettement supérieurs aux autres : leur taux de réussite est de 82,8 % en cinq ans, alors qu'il est seulement de 40 % pour les bacheliers technologiques et de 15,4 % pour les bacheliers professionnels. L'accès en troisième année universitaire dépend aussi fortement de la série du baccalauréat. Pour un bachelier s'inscrivant à l'université, la probabilité d'accéder en troisième année universitaire (hors santé et IUT), après un parcours qui peut atteindre cinq ans, est de 61 % à la rentrée 2004. Les bacheliers généraux y parviennent bien plus souvent (70,6 %) que les bacheliers technologiques (27,4 %). L'accès des bacheliers professionnels est de l'ordre de 10 %.

Les titulaires d'un baccalauréat technologique ou professionnel ont de meilleures chances de réussite dans les formations courtes, notamment en IUT et STS. À la session 2003, plus de quatre étudiants sur cinq ont obtenu le diplôme universitaire de technologie (DUT) après trois années d'études et deux sur trois y sont parvenus en deux ans. La réussite au DUT en deux ans reste plus importante pour les bacheliers généraux (plus de 75 %) que pour les bacheliers technologiques (55 %) ou professionnels (40 %).

Le taux de réussite au BTS est de 77,4 % pour les bacheliers généraux, 66,7 % pour les technologiques et 45,1 % pour les professionnels.

RÉUSSITE AU BTS SELON LE DIPLÔME INITIAL - SESSION 2005

France métropolitaine + DOM

* Brevet de métiers d'art

Source : Ministère de l'éducation nationale - OCEAN.

Les étudiants inscrits en IUT et STS représentent 15 % de l'ensemble des effectifs de l'enseignement supérieur et les trois quarts de l'enseignement supérieur court professionnalisant. Les autres formations courtes sont dispensées par les écoles paramédicales ou préparant aux fonctions sociales (122 500 étudiants). À la rentrée 2004, 334 200 étudiants étaient inscrits en IUT ou STS (les deux années de formation confondues). Parmi eux, 104 000 sont inscrits dans un institut universitaire de technologie (IUT) et 230 300 dans une section de techniciens supérieurs (STS) ou assimilé. En 2003, 48 000 DUT et 103 000 BTS et assimilés ont été délivrés.

Les bacheliers généraux constituent le principal vivier de recrutement des IUT. Ils sont 65 % parmi les entrants en IUT, contre 33,5 % de bacheliers technologiques ; les bacheliers professionnels y sont très rares (1,5 %). Les STS sont particulièrement fréquentées par les bacheliers technologiques : en première année, ils représentent 54,7 % des effectifs entrant en STS ⁽¹⁰⁾ en 2004. Les bacheliers généraux représentent 17,4 % des entrants et les bacheliers professionnels 11,4 % ⁽¹¹⁾.

Ces proportions sont à mettre en rapport avec le poids relatif de chaque baccalauréat : les bacheliers généraux représentent 54 % des bacheliers en 2005 (272 512 élèves), les bacheliers technologiques 28 % (140 828 élèves) et les bacheliers professionnels 18 % (93 268) ⁽¹²⁾. La proportion de bacheliers généraux entrant en IUT est plus importante que la proportion d'élèves obtenant le baccalauréat général une année. Cela provoque un effet d'éviction à l'entrée, au détriment des autres baccalauréats. Ainsi, le taux d'accueil des bacheliers technologiques en IUT est seulement de 9,9 %, alors que ce type de formation devrait être prioritairement destiné à ces bacheliers.

Les IUT, qui offrent une formation professionnalisante en deux ans, tendent à devenir une première étape pour des études longues. En 2001, après le DUT, près de deux diplômés sur trois ont poursuivi leurs études. En 2003, soit deux ans après l'obtention de leur DUT, quatre personnes sur dix dans cette cohorte poursuivent encore leurs études.

· Un gâchis humain et financier

Près de 90.000 jeunes par an sortent de l'enseignement supérieur sans diplôme, soit le quart des sortants de l'enseignement supérieur. Le taux de chômage de cette catégorie est de 19 % en 2004 au bout de trois ans de vie active. Le CEREQ ⁽¹³⁾ constate que les sortants sans diplôme de l'enseignement supérieur constituent la population dont la situation s'est le plus dégradée face à l'évolution de la conjoncture.

Ce phénomène de « sélection par l'échec » touche surtout les bacheliers professionnels et technologiques qui se retrouvent en formation universitaire générale par défaut, parce qu'ils n'ont pas été admis dans les filières courtes sélectives. Ainsi, la Cour des comptes relève dans le rapport annexé que « près de la moitié des bacheliers technologiques qui s'inscrivent à l'université le font par défaut, faute d'avoir été admis en filière professionnelle courte conformément à leurs souhaits, ce qui explique que la moitié d'entre eux abandonne la première année, (...) et que 60 % de ceux qui poursuivent n'obtiennent pas le DEUG ».

