N^°   2457

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 juillet 2005.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN,

en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle ⁽¹⁾,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Georges TRON,

Député.

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MM. YVES DENIAUD ET AUGUSTIN BONREPAUX, Présidents

sur LA GESTION ET LA CESSION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT ET DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

INTRODUCTION 5

I.- LA PROFESSIONNALISATION DE LA GESTION IMMOBILIÈRE OPÉRÉE PAR LE SECTEUR INDUSTRIEL ET LES RÉFORMES ENTREPRISES DANS LES PAYS EUROPÉENS 7

A.- LES MÉTIERS DE L'IMMOBILIER 7

B.- LES CONDITIONS DE LA VALORISATION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT 9

C.- BENCHMARKING 11

II.- LES CARENCES DE LA GESTION IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT NE SONT PLUS ACCEPTABLES 15

A.- LA FONCTION D'ÉTAT PROPRIÉTAIRE A PROGRESSIVEMENT DISPARU 15

B.- LA MAUVAISE CONNAISSANCE DU PARC CACHE UNE SOUS-OCCUPATION ET UN ACCROISSEMENT DE CELUI-CI 18

C.- LES RÉSULTATS DES CESSIONS SONT EN DEÇÀ DES OBJECTIFS 21

D.- L'ÉTAT N'A PAS LES MOYENS D'ENTRETENIR SON PARC IMMOBILIER 24

E.- LA RÉFORME DU CADRE JURIDIQUE RESTE À PARFAIRE 24

F.- L'INCURIE DE LA GESTION DES LOGEMENTS DE FONCTION 25

G.- LES MINISTÈRES SE COMPORTENT EN QUASI PROPRIÉTAIRES 27

III.- SEULE UNE VOLONTÉ POLITIQUE FORTE PERMETTRA DE MENER À BIEN LA RÉFORME PROFONDE QUI EST NÉCESSAIRE 29

A.- RÉAFFIRMER LE RÔLE DE L'ÉTAT PROPRIÉTAIRE 29

B.- RESPONSABILISER LES MINISTÈRES 34

C.- UTILISER L'OPPORTUNITÉ DE LA LOLF 36

D.- REMETTRE DE L'ORDRE DANS LES LOGEMENTS DE FONCTION 38

E.- EXPÉRIMENTER DES FORMES D'EXTERNALISATION 39

CONCLUSIONS 41

PROPOSITIONS 43

EXAMEN EN COMMISSION 47

ANNEXES 55

ANNEXE 1 ÉVALUATION DU PARC IMMOBILIER DE L'ÉTAT 57

ANNEXE 2 STATISTIQUES DES LOGEMENTS DE FONCTION 61

ANNEXE 3 PROGRAMMES DE CESSIONS IMMOBILIÈRES DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE DE VALORISATIONS DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT (MIVPIE) 63

ANNEXE 4 LA CIRCULAIRE DU PREMIER MINISTRE DU 21 FÉVRIER 1992 RELATIVE À LA RÉFORME DE LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT (« CIRCULAIRE CRESSON ») 65

ANNEXE 5 RÉFORME DE JUIN 2005 DE LA « CIRCULAIRE CRESSON » 67

ANNEXE 6 COMPTE RENDU DE LA MISSION SUR PIÈCE ET SUR PLACE EFFECTUÉE LE 20 AVRIL 2005 AU MINISTÈRE DE LA CULTURE 69

ANNEXE 7 GESTION DE L'IMMOBILIER DANS CERTAINS MINISTÈRES 77

ANNEXE 8 LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT EN ALLEMAGNE 83

ANNEXE 9 LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT BRITANNIQUE 91

ANNEXE 10 LA GESTION IMMOBILIÈRE À LA POSTE 95

ANNEXE 11 AGRÉMENTS DÉLIVRÉS PAR LE CITEP EN ÎLE-DE-FRANCE 99

ANNEXE 12 EXTERNALISATION DES ACTIFS 101

ANNEXE 13 ÉVOLUTIONS LÉGISLATIVE ET RÉGLEMENTAIRE 103

ANNEXE 14 PROPOSITIONS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS RELATIVES À L'EXTERNALISATION DE L'IMMOBILIER PUBLIC 113

ANNEXE 15 PRINCIPAUX DOCUMENTS ET RAPPORTS RÉCENTS SUR L'IMMOBILIER DE L'ÉTAT 123

AUDITIONS 125

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 127

PRÉSIDENCE DE M. AUGUSTIN BONREPAUX, PUIS DE M. RICHARD MALLIÉ 180

PRÉSIDENCE DE M. YVES DENIAUD 227

INTRODUCTION

La gestion du patrimoine immobilier de l'État constitue un enjeu important de société. L'État est propriétaire d'une part significative du patrimoine immobilier français. Selon les données du Tableau général des propriétés de l'État (TGPE), en provenance de l'administration des Domaines, la valeur globale du parc immobilier pour les besoins de la comptabilité patrimoniale de l'État qui a été évalué en 2004, s'établit à 32,8 milliards d'euros. D'après les travaux de l'Inspection générale des finances, les dépenses annuelles de l'État pour son parc immobilier de bureaux tournent autour de 2 milliards d'euros par an.

C'est donc un terrain d'action privilégié pour le Gouvernement, qui marque un fort volontarisme politique en matière de réforme de l'État, adossé à la mise en œuvre d'un nouveau cadre budgétaire favorisant la recherche de l'efficacité, la mesure de la performance, le rapprochement des méthodes de gestion du public et du privé et la recherche d'économies.

La Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur « la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'État et des établissements publics »a commencé ses travaux le 31 mars avec un programme d'audition couvrant les instances interministérielles, plusieurs ministères, des experts et le ministre du Budget et de la réforme de l'État. Votre Rapporteur a également auditionné directement plusieurs professionnels, notamment des acteurs privés du marché de l'immobilier.

Le constat fait au travers de ces auditions est que la gestion de son patrimoine immobilier par l'État n'est pas satisfaisante. Il y a donc lieu d'examiner dans quelles conditions celui-ci pourrait mieux gérer et mieux céder. Le ministre du Budget et de la réforme de l'État, M. Jean-François Copé, en a d'ailleurs convenu, le 16 juin dernier devant la MEC. Il a partagé très largement l'analyse de votre Rapporteur et annoncé à cette occasion qu'il fallait accélérer le processus de réforme, avec notamment la prise en charge directe à son niveau du dossier, l'expérimentation de loyers pour les ministères occupant des immeubles domaniaux, la rénovation profonde de l'administration des Domaines et la préparation d'un plan d'action qu'il s'engage à présenter en septembre prochain.

Nos concitoyens ne comprendraient pas que l'État ne mette pas fin rapidement à ces dysfonctionnements et ne prenne pas les mesures énergiques qui s'imposent dans le contexte actuel tendu de nos finances publiques. De nombreuses études ont été réalisées (Cour des comptes, Inspection générale des finances...), dont le présent rapport reprend les principaux éléments. Le diagnostic est établi, les remèdes sont identifiés. Il faut maintenant agir, vite.

Pour répondre à la question de savoir comment mieux gérer et mieux céder, votre Rapporteur a estimé nécessaire de partir de la description des méthodes modernes de gestion immobilière et des attentes des investisseurs. Il a ensuite dressé un constat des dysfonctionnements présents de la gestion de l'immobilier public. Il a enfin fait des propositions tendant à ce que l'État soit enfin en mesure de moderniser ces pratiques et de les adapter aux impératifs de sa propre réforme comme aux exigences d'un marché auquel il s'adresse.

I.- LA PROFESSIONNALISATION DE LA GESTION IMMOBILIÈRE OPÉRÉE PAR LE SECTEUR INDUSTRIEL ET LES RÉFORMES ENTREPRISES
DANS LES PAYS EUROPÉENS

Votre Rapporteur a souhaité partir du constat des bonnes pratiques, telles qu'elles existent dans le secteur marchand et dans la plupart des pays européens. Il a consulté largement plusieurs spécialistes de l'immobilier parmi lesquels M. Gérard Aubert (Président de CB Richard Ellis), M. Philippe Zivkovic (Président du directoire de BNP Paribas immobilier), M. Jean Maas (Président de Mees Pierson - Groupe Fortis), M. Alain Rivron (PDG de SGD), M. Jean-Claude Flabeau (cabinet Flabeau) et M. Jean de Beaufort (cabinet Jones Lang LaSalle).

