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 N° 3159 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 juin 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES préalable au débat sur les orientations des finances sociales pour 2007, ET PRÉSENTÉ par M. Pierre-Louis FAGNIEZ, Député. -- INTRODUCTION 7 I.- LE NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL DES FINANCES SOCIALES PERMET D'EN AMÉLIORER LA GOUVERNANCE 13 A. L'APPROCHE DE L'ORIENTATION DES FINANCES PUBLIQUES EST PLUS GLOBALE 13 1. Le 11 janvier 2006 s'est tenue la première conférence annuelle des finances publiques 13 a) La conférence annuelle des finances publiques facilite la concertation entre tous les acteurs de la dépense publique 13 b) Le Conseil d'orientation des finances publiques autorise une approche plus globale des finances publiques 14 2. L'objectif à moyen terme est de contenir la croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale à un point au dessus de l'inflation 15 a) La dette publique est d'abord celle de l'Etat 15 b) L'objectif est de maîtriser la dépense sociale 15 B. LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE MET EN PLACE DE NOUVEAUX OUTILS D'ACTION POUR LE PARLEMENT 16 1. Le périmètre de la loi de financement de la sécurité sociale est élargi et précisé 16 2. Les programmes de qualité et d'efficience (PQE) relèvent d'une approche modernisée des finances sociales 16 3. Le gouvernement doit communiquer régulièrement au Parlement l'état des dettes et des créances réciproques de l'Etat et des régimes obligatoires de la sécurité sociale 17 4. De nouveaux outils de contrôle parlementaire sont utilisés 17 II.- EN 2006, LA DYNAMIQUE DES DÉFICITS SOCIAUX EST ENRAYÉE 19 A. LES SOLDES PRÉVISIONNELS 2006 FONT APPARAÎTRE UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU DÉFICIT DU RÉGIME GÉNÉRAL 19 1. Le solde 2006 du régime général connaît une amélioration limitée 19 a) Malgré l'évolution satisfaisante de la branche maladie, l'amélioration des finances du régime général est limitée en raison de la dégradation des résultats des branches vieillesse et famille 19 b) Le deuxième avis du comité d'alerte met en évidence des risques de dépassement 20 2. Les branches de la sécurité sociale, qui connaissent des dynamiques contrastées, sont toutes en déficit en 2006 21 a) Les dépenses de l'assurance maladie, particulièrement en médecine de ville, sont maîtrisées alors que les recettes progressent à un rythme soutenu 21 b) Les dépenses d'assurance vieillesse sont caractérisées par le coût croissant des dispositifs de retraite anticipée 22 c) L'évolution des dépenses de la branche famille est marquée par l'augmentation des dépenses d'action sociale et la mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) 23 d) Les dépenses de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) comprennent des dotations aux fonds amiante en forte croissance 23 B. LA PRÉVISION DE RECETTES POUR 2006 EST TENUE 23 1. L'année 2006 est marqué par l'augmentation du produit de la cotisation sociale généralisée (CSG) et des cotisations 24 2. La masse salariale croît désormais à un rythme proche de ses moyennes historiques 24 C. LES FONDS SOCIAUX CONNAISSENT TOUJOURS UNE SITUATION PRÉOCCUPANTE EN 2006 25 1. Le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) a fait l'objet d'une reprise de dette par l'Etat 25 2. Le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devrait être réduit 25 III.- EN DÉPIT DES DIFFICULTÉS, L'EFFORT PLURIANNUEL DE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX DOIT ÊTRE POURSUIVI ET APPROFONDI 27 A. LE CONTEXTE DES FINANCES SOCIALES EST DE PLUS EN PLUS CONTRAINT 27 1. Les dépenses des régimes obligatoires de la sécurité sociale suivent une pente difficile à infléchir 27 a) Les besoins sont en hausse 27 b) Il est nécessaire de fixer des rendez-vous réguliers pour suivre l'évolution de la dépense 28 2. Les modes de financement sont difficiles à diversifier 28 a) L'effet de ciseaux continuera à jouer 28 b) Une réflexion est engagée sur l'élargissement de l'assiette de la cotisation employeur 29 3. La dette sociale, qui s'est déjà significativement accrue, ne pourra croître indéfiniment 29 a) L'endettement social, qui ne constitue qu'une faible partie de la dette publique totale, a augmenté ces dernières années 30 b) La dette sociale réduit les marges de manœuvre 30 B. LES PERSPECTIVES PLURIANNUELLES LAISSENT PRÉVOIR À TERME UN RETOUR DES COMPTES SOCIAUX VERS L'ÉQUILIBRE 31 1. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, le dernier de la législature, doit continuer l'effort de redressement engagé 31 a) La branche maladie poursuit sa trajectoire de redressement 31 b) Le problème de la compensation des allègements se pose 31 2. Les perspectives pluriannuelles laissent espérer un retour des comptes sociaux vers l'équilibre en 2009 32 a) Les engagements de la France s'inscrivent dans un contexte européen 32 c) Les objectifs 2006-2009 sont ambitieux mais réalisables 32 TRAVAUX DE LA COMMISSION 35 I. AUDITION DES MINISTRES 35 II. EXAMEN EN COMMISSION 51 Le présent rapport de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales est le premier rapport préalable à la tenue à l'Assemblée nationale d'un débat sur les orientations des finances sociales (DOFS). Ce débat est inspiré du débat d'orientation budgétaire (DOB), dont le régime juridique est fixé par l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose : « En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant : 1°) Une analyse des évolutions économiques constatées depuis l'établissement du rapport mentionné à l'article 50 [rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances] ; 2°) Une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ; 3°) Une évaluation à moyen terme des ressources de l'Etat ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions; 4°) La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante. Ce rapport peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat. ». Le DOB, qui présente un caractère facultatif, permet au gouvernement d'expliquer aux élus de la Nation la situation des finances publiques (Etat, finances sociales et finances des collectivités locales) à la fin de la session ordinaire. Il lui permet également de faire quelques annonces quant au contexte de la préparation du projet de loi de finances présenté à l'automne. D'un point de vue démocratique, ce DOB présente également l'avantage de fournir à l'opposition une plate-forme susceptible de l'autoriser à interpeller, à la fin de la session ordinaire, le gouvernement sur la politique financière suivie. Cette procédure de débat est donc un élément important de la vie politique et démocratique de notre pays, et il y a lieu de se réjouir de son extension aux orientations des finances sociales. En effet, l'article 6 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a introduit une novation en matière de contrôle parlementaire de l'évolution de la situation des finances sociales. En application de l'article LO 111-5-3 du code de la sécurité sociale, le gouvernement doit désormais présenter au cours du dernier trimestre de la session ordinaire un rapport sur les orientations des finances sociales. Ce rapport comporte, d'une part, la description des grandes orientations de la politique de sécurité sociale au regard des engagements européens de la France et, d'autre part, l'évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale, y compris l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). L'article LO 111-5-3 du code de la sécurité sociale dispose que ce rapport peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat ; il est précisé que ce débat peut être « concomitant du débat prévu à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances » (cf. supra). Comme le précise le code de la sécurité sociale, le rapport est présenté par le gouvernement « en vue de l'examen et du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement ». Cette disposition a été introduite dans le code de la sécurité sociale lors de la discussion du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale. Son support initial était un amendement déposé par M. Yves Bur, rapporteur pour avis de la commission des finances, adopté contre l'avis de la commission saisie au fond1, le gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée nationale. Le Rapporteur estime tout à fait opportune l'introduction de cette disposition. Le dépôt du rapport, obligatoire, permet en effet au gouvernement d'informer le Parlement sur la situation des finances sociales. L'organisation du débat, facultative, offre de surcroît la possibilité d'anticiper les discussions de l'automne et, le