Cette situation est dramatique pour ces étudiants à qui l'on a promis l'accès à l'enseignement supérieur sans leur donner les moyens de réussir. En leur fermant les portes des formations courtes, on les laisse partir dans les filières générales universitaires où ils ne sont pas suffisamment encadrés.

Par ailleurs, l'échec est coûteux pour le système universitaire. Puisque le taux global de réussite à l'ancien DEUG en deux ans est de 49,6 %, cela signifie que la moitié d'une cohorte d'étudiants va passer au moins une année supplémentaire sur les bancs de l'université avant d'obtenir ce premier diplôme. Cela implique des dépenses d'encadrement supplémentaires (enseignants, personnels administratifs) ainsi que des coûts de fonctionnement. Cela suppose également que les locaux de l'université aient une capacité d'accueil suffisante.

En matière d'orientation, l'État n'a pas joué son rôle de pilote. La politique d'habilitation des formations est menée en fonction des inscriptions, au lieu d'être conduite par une stratégie. La tutelle a laissé les universités assumer seules l'accès de tous les bacheliers à l'enseignement supérieur, sans leur en donner les moyens.

2.- Les carences du pilotage par l'État

La relation contractuelle doit permettre à l'État de fixer les grandes orientations d'une politique nationale de l'enseignement supérieur, tout en respectant l'autonomie des universités. Or, les auditions menées par la Mission ont montré que bien souvent, la tutelle est perçue à la fois comme trop tatillonne et trop molle, ne sachant pas fixer de grandes orientations.

Le ministère ne suit pas de manière efficace la politique contractuelle. Les contrats quadriennaux sont souvent signés avec un an et demi de retard, car la direction de l'enseignement supérieur n'arrive pas à suivre. Par ailleurs, les contrats successifs d'un même établissement ne sont parfois pas cohérents entre eux : un projet est lancé pour quatre ans, et le contrat suivant n'apporte pas les moyens nécessaires pour que le projet perdure. Ainsi résume Mme Lise Dumasy, ancienne présidente de l'Université de Grenoble III et membre du bureau national du SNESup : « L'idée de contrat est presque toujours liée à celle d'innovation. Quand les nouveaux projets réussissent, on préfère, alors qu'il faudrait les pérenniser, en faire de nouveaux. On est ainsi conduit, soit à déguiser l'ancien projet en nouveau, ce qui est absurde, soit à mettre fin à une expérience intéressante » ⁽¹⁴⁾. La tutelle abandonne son rôle stratégique au profit de mesures ponctuelles et mal suivies dans le temps.

La gestion des ressources humaines, qui constitue un levier capital de la politique scientifique, est dépourvue de stratégie. Les directions du ministère appréhendent la gestion du personnel chacune isolément. La direction des affaires financières traite les informations sur la masse salariale par académie. La direction générale de l'enseignement supérieur, qui seule négocie avec les universités une à une, raisonne par nombre d'emplois. La LOLF oblige chaque établissement à intégrer sa masse salariale dans la présentation de son budget par actions. La direction générale de l'enseignement supérieur devrait mettre en œuvre une stratégie de gestion des ressources humaines par université.

Dans le domaine de la recherche, l'État n'associe pas les universités à une réflexion stratégique. Trop souvent, le ministère et la direction de la recherche dialoguent directement avec les directeurs de laboratoires, sans associer les présidents. Ces derniers devraient être les interlocuteurs du ministère, afin de faire valoir les politiques scientifiques des établissements dans les choix opérés en matière de recherche. Cela est conciliable avec des orientations nationales en matière de recherche, qui sont nécessaires. Par ailleurs, le processus de création d'une filiale de valorisation peut durer deux ans, ralenti par la complexité des procédures administratives et financières. Si la rigueur des contrôles est nécessaire s'agissant de l'investissement de fonds publics, elle peut néanmoins constituer un handicap par rapport à d'autres universités européennes plus efficaces.

L'État doit être plus réactif dans le domaine des relations internationales. Le ministère suit mal les accords que signent les laboratoires, et les universités avec leurs homologues étrangers. Il n'a pas non plus de tableau précis des étudiants français en échange à l'étranger. À l'inverse, le ministère met parfois des mois à donner son accord à la création d'un diplôme commun entre une université française et une université étrangère, ce qui pénalise les établissements français. L'État doit renforcer son rôle d'appui stratégique tout en rendant plus souple et plus efficace son contrôle a priori.