Ceux-ci lui ont relayé les demandes des acquéreurs potentiels, par qui l'État devra nécessairement passer lors de la remise sur le marché de certains de ses biens. Les services administratifs en charge de l'immobilier de l'État doivent acquérir un niveau de professionnalisme identique à celui des investisseurs, faute de quoi la valeur des ventes en serait affectée.

A.- LES MÉTIERS DE L'IMMOBILIER

La description des métiers de l'immobilier couvre tous les segments de marché. La tendance des grands groupes industriels est à l'externalisation de ces fonctions pour leur parc.

· Gestion d'actifs (asset management)

C'est la gestion pour le compte de tiers de portefeuilles d'actifs immobiliers, en partie ou en totalité. Il peut s'agir de : gérer des portefeuilles d'actifs appartenant à un ou plusieurs investisseurs ; de créer et de gérer des sociétés de placements immobiliers, les clients achetant des parts (SCPI, SCI, fonds d'investissement...). L'asset management comprend tous les aspects de la gestion immobilière classique mais également : la définition des objectifs de l'investisseur ; l'élaboration d'un plan stratégique conforme aux objectifs fixés ; la mise au point d'un plan opérationnel ; le reporting.

· Administration de biens (Property Management)

Le property management réunit les services de gestion de biens immobiliers assurés pour le compte de propriétaires (investisseurs, entreprises, institutionnels, particuliers). Parmi les services proposés, on peut citer : la gestion locative ; la gestion des charges d'exploitation ; la maintenance et la gestion technique ; les tâches de syndic de copropriété ; la gestion des parties privatives ; la gestion de restaurants d'entreprises, etc. Les missions de l'administrateur de biens sont : d'offrir à chaque client une politique patrimoniale dynamique, transparente et personnalisée afin de contribuer à l'optimisation de ses investissements ; de maîtriser les charges, car c'est un facteur essentiel de la rentabilité d'un bien immobilier ; d'offrir des services performants et globaux contribuant à la pérennisation des biens immobiliers.

· Gestion globale (facility management)

Le facility management est la prise en charge, souvent par un prestataire spécialisé, d'un ensemble de services, de fournitures ou d'installations. Grâce à cela, les entreprises peuvent déléguer certains services généraux à un ou plusieurs prestataires extérieurs. Elles peuvent ainsi externaliser ce qui peut être mieux pris en charge par des spécialistes et se concentrer sur leur activité principale. Parmi les principales prestations proposées, on trouve principalement : la gestion des services au bâtiment (chauffage, ventilation, climatisation, désenfumage, plomberie, etc.) ; la gestion des services aux utilisateurs (accueil, courrier, nettoyage, espaces verts, gardiennage, etc.). Outre une fonction de coordination, de vérification et de reporting, le facility manager est l'intermédiaire entre la direction immobilière de l'entreprise et les différents prestataires de services.

· Maîtrise d'ouvrage

La maîtrise d'ouvrage couvre la construction, les investissements, mais aussi les aménagements et les améliorations apportées aux locaux.

· Commercialisation et transactions

La commercialisation est la recherche de locataires ou d'acheteurs pour un bien immobilier. Cette activité concerne tous les types de biens : logements, bureaux, locaux d'activité, entrepôts, plateformes logistiques, terrains et commerces, hôtels et complexes de loisirs. Les missions du commercialisateur et conseiller : valoriser le patrimoine immobilier des propriétaires et ne pas laisser leurs biens inoccupés ; répondre, dans les meilleurs délais, aux besoins évolutifs des entreprises utilisatrices en optimisant le passage d'un site à l'autre tout en limitant les surcoûts (par exemple, le paiement d'un double loyer) ; commercialiser les biens devenus inadaptés aux besoins des clients.

· Expertise

L'expertise est l'évaluation et l'analyse de la valeur vénale ou locative des biens immobiliers, quelle que soit leur nature ou leur détenteur. Pour être précise, l'expertise doit prendre en compte la qualité du bien immobilier et la valeur de biens comparables, mais aussi la perception des investisseurs sur les tendances actuelles et futures du marché. Les missions de l'expert consistent à : déterminer la valeur juste d'achat ou de vente ; aider à la décision, la vente ou l'achat d'un bien étant souvent une décision stratégique ; évaluer et anticiper l'évolution de la valeur d'un bien à court et moyen terme en tenant compte des grandes tendances du marché ; fournir des évaluations actualisées et continues, pour permettre aux investisseurs de suivre en temps réel la valeur de leur portefeuille.

La description de ces différents métiers immobiliers montre l'organisation prévalant dans le monde de l'entreprise, et démontre que la division de la fonction immobilière en différents segments appelle une spécialisation des personnels.

B.- LES CONDITIONS DE LA VALORISATION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT

Des investisseurs et des promoteurs, sur la place de Paris, ont attiré l'attention de votre Rapporteur sur les éléments qui, du point de vue des opérateurs, sont susceptibles de faire obstacle à la valorisation du patrimoine immobilier des personnes publiques. On peut distinguer les conditions juridiques des conditions pratiques de mise en vente des immeubles de l'État.

1.- Les conditions juridiques

Les investisseurs (personne ou entité qui effectue un placement financier) recherchent d'une part, une rentabilité satisfaisante et d'autre part, la stabilité de l'occupation des locaux acquis aux fins d'être loués. Cette double exigence requiert donc un niveau de loyers comparable à celui du marché et des conditions d'occupation conformes au droit commun. Or, les immeubles de l'État vendus occupés sont fréquemment loués pour des montants inférieurs aux références usuelles du marché et au surplus, les baux conclus par les preneurs publics comportent souvent des clauses exorbitantes de droit commun autorisant leur résiliation unilatérale par les locataires publics. Les loyers versés dans le cadre de ces baux ne sont pas soumis à la TVA, ce qui interdit de récupérer la TVA acquittée sur la totalité des dépenses relatives à l'immeuble (dépenses de travaux) et n'est pas compatible avec les exigences des investisseurs institutionnels. Certains grands assureurs se satisfont cependant de la situation présente. Ces deux éléments tendent ainsi à diminuer significativement les prix de cession.

Les promoteurs (personne ou entité qui transforme les immeubles), quant à eux, recherchent des garanties sur la possibilité de transférer l'immeuble, soit en immeuble à usage d'habitation, soit en immeuble à usage commercial ou de bureaux selon le prix proposé. Or, les règles locales de PLU ou de POS, en ce qu'elles traitent parfois de manière particulière les immeubles ayant accueilli des services publics de l'État, peuvent décourager l'offre d'achat des promoteurs. Ainsi, pour les immeubles de l'État situés à Paris, le POS en vigueur, comme le PLU prochainement opposable, rend très difficile leur transformation, à l'issue de travaux, en immeubles commerciaux. En effet, en l'état du projet adopté le 1er février dernier par le Conseil de Paris, le PLU indique de manière limitative les catégories de bâtiments dont la destination correspond à des « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif », et n'inclut pas les immeubles à usage de bureaux.

Ainsi, et même si les règles prévues par le futur PLU ne s'opposent pas expressément à la rénovation des immeubles publics et leur changement d'affectation pour un usage privé, l'autorité compétente pourrait qualifier les immeubles faisant partie du patrimoine de l'État en « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif », cette destination permettant à la ville de s'opposer à tout changement de destination et de faire peser sur l'immeuble une servitude d'utilisation publique. Les documents d'urbanisme de certaines villes, en particulier à Paris, rendent donc problématique la valorisation des immeubles susceptibles d'être acquis auprès de l'État, et font donc obstacle à leur acquisition à des conditions satisfaisantes pour les finances publiques. Ainsi, lors de la récente mise en vente de l'immeuble des douanes de l'avenue Octave-Gréard, dans le 7^ème arrondissement, la Mairie de Paris a fait savoir aux Domaines chargés d'organiser ces cessions que les acheteurs devront désormais affecter 25 % des surfaces à l'habitation sociale, s'appuyant sur le droit de propriété dont elle bénéficie. Le résultat de cette démarche est que les investisseurs et promoteurs immobiliers sont beaucoup moins intéressés par ces achats d'immeubles domaniaux, ou alors à pour des montants dépréciés. Le déficit de biens mis en vente sur le marché parisien persiste donc, avec une pression continue à la hausse des prix pour les autres biens.