cas échéant, de présenter les mesures prises par le gouvernement et les caisses pour que soient respectés les engagements pris dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cours. * S'agissant de l'Assemblée nationale, la conférence des présidents a décidé des modalités d'organisation du débat sur l'orientation des finances sociales. Elle a décidé que les deux débats. Le DOB et le DOFS se tiendraient le même jour. Le Rapporteur se réjouit de l'organisation retenue. Il y a beaucoup d'avantages pratiques et politiques à joindre les deux débats. En effet, de nombreuses variables macro-économiques ont un impact à la fois sur les finances de l'Etat et sur celles des régimes obligatoires de la sécurité sociale : le taux de croissance (de plus en plus déterminée par le contexte international), l'inflation ou la progression de la masse salariale, etc. Joindre les deux débats permet d'organiser également une discussion globale sur le niveau et la structure des prélèvements obligatoires. De plus, les engagements internationaux contractés par la France, en particulier ceux pris dans le cadre européen, comprennent, outre les finances de l'Etat au sens strict et les dépenses des collectivités locales, les dépenses des « administrations de sécurité sociale » (même si le périmètre de ces dépenses diffère de celui des lois de financement de la sécurité sociale, cf. infra). Enfin, le montant de la dette publique, qui est aussi un indicateur sur lequel la France s'est engagée, intègre non seulement la dette de l'Etat mais aussi la dette sociale. Les deux débats ont donc été joints, ce qui correspond au contenu des rapports rendus par le gouvernement. En effet, si le rapporteur se fonde sur le document provisoire qui lui a été communiqué quelques jours avant la réunion de la commission, le gouvernement a fait le choix d'appliquer les deux lois organiques en présentant au Parlement un rapport unique comportant cinq parties : - 1) le cadrage macroéconomique ; - 2) l'engagement national de désendettement ; - 3) la gouvernance des finances publiques ; - 4) les orientations des finances de l'Etat ; - 5) les orientations des finances de la sécurité sociale. * Cependant, les similitudes sous-tendant les deux débats, le DOB et le DOFS, ne doivent pas masquer les spécificités et les problématiques particulières. Ces spécificités sont liées aux masses financières en jeu. En effet, la majeure partie des dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale est versée conformément à des prescriptions légales, comme l'illustre le cas du versement des pensions de retraite ou des allocations familiales, allouées respectivement à chaque pensionné et à chaque famille. Or, il est difficile de prévoir les comportements des personnes (naissance, départ à la retraite, maladie ...). De surcroît, il est impossible de ne pas verser les prestations légalement dues. D'ailleurs, la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale évoque des « objectifs » de dépenses. Sous cet angle, la loi de finances, si elle comporte également des dépenses incompressibles, comprend des mesures pouvant plus facilement faire l'objet de mesures de régulation budgétaire (étalements, gels...). Elle comporte également beaucoup plus de dépenses d'investissement. En outre, comme le rappelle opportunément le rapport du gouvernement préalable à la tenue du débat d'orientation, les dépenses des régimes de base de la sécurité sociale sont gérées par les partenaires sociaux. Cela constitue une différence politique fondamentale avec le budget de l'Etat. Enfin, la structure des prélèvements alimentant les caisses de l'Etat et celle des prélèvements sociaux sont très différentes. Ces distinctions peuvent être gardées à l'esprit lors de la tenue des deux débats. * Le champ des lois de financement de la sécurité sociale est différent de celui retenu par la comptabilité nationale et européenne et appelé « solde des administrations de sécurité sociale » ou « ASSO ». Le cadre adopté par le présent rapport se limite à celui des lois de financement de la sécurité sociale tel qu'il est fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Il inclut donc les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, les fonds de financement de ces régimes obligatoires (le Fonds de solidarité vieillesse - FSV et le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles - FFIPSA), les organes chargés de porter la dette sociale, le Fonds de réserve des retraites (FRR) et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Il intègre également les régimes de retraite des fonctionnaires (traités dans un autre agrégat dans le cadre de la comptabilité nationale) et des charges assumées in fine par l'Etat, comme le versement de l'allocation adulte handicapé (AAH). En revanche, il exclut l'UNEDIC (assurance chômage), bien que ce régime d'assurance soit géré également par les partenaires sociaux, et les autres régimes obligatoires, notamment les régimes de retraite complémentaires comme l'AGIRC et l'ARRCO. Compte tenu du caractère inédit du débat sur les orientations des finances sociales, le rapporteur juge utile de consacrer quelques développements au calendrier annuel de la loi de financement de la sécurité sociale présenté ci-après. Calendrier de la loi de financement de la sécurité sociale
I.- LE NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL DES FINANCES SOCIALES PERMET D'EN AMÉLIORER LA GOUVERNANCE L'application de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et des réformes récentes modifient le cadre dans lequel les orientations des finances sociales sont appréhendées. A. L'APPROCHE DE L'ORIENTATION DES FINANCES PUBLIQUES EST PLUS GLOBALE La création d'une conférence des finances publiques et d'un Conseil d'orientation des finances publiques autorise une analyse plus globale des finances publiques, alors même que la préoccupation suscitée par l'endettement public est croissante. 1. Le 11 janvier 2006 s'est tenue la première conférence annuelle des finances publiques a) La conférence annuelle des finances publiques facilite la concertation entre tous les acteurs de la dépense publique Plus d'un mois après la remise au gouvernement du rapport de M. Michel Pébereau sur l'endettement de la France2 s'est tenue la première conférence annuelle des finances publiques. Lors de cette conférence, le Premier ministre, M. Dominique de Villepin, et le ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie, M. Thierry Breton, ont présenté le programme de stabilité des finances publiques. Commentant ainsi la création de la conférence annuelle des finances publiques, le Premier ministre a souligné qu'elle permet de réunir périodiquement « tous les acteurs de la dépense publique : l'Etat, les collectivités locales, les organismes de sécurité sociale, pour dégager ensemble les solutions à même de résoudre le problème de la dette. » Cela permet d'impliquer « les partenaires sociaux, qui sont parties prenantes, soit comme gestionnaires dans le domaine de la protection sociale, soit comme interlocuteurs de l'Etat et des collectivités locales ». S'agissant des finances sociales, la conférence comprend le ministre chargé de la sécurité sociale, les présidents des commissions du Sénat et de l'Assemblée nationale chargées des affaires sociales, les organisations représentatives des employeurs et des salariés. Les dirigeants des six organismes nationaux de protection sociale sont membre de droit. La réunion de cette conférence a permis de mettre l'accent sur la réduction nécessaire de l'endettement public. L'objectif est de passer d'un taux d'endettement de 66,6 % du PIB fin 2005 à 64,6 % fin 2006 et à 58,7 % en 2010 : cet objectif retenu par le rapport du gouvernement préalable au DOB et DOFS suppose un taux de croissance moyen sur la période de 2,25 %. b) Le Conseil d'orientation des finances publiques autorise une approche plus globale des finances publiques Un nouvel organe, de nature permanente, a également été créé : le Conseil d'orientation des finances publiques. Il fonctionnera comme une instance de travail destinée à faire progresser la réflexion entre deux conférences nationales. Présenté comme une instance de travail « transpartisane », il est chargé de remettre un rapport public au Premier ministre après l'adoption de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale et avant la conférence nationale des finances publiques. Outre la rédaction du rapport, le conseil est chargé de formuler toutes recommandations ou propositions qui permettraient notamment de respecter les objectifs de désendettement, d'améliorer les règles de gouvernance et la méthodologie de prévision des recettes des administrations. Le