3.- Les faiblesses de la gouvernance des universités

L'autonomie qu'ont acquise les universités par la loi reste très limitée dans les faits. Les équipes présidentielles et les conseils d'administration n'utilisent pas tous dans les faits les marges de manœuvre que leur offre la législation, ce qui se traduit souvent par une gouvernance trop faible. D'autre part, la gestion budgétaire, comptable et financière connaît des carences importantes.

Avant 1968, seules les facultés comptaient. La loi du 7 novembre 1968 les a supprimées, créant des universités constituées d'unités d'enseignement et de recherche (UER). En réalité, les universités se sont davantage organisées sur des logiques politiques que sur des principes pédagogiques, aboutissant parfois à l'émergence de plusieurs universités par ville, tendant à reconstituer les anciennes facultés.

La forte identité des UFR n'est pas mauvaise en soi, à condition qu'elle ne soit pas excessive et ne freine pas l'interdisciplinarité. Quand ils existent, les clivages au sein des établissements empêchent l'émergence d'un projet commun dans l'université. Cela explique souvent la faiblesse stratégique des contrats, qui sont alors la simple traduction des objectifs fixés par la direction de l'enseignement supérieur. Ainsi, les stratégies se ressemblent trop d'une université à l'autre. Là où il pourrait y avoir une politique commune qui renforce chaque composante, par exemple en matière de relations internationales, les UFR, les laboratoires, voire les enseignants-chercheurs eux-mêmes entretiennent des contacts chacun de leur côté de façon dispersée.

Il y a bien entendu de grandes différences dans la gouvernance d'un établissement à l'autre. Quand les équipes présidentielles savent préparer les décisions et convaincre de leur projet, elles trouvent une majorité au conseil d'administration. Certains exemples montrent qu'une université qui a un projet peut faire beaucoup dans le cadre légal.

· Les carences de la gestion budgétaire, comptable et financière

Le budget de l'université ne représente qu'une petite partie de l'ensemble des moyens mis en œuvre dans l'établissement, puisqu'il ne comprend ni la masse salariale des personnels rémunérés par l'État (enseignants-chercheurs et IATOS), ni les dépenses relatives au patrimoine dont l'État est propriétaire, ni les moyens apportés par les organismes de recherche aux laboratoires.

La gouvernance des universités pâtit également d'insuffisances notables en matière de gestion budgétaire et comptable, relevées dans le rapport de la Cour des comptes annexé au présent rapport.

L'application du décret du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des EPSCP a pris énormément de retard. Il avait quatre objectifs : définir des principes communs de gestion, rendre au budget son rôle central, simplifier la réglementation et construire un système d'information et de gestion adapté. Il était complété d'un nouvel outil informatique, Nabuco (nouvelle approche budgétaire et comptable). Ce texte instaure une double présentation du budget : le budget par nature récapitule les recettes et les dépenses conformément au plan comptable des EPSCP ; le budget de gestion présente les dépenses par destination, traduisant les orientations décidées par les conseils. L'instruction M 9-3 ⁽¹⁵⁾, entrée en vigueur en 2000, précise le nouveau cadre comptable. Les établissements doivent inscrire leur patrimoine à l'actif du bilan et appliquer l'amortissement de ces biens.

Encore aujourd'hui, tous les établissements ne sont pas totalement en règle avec les principes posés, ce qui va poser des problèmes pour la mise en œuvre de la LOLF (cf. encadré), d'autant que le logiciel Nabuco ne permet pas de réaliser une comptabilité analytique.

Les reports sont souvent pratiqués de façon abusive. Interdits par le décret du 10 décembre 1953, ils sont autorisés depuis le décret de 1994, mais seulement pour les crédits relatifs aux tranches annuelles non exécutées des programmes pluriannuels d'investissement et à des opérations identifiées ayant fait l'objet d'un commencement d'exécution, dans la limite de 10 % de la dotation des chapitres correspondants du budget de l'exercice précédent. La pratique courante des reports s'explique par la sous-consommation des crédits gérés de façon décentralisée dans les différentes unités. Presque toutes les universités reportent de façon automatique les crédits d'une année sur l'autre.

Les pratiques des composantes ne sont pas toujours contrôlées par les services centraux des universités. Il appartient au conseil d'administration de l'université de décider de la mise en réserve de tout ou partie du résultat du compte financier. Il n'existe donc normalement pas de réserve dans un institut ou une école interne (encore moins dans une UFR). Dans la pratique, comme le relève l'IGAENR ⁽¹⁶⁾ : « Les différentes entités budgétaires de l'université se reconnaissent comme propriétaires de leurs ressources. [...] Les reliquats budgétaires restent acquis aux centres de responsabilité et aux composantes et sont maintenus en réserves propres, organisant ainsi le saupoudrage des ressources de financement de l'établissement ».