2.- Les conditions pratiques

Depuis 1999, entre 9 et 12 milliards d'euros sont investis chaque année en France en immobilier d'entreprise ⁽¹⁾. La part des investisseurs étrangers est majoritaire (de 70 à 75 %), avec une prédominance d'investisseurs à long terme qui privilégient les actifs de qualité, bien localisés et « sécurisés », c'est-à-dire loués à des occupants présentant une bonne signature et pour une durée de 6 ans fermes minimum. Ces flux d'investissement orientés vers l'immobilier ne devraient pas fléchir au cours des prochaines années. Les investisseurs les plus nombreux se positionnent pour les immeubles dont le prix est inférieur à 100 millions d'euros, puis entre 100 et 200 millions d'euros. Les acquéreurs des immeubles vides à usage de bureau représentent seulement 10 % du total de l'investissement en immobilier d'entreprise.

La période actuelle est sans doute très favorable aux ventes, avec des montants en recherche de placement 10 fois supérieurs aux offres proposées sur le marché. Les taux d'intérêt sont extrêmement bas. Les investisseurs et promoteurs privés ont développé une analyse selon laquelle existe actuellement une « fenêtre de tir » due à la conjonction de taux bas et de valeurs à la hausse.

Les conditions optimales de vente d'immeubles nécessitent l'établissement préalable d'un dossier complet de vente : relevés géométriques avec les surfaces SHON et SHOB, audit technique précis, diagnostics amiante, plomb, termites..., contraintes juridiques, administratives... Tous ces documents permettront au candidat acquéreur d'imaginer un permis de construire. En un mot, moins le dossier comportera d'incertitudes, plus le prix de vente sera élevé. Les conditions de mise en vente sont également primordiales : la vente de gré à gré, la plus simple mais aussi la plus contestable et la plus contestée ; l'appel d'offre restreint ou non à un ou deux tours, avec ou sans prix de réserve et capacité ou non d'interrompre ; la capacité ou non d'autoriser des conditions suspensives ; la production de la promesse de vente ; la durée d'appel d'offre. La mise en place d'une équipe de mise en vente est nécessaire pour la bonne information des acquéreurs potentiels (répondre aux questions, heures de visite...).

Le succès de la vente d'un immeuble dépendra, en dehors des risques du marché, de la qualité du dossier, du choix de la procédure de mise en vente, du délai qui sera accordé et enfin de la purge des droits de préemption (droit de préemption urbain pour les communes dotées d'un POS résultant des articles L210-1 à L213-18 du code de l'urbanisme) et de priorité (article 30 de la loi n° 91/662 du 13 juillet 1991) de la mairie. Le délai d'obtention du permis de construire à Paris est très long, souvent de l'ordre d'une année, avec le risque permanent de contestation par les associations de riverains. Au-delà des aspects purement juridiques, les investisseurs et promoteurs souhaitent faire avancer le dispositif global d'intervention de l'État. Ils attendent une traçabilité, des garanties, une sécurité.

De manière générale, les acquisitions d'actifs immobiliers nécessitent la parfaite régularité des immeubles au regard de l'origine de propriété, des autorisations d'urbanisme et des modalités d'occupation des locaux (affectation). La conformité des immeubles à ces exigences garantit la possibilité de les transformer, de les rénover, de les louer ou de les revendre sans risque juridique majeur. Or, de nombreux immeubles publics, en particulier ceux détenus par l'État depuis une longue période, font l'objet d'une appréciation très critique de la part des acquéreurs et de leurs conseils financiers ou juridiques compte tenu de l'origine de propriété incertaine, de l'existence de constructions sans titre et d'affectations indéterminées. Il faut donc veiller à clarifier et ou à régulariser la situation juridique des immeubles avant de les mettre sur le marché.

Votre Rapporteur s'interroge sur la possibilité qu'il y aurait, dans une initiative législative, à ce que les immeubles de l'État soient purgés de toute irrégularité foncière administrative et fiscale et en conséquence réputés réguliers au regard de l'origine de propriété des servitudes de toutes natures des règles d'urbanismes et des taxes y afférentes. En outre le processus de cession des immeubles de l'État justifie-t-il un tel particularisme par rapport aux autres opérations du marché ?

C.- BENCHMARKING

1.- Les grands groupes industriels

L'Inspection générale des finances a réalisé en octobre 2002 un remarquable travail de recensement des bonnes pratiques suivies par les grands groupes industriels. Ceux-ci ont tous développé depuis 10 ou 15 ans des stratégies immobilières, en suivant des objectifs variés : arbitrage entre les différents éléments de l'actif, constitution d'un patrimoine valorisable, source d'économie...

Les solutions apportées ont également été très différentes. Selon une approche financière et bilantielle, certaines entreprises ont cédé au fil de l'eau certains actifs inoccupés ou inutiles (Thomson, La Poste, SNCF), se sont séparées de certains actifs immobiliers pour dégager une capacité d'investissement sur leur cœur de métier avec en contrepartie la reprise des immeubles en crédit-bail (SNCF), ou ont utilisé les actifs immobiliers comme instrument de gestion de la dette et des capitaux propres (Crédit lyonnais, France Telecom).

Les entreprises se sont toute attelées à la tâche de recenser leurs biens immobiliers, exercice étalé souvent sur de nombreuses années (SNCF, RFF, RATP, GDF, Thomson/Thales). Elles en ont déduit des lignes stratégiques aboutissant à une distinction entre immeubles stratégiques (à conserver) et banalisés (cession, location possible). Elles ont séparé les fonctions de propriétaire et d'occupant, en instaurant des systèmes de loyers pour les services opérationnels. La fonction immobilière au sein de chaque groupe a été clairement identifiée. les entreprises ont développé des outils de connaissance des coûts liés à l'immobilier, avec un reporting approprié, permettant de mesurer la réalité des coûts et d'appréhender des éléments physiques sur l'occupation des immeubles avec des ratios d'efficacité et d'efficience. Ces mouvements les ont incité à professionnaliser les missions d'achat, de construction, de grosse réparation et de ventes, normalement dévolues au propriétaire.

Ces changements ont abouti à des formes plus ou moins élaborées d'externalisation. La fonction de property management a été partiellement (SNCF, RATP, Crédit lyonnais) ou totalement (Thales, BNP Paribas) externalisée. L'externalisation des services à l'occupant (facility management) est encore plus marqué (BNP Paribas, Thales, AXA). Les économies obtenues sont difficilement quantifiables, du fait de la mauvaise connaissance des coûts avant les réformes, mais les entreprises estiment toutes qu'elles ont été réelles : rationalisation des arbitrages, réimplantations vers des marchés immobiliers moins tendus, rationalisation des surfaces occupées, diminution du coût unitaire des travaux, réduction du nombre de personnes affectées aux fonctions immobilières.

L'expérience vécue dans les entreprises montre que les évolutions sont lentes même si des opérations ponctuelles peuvent être réalisées rapidement. Chez Thales la démarche a pris 15 ans et à la SNCF les travaux d'inventaire ont été initiés il y a 10 ans et ne sont pas encore terminés. À l'opposé, certaines opérations de cession en bloc d'une partie du patrimoine peuvent se réaliser en quelques mois (EDF, France Telecom).