décret n° 2006-515 du 5 mai 2006 relatif à la conférence nationale des finances publiques et portant création du Conseil d'orientation des finances publiques définit la composition du conseil. Parmi ses trente-trois membres, on compte notamment le président et le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et de l'UNEDIC. Le ministre chargé de la sécurité sociale est membre de droit du conseil. Le secrétariat du conseil est assuré conjointement par la direction du budget, la direction générale du trésor et de la politique économique, la direction de la sécurité sociale et la direction générale des collectivités locales. Les finances de l'Etat et celles des administrations de sécurité sociale dépendent de facteurs communs, comme la croissance économique ou l'inflation. Elles appellent donc des modes de suivi permettant une approche plus globale. Le Parlement a montré la voie en prenant l'initiative de transformer le Conseil des impôts en Conseil des prélèvements obligatoires. En outre, conformément à l'article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, un débat parlementaire relatif aux prélèvements obligatoires se tient chaque année. Enfin, les multiples transferts financiers existants entre les deux sphères, étatique et sociale, justifient pleinement une approche globale de ces questions. Le rapporteur estime donc opportune la création d'un Conseil d'orientation sur les finances publiques. Il espère que le travail de ce conseil comme la tenue annuelle de la conférence permettront de faire œuvre de pédagogie auprès de nos concitoyens, afin que la situation de nos finances publiques et les efforts qu'elle exige soient connus de tous. 2. L'objectif à moyen terme est de contenir la croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale à un point au dessus de l'inflation a) La dette publique est d'abord celle de l'Etat A ce stade, il paraît nécessaire de fournir quelques données mettant en perspective les dynamiques respectives des finances de l'Etat et des administrations de sécurité sociale, données figurant dans le rapport du gouvernement préalable au débat d'orientation communiqué au rapporteur. Selon ce document, la capacité de financement de l'Etat atteint en 2005 (en points de PIB) - 3 %, contre - 0,2 % pour les administrations de sécurité sociale. En 2006, ces chiffres seront respectivement de - 2,8 % et - 0,2 %. En vingt-cinq ans, la dette des administrations publiques a été multipliée par cinq. En 2004, elle a atteint 1 067 milliards d'euros. Cet accroissement de l'endettement public total est largement le fait de l'Etat. En effet, comme le note le rapport de M. Michel Pébereau, l'État supporte 79 % de cette dette, les administrations publiques locales 10,5 %, les administrations de sécurité sociale (y compris la CADES) 8 % et les organismes divers d'administrations centrale (ODAC) 2,5 %. Ces chiffres permettent de mettre en perspective l'ampleur des déficits de l'Etat et des administrations de sécurité sociale, ainsi que l'effort de redressement à fournir. b) L'objectif est de maîtriser la dépense sociale Certes, la dette existante est principalement celle de l'Etat. Cependant, la dynamique de croissance actuelle des dépenses sociales, l'ampleur des besoins à couvrir et les évolutions démographiques à venir rendent indispensable un effort vigoureux de maîtrise de la dépense sociale. Lors d'une conférence de presse tenue le 31 mars 2006, M. Thierry Breton, ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie, a expliqué que le Conseil d'orientation « proposera des mesures concrètes pour que, dès 2007, la dépense locale s'oriente progressivement vers le « 0 volume » et la dépense sociale vers le « +1 volume3 ». La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 s'inscrit pleinement dans cet objectif puisqu'elle a prévu une augmentation des dépenses d'assurance maladie de 2,5 % en valeur. B. LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE MET EN PLACE DE NOUVEAUX OUTILS D'ACTION POUR LE PARLEMENT La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a mis en place une série de nouveaux outils destinés à améliorer le contrôle des parlementaires sur le pilotage des finances sociales. Ces outils devraient enrichir les débats sur l'orientation des finances sociales. 1. Le périmètre de la loi de financement de la sécurité sociale est élargi et précisé Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, les parlementaires votent à la fois l'ONDAM et ses sous-objectifs (soins de ville, établissements de santé tarifés à l'activité, autres dépenses relatives aux établissements, contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées et personnes handicapées, dépenses relatives aux autres modes de prise en charge). De plus, le périmètre de la loi de financement de la sécurité sociale comprend désormais la dette sociale. Chaque année, le Parlement se prononce sur un objectif annuel d'amortissement de la dette sociale. 2. Les programmes de qualité et d'efficience (PQE) relèvent d'une approche modernisée des finances sociales S'inscrivant dans une démarche coûts/objectifs, les programmes de qualité et d'efficience comportent un diagnostic de la situation sanitaire et sociale, des objectifs et des indicateurs précis ainsi que la présentation des moyens mis en œuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints. Conformément à l'article 23 de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, les projets de programmes de qualité et d'efficience sont transmis, pour avis, aux commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale, au plus tard le 31 mai 2006. Ils sont joints en annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Cependant, à la date de rédaction du rapport, ces projets n'avaient pas été transmis à la commission des affaires culturelles, familiale et sociales, qui n'a donc pu rendre l'avis prescrit. Le rapporteur estime ce retard préjudiciable à l'efficacité du contrôle parlementaire et espère que ces projets seront au moins transmis à la commission des affaires culturelles, familiale et sociales avant la fin de la session ordinaire du Parlement. 3. Le gouvernement doit communiquer régulièrement au Parlement l'état des dettes et des créances réciproques de l'Etat et des régimes obligatoires de la sécurité sociale Conformément à l'article 17 de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, avant la fin des mois de janvier et de juillet de chaque année, le gouvernement transmet au Parlement un état semestriel des sommes restant dues par l'Etat aux régimes obligatoires de base. Cet état a bien été transmis au Parlement, mais avec quelque retard par rapport à la date prescrite. Il montre que l'Etat, au 31 décembre 2005, est débiteur de 5,14 milliards d'euros vis-à-vis des régimes obligatoires de la sécurité sociale. 4. De nouveaux outils de contrôle parlementaire sont utilisés La mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), constituée au sein de la commission des affaires culturelles, familiale et sociales au début de l'année 2005, a déjà rendu deux rapports remarqués, l'un consacré à la gestion des branches de la sécurité sociale et l'autre au financement des établissements hébergeant les personnes âgées. Elle rendra début juillet son rapport relatif à l'application de la tarification à l'activité. Il importe maintenant de suivre la manière dont les préconisations de la mission sont suivies. S'agissant du rapport relatif à la gestion des caisses de la sécurité sociale, la conclusion prochaine de la convention d'objectif et de gestion (COG) avec la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) sera à cet égard un premier test. II.- EN 2006, LA DYNAMIQUE DES DÉFICITS SOCIAUX EST ENRAYÉE Les documents fournis par le gouvernement et ceux communiqués lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 8 juin dernier font apparaître une légère amélioration du solde du régime général en 2006, solde qui reste cependant déficitaire. L'amélioration continue et significative de la situation de l'assurance maladie est contre-balancée par la dégradation des résultats des autres branches. Le solde du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) continue de se creuser et le problème du FFIPSA n'a pas encore connu de solution. A. LES SOLDES PRÉVISIONNELS 2006 FONT APPARAÎTRE UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU DÉFICIT DU RÉGIME GÉNÉRAL En 2006, le déficit du régime général, toujours largement négatif, connaît une légère amélioration. La dynamique des déficits sociaux croissants que connaissaient les régimes obligatoires de la sécurité sociale depuis quelques années est enrayée, ce qui est à mettre à l'actif de la politique du gouvernement et des gestionnaires des régimes. 