Les carences de la gestion budgétaire, comptable et financière affaiblissent la gouvernance des universités, dans la mesure où celles-ci ne disposent pas des données et des outils de pilotage nécessaires. La mise en œuvre de la LOLF constitue l'occasion de moderniser les pratiques.

Le système universitaire, qui a donc connu des évolutions profondes ces dernières années, peut être amélioré par quelques leviers clés qui devraient permettre de renforcer la gouvernance des universités.

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II.- AGIR SUR QUELQUES LEVIERS PERMETTRAIT D'AMÉLIORER
LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS

L'État doit recentrer ses relations avec les universités sur les orientations stratégiques, tout en renforçant leur capacité à assumer l'autonomie.

A.- RENFORCER LA CAPACITÉ DE PILOTAGE DES ÉTABLISSEMENTS

1.- Les structures de gouvernance doivent permettre l'émergence d'un intérêt commun

Pour que l'université puisse se déterminer en tant qu'établissement dont les composantes participent à un même projet, il est nécessaire de renforcer son gouvernement, et en premier lieu son président et son conseil d'administration ⁽¹⁸⁾.

L'autonomie des établissements peut se heurter à l'autonomie reconnue aux composantes (UFR, instituts et écoles, départements, laboratoires et centres de recherche). La double légitimité du président et des conseils de l'établissement d'une part, des directeurs de composantes d'autre part, ne permet pas de définir des priorités pour l'université ou de mettre en œuvre des mesures non totalement consensuelles. Or, comme l'explique la Cour des comptes dans sa communication à la commission des Finances, « la possibilité pour chaque université de mener à bien son projet d'établissement, de rendre compte devant toutes les parties prenantes de son exécution et d'en être pleinement responsable suppose que ceux qui en ont la charge aient les moyens de l'établir et d'en conduire les développements en transcendant les intérêts particuliers des diverses unités universitaires ».

Aux termes de l'article L. 712-2 du code de l'éducation, le président est élu par l'ensemble des membres des trois conseils à la majorité absolue de ceux-ci, pour un mandat de cinq ans. Le président n'est pas rééligible pour le mandat suivant. Cette non-rééligibilité, instaurée par la loi de 1968 afin de garantir l'indépendance du président pendant son mandat, n'est toutefois pas sans inconvénients : elle prive l'université de la compétence acquise par son président dans la gestion de l'établissement, elle affaiblit celui-ci par rapport aux directeurs d'UFR et d'instituts dont le mandat est renouvelable, et, surtout, elle empêche de concevoir une politique d'établissement dans la durée. Ainsi, le président qui négocie le contrat quadriennal avec la tutelle ne suivra pas sa mise en œuvre complète et ne rendra pas compte de ses résultats. Enfin, l'instabilité des équipes dirigeantes nuit à la stabilité des relations qu'entretient l'université avec les universités étrangères.

Offrir la possibilité d'un renouvellement du mandat du président permettrait de concilier le renforcement de la gouvernance de l'université avec celui de la démocratie interne, puisque le président aurait à rendre compte de son action à la fin de son premier mandat, s'il en brigue un second. Cette possibilité de renouvellement devrait être laissée au choix du conseil d'administration, par délibération statutaire. Cela permettrait une adaptation à la situation propre de chaque établissement.

Proposition n° 1 : offrir aux conseils d'administration le choix de prévoir dans les statuts le renouvellement possible du mandat du président.

Le recrutement des enseignants-chercheurs est déterminant pour la politique scientifique de l'établissement. Il doit être en cohérence avec les priorités scientifiques de l'université.

Or, les commissions de spécialistes sont organisées par discipline. Il ressort des auditions des syndicats de personnels et d'étudiants que ces commissions sont considérées comme ayant une vision trop étroite de la politique de recrutement. D'après une enquête ⁽¹⁹⁾ menée dans 37 universités à partir d'un questionnaire auprès des personnels (enseignants-chercheurs, administratifs et techniques), il ressort de manière écrasante des 1.660 réponses que les commissions de spécialistes sont considérées comme l'acteur déterminant pour le choix des candidats recrutés, qu'il est reconnu une certaine influence aux UFR, mais que celle de l'université est considérée comme faible ou nulle.