2.- Les pays européens ont tous modernisé leur gestion immobilière

Il est très difficile de tirer des leçons des expériences étrangères. En effet les deux principaux travaux sur la question, ceux de l'Inspection générale des finances (2 002) et de M. Olivier Debains (2003), concluent de façon divergente. Les premiers affirment que les situations sont très variées d'un pays à un autre, certains ayant centralisé la gestion immobilière de l'État, d'autres ont laissé une large marge de manœuvre aux différents ministères. M. Olivier Debains conclut au contraire que, dans la majorité des pays, un organisme central exerce la fonction de propriétaire de tout ou partie du parc immobilier (Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Grèce, Irlande, Italie, Pays-Bas et Suède).

Sans chercher à opposer les experts, la raison de cette divergence d'interprétation est sans doute à chercher dans la description précise des pouvoirs des différentes entités chargées de l'immobilier de l'État. Ainsi un regard extérieur trop rapide pourrait conclure qu'en France les Domaines exercent un tel pilotage... Dans le temps qui lui était imparti, la MEC n'a pas pu faire une étude détaillée au niveau européen. La conclusion qui s'impose cependant est que l'ensemble des pays européens s'est doté d'outils de pilotage pour dynamiser la gestion de leurs actifs immobiliers. En regard, comme l'ont signalé à votre Rapporteur certains investisseurs et promoteurs, la France a 10 à 15 ans de retard par rapport à ses voisins.

L'Italie a redynamisé sa gestion immobilière en rénovant profondément l'Agenzia del Domanio, avec une politique active de cessions en bloc, en utilisant la technique de la location vente (3 milliards d'euros de cession annoncés le 31 décembre 2004). Les Pays-Bas ont également mis en place une agence centralisée (Rijkgebouwdienst), certes au niveau réduit de ce pays. L'Allemagne vient de procéder à une réorganisation complète des structures de gestion de son patrimoine immobilier, avec notamment la création d'une agence fédérale opérationnelle depuis le 1^er janvier 2005 (Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, BIMA). Cette agence est placée sous l'autorité du ministère des Finances et emploie actuellement 6.900 personnes. Le BIMA est propriétaire des immeubles publics fédéraux puisque les différentes administrations lui paient un loyer.

La Suède expérimente un système où coexistent au niveau interministériel plusieurs agences de pilotage par type de bien : défense, châteaux et monuments historiques, enseignement, établissements pénitenciers, autres actifs non spécifiques. La Grande-Bretagne a tenté une première expérience de gestion immobilière centralisée, puis a effectué un retour en arrière du fait de la trop grande lourdeur bureaucratique. Ce pays est cependant en pointe s'agissant de l'introduction de méthodes de gestion modernes, avec le développement de partenariats public privé. En Belgique, la Régie des bâtiments était il y a quelques années encore propriétaire des immeubles de l'État, mais se contentait d'une action purement conservative. Un ministre a récemment redynamisé cette administration, qui a alors réalisé un important programme de cessions et est maintenant engagée dans de nombreuses opérations de partenariats public privé.

II.- LES CARENCES DE LA GESTION IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT
NE SONT PLUS ACCEPTABLES

En France, l'État a encore en matière immobilière un fonctionnement hérité des années d'après-guerre. L'absence de remise en cause de ce modèle permet d'expliquer les difficultés persistantes pour gérer l'immobilier public et le peu d'efficacité des structures mises en place depuis une dizaine d'années pour remédier aux effets de cette situation. Lors de leur audition par la MEC, les représentants de la Mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'État (MIVPIE), créée en novembre 2004, ont reconnu que l'État n'avait pas encore de stratégie immobilière propre.

A.- LA FONCTION D'ÉTAT PROPRIÉTAIRE A PROGRESSIVEMENT DISPARU

La situation actuelle a vu la disparition progressive de la fonction d'État propriétaire. Aujourd'hui le constat unanime est qu'il n'y a plus de pilotage politique de l'immobilier de l'État En matière d'immobilier public, les décisions d'arbitrage sont toujours prises sur des dossiers ponctuels et de manière bilatérale ; arbitrage du Premier ministre sur le dossier d'un ministère ou arbitrage du ministre de tutelle sur les dossiers d'un organisme. L'absence de mise en perspective de ces différents arbitrages entraîne une accumulation de décisions ponctuelles au cours du temps qui conduit inéluctablement à une croissance du parc.

Il est dès lors nécessaire d'inverser cette tendance pour assurer une maîtrise structurelle des dépenses immobilières de l'État. La remise en cause de toutes les situations immobilières et un raisonnement en optimisation globale n'iront pas sans provoquer de réticentes dans un premier temps ; mais l'intérêt général et la modernisation du mode de fonctionnement de l'État imposent de les dépasser. Depuis 15 ou 20 ans, divers rapports ont été écrits et diverses structures interministérielles ont été créées ; aucune de ces structures n'a pu dégager une vision d'ensemble coordonnée du patrimoine public ni proposer des arbitrages.

1.- Les Domaines ne jouent plus qu'un rôle de « notaire » de l'État

Le service des Domaines, issu de l'Intendant royal, a exercé les fonctions de régulation et d'arbitrage du patrimoine public jusqu'au début des années 50. C'est en effet lui qui décidait de l'affectation et de l'utilisation des biens immobiliers de l'État ; l'affectation d'un immeuble avait pour contrepartie un droit de contrôle sur l'utilisation des biens.

La création de la Direction générale des impôts en 1948 a maintenu les Domaines sous sa tutelle, mais en les réduisant à un seul bureau d'administration centrale dans les années 80. Ils n'ont alors conservé que les fonctions d'évaluateur de biens et de notaire de l'État. Aucune autre structure n'a pris le relais de la fonction de propriétaire, au moment où l'extension du patrimoine immobilier public aurait justement nécessité un renforcement du pilotage global du système. Cette situation est devenue difficilement supportable dans les années 90 où l'État vivait encore sur la lancée de la croissance des ressources publiques et de son périmètre d'intervention. Aujourd'hui les Domaines n'exercent plus que le rôle de « notaire » de l'État (évaluation, enregistrement, vente et législation).

La Direction générale des impôts n'a jamais considéré les Domaines comme prioritaire dans ses missions, et ne les a pas dotés de moyens adaptés aux enjeux, tant au point de vue humain que financier. Les Domaines génèrent d'ailleurs peu de synergie avec les autres services de la Direction générale des impôts. L'idée actuellement évoquée de transférer les Domaines de la Direction générale des impôts à la Direction générale de la Comptabilité publique ne changerait pas fondamentalement les choses.

Le Figaro du 9 juin 2005 a publié un avis des Domaines portant appel à candidature concernant la vente de cinq immeubles domaniaux. Les conditions de cet appel d'offre sont critiquées par les professionnels. Cet avis a-t-il été passé dans la presse internationale, s'agissant d'un marché mondialisé ? Pourquoi les investisseurs et promoteurs potentiellement intéressés n'ont-ils pas les informations minimales dont ils ont besoin :

- pas de prix de réserve

- pas de règle du jeu

- le contenu des dossiers est minimal (SHOB, plan de coupe, plan de façade)

- pas d'équipe prévue pour se renseigner

- l'État peut se rétracter à tout moment

- pas de possibilité de condition suspensive

- pas d'analyse préalable au permis de construire (rénovation)

- heures de visite très restreintes

Au vu de ces manquements, les investisseurs et promoteurs potentiels devront appliquer une marge de risque de 30 %, faisant craindre une vente à la moitié de la valeur possible.

M. Jean-François Copé, assisté de M. Bruno Rousselet, Sous-directeur des Domaines, a indiqué lors de son audition par la MEC qu'un site Internet contenait des éléments d'information relatifs à ces ventes, même si les acquéreurs potentiels ne les jugent pas suffisants.

2.- La MIVPIE, pas plus que les instances ministérielles précédemment créées, n'est en mesure de remplir son rôle

· Plusieurs instances interministérielles ont été créées au cours des dernières années sans résoudre le problème

Depuis 10 ou 15 ans, plusieurs instances interministérielles ont été créées Au niveau national, 5 instances interministérielles sont actuellement compétentes en matière immobilière :

- La Commission interministérielle de la politique immobilière de l'État (CIPI). Rattachée au Secrétariat général du Gouvernement ses pouvoirs sont très larges, mais elle ne les a jamais rempli en raison de l'absence de volonté politique et de la faiblesse de ses moyens (trois personnes à temps plein). Elle a limité son rôle à la gestion des cités administratives.