1. Le solde 2006 du régime général connaît une amélioration limitée a) Malgré l'évolution satisfaisante de la branche maladie, l'amélioration des finances du régime général est limitée en raison de la dégradation des résultats des branches vieillesse et famille À titre de rappel, le solde du régime général a été de - 11,6 milliards d'euros en 2005, ce qui est un montant stabilisé par rapport à celui de 2004 (- 11,9 milliards d'euros). Selon les comptes prévisionnels de la commission des comptes de la sécurité sociale du 8 juin dernier, le déficit 2006 atteindrait - 10,3 milliards d'euros, soit un montant supérieur à celui prévu par l'article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (- 8,9 milliards d'euros). L'amélioration prévue pour 2006 reste donc limitée, même si elle a le mérite de casser la dynamique d'augmentation des déficits du régime général qui était à l'œuvre depuis quelques exercices. Cette situation est marquée par la poursuite de l'effort du rétablissement de la branche maladie, dont le solde passe de - 8 milliards d'euros à - 6,3 milliards d'euros, soit quasiment le montant prévu par le plan de redressement des finances de l'assurance maladie de 2004. Le montant du déficit de l'assurance maladie « tous régimes » prévu pour 2006 par l'annexe B à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (cf. supra) se monte à - 7 milliards d'euros ; cet objectif sera donc sans doute respecté. L'amélioration de la branche maladie est contrebalancée par la dégradation des comptes des autres branches, amorcée dès 2002 et qui connaît malheureusement une accélération en 2006. En effet, en 2006, la CNAV serait déficitaire de - 2,2 milliards d'euros et la CNAF de - 1,5 milliards d'euros. b) Le deuxième avis du comité d'alerte met en évidence des risques de dépassement Cette amélioration du solde du régime général repose sur des prévisions et elle est largement subordonnée au comportement des dépenses d'assurance maladie. · Le comité d'alerte des dépenses d'assurance maladie La loi n° 2004-810 relative à l'assurance maladie du 13 août 2004 a créé un « comité d'alerte » chargé de surveiller l'évolution des dépenses de l'assurance maladie. Cette structure, composée du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, du directeur général de l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et d'une personnalité qualifiée, est chargée d'alerter le Parlement, le gouvernement et les caisses nationales d'assurance maladie en cas d'évolution des dépenses d'assurance maladie incompatible avec le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) voté par le Parlement. Chaque année, au plus tard le 1er juin, et en tant que de besoin, le comité rend un avis sur le respect de l'ONDAM pour l'exercice en cours. Lorsque le comité considère qu'il existe un risque sérieux que les dépenses d'assurance maladie dépassent l'ONDAM avec une ampleur supérieure à 0,75 % (montant fixé par le décret n° 2004-1077 du 12 octobre 2004), il le notifie au Parlement, au gouvernement et aux caisses nationales d'assurance maladie. Celles-ci doivent alors proposer des mesures de redressement. · L'avis du comité d'alerte souligne qu'il subsiste un risque de dépassement de 600 millions d'euros de l'ONDAM Le comité d'alerte a rendu le 31 mai dernier le deuxième avis de son histoire. Il estime que l'évolution des dépenses des régimes en matière de maladie depuis le début de l'année ne justifie pas le déclenchement de la procédure d'alerte. Le comité d'alerte, qui constate que l'évolution des dépenses d'assurance maladie reste modérée, note que les dépenses de l'assurance maladie en 2005 ont été un plus élevées que prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Dès lors, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 fixant des objectifs de dépenses (et des sous-objectifs) en valeur absolue, l'effort à fournir en termes de maîtrise de la dépense entre les réalisations 2005 et les objectifs 2006 devient plus difficile. S'agissant de l'ONDAM, fixé en valeur absolue à 140,7 milliards d'euros pour 2006, l'objectif du taux de croissance passe ainsi de + 2,5 % à + 2,3 %. L'avis du comité pointe le fait qu'un risque de dépassement de la partie « soins de ville » de l'ONDAM, de l'ordre de 600 millions d'euros, n'est pas à exclure. Ce risque résulte des délais nécessaires à la mise en œuvre de certaines mesures relatives à la politique du médicament, malgré l'augmentation rapide de l'utilisation des génériques (le taux de pénétration est passé de 61 % en décembre 2005 à 67 % fin avril 2006). Le comité relève ainsi que le retard pris à baisser les tarifs ou l'abandon de certaines mesures (comme l'instauration des tarifs forfaitaires de responsabilité) ont eu un effet négatif en termes de maîtrise de la dépense du médicament. 2. Les branches de la sécurité sociale, qui connaissent des dynamiques contrastées, sont toutes en déficit en 2006 L'assurance maladie voit sa situation s'améliorer en raison de recettes dynamiques et de dépenses en croissance modérée. La forte croissance des charges des branches famille et vieillesse, supérieure à celle des charges de la branche maladie en 2006, explique la dégradation de leur solde. a) Les dépenses de l'assurance maladie, particulièrement en médecine de ville, sont maîtrisées alors que les recettes progressent à un rythme soutenu C'est l'évolution des dépenses de médecine de ville (les dépenses d'honoraires, les prescriptions et le médicament) qui permet de contenir la progression des dépenses d'assurance maladie. Ainsi, comme le note le comité d'alerte, sur les quatre premiers mois de l'année 2006, les dépenses de soins de ville n'ont progressé que de 1,4 % (ces dépenses connaissaient des rythmes de croissance supérieurs à 7 % avant la mise en œuvre de la loi n° 2004-810 relative à l'assurance maladie du 13 août 2004). L'essentiel de l'effort concerne les honoraires médicaux, qui enregistrent une croissance modérée de 1,1 %. On constate les effets de la mise en place du parcours du soin et de la tendance au ralentissement des prescriptions. Quant aux dépenses d'indemnités journalières, elles poursuivent leur baisse (- 3,5%). Dans l'ensemble, les dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM devraient augmenter de 2,7 % en 2006. Le rapporteur note que l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) vient de décider d'ajuster certains tarifs d'actes de biologie - dont la numération formule sanguine - ayant connu une très forte progression en volume ces dernières années et dont la croissance a permis la réalisation d'importantes économies d'échelle. Selon les informations fournies par l'UNCAM, l'économie attendue se situe à 96 millions d'euros en année pleine. Le rapporteur se félicite de cette décision, qui va notamment dans le sens des recommandations du rapport de la Cour des comptes de septembre 2005. S'agissant des établissements de santé, les dépenses des cliniques privées connaissent une forte croissance (+ 10,1 % à la fin avril). Elles pourraient conduire au dépassement du sous-objectif des dépenses des établissements de santé. Le ministre de la santé et des solidarités a rappelé par un communiqué de presse que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a prévu une progression des dépenses des établissements de santé de + 3,44 %, soit plus de 2,1 milliards d'euros supplémentaires. En juillet, une conférence tarifaire nationale organisée par le ministre devrait mesurer l'évolution réelle de l'activité des établissements. Le cas échéant, elle permettrait d'ajuster les tarifs. En outre, les directeurs des agences régionales de l'hospitalisation (ARH) devraient lancer, avec l'aide de l'assurance maladie, des contrôles sur les facturations des cliniques. Le rapporteur souligne que l'inflexion de tendance observée depuis la mise en œuvre de la réforme de l'assurance maladie se confirme. On ne le répétera jamais assez : en 2005, l'objectif national des dépenses de l'assurance maladie a été respecté pour la première fois depuis 1997. Il faut continuer sur cette voie. L'évolution des recettes de la branche maladie est soutenue. Elle est marquée par les effets de la loi relative à l'assurance maladie du 13 août 2004 et par le produit de la modification de la taxation des « vieux » PEL conformément à la loi de financement de la sécurité sociale (4) (cf. infra). b) Les dépenses d'assurance vieillesse sont caractérisées par le coût croissant des dispositifs de retraite anticipée L'année 2006 est marquée par l'arrivée à l'âge de 60 ans de la génération née en 1946, première année du baby boom. Les prestations versées par la CNAV augmenteraient en 