Par ailleurs, les considérations locales prennent parfois trop d'importance par rapport aux choix scientifiques. Les recrutements internes dans les universités concerneraient environ 40 % des maîtres de conférence et 55 % des professeurs ; il s'agit d'une moyenne, ces proportions étant extrêmement variables selon les endroits. Parmi les indicateurs prévus dans les contrats d'objectifs conformément à la LOLF, figure le bilan des recrutements internes et externes des professeurs et maîtres de conférence. Il sera donc possible de connaître précisément l'ampleur du phénomène. Le « localisme » est une tendance naturelle : les commissions de spécialistes ayant peu de temps pour examiner les candidatures, elles tendent à choisir des personnes qu'elles connaissent et qu'elles savent fiables. Mais cette habitude ne va pas toujours dans le sens du recrutement des meilleurs dans la spécialité recherchée. Dans de nombreux pays s'applique le principe selon lequel le doctorant ne peut pas être recruté par son université. Ce principe est sain, mais il serait difficile à appliquer, notamment dans les universités les moins attractives.

Le conseil d'administration restreint use très rarement de sa faculté de rejeter la liste proposée par la commission de spécialistes ⁽²⁰⁾. Afin d'affirmer la politique scientifique de l'établissement et de garantir que les recrutements soient en cohérence avec les priorités fixées par le conseil d'administration, vos Rapporteurs estiment que le président devrait pouvoir s'opposer à un recrutement lorsqu'il n'est pas dans l'intérêt de la politique scientifique de l'établissement. Cela ne ferait d'ailleurs qu'aligner les prérogatives du président avec celles des directeurs d'instituts et d'écoles ⁽²¹⁾.

Proposition n° 2 : aucune affectation ne peut être prononcée si le président de l'université émet un avis défavorable expressément motivé.

L'affirmation de l'autorité du président va de pair avec le renforcement de la démocratie dans l'université : le président doit rendre compte de son action au conseil d'administration.

Le fonctionnement des conseils d'administration a été amélioré par l'assouplissement de la condition de majorité pour les délibérations statutaires. L'article 40 de loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche a remplacé la majorité absolue des membres en exercice requise pour modifier les statuts par « la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés, celle-ci représentant au moins la moitié des membres en exercice ». Il y a donc désormais deux critères cumulatifs : la majorité des deux tiers des présents, ces deux tiers devant représenter au moins la moitié des membres du conseil ⁽²²⁾. Cela devrait empêcher le blocage des réformes par une minorité de membres.

Le conseil d'administration doit s'affirmer comme pilote de la politique de l'établissement. L'article L. 712-3 du code de l'éducation dispose que « le conseil d'administration détermine la politique de l'établissement, notamment en délibérant sur le contenu du contrat d'établissement. Il vote le budget et approuve les comptes. Il fixe, dans le respect des priorités nationales, la répartition des emplois qui lui sont alloués par les ministres compétents. Il autorise le président à engager toute action en justice. Il approuve les accords et les conventions signés par le président, et, sous réserve des conditions particulières fixées par décret, les emprunts, les prises de participation, les créations de filiales, l'acceptation de dons et legs et les acquisitions immobilières ». Or, trop souvent, les conseils d'administration délibèrent rapidement sur ces questions qui sont pourtant au cœur de leur compétence, pour s'attacher à des problèmes qui relèvent du fonctionnement quotidien de l'établissement. Le premier vice-président de la CPU résume ainsi la situation : « Certains conseils d'administration fonctionnent bien. La difficulté tient au fait qu'il s'agit à la fois de conseils d'administration et de comités d'entreprise, ce qui est particulièrement ennuyeux pour les personnalités extérieures » ⁽²³⁾.

Les délibérations du conseil d'administration doivent être recentrées sur les questions stratégiques. À cet effet, le président de l'université devrait présenter au conseil chaque année un rapport retraçant l'activité de l'université. Ce rapport comprendrait un bilan de l'activité de chaque composante, ainsi que l'évaluation des enseignements et de la formation telle qu'elle est prévue par l'article 23 de l'arrêté du 9 avril 1997 relatif au DEUG, à la licence et à la maîtrise.

Proposition n° 3 : renforcer le conseil d'administration comme lieu du débat sur les questions stratégiques ; chaque année, le président de l'université présente un rapport d'activité qui comprend notamment les rapports d'activité de chaque composante ainsi que l'évaluation des enseignements et de la formation ; la présentation de ce rapport donne lieu à un débat.