- Le Comité pour l'implantation territoriale des emplois publics (CITEP). Rattaché aux services du Premier ministre, le CITEP a pour mission de favoriser la réimplantation des administrations en province. Il reconnaît lui-même qu'il n'a pas de stratégie à cette fin et ses responsables avouent ne pas disposer de document stratégique. Le CITEP agit au cas par cas, et au mieux dispose d'une « jurisprudence » constituée de la succession des décisions prises depuis sa création. Le CITEP reconnaît également que ses décisions sont plus motivées par des raisons d'aménagement du territoire que par des raisons de coût. Certes les ministères doivent fournir, tous les cinq ans, un « Plan pluriannuel prévisionnel des implantations » (PPPI), examinés pour avis par le CITEP. Mais une véritable réflexion et une méthodologie sur les critères de décision en matière d'implantation à Paris, en banlieue ou en province font défaut. Les responsables de la MIVPIE, lors de leur audition devant la MEC, ont estimé que le CITEP ne devait pas être comptabilisé dans les instances interministérielles chargées de l'immobilier de l'État, ce qui est à tout le moins contestable.

- La Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MQVD). Placée traditionnellement auprès du ministère chargé de l'architecture (cette attribution varie d'un gouvernement à l'autre), elle a pour mission de favoriser l'amélioration de la qualité architecturale des bâtiments publics.

- La Commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières de l'État à l'étranger (CIM). Cette commission s'occupe des bâtiments publics à l'étranger de tous les ministères.

- La Mission de réalisation des actifs immobiliers de la Défense (MRAI). La MRAI a été constituée pour céder le patrimoine immobilier dépendant du ministère de la Défense qui n'est plus utile aux opérations. On pourrait rétorquer qu'elle n'a pas de vocation interministérielle, mais on rappellera que le ministère de la Défense a en charge près de la moitié du patrimoine immobilier de l'État, qui est donc soustrait à toute impulsion interministérielle.

Une telle pluralité d'instances entraîne un risque évident de discordances et d'incohérences.

· La Mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'État (MIVPIE)

M. Olivier Debains, dans son rapport de décembre 2003, préconisait la création d'une agence des propriétés immobilières de l'État. Cette agence devait assurer les fonctions de propriétaire pour l'ensemble des biens immobiliers de l'État (achats, ventes...). Séduisante intellectuellement, cette idée ne correspondait sans doute pas à la réalité administrative et politique en France. Le Gouvernement a alors décidé, en novembre 2004, de créer un « Comité d'orientation de la Mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'État » - MIVPIE, dirigé par M. Jean-Pierre Lourdin et placé auprès du ministère de l'Économie. Cette mission n'a pas de texte juridique officialisant sa création, même si votre Rapporteur a eu connaissance d'un projet de décret à ce sujet. Selon ces projets de texte, la MIVPIE est chargée d'« animer et de coordonner » les actions conduites par les différents ministères en matière immobilière, notamment à l'occasion des cessions. Votre Rapporteur ne peut qu'être frappé par l'imprécision juridique de ces notions. En outre la MIVPIE est chargée de « proposer » des modes de gestion immobilière, alors que l'on sait bien que ce ne sont pas les idées qui manquent, rapport après rapport, mais la volonté de les mettre en œuvre. De même la MIVPIE serait simplement « consultée pour avis » sur les projets de valorisation immobilière des ministères.

Depuis sa création, la MIVPIE s'est occupée essentiellement du programme de cession. Outre les cessions, elle est également chargée de réfléchir à une stratégie immobilière et à cette fin, elle a constitué deux groupes de travail :

- un groupe chargé de réfléchir à l'optimisation de la gestion immobilière de l'État : responsabilisation des occupants, séparation des rôles de propriétaire et de locataire et possibilité d'externalisations ;

- un groupe sur la méthodologie en matière d'immobilier (calcul économique, choix entre propriété et location, implantation, bilan financier des opérations de cession, solutions financières innovantes...). Ces deux groupes de travail doivent rendre leurs conclusions au cours du mois de juillet 2005.

Enfin les effectifs actuels, de quatre personnes, de la MIVPIE ne lui permettent pas de remplir correctement son rôle. M. Jean-Pierre Lourdin, auditionné par la MEC, a reconnu qu'il faudrait passer « à la vitesse supérieure ».

B.- LA MAUVAISE CONNAISSANCE DU PARC CACHE UNE SOUS-OCCUPATION ET UN ACCROISSEMENT DE CELUI-CI

La Cour des comptes, dans plusieurs référés portés à la connaissance des commissions des Finances, a souligné que l'État n'avait pas une bonne connaissance de son parc immobilier. En particulier le Tableau général des propriétés de l'État (TPGE), géré par les Domaines avec la participation des différents ministères, souffrait, jusqu'à une période récente, d'un défaut d'exhaustivité et d'actualisation.

· Le Tableau général des propriétés de l'État (TPGE)

Le ministère de l'Économie a lancé en 2004 une vaste opération de mise à jour du TPGE. Ce travail devra servir à l'établissement de la partie immobilière du bilan patrimonial de l'État qui devra être fourni, en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), au 1^er janvier 2006. Cette opération gigantesque est en cours, comme l'ont expliqué les responsables des Domaines lors de leur (voir en annexe une note sur l'état de cette actualisation).

Votre Rapporteur regrette cependant le choix, à ses yeux, malheureux de ne comptabiliser que les immeubles de l'État « contrôlés » par les services des ministères, en excluant ceux occupés par les établissements publics ; or il semble que les établissements publics détiennent au moins autant de surfaces que les services ministériels... L'évaluation la plus récente fait état de 28.000 immeubles domaniaux affectés aux services de l'État représentant une valeur de 33 milliards d'euros au 31 décembre 2004 sur la base d'environ 90 % du nombre des immeubles (95 % de leur valeur). Le ministère de l'Économie a pour objectif d'affiner ce chiffre pour couvrir 100 % du champ au 1er janvier 2006. À cela il faut rajouter les quelques 30.000 immeubles affectés aux établissements publics et qui ne font pas l'objet d'une évaluation.

Les évaluations des biens inventoriés sont le plus souvent faites selon des barèmes forfaitaires sans étude de marché. Ce travail d'inventaire et d'évaluation reste donc à parfaire, pour le moins.

· Une sous-occupation chronique

En l'état, le TGPE ne donne pas d'information sur l'occupation des immeubles de l'État. Il est donc très difficile de se faire une idée de l'adéquation de ce parc aux besoins actuels de l'administration. Certaines informations portées à la connaissance de votre Rapporteur, difficilement vérifiables sans analyse détaillée, laissent cependant craindre une sous-occupation chronique.

Au ministère des Affaires étrangères, l'immeuble de la rue La Perouse, (Paris, 16^ème) serait inutilisé à hauteur de 10 % de sa capacité. Au ministère de l'Outre-Mer, on peut s'interroger sur l'utilisation des locaux du Carré Oudinot (Paris 7^ème). Le ministère de l'Agriculture héberge toujours en plein Paris les écoles d'agronomie et de génie rural .

Au ministère de l'Équipement, on peut se demander quelle utilisation est faite (partage entre plusieurs ministères dont les Affaires étrangères) des anciens locaux du boulevard Saint Germain (Paris 7^ème). En outre la mise en vente en région Île-de-France des terrains non utilisés de la SNCF et de RFF marque le pas, malgré le rapport de M. Pierre Pommelet de décembre 2003 et la mission confiée à M. Dominique Figeat, à la Délégation à l'action foncière. De plus, 10 % des locaux de la Tour Pascal et de la Grande Arche (La Défense) seraient inoccupés.