2006 de 4,8 %, contre 5,8 % en 2005. Comme le note le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, il est assez difficile d'anticiper le comportement des personnes en matière de départ à la retraite, compte tenu des multiples options qu'ouvre la réforme de 2003 ; en particulier, certains salariés peuvent être tentés de retarder leur départ à la retraite pour bénéficier du mécanisme de la surcote. L'essentiel de la croissance accélérée des dépenses provient du coût du mécanisme mis en place en 2003 et autorisant des départs à la retraite anticipée pour les salariés ayant commencé à travailler très jeune (coût total en 2005 : 1,35 milliard d'euros). La CNAV a révisé à la hausse le montant des prestations versées en 2006 pour un peu plus de 800 millions d'euros. En outre, la CNAV connaît des frais financiers de plus en plus importants liés à la situation financière du Fonds de solidarité vieillesse. Face à ces dépenses en hausse, l'accroissement des recettes, liées notamment à la hausse de 0,2 % du taux de cotisation en vigueur depuis le 1er janvier 2006, n'est pas suffisant pour assurer l'équilibre. c) L'évolution des dépenses de la branche famille est marquée par l'augmentation des dépenses d'action sociale et la mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) L'évolution de la branche famille du régime général est marquée par une augmentation des dépenses supérieure aux prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Cette croissance est à imputer aux dépenses liées à la mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), supérieures aux estimations et aux dépenses d'action sociale, dont les dépenses financent les crèches. Le coût net pour 2006 de la PAJE se monterait à 1,43 milliards d'euros. Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, ce coût aurait été sous-estimé. Les prestations légales versées par la CNAF augmenteraient de 4,7 % en 2006 après 4,4 % en 2005, avec des taux de croissance se situant entre 8 et 10 % pour les aides à la petite enfance. Si la branche famille bénéficie également des nouvelles modalités de taxation des « vieux » PEL, le surcroît de recettes ne parvient pas à couvrir le dynamisme des charges. d) Les dépenses de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) comprennent des dotations aux fonds amiante en forte croissance Le déficit 2006 du régime CNAM AT-MP s'établirait à - 238 millions d'euros, ce résultat reposant sur une prévision de croissance des produits (+ 6,8%) supérieure à celle des charges (+ 4,4%). En 2005, les dotations de la branche au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) et au Fonds de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante (FCAATA) ont atteint 800 millions d'euros. Ces dotations augmenteraient en 2006 pour s'élever à un total de 1,015 milliards d'euros en 2006, soit un total cumulé de 4,282 milliards d'euros. B. LA PRÉVISION DE RECETTES POUR 2006 EST TENUE En 2005, les produits du régime général ont augmenté de 5,3 % après 4,0 % en 2004, en raison de l'augmentation des recettes dues aux impôts et cotisations, du dynamisme de la masse salariale et des modalités de l'adossement au régime général de certains régimes de retraites. Cette hausse des produits se monterait à 4,5 % en 2006 (5). 1. L'année 2006 est marqué par l'augmentation du produit de la cotisation sociale généralisée (CSG) et des cotisations 2006 verrait le produit de la CSG augmenter de 5,7 %, dont une progression de 19 % sur sa composante portant sur les revenus du capital. L'article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 modifiant les règles d'imposition relatives aux « vieux » PEL a connu un rendement particulièrement élevé. La commission des comptes de la sécurité sociale de juin dernier l'estime à environ 2 milliards d'euros pour 2006. Cet ordre de grandeur représente près du tiers du déficit 2006 de l'assurance maladie du régime général. Le régime général profite également de l'augmentation des taux de cotisation vieillesse et accidents du travail - maladies professionnelles, qui a été augmenté de 0,2 % au 1er janvier 2006, ce qui devrait donner pour rendement annuel 710 millions d'euros. L'article 56 de la loi de finances pour 2006 a prévu que le transfert d'un panier de taxes aux régimes de sécurité sociale compenserait les allègements de charges. Ces allègements de charge seraient en forte croissance en 2006, et seraient intégralement compensés grâce à une « clause de garantie » apportée par la loi de finances pour 2006. Cette réforme conduit à accroître significativement la part des impôts et taxes affectés dans le financement des régimes de la sécurité sociale. Enfin, le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale note que la suppression de l'avoir fiscal se traduirait en 2006 par une perte de prélèvements sociaux de l'ordre de 550 millions d'euros, ce qui est substantiel. 2. La masse salariale croît désormais à un rythme proche de ses moyennes historiques Comme le note l'avant-propos du rapport de la commission des comptes, le régime général retrouve progressivement un contexte plus favorable à son financement. En effet, on constate la remontée de la croissance de la masse salariale, déterminant principal de ses recettes, qui en atteignant 3,7 % en 2006, se rapproche de sa tendance de longue période (environ 4 %), après lui avoir été sensiblement inférieure entre 2002 et 2005. En 2006, et pour la première fois depuis 2002, l'hypothèse retenue dans la loi de financement ne devrait pas être révisée à la baisse. Elle pourrait même être dépassée au vu des évolutions en cours. Cette évolution trouve partiellement sa source dans le rythme de créations d'emplois dans le secteur marchand, en croissance - certes légère - depuis le printemps 2004. C. LES FONDS SOCIAUX CONNAISSENT TOUJOURS UNE SITUATION PRÉOCCUPANTE EN 2006 Le périmètre de la loi de financement de la sécurité sociale comprend non seulement les régimes obligatoires de la sécurité sociale mais également les fonds concourant à leur financement. Les finances de deux de ces fonds sont particulièrement préoccupantes. Il s'agit d'une part du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et d'autre part du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). 1. Le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) a fait l'objet d'une reprise de dette par l'Etat Créé par la loi de finances pour 2004, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) s'est substitué au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA). En raison de l'absence de versement de la subvention d'équilibre versée par l'Etat, de la modification de l'affectation de la cotisation sociale de solidarité (C3S) et d'une moindre affectation du produit de la taxe tabac, le fonds a rapidement dégagé des déficits. L'Etat est intervenu à la fin de l'année 2005 et a procédé à une reprise de dette qui a permis de soulager partiellement les finances de ce fonds. Une mission de réflexion a été confiée à un expert, M. Jean-François Chadelat, afin d'explorer les pistes pouvant permettre de remédier au déficit structurel du FFIPSA. 2. Le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devrait être réduit Le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devrait se réduire en 2006 (- 1,3 milliard d'euros contre - 2 milliards en 2005)) grâce à une baisse des cotisations prises en charge au titre du chômage et à une forte augmentation du produit de la CSG (+ 5,1 %). Ce chiffre portera le solde cumulé du FSV, négatif depuis 2002, à près de - 5 milliards d'euros à la fin de 2006. L'ampleur de ce déficit structurel devient très préoccupante. Comme l'a déjà souligné la Cour des comptes, le code de la sécurité sociale oblige le gouvernement à équilibrer le FSV. Jusqu'à présent, le fonds, qui n'est pas autorisé à emprunter, retarde le versement d'une partie de ses transferts (les cotisations au titre du chômage), au détriment des régimes bénéficiaires : le régime général (la CNAV) et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA). L'insuffisance du financement du FSV se répercute donc principalement sur la trésorerie du régime général. III.- EN DÉPIT DES DIFFICULTÉS, L'EFFORT PLURIANNUEL DE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX DOIT ÊTRE POURSUIVI ET APPROFONDI L'orientation des finances sociales, comme celle des finances de l'Etat, s'inscrit dans une perspective pluriannuelle. Elle est marquée par les engagements de la France dans le contexte européen. La maîtrise des dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et l'effort visant à dégager des soldes plus équilibrés doivent être poursuivis et approfondis, alors même que le contexte est de plus en plus contraignant pour la politique des finances sociales. A. LE CONTEXTE DES FINANCES SOCIALES EST DE PLUS EN PLUS CONTRAINT Le contexte des finances sociales tend à être de plus en plus contraint, réduisant d'autant les marges de manœuvre du gouvernement et des gestionnaires des caisses pour les prochaines années. 