Il est apparu à vos Rapporteurs, lors des auditions qu'ils ont menées, que le mode de scrutin prévu pour les élections aux conseils était critiqué par la plupart des représentants de la communauté universitaire comme nuisible à l'intérêt général des établissements. Ainsi, Mme Lise Dumasy, membre du bureau du SNESup, expliquait : « Du fait de notre mode d'élection, nous sommes souvent élus pour représenter notre UFR, et il arrive que les questions d'ordre général ou stratégique passent au second plan » ⁽²⁴⁾. Le mode de scrutin prévu par l'article L. 719-1 pour tous les membres des conseils, en dehors des personnalités extérieures, est un scrutin de liste à un tour avec représentation proportionnelle au plus fort reste, panachage et possibilité de listes incomplètes - les représentants des étudiants sont élus selon les mêmes modalités mais sans panachage. Cette possibilité de panachage est très critiquée, car elle favorise les logiques de personnes par rapport aux logiques de projets, comme le regrette Mlle Sophie Binet, représentante de l'UNEF, lors de l'audition du syndicat : « le fait de pouvoir modifier l'ordre des candidats fait sortir d'une logique politique pour aller vers des logiques individuelle ou corporatiste ». De même, un membre du SGEN estime que le panachage « encourage à [leurs] yeux la dérive facultaire, car il suffit, dans les différents collèges, qu'un petit groupe de personnes s'entende pour bloquer toute réforme. Une proportionnelle sans panachage serait préférable » ⁽²⁵⁾. Ce large consensus conduit vos Rapporteurs à la proposition suivante.

Proposition n° 4 : en vue de constituer des équipes cohérentes, supprimer la possibilité de panachage des listes aux élections aux conseils.

L'amélioration de la gouvernance des universités passe aussi par le renforcement des compétences des instances dirigeantes en la matière. Les auditions de la Mission ont révélé le manque de formation administrative, financière et comptable des personnes qui exercent des fonctions électives au sein des établissements. Ainsi, lors de son audition, M. Yannick Vallée, premier vice-président de la CPU, a avoué : « un président d'université « débarque » un peu quand il se fait élire. Pour ma part, je suis chimiste et, quand je suis arrivé, mes compétences en gestion financière étaient nulles, comme celles de nombreux collègues ». Or la formation des directeurs d'UFR, comme celle des présidents d'université, est indispensable au bon fonctionnement d'un établissement. Il est nécessaire également que les membres des conseils soient formés aux bases de la gestion administrative, comptable et financière.

Des progrès ont été accomplis ces dernières années. Ainsi, l'École supérieure de l'éducation nationale (ESEN) propose une formation aux directeurs d'UFR, en partenariat avec la CPU et l'AMUE. Même si les universités disposent de services techniques compétents, il est nécessaire que les dirigeants aient quelques notions dans ces domaines.

Proposition n° 5 : offrir une formation administrative, comptable et financière à tous les membres des conseils, au président, et aux directeurs d'UFR, dans le cadre de l'ESEN.

Enfin, il conviendrait de doter la Conférence des présidents d'universités (CPU) d'un statut. Actuellement, cette conférence qui n'a pas d'autonomie juridique est un service de l'État, présidé par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Son budget est géré par l'Agence de mutualisation des universités (AMUE), groupement d'intérêt public (GIP) chargé d'organiser la coopération entre les établissements membres en vue d'améliorer la qualité de leur gestion. Parallèlement, les statuts de l'AMUE prévoient sa dépendance de fait de la CPU qui détient la majorité à son conseil d'administration : outre le premier vice-président de la CPU qui est membre de droit, cinq membres sur dix sont proposés par la CPU. Cette situation juridique n'est pas cohérente.

Afin que la CPU constitue un interlocuteur indépendant vis-à-vis du ministère, des universités étrangères ou d'autres institutions, vos Rapporteurs suggèrent de créer un GIP entre les universités. À cette occasion, il faudrait intégrer (AMUE) dans le même GIP. Cela permettrait de clarifier et de simplifier le dispositif. En tant que GIP, la CPU jouirait à la fois de l'autonomie budgétaire et d'une personnalité juridique.

Proposition n° 6 : doter la Conférence des présidents d'université (CPU) d'une autonomie juridique et budgétaire en un faisant un groupement d'intérêt public (GIP), qui reprendrait les missions de l'AMUE.

2.- Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière

· Renforcer les compétences au sein des universités

Dans le rapport qu'elle a remis à la commission des Finances, la Cour des comptes recommande une amélioration significative de la compétence de gestion des universités. « Seule la réunion de compétences reconnues permettrait de remédier aux insuffisances les plus notables : faible signification des comptes, procédures budgétaires peu efficaces, maîtrise insuffisante de la gestion financière, contrôles internes défaillants, patrimoine immobilier dispersé et trop souvent en mauvais état, absence de gestion prévisionnelle des personnels enseignants et non-enseignants ».

Le secrétaire général, nommé par le ministre de l'éducation nationale sur proposition du président, est, sous l'autorité de celui-ci, chargé de la gestion de l'établissement ⁽²⁶⁾. Il n'exerce de pouvoirs que par délégation du président. Il intervient dans tous les domaines de la gestion de l'université. Il participe à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique d'établissement et exerce une fonction de conseil auprès du président. Il est responsable de l'ensemble des services administratifs et techniques. Il anime et participe à de nombreuses instances (conseils, commissions) et entretient des relations externes à l'établissement. Il exerce ses fonctions en lien étroit avec les vice-présidents, les directeurs adjoints, les chargés de missions et autres élus.