Au ministère de l'Economie, il serait utile de connaître l'utilisation précise des locaux de l'avenue de Ségur, (Paris 7^ème) et de l'ancien immeuble de France Telecom (seulement 2.000 m² sur 15.000 disponibles seraient actuellement utilisés). Abdou Diouf, le secrétaire général de la Francophonie, profitera du Sommet de la Francophonie, fin novembre 2005, à Ouagadougou, pour dévoiler le site de la future Maison de la Francophonie. Elle s'installera dans les locaux de 15.000 m², dans le VII^ème arrondissement de Paris, avenue Duquesne, actuellement occupés par des services de trois ministères : Santé, Industrie et Environnement. La mise à disposition de ces nouveaux locaux serait effective fin 2005 ou en 2006. Cette Maison doit réunir l'ensemble des services de la Francophonie, qui étaient jusque-là éclatés sur plusieurs sites parisiens : le secrétariat général, l'agence intergouvernementale, l'agence universitaire, l'assemblée parlementaire et l'association internationale des maires francophones.

Au ministère de la Culture, l'opération de rénovation du Grand Palais (Paris 8^ème), a coûté 130 millions d'euros sans projet d'occupation préalable pour les 74.000 m² qui sont actuellement vides. Ils représenteraient un coût d'entretien de 8 à 10 millions d'euros par an. On se rappellera que, du fait des hésitations politiques et administratives, l'immeuble des « Bons enfants », occupé depuis le début de l'année 2005, est resté inoccupé pendant 12 ans. Malgré cela, le ministère de la Culture dispose pourtant toujours de sept immeubles domaniaux (Paris), dont un seul a été remis aux Domaines pour cession malgré l'installation de ses services centraux dans l'immeuble des « Bons Enfants ».

Le ministère de la Défense dispose de trois immeubles de prestige, l'Hôtel de la Marine (place de la Concorde, Paris 8^ème), le Cercle militaire (place Saint Augustin, Paris 8^ème) et la Cité de l'Air (Balard, Paris 15^ème), lieu de réception et de logement de fonction aux trois armes, alors que l'on pourrait étudier l'aménagement et la mutualisation des ailes de l'Hôtel des Invalides. Le Bassin des Carennes situé en plein Paris (boulevard Victor, Paris 15^ème) est encore utilisé pour tester des modèles réduits de bateaux.

· Un accroissement des surfaces difficilement quantifiable

Le TGPE n'est malheureusement pas historicisé. On constate néanmoins au cours des dernières décennies une croissance continue du parc immobilier public, avec une augmentation consécutive des coûts d'acquisition, d'entretien et de modernisation. Depuis les années 50, l'extension des fonctions de l'État, et par voie de conséquence, le périmètre du patrimoine public, ont été très importants. Les divers patrimoines ont été constitués par addition successive, sans vision d'ensemble. L'accroissement du nombre de fonctionnaires a nécessité des besoins importants de bureaux. Le développement des fonctions économiques de l'État, par le biais de la création de société nationales ou d'établissements publics, s'est accompagné de la constitution d'un patrimoine immobilier public affecté.

Cette tendance issue des années de croissance ne s'est pas arrêtée. Des informations portées à la connaissance de votre Rapporteur laissent à penser que de mars 2000 à octobre 2003, le solde net des achats d'immeubles publics par l'État en Île de France a été de 660.000 m², dont 188.000 m² à Paris. Les Domaines, interrogés par votre Rapporteur, n'ont pas validé ces chiffres et ont indiqué que, faute de données statistiques disponibles, ils n'étaient pas en état de confirmer ni d'infirmer ; ils estiment que cette vérification, si elle devait être faite, serait trop coûteuse en temps de travail.

Si on se reporte aux statistiques du CITEP, on constate sur les dernières années une augmentation sensible des surfaces utilisées par l'administration en région Île de France. Le CITEP comptabilise des « agréments » pour les nouvelles implantations en Île de France, comme pour les abandons de site. L'agrément délivré par le CITEP est un agrément « utilisateur ». Il couvre aussi bien des acquisitions que des prises à bail et il serait inexact de considérer que les chiffres représentent une extension du domaine. Les statistiques relatives aux agréments délivrés en Île de France (voir tableau en annexe) montrent que les surfaces de bureau ont augmenté en 2001 de 70.000 m², en 2002 de 58.000 m², en 2003 de 47.000 m², en 2004 de 18.000 m² et au premier semestre 2005 de 37.000 m². Les locaux de tous types sont soumis à agrément. Le CITEP comptabilise aussi les autres immeubles : locaux d'enseignement ou de formation, laboratoires de recherche, musées, bâtiments dédiés au stockage des archives etc. Toutes catégories confondues, les surfacées agréées ont augmenté en 2001 de 165.000 m², en 2002 de 173.000 m², en 2003 de 113.000 m², en 2004 de 72.000 m² et au premier semestre 2005 de 42.000 m².

Les évolutions à Paris sont cependant à nuancer. Les surfaces de bureau agréées ont augmenté de 11.000 m² en 2001 et de 17.000 m² en 2003 mais ont diminué de 37.000 m² en 2002, de 12.000 m² en 2004 et de 68.000 m² au premier semestre 2005 (au profit de la petite couronne).

On peut sérieusement se demander maintenant pourquoi l'État n'a pas tiré les conséquences du mouvement de fond constitué par la diminution de son périmètre d'action suite à la privatisation d'entreprises publiques, aux mouvements de décentralisation successifs (1982 et 2004) et à la déconcentration, enfin à la diminution du nombre de fonctionnaires de l'État ces dernières années.

C.- LES RÉSULTATS DES CESSIONS SONT EN DEÇÀ DES OBJECTIFS

À l'initiative de votre commission des Finances, le Gouvernement s'est engagé depuis 2004 dans une politique active de cessions. Celles-ci ne doivent pas constituer un objectif en soi mais découler logiquement d'une bonne gestion du patrimoine de l'État. L'exemple de l'État italien, engagé dans une vaste opération de cessions « en bloc », peut sembler prometteur. Ainsi quelques 3 milliards d'euros ont été cédés au 31 décembre 2004. Les informations portées à la connaissance de votre Rapporteur montrent cependant que certains des biens vendus ont subi une décote importante, au détriment des finances publiques. D'autre part, l'État italien continue à occuper plusieurs de ces immeubles, avec des baux à long terme, et l'on peut légitimement se demander s'il n'a pas échangé un gain actuel contre une dépense future plus importante.

Évidemment, l'État doit rester propriétaire d'une grande partie de son patrimoine, qui correspond aux besoins permanents de ses services. Mais il doit se dessaisir des biens vacants ou sous-utilisés, et peut envisager d'avoir une partie de locaux en location, pour fournir un élément de souplesse.

L'État n'a pas respecté le montant de réalisation de cession de bien immobiliers domaniaux inscrits dans le projet de loi de finances 2004 (500 millions d'euros) et semble ne pas pouvoir non plus respecter le montant prévu dans la loi de finances pour 2005 (850 millions d'euros). La MIVPIE a adopté deux listes de biens devant faire l'objet de cessions, en novembre 2004 et en mars 2005 (voir en annexe).

M. Jean-François Copé lors de son audition devant la MEC le 16 juin 2005, a rappelé que « sur la période 1998-2002, les produits de cession étaient de 14 millions d'euros par an en moyenne, hors Défense. À la Défense, on oscillait entre 15 et 30 millions d'euros, en mettant à part le programme exceptionnel de cession de la caserne Dupleix. En 2004, le résultat final a été de 160 millions d'euros, réaffectés pour 33 millions d'euros à la Défense directement. »

Votre Rapporteur note l'imprécision des chiffres, en se référant aux estimations fournies par les Domaines à la suite de leur audition par la MEC.

Le décompte des cessions immobilières en 2004

Les Domaines ont calculé que les cessions immobilières de propriétés de l'État ont porté en 2004 sur un actif total de 279 millions d'euros, pour un produit budgétaire net, pour le budget général, de 137 millions d'euros. En effet, certaines opérations réalisées en 2004 donnent lieu à des paiements différés (à hauteur de 60 millions d'euros, pour l'essentiel, il s'agit de l'externalisation par le MINEFI des centres de contrôle technique des véhicules lourds).