1. Les dépenses des régimes obligatoires de la sécurité sociale suivent une pente difficile à infléchir Les besoins satisfaits par les prestations des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale tendent à suivre une pente croissante, en raison du progrès technique, des exigences des assurés et du vieillissement de la population. Ainsi, le changement démographique va brutalement accroître le nombre de retraités. Le vieillissement de la population française, conjugué aux progrès techniques et aux aspirations de nos compatriotes à un meilleur bien-être, va exercer une forte pression à la hausse sur les dépenses de santé. Selon une étude récente réalisée par l'agence de notation Standard and Poor's, si aucune réforme supplémentaire n'est mise en place, les dépenses liées au vieillissement représenteront 27,4 % du PIB en 2050. Les dernières projections du Conseil d'orientation des retraites, communiquées au Premier ministre le 31 mars dernier, font ainsi apparaître les besoins considérables à couvrir après 2020. Compte tenu de cette tendance à la hausse des dépenses, il faudra trouver à moyen terme des gisements d'économie et tenter par tous moyens de rendre plus efficiente la dépense sociale. Ces gisements se trouvent par exemple dans les conditions de la mise en place de la tarification à l'activité, dans le régime des affections de longue durée (ALD) ou dans une réforme supplémentaire des régimes de retraites. b) Il est nécessaire de fixer des rendez-vous réguliers pour suivre l'évolution de la dépense L'orientation des finances sociales exige un suivi renforcé. Ainsi, le rapport du gouvernement préalable au débat d'orientation indique, sans autres précisions, qu'un « point d'information régulier sur les finances sociales sera prochainement mis en place ». Il serait intéressant de connaître les modalités précises de ce nouveau rendez-vous. S'agissant des finances de la branche vieillesse, la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 prévoit un rendez-vous en 2008. Le gouvernement devra alors transmettre un rapport à la représentation nationale. Ce rapport public permettra, compte tenu notamment des travaux réalisés par le Comité d'orientation des retraites, d'analyser les effets de la réforme de 2003, d'envisager le développement de stratégies alternatives à la fermeture progressive des dispositifs de préretraites et d'envisager des mesures complémentaires. Ce rapport devra parallèlement analyser les problématiques d'équité entre les assurés sociaux. En outre, le ministre de la santé et des solidarités, M. Xavier Bertrand, a indiqué qu'il a mis en place un comité de suivi de la réforme de l'assurance maladie et des mesures concourant au respect de l'ONDAM. Enfin, un moyen de suivre plus efficacement l'évolution des dépenses des différentes branches serait d'étendre le mécanisme du comité d'alerte, aujourd'hui limité à l'assurance maladie, aux branches de la famille et de la vieillesse. Le rapporteur soutient cette proposition avancée par le Premier ministre et rappelée dans le rapport préalable au débat d'orientation. Le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale sera peut-être l'occasion de réaliser cette réforme relativement simple. 2. Les modes de financement sont difficiles à diversifier a) L'effet de ciseaux continuera à jouer Face à des besoins en croissance, le financement de la sécurité sociale s'appuie sur des bases dont le dynamisme n'est guère comparable, qu'il s'agisse du revenu des ménages (contribution sociale généralisée) ou de la masse salariale (cotisations sociales). Or il est constant que la recherche de modes de financement alternatifs pour la sécurité sociale se heurte soit à des problèmes de définition de l'assiette, soit à des considérations d'ordre juridique (respect de la législation européenne), soit à des obstacles politiques. Dans ces conditions, la tension inévitable entre des besoins en hausse et des recettes moins dynamiques est appelée à perdurer. b) Une réflexion est engagée sur l'élargissement de l'assiette de la cotisation employeur Lors de l'examen et de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, de nombreux membres de la commission des affaires culturelles, familiale et sociales, en particulier le rapporteur chargé des recettes et de l'équilibre général, M. Jean-Pierre Door, avaient estimé qu'il manquait dans l'architecture institutionnelle un organisme de concertation destiné à permettre à tous les acteurs des finances sociales de se retrouver, notamment pour discuter du problème du financement des régimes de base de la sécurité sociale. Cette préoccupation avait donné lieu à l'adoption par la commission d'un amendement portant article additionnel et proposant de créer un groupe de travail ad hoc au sein de la commission des comptes de la sécurité sociale. Ce groupe de travail, animé par le secrétaire général permanent, aurait été chargé d'étudier les pistes de réforme du financement de la sécurité sociale et de rendre un rapport particulier consacré à ce sujet. Lors de la discussion en séance publique, le ministre ayant assuré qu'une telle structure serait créée par décret et que le groupe de travail ainsi créé rendrait ses conclusions en juillet 2006, l'amendement n'a pas été adopté. Le rapporteur rappelle que la réflexion actuellement en cours sur l'opportunité et la faisabilité d'élargir l'assiette de la cotisation employeur, permettant d'éviter de taxer excessivement le facteur travail, permettra, conformément à l'engagement du Président de la République, de lancer la réforme du financement de la sécurité sociale. Elle satisfait en partie le souhait exprimé par la commission des affaires culturelles, familiale et sociales lors de l'examen et la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Le « cahier des charges » de la proposition du Président de la République sera sans doute difficile à respecter : préserver la compétitivité, assurer le financement durable de la protection sociale et favoriser l'emploi. En outre, la compatibilité du projet avec les engagements européens de la France devra être garantie. Un premier comité interministériel sur l'assiette des cotisations patronales a été tenu le 31 janvier dernier. Un groupe de travail ad hoc a rendu ses conclusions. Le conseil d'orientation pour l'emploi (COE) et le Conseil d'analyse économique (CAE) devront ensuite rendre leur avis ; le Centre d'analyse stratégique (CAS) en fera la synthèse. 3. La dette sociale, qui s'est déjà significativement accrue, ne pourra croître indéfiniment Le rapport du gouvernement souligne que le paiement des intérêts de la dette publique totale absorbe l'ensemble du produit de l'impôt sur le revenu. Cette donnée souligne la nécessité d'agir en la matière. a) L'endettement social, qui ne constitue qu'une faible partie de la dette publique totale, a augmenté ces dernières années Le niveau de la dette publique a conduit le gouvernement à créer une commission sur la dette publique, présidée par M. Michel Pébereau. Son rapport a constitué un constat opportun et un outil pédagogique adéquat pour que nos concitoyens prennent conscience de l'état véritable de nos finances publiques. Les contraintes qui s'exercent sur les comptes sociaux depuis quelques années, mentionnées plus haut, ont conduit à accroître l'endettement social. Ainsi, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a repris à la fin de l'année 2004 et à la fin de l'année dernière les déficits de la branche maladie. Conformément à la loi n° 2004-810 relative à l'assurance maladie du 13 août 2004, elle reprendra le déficit de l'assurance maladie de 2006. Aucun dispositif particulier n'est prévu pour les déficits des autres branches et fonds, ainsi que pour les déficits des années 2007 et suivantes. b) La dette sociale réduit les marges de manœuvre Comme le note le rapport de M. Michel Pébereau, si la situation des finances sociales est encore soutenable, c'est en partie en raison du coût modéré de l'argent, situation qui n'est sans doute pas appelée à perdurer. Une éventuelle augmentation significative et soutenue des taux d'intérêt constituerait, via le refinancement des déficits de la branche maladie par la CADES, un fardeau supplémentaire pour les finances sociales. S'agissant des orientations des finances sociales, il convient d'avoir cette préoccupation à l'esprit. L'accroissement de la dette entraîne