Pourtant, les secrétaires généraux ne bénéficient pas d'un déroulement de carrière à la hauteur des responsabilités dont ils sont chargés. Le décret n° 2001-283 du 29 mars 2001 fixant les conditions de nomination et d'avancement des secrétaires généraux d'université a permis de revaloriser cette fonction, élargissant le vivier de recrutement des secrétaires généraux : l'article 4 dispose que peuvent être nommés secrétaires généraux les fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'École nationale d'administration. Actuellement, environ 15 à 20 % des secrétaires généraux n'appartiennent pas à l'administration de l'éducation nationale. Outre des administrateurs civils, on trouve quelques administrateurs territoriaux. Les conditions de rémunération ont également été améliorées.

Cependant, les auditions de la Mission ont montré que la situation des secrétaires généraux n'était toujours pas satisfaisante. Il s'agit surtout d'un problème culturel, la fonction n'étant pas suffisamment valorisée pour la suite de la carrière.

Proposition n° 7 : valoriser davantage la fonction de secrétaire général, en prenant mieux en compte le niveau des responsabilités assumées par celui-ci dans le déroulement de sa carrière.

La gestion de l'université ne repose pas tout entière sur le secrétaire général. Celui-ci doit pouvoir s'appuyer sur des services administratifs solides et compétents, ce qui n'est pas toujours le cas. Lors de son audition, M. François Paquis, président de l'Association des secrétaires généraux d'universités, a déploré l'insuffisance de l'encadrement administratif des universités, « notamment parce que les emplois fonctionnels autour du secrétaire général sont en nombre trop restreint voire inexistants : les universités du groupe 1 - les plus grandes - ont un poste de secrétaire général adjoint ; les plus petites ne disposent que de postes de conseillers administratifs, ce qui limite le choix. Pour structurer de façon satisfaisante l'équipe administrative centrale, il faudrait créer deux emplois de secrétaires généraux adjoints sur des postes fonctionnels, un pour les finances et un pour la gestion des ressources humaines » ⁽²⁷⁾.

Faute d'un encadrement administratif suffisant, les enseignants s'investissent trop dans la gestion de l'établissement. Certains regrettent que les vice-présidents jouent trop le rôle de directeurs de service, ce qui empêche les cadres administratifs de s'épanouir dans leurs fonctions. Dans la plupart des pays développés comparables à la France, le rapport entre personnels académiques (enseignants-chercheurs et chercheurs) et personnels d'appui à la recherche et à l'administration (IATOS et ITA) est de 1 pour 2 alors qu'il est de 2 pour 1 en France, comme le faisait remarquer M. Gilbert Béréziat, ancien président de l'Université Pierre et Marie Curie, lors de son audition devant la Mission ⁽²⁸⁾. En outre, parmi les personnels administratifs et techniques, il y a seulement 25 % de cadres A.

Le fait que l'agent comptable exerce souvent la fonction de chef des services financiers ⁽²⁹⁾ - dans 60 à 70 % des établissements, selon M. Pierre Dumaz, président de l'Association des agents comptables d'universités - est révélateur du manque de cadres aptes à exercer des fonctions de direction. Il arrive également que le ministère affecte dans un établissement une personne qui ne correspond pas au profil demandé par l'université. C'est ainsi qu'une université qui avait demandé un directeur des ressources humaines a vu arriver un agent comptable de collège.

Proposition n° 8 : augmenter le nombre de cadres administratifs A et A+ dans les universités, pour exercer des fonctions de direction (finances, contrôle de gestion, ressources humaines, bibliothèques, etc.).

Enfin, au-delà des cadres dirigeants des universités, il est nécessaire de renforcer les compétences de l'ensemble des cadres administratifs en matière de comptabilité et de finance, en offrant une formation continue à tous.

L'École supérieure de l'éducation nationale (ESEN) a déjà beaucoup élargi le champ des formations proposées ces dernières années, proposant notamment des formations aux directeurs d'UFR, ou aux secrétaires généraux prenant leurs fonctions. Elle propose également des formations thématiques pour les cadres administratifs. Cependant, elle n'a pas les moyens d'assurer l'accès de tous les cadres administratifs à ses modules de formation.