Par ailleurs, la cession de l'immeuble de la rue Scribe (58 millions d'euros) a pris la forme d'un échange avec « soulte », l'immeuble reçu en échange (46 millions d'euros) devant abriter dès 2005 les services de la direction des services fiscaux de Paris-Nord, services de proximité pour les parisiens, et la « soulte » (12 millions d'euros) constituant une recette budgétaire. Cette double opération est intéressante, tant en surfaces que sur le plan financier :

- la direction nationale d'interventions domaniales a quitté un immeuble de 7.448 m², valorisé 58 millions d'euros, et a emménagé dans un immeuble de 5.562 m² (- 25 %), dont le coût, y compris les premiers aménagements, peut être estimé, sur 15 ans, à 18 millions d'euros (- 69 %) ;

- les services concernés de la direction des services fiscaux de Paris-Nord quitteront dès 2005 des emprises de 14.259 m², les unes locatives, les autres domaniales, mais qui peuvent être globalement évaluées entre 60 et 70 millions d'euros, pour être réunies dans un immeuble de 10.204 m² (- 28 %) acquis 46 millions (- 30 % environ).

Enfin, d'autres cessions ont donné lieu à un reversement immédiat des produits à destination des ministères ou des établissements concernés, conformément aux règles budgétaires particulières qui leur sont applicables. C'est le cas des cessions du ministère de la Défense (33 millions d'euros) et de celles concernant le budget des ports autonomes maritimes (3 millions d'euros).

Le produit net pour le budget général est donc de :

279 - 60 - (58 - 12) - 33 - 3  = 137 millions d'euros.

Ce montant est nettement supérieur aux produits enregistrés dans le passé (61 millions d'euros en 2002 et 79 millions d'euros en 2003), ce qui traduit une accélération du rythme des cessions immobilières de l'État.

Votre Rapporteur tient à souligner le cas emblématique de l'immeuble de l'ENA. Le transfert à Strasbourg, complet depuis cette année, laisse le bâtiment de la rue de l'Université vacant. Interrogé sur cet immeuble lors de leur audition devant la MEC, les responsables de la MIVPIE ont expliqué que sa mise en vente n'était pas possible car il ne s'agit pas d'un immeuble de bureau et que donc il appartient au domaine public, inaliénable. Seule une libération totale des lieux permettrait un déclassement et une cession. Or continuent à occuper cet immeuble quelques fonctionnaires et quelques stagiaires étrangers, pour lesquels aucune solution de réimplantation n'est actuellement trouvée... C'est pourquoi votre Rapporteur est à l'origine d'un amendement adopté dans le projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie, tendant à ce que l'immeuble de l'ENA puisse être vendu occupé dans sa nature et sa destination actuelle. Il y va de la crédibilité de l'ensemble de la démarche de l'État en matière de cessions.

· La « circulaire Cresson »

Il faut reconnaître que les difficultés relatives à la réalisation de ces cessions sont multiples. Techniquement il faut au minimum un an pour réaliser une opération de cession (évaluation, réimplantation, collectivités locales, mise en vente...). Les récentes modifications de la législation assouplissant les cessions n'ont pas encore eu le temps de produire la plénitude de leurs effets. Les ministères se caractérisent par un conservatisme assez affirmé, dû au fait qu'aucun mécanisme ne les responsabilise quant au coût de l'immobilier. En effet du point de vue du ministère, il vaut mieux être propriétaire car l'immobilier leur apparaît alors « gratuit ». Au contraire, si un ministère est locataire, il doit solliciter chaque année les crédits pour payer le loyer correspondant.

La circulaire du Premier ministre du 21 février 1992 (« circulaire Cresson ») prévoit que les ministères cédant une partie de leur patrimoine peuvent bénéficier du retour des produits de ces cessions jusqu'à hauteur de 90 %, une fois l'opération réalisée (100 % pour le ministère de la Défense). Ce mécanisme incitatif n'a jamais vraiment fonctionné de façon satisfaisante. D'abord la circulaire ne s'applique pas à Paris, alors même que la réserve de valeur est importante. Ensuite les réformes récentes du droit de l'immobilier public n'avaient pas encore produit leurs effets. Le retour peut intervenir deux à trois ans après l'opération, en raison de la lenteur des procédures des cessions de l'État et, d'autre part, les produits de cessions sont souvent reversés au « pot commun » du ministère, sans que les services opérationnels qui sont à l'origine de la cession aient une part du gain. Enfin, le ministère de l'Économie bloque souvent, en tout ou en partie, le versement du retour, pour des raisons budgétaires, qui font l'objet de discussions en fin d'année lors du bouclage des lois de finances rectificatives. Plusieurs ministères auditionnés par la MEC ont parlé d'un véritable « effet râteau ».

D.- L'ÉTAT N'A PAS LES MOYENS D'ENTRETENIR SON PARC IMMOBILIER

L'État n'a pas les moyens d'entretenir son parc immobilier et cette situation a des conséquences dommageables.

Force est de constater que les services de l'État sont mal logés. Les locaux sont vétustes, pas adaptés, pas entretenus. Cette situation entraîne évidemment une dégradation des conditions de travail des agents publics : tribunaux, commissariats de police, préfectures... En outre, l'absence de politique d'entretien préventive entraîne un surcoût, en ce sens que les travaux curatifs sont souvent plus chers une fois que les bâtiments sont détériorés et doivent être réparés. Enfin les bâtiments publics non entretenus convenablement subissent une décote de leur valeur, comme cela s'est vu à de multiples reprises, lors de la remise sur le marché d'anciens immeubles de bureau de l'État.

Les professionnels de l'immobilier convergent sur l'idée qu'une politique d'entretien en continu des bâtiments, fondée sur une gestion préventive et non curative, est à terme facteur d'économie, dans une proportion de l'ordre de 40 à 50 %. En d'autres termes, l'absence de programmes rationnels d'entretien des bâtiments, menés par des professionnels de l'immobilier pour les immeubles les plus importants, conduit à la fois à un surcoût et à une moindre qualité pour les occupants. L'Inspection générale des finances a estimé qu'une politique d'entretien préventive du patrimoine pourrait ainsi économiser près de la moitié des 2 milliards d'euros annuels que l'État lui consacre.

Sauf exceptions, la politique d'entretien est ponctuelle et purement curative, ce qui conduit à la fois à une qualité insuffisante des bâtiments et à l'apparition de surcoûts. En effet, en la matière, une gestion préventive, continue, est plus économe qu'une gestion corrective. La mise aux normes de sécurité paraît lacunaire dans plusieurs ministères. Cette mise aux normes de sécurité nécessite une compétence technique et justifie une attention particulière du fait de la responsabilité pénale des chefs de service. Les démarches d'optimisation d'exploitation et de maintenance sont encore peu nombreuses.

Votre Rapporteur note que la tendance des grands groupes privés ou publics est à l'externalisation des tâches de maintenance et d'entretien auprès d'un prestataire de service intégré.

E.- LA RÉFORME DU CADRE JURIDIQUE RESTE À PARFAIRE

Le Gouvernement a entrepris, avec l'assistance des Domaines, une réforme du cadre juridique du domaine de l'État. Le cadre juridique relatif aux cessions commence à être assoupli et adapté :

- l'ordonnance du 19 août 2004 permet le déclassement des immeubles de l'État à usage de bureau, facilitant ainsi leur cession,

- le décret du 4 novembre 2004 assouplit les procédures de vente des immeubles de l'État,

- la réforme de l'article L.631-7 du code de la construction et de l'habitation par la loi de finances rectificative pour 2003 prévoit que l'État peut déroger à l'obligation d'affecter à l'habitation les locaux administratifs qui ne conservent pas, au moment de leur mise en vente, leur destination primitive.

En outre un décret d'avril 2004 précise le rôle des préfets afin de rationaliser les implantations des services déconcentrés de l'État. L'ordonnance du 17 juin 2004 généralise les « partenariats public privé », au-delà des immeubles de la justice, de la police et de la gendarmerie. Votre Rapporteur se félicite de ces avancées, qui restent à parfaire.