mécaniquement un resserrement des marges de manœuvre, en mobilisant des ressources (en l'occurrence la CRDS) pour son paiement. Face au risque réel de financement des dépenses courantes de santé par les générations futures, la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a constitué un apport certain en limitant l'accroissement de la durée de vie de la caisse. En effet, elle a posé le principe que l'augmentation de la dette sociale portée par la CADES doit donner lieu au versement à la CADES de la ressource supplémentaire correspondante. Le débat sur l'orientation des finances sociales devrait donc être l'occasion de souligner solennellement la nécessité de maîtriser la dette publique sociale. Le rapport préalable du gouvernement souligne la nécessité d'une « amélioration de la gestion courante de la dette ». Si le principe recueille l'adhésion du rapporteur, il souhaiterait savoir quelles seront les implications précises de cette mention en ce qui concerne la CADES. B. LES PERSPECTIVES PLURIANNUELLES LAISSENT PRÉVOIR À TERME UN RETOUR DES COMPTES SOCIAUX VERS L'ÉQUILIBRE Après la réunion de la conférence annuelle des finances publiques en janvier dernier, le gouvernement a transmis à la Commission européenne un programme de stabilité portant sur les années 2007-2009. Pour les administrations du champ de la loi de financement de la sécurité sociale, l'enjeu principal est de contribuer au désendettement public. 1. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, le dernier de la législature, doit continuer l'effort de redressement engagé a) La branche maladie poursuit sa trajectoire de redressement En 2006, pour la quatrième année consécutive, le déficit du régime général est supérieur à 10 milliards d'euros. Certes, la diminution du déficit de l'assurance maladie est la bienvenue. Elle est cependant fragile car elle repose en partie sur le changement du mode de taxation des « vieux » PEL. Le gouvernement n'a cependant pas l'intention de relâcher l'effort. Ainsi, dans son discours devant la commission des comptes de la sécurité sociale de juin, le ministre de la santé et des solidarités, M. Xavier Bertrand, a indiqué qu'il avait pour objectif de réduire en 2007 le déficit de la branche maladie à moins de 4 milliards d'euros, ce qui est conforme avec les engagements pluriannuels pris dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (cf. infra). Cette volonté affichée, que soutient le rapporteur, est à mettre en perspective avec le calendrier d'apurement des déficits de l'assurance maladie prévu par l'article 76 de la loi n° 2004-810 relative à l'assurance maladie du 13 août 2004. En effet, 2006 sera l'année de la dernière reprise de dette par la CADES (reprise qui se montera au maximum à 6,7 milliards d'euros compte tenu des montants déjà repris par la CADES). Dès lors, tout déficit ultérieur de l'assurance maladie pèsera sur la trésorerie de l'ACOSS et s'ajoutera aux autres déficits cumulés, ceux des autres branches et des fonds de financement. b) Le problème de la compensation des allègements se pose Un autre sujet important du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale sera la question de la compensation des allègements de charges. Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale prévoit que les allègements de charge connaîtront une forte augmentation en 2006, croissance due notamment au plan de développement de l'emploi à domicile élaboré sous la présente législature. Comme l'a indiqué le ministre de la santé et des solidarités M. Xavier Bertrand lors de la dernière réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, il conviendra que ces allègements « soient utilisés avec discernement » et fassent l'objet d'une compensation intégrale, ce qui n'est cependant pas assuré après 2006. Le rapporteur partage pleinement le souci exprimé par le ministre : il est exclu que le déficit de la sécurité sociale finance à crédit la politique de l'emploi. Les parlementaires disposent à cet égard de nouveaux outils. Conformément à la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale approuve le montant des compensations. Seule une loi de financement de la sécurité sociale peut autoriser une dérogation à l'obligation de compensation. 2. Les perspectives pluriannuelles laissent espérer un retour des comptes sociaux vers l'équilibre en 2009 Le programme de stabilité transmis par le gouvernement aux autorités européennes prévoit qu'à compter de 2007, les dépenses des administrations sociales progressent annuellement de 1 % en volume. a) Les engagements de la France s'inscrivent dans un contexte européen Conformément à la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 comporte dans son annexe B des perspectives quadriennales en matière de financement de la sécurité sociale, perspectives qu'un article de la loi approuve formellement. Le rapport joint au projet de loi de finances de l'année, en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dit « rapport économique et financier (REF) », comporte un rapport sur la programmation pluriannuelle des finances publiques, document auquel le rapport figurant en annexe B de la loi de financement de la sécurité sociale fait explicitement référence. c) Les objectifs 2006-2009 sont ambitieux mais réalisables · Le scénario de l'annexe à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 envisage pour 2009 un déficit du régime général à -1,8 milliards d'euros Le scénario proposé par l'annexe B s'appuie sur les hypothèses annuelles moyennes suivantes sur la période 2006 à 2009 : le PIB augmenterait en volume de 2,6 %, la masse salariale du secteur privé augmenterait de 4,45 % et les dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM augmenteraient de 2,2 %. Ce niveau ambitieux mais atteignable exige l'application vigoureuse des mesures de maîtrise médicalisée et de la loi relative à l'assurance maladie. Comme le précise l'annexe B, il s'agit d'un scénario intermédiaire par rapport aux deux scénarios présentés dans le rapport économique et financier annexé à la loi de finances pour 2006, qui développe un scénario « volontariste » et un scénario « prudent » (dans le scénario prudent, les administrations de sécurité sociale vont « à l'équilibre » en 2009 ; dans le scénario optimiste, la dette sociale pourrait diminuer dès 2008). Selon les hypothèses retenues par l'annexe B, les déficits des régimes obligatoires de base de sécurité sociale diminueraient sensiblement sur la période considérée. Le solde du régime général en 2009 serait ainsi de - 1,8 milliard d'euros. En particulier, le solde de la branche maladie du régime général deviendrait positif en fin de période (2009). La progression ralentie des charges de la branche accidents du travail - maladies professionnelles conduirait à un solde positif en 2009. En revanche, en raison des évolutions démographiques, le déficit de la branche vieillesse s'accroîtrait significativement et atteindrait - 2,9 milliards d'euros en 2009 pour l'ensemble des régimes obligatoires de base. S'agissant de la branche famille, même si les coûts occasionnés par la mise en place de la PAJE se feront sentir jusqu'en 2007, le solde redeviendrait positif en 2009. Quant au FSV, son solde négatif devrait se réduire sur la période en raison de l'amélioration prévue de la situation économique, ayant un impact sur la prise en charge des cotisations vieillesse par le fonds. En 2009, pourtant, son solde resterait négatif. Les déficits cumulés du FSV, suivant ces hypothèses, atteindraient 4,5 milliards d'euros de 2006 à 2009. S'agissant du FFIPSA, l'annexe B indique que dans l'hypothèse de l'absence de versement d'une subvention d'équilibre par l'Etat, le déficit annuel du FFIPSA se montera à 2 milliards d'euros. · Le scénario envisagé par le rapport préalable au débat d'orientation et la conférence annuelle des finances publiques vise à l'équilibre du régime général en 2009 Le rapport préalable au débat d'orientation envisage un taux d'augmentation des dépenses des administrations sociales équivalant au taux d'inflation plus 1 %, soit + 1 % en volume. Cette progression correspondrait, pour chaque banche, aux taux de croissance suivants : + 0,4 % pour l'assurance maladie, + 2,5 % pour la maladie, + 1,6 % pour la famille et + 1,2 % pour la branche accidents du travail - maladies professionnelles. Le retour à l'équilibre de la branche maladie serait atteint mi-2008. Le régime général serait à l'équilibre en 2009. · Les paramètres conditionnant la réalisation de ces objectifs Un des paramètres importants pour la réalisation de cet objectif sera l'évolution du taux de chômage. En effet, sa baisse régulière, cohérente avec les évolutions démographiques, soulagera