Pour cela, il faudra augmenter les moyens de l'ESEN. Cette école n'a pas vocation à accueillir tous les cadres administratifs dans ses locaux, ce qui serait trop lourd et trop coûteux. Mais il est important que certaines formations soient données à son siège de Poitiers, afin de créer un brassage et une culture commune. Parallèlement, l'ESEN doit devenir un animateur de réseau, organisant des formations dans les universités. L'école est d'ailleurs déjà sur cette voie, puisqu'elle a créé trois masters de management de l'enseignement supérieur (à Poitiers, Lille I et Marne-la-Vallée) et qu'elle met à disposition des formations en ligne.

Proposition n° 9 : offrir une formation continue obligatoire à tous les cadres administratifs en renforçant l'ESEN.

· Moderniser les outils de gestion

L'application de la LOLF dans les universités, opérateurs, exige l'établissement d'un budget global, c'est-à-dire qui prenne en compte l'ensemble des moyens mis en œuvre pour l'établissement. La présentation de l'ensemble de ces moyens est donc un préalable impératif.

L'article L. 719-5 du code de l'éducation dispose qu'une annexe au budget doit présenter l'ensemble des emplois budgétaires et des moyens hors budget dont bénéficie l'établissement. Selon l'IGAENR, cette disposition est très rarement appliquée. Or, ce document qui permet la présentation d'un budget consolidé est indispensable à la comptabilisation des coûts complets. Pourtant, ni l'instruction comptable M 9-3, ni aucune circulaire ne précise le périmètre et la méthodologie de calcul de ces emplois hors budget. La tutelle doit indiquer aux établissements comment respecter cette obligation.

Si les établissements connaissent en général les emplois budgétaires et la masse salariale des personnels rémunérés par l'État, ils n'intègrent dans les moyens hors budget ni les opérations immobilières à maîtrise d'ouvrage autre que l'établissement, ni les moyens apportés par les grands organismes de recherche aux unités mixtes, ni les contrats de recherche des unités gérés par les organismes. C'est d'autant plus dommageable que le décret modifiant le régime financier et comptable des EPST impose symétriquement à ceux-ci de dresser un bilan des moyens apportés par leurs partenaires dans les unités mixtes.

Cette absence de budget consolidé présente de nombreux inconvénients. Elle rend difficile le calcul des coûts complets nécessaires pour les contrats européens, mais aussi au regard du droit de la concurrence ou du droit fiscal. Elle ne permet pas aisément aux universitaires locaux de percevoir le poids réel de l'université, ce qui affaiblit leur capacité de négociation vis-à-vis de leurs interlocuteurs. Aucun budget ne devrait pouvoir être adopté sans l'annexe présentant l'ensemble des emplois budgétaires et des moyens hors budget dont bénéficie l'établissement.

Tant que les universités ne disposeront pas d'un logiciel informatique adapté, elles ne pourront pas produire une comptabilité analytique fiable. Or, celle-ci est indispensable à la mise en œuvre de la LOLF. La Cour des comptes rappelle qu'en raison de la carence des comptabilités analytiques, les universités ne sont pas en état de présenter de façon fiable leurs budgets et leurs comptes au format requis par la LOLF, ni de justifier leurs demandes de crédits au premier euro.

Il n'existe aucun obstacle technique à l'élaboration ou l'acquisition d'un tel système d'information. Il ressort de nos auditions que les blocages viennent plutôt d'une mauvaise volonté partagée entre le ministère et les établissements.

L'Agence de mutualisation des EPSCP (AMUE) ⁽³⁰⁾ est chargée de développer un logiciel remplaçant l'actuel logiciel comptable, Nabuco. Ce groupement d'intérêt public créé en 1992, s'est doté d'une fonction d'éditeur pour créer des logiciels « maison », comme Nabuco, Apogée et Harpège. Toutes les universités ne les ont pas adoptés. Nabuco met en place une comptabilité par destination, mais n'est pas assez performant pour produire une comptabilité analytique fiable. L'AMUE travaille à un logiciel de remplacement qui sera prêt en 2008, et dont elle ne sera pas l'éditeur. Vos Rapporteurs souhaitent que dans un cadre juridique rénové, la CPU et l'agence (cf. proposition n° 6) mobilisent rapidement les moyens nécessaires pour mettre en place des systèmes d'information permettant la comptabilité analytique et le contrôle de gestion, tous compatibles entre universités, pour permettre l'application de la LOLF.

Proposition n° 10 : mobiliser les moyens nécessaires pour mettre en place des systèmes d'information permettant la comptabilité analytique et le contrôle de gestion ; ils doivent être tous compatibles entre universités pour permettre l'application de la LOLF.

La comptabilité analytique est un outil de pilotage ; elle permet notamment de réaliser un contrôle de gestion. Certaines universités disposent d'un tel service. Toutes les universités d'une certaine taille devraient s'en doter. Il doit s'agir d'un service particulier, car le contrôle de gestion n