À Paris intra muros, le Plan local d'urbanisme (PLU) actuellement en cours de constitution laisse planer des doutes importants sur la destination des immeubles qui pourraient être libérés par l'État (notamment obligations de réaliser des logements ou des équipements sociaux). La multiplication des contraintes issues de ce PLU a pour conséquence d'organiser la rareté de l'offre intéressant les professionnels potentiellement acquéreurs, et donc a un effet cumulatif sur l'augmentation des prix, ce qui est exactement contraire à l'objectif recherché.

En outre, comme cela a déjà été souligné, les communes bénéficient, lors des opérations de cessions de biens immobiliers de l'État, d'un droit de préemption et d'un droit de priorité (acheter un bien à sa valeur domaniale au moment de la mise en vente). Cette double contrainte n'a pas de sens, et il faudrait envisager de rationaliser ces procédures en les simplifiant.

Il reste enfin au Gouvernement à prendre les mesures juridiques relatives à la refonte du code du domaine de l'État, qui aurait dû intervenir avant la fin 2004, en application de la loi d'habilitation de juillet 2003 autorisant le Gouvernement à modifier le droit par ordonnance. Cette habilitation a été prolongée jusqu'au 10 juin 2005 par les articles 89 et 92 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit. Le ministère explique ce retard en raison de l'importance des travaux de codification à réaliser. Dans le cadre de ces travaux, votre Rapporteur se fait le relais des acquéreurs potentiels pour souhaiter que les procédures de cession des biens domaniaux soient le moins éloignées possible des procédures de droit commun, bien sûr en prenant toutes les garanties nécessaires pour assurer les intérêts de l'État.

F.- L'INCURIE DE LA GESTION DES LOGEMENTS DE FONCTION

Le rapport de l'Inspection générale des finances de décembre 2003 rédigé par Mme Véronique Hespel note que ni les Domaines ni les ministères ne tiennent de liste à jour des logements de fonction des agents publics. Selon les sources (ministères, Inspection générale des finances), il y aurait entre 94 000 et 137 000 logements de fonction pour les agents de l'État. Les logements des gendarmes et des autres personnels du ministère de la Défense en représentent 60 %, ceux du ministère de l'Éducation nationale 28 %, et les autres ministères 12 %.

Cette estimation ne comprend que les logements de fonction d'agents de l'État. Elle ne comprend pas les nombreux agents de grandes entreprises publiques comme La Poste ou France Telecom, les 20.000 instituteurs logés par les communes, les 1.400 logements affectés par l'État à l'étranger pour les agents publics, les élèves logés gratuitement dans certains établissements de formation (X, ENS, ENA...), les ministres ou les militaires du rang engagés ou volontaires.

Le décompte fait par le rapport de l'Inspection générale des finances concerne le nombre d'agents de l'État bénéficiaires d'une concession de logement, que ce logement soit situé dans le patrimoine de l'État, dans celui des collectivités locales (cas des enseignants), dans celui de certains établissements publics nationaux ou dans un patrimoine locatif. Le recensement a porté sur tous les bénéficiaires de concession connus des Domaines à travers le logiciel « Gide » (qui porte sur les concessions dans les propriétés et locations de l'État). Il porte également, sur indication des ministères, les agents de l'État, identifiés par ceux-ci, qui bénéficiaient de concession de logement non recensée par les domaines, parce qu'ils étaient logés gratuitement par des collectivités locales ou dans le patrimoine propre des établissements publics. Le chiffre de 137.000 n'est évidemment pas garanti, car il repose d'une part sur un fichier des concessions établi par les Domaines et insuffisamment actualisé, et d'autre part sur des recensements effectués par les ministères, souvent pour la première fois. Il n'avait pas été possible, lors de la mission de l'Inspection, d'opérer un recoupement avec le TGPE, car celui-ci n'avait pas encore fait l'objet des opérations de mise à jour associées à la LOLF.

Le rapport de l'Inspection générale des finances précise que l'enquête qui l'a précédé aurait dû être effectuée en partenariat avec les Domaines, qui devaient assumer le rôle de rapporteur. Mais les Domaines n'ont jamais mis à disposition d'agent public et c'est la présidente de la mission, Mme Véronique Hespel, qui a dû assumer le rôle de rapporteur...

Selon l'Inspection générale des finances, la valeur locative de ces 137.000 logements représente 1,4 milliard d'euros ; or le montant total des redevances perçues par l'État auprès des bénéficiaires ne dépasse pas 30 millions d'euros... De plus, un taux de vacance de 18 % à 20 % apparaît à la suite d'enquêtes auprès des ministères de la Culture, de l'Économie et de la Justice. On rappelle que les occupants de logements de fonction pour nécessité absolue de service ne paient pas de loyer et que leurs charges (électricité, eau...) sont souvent assumées par l'État. Les loyers payés dans le cadre de l'utilité de service sont souvent dérisoires au regard de la valeur locative de marché. Très souvent ils sont établis en référence à la loi de 1948, donc à des niveaux très bas. Seuls les agents titulaires de conventions d'occupation précaire paient un loyer correspondant au marché.

Le rapport révèle que si les textes juridiques relatifs aux logements de fonction des agents publics sont simples et clairs (distinctions entre nécessité absolue de service, utilité de service et convention d'occupation précaire), leur application laisse pour le moins à désirer. Il note que les Domaines n'exercent pas de fonction de pilotage global des logements de fonction, qui sont donc laissés à la libre gestion de chaque ministère. Le rapport souligne que l'attribution des logements de fonction ne correspond souvent pas aux besoins fonctionnels et aux obligations de présence, qui sont souvent mal définies, et que de grandes inégalités résident en la matière entre les différents ministères. En outre, les servitudes et contraintes justifiant des logements de fonction n'ont pas été réévaluées au regard de l'évolution des technologies, notamment les téléphones portables ou les systèmes de vidéosurveillance. De cas de logement de fonction situés hors du lieu de travail ont même été trouvés, alors que des espaces sur le lieu de travail auraient pu être aménagés à cet effet ; quelque 20 % des gendarmes sont ainsi logés en dehors de leur caserne.

La carence du pilotage des logements de fonction est aggravée par le fait que dans la plupart des cas, l'État ne respecte pas ses obligations fiscales (déclaration des avantages en nature au fisc) et sociales (paiement des cotisations sociales correspondantes).

G.- LES MINISTÈRES SE COMPORTENT EN QUASI PROPRIÉTAIRES

Il ressort des auditions de la MEC que les ministères se considèrent libres de faire ce qu'ils veulent, sans souci de cohérence globale. L'impression de « gratuité » prévaut, alors que l'immobilier public constitue un coût pour l'État : coût d'entretien, de maintenance, de rénovation, mais surtout coût d'opportunité représentant la somme qui aurait pu venir en déduction de la dette de l'État (environ 4,5 % par an de la valeur des immeubles).

Certes, les ministères sont évidemment les mieux à même de connaître leurs besoins. Mais livrés à eux-mêmes, sans bride, leur pente naturelle les pousse au mieux à l'immobilisme, pour conserver les immeubles mis « gratuitement » à leur disposition, au pire à l'accroissement de leur parc au fur et à mesure de l'évolution de besoins nouveaux, sans arbitrer par rapport aux services qui pourraient être allégés. Au sein de chaque ministère, les grandes directions ou réseaux sont pour une bonne part elles-mêmes autonomes, sans effort de coordination entre elles. Des « baronnies » sont ainsi constituées. Les schémas directeurs, quand ils existent, sont soit insignifiants, soit multiples.

Rares sont les ministères qui connaissent le nombre de m² à leur disposition. Aucun ministère n'a été en mesure d'estimer l'ensemble des coûts annuels liés à l'immobilier. Aucun ne dispose de comptabilité analytique ni de contrôle de gestion.

Les rapports de l'Inspection générale des finances notent l'insuffisance de la professionnalisation des personnels gérant l'immobilier dans les ministères (avec une exception pour la maîtrise