les finances du FSV et celles de l'assurance vieillesse. La confirmation du succès de la réforme de l'assurance maladie, dans tous ses volets (médecine de ville, médicament et hôpital) sera également, à l'évidence, un facteur essentiel. Un autre paramètre important sera aussi la réalisation de gains d'efficacité dans la gestion des branches, dans la perspective des recommandations du rapport de la MECSS sur l'organisation et le coût de gestion des branches de la sécurité sociale. L'exploitation des programmes de qualité et d'efficience (PQE) pourra également faciliter le contrôle et l'évaluation parlementaires sur les dépenses de la sécurité sociale. Enfin, les succès de la lutte contre la fraude, qui exigent une action déterminée, pourraient également contribuer à la réalisation de l'objectif. La commission a entendu M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, et M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, au cours de sa séance du 14 juin 2006 préalablement au débat sur les orientations des finances sociales pour 2007. Après avoir souhaité la bienvenue à M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, et à M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, le président Jean-Michel Dubernard a rappelé que leur audition par la commission permettra de faire le point sur les orientations des finances sociales. En effet, la commission des comptes de la sécurité sociale ayant rendu son rapport, les chiffres pour 2005 et les prévisions pour 2006 sont maintenant bien connus. L'audition permettra aussi de faire le point sur la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. L'article 6 de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a en effet introduit une novation intéressante pour l'exercice du contrôle parlementaire, en disposant que le gouvernement présente au Parlement un rapport sur les orientations des finances sociales, rapport qui peut donner lieu à un débat en séance publique. La Conférence des Présidents a décidé que ce débat, joint au débat d'orientation budgétaire, se tiendra le 22 juin. Les ministres pourront donc donner à la commission des informations précieuses sur le cadrage de la préparation de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Le président Jean-Michel Dubernard a enfin rappelé que M. Philippe Bas sera à nouveau entendu le 27 juin prochain par la commission afin de faire le point, conformément à l'article 86 du Règlement, sur la mise en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, a souligné que le débat d'orientation sur les finances sociales est une grande avancée, introduite par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale grâce à un amendement de M. Yves Bur, député. Il est en effet essentiel pour le Parlement de disposer, au moment où le gouvernement s'engage dans la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'une présentation générale des grands équilibres financiers afin de mieux préparer les choix budgétaires qui seront faits à l'automne. Ce rendez-vous de printemps existait déjà dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances ; cependant, les finances sociales représentent plus de 350 milliards d'euros par an, soit une masse financière supérieure à celle du budget de l'Etat, et il est donc instructif d'avoir sur ces sommes une vision d'ensemble au printemps. Plus que jamais, un impératif de cohérence d'ensemble s'impose dans le pilotage des finances, et c'est bien dans le prolongement de la conférence nationale sur les finances publiques, présidée par le Premier ministre le 11 janvier dernier que s'inscrit cette audition. Cette conférence, qui réunit ministres, parlementaires, élus locaux, partenaires sociaux et représentants d'organismes de protection sociale, a été une étape décisive dans le pilotage des finances publiques, parce que chacun a pu donner sa vision de leur évolution. Afin de pérenniser cette démarche, le gouvernement a souhaité, par un décret en date du 5 mai dernier, institutionnaliser la conférence nationale et instaurer un Conseil d'orientation des finances publiques, dont la composition est calquée sur celle de la conférence nationale des finances publiques. Souhaitant placer la France sur la voie de l'équilibre des comptes publics et mettre en œuvre une stratégie de désendettement, le Premier ministre a assigné aux finances sociales deux objectifs : d'une part, le retour à l'équilibre du régime général de la sécurité sociale à l'horizon 2009 et, d'autre part, une évolution des dépenses de l'ensemble des administrations de sécurité sociale limitée à 1 % hors inflation afin de tenir compte de la hausse des dépenses sociales nécessaire pour faire face aux besoins croissants liés aux effets du vieillissement et du progrès médical. C'est à partir de ces perspectives que sera construit le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Quel en sera l'impact pour l'assurance maladie et pour les dépenses de santé ? Le retour à l'équilibre de la branche maladie du régime général suppose que les dépenses d'assurance maladie évoluent sur la période, en moyenne, de 2,2 % en valeur sur la période, soit 0,4 % en volume sur la base d'une hypothèse d'inflation à 1,8 %. Cela implique la poursuite de l'inflexion des dépenses d'assurance maladie constatée depuis 2004 et davantage encore en 2005 et 2006 grâce à la réforme de 2004. En 2003, en effet, les dépenses relevant du champ de l'ONDAM ont crû de 6,4 %. En 2004, année du vote de la loi portant réforme de l'assurance maladie, la première inflexion à la baisse a été enregistrée, avec une croissance de l'ONDAM de 4,9 %. En 2005, première année de mise en œuvre de l'ensemble des dispositifs prévus par la réforme de l'assurance maladie - car celle-ci porte ses fruits alors même qu'elle n'est complètement mise en œuvre que depuis un an et demi -, la progression a été de 3,9 % avec, pour la première fois depuis dix ans, le respect de l'ONDAM voté par le Parlement. Pour 2006, l'objectif fixé par la loi de financement de la sécurité sociale est une progression de 2,5 %. La maîtrise des dépenses d'assurance maladie est donc résolument engagée, et les rythmes de croissance des dépenses atteints dans le passé sont enrayés. Il faut poursuivre dans cette voie, car les tendances qui se dégagent pour le début de l'année 2006 confirment la modération des dépenses. En particulier, la progression des soins de ville n'a augmenté que de 1,4 % de janvier à avril 2006 par rapport à la même période de 2005. La conséquence de cette modération des dépenses, c'est la réduction très claire du déficit de l'assurance maladie. Après avoir atteint 11,6 milliards d'euros en 2004, le déficit a été ramené à 8 milliards d'euros en 2005, au lieu des 16 milliards attendus. En 2006, il sera à nouveau significativement réduit, comme l'a confirmé la commission des comptes de la sécurité sociale qui, lors de sa réunion de la semaine dernière, a estimé le déficit prévisionnel pour 2006 à 6,3 milliards d'euros. La trajectoire est donc bien celle du retour à l'équilibre. Tout cela fait beaucoup de chiffres, mais ces chiffres ne sont pas une fin en soi. Ce que veut le gouvernement en revenant à l'équilibre financier, c'est donner à la population la garantie que le système de sécurité sociale sera préservé, tout en le modernisant et donc en l'améliorant. C'est en cela que la réforme de l'assurance maladie se distingue des plans de sauvetage qui l'ont précédée. C'est une réforme structurelle qui s'appuie sur les travaux du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, dont certains commissaires font partie. Elle vise à soigner mieux en dépensant mieux et, pour ce faire, elle table sur les changements de comportement et place la qualité au premier plan. Ce ne sont pas seulement des mots, c'est la logique qui sous-tend la réforme. Le redressement financier de l'assurance maladie va de pair avec la nouvelle politique de santé que le gouvernement entend mener pour assurer un meilleur accès aux soins et, notamment, un accès rapide aux innovations thérapeutiques. La maîtrise durable de la dépense suppose la maîtrise médicalisée et l'évolution des comportements, mais aussi le développement de la prévention, véritable investissement dans l'avenir, condition à la fois de l'amélioration de l'état de santé de la population et de la maîtrise durable des dépenses. L'approche du gouvernement est donc une approche qualitative et structurante sur le long terme. L'essor du parcours de soins coordonné autour du médecin traitant constitue à cet égard un acquis incontestable de la loi du 13 août 2004. Les Cassandre disaient que le dispositif ne marcherait jamais. La réalité, c'est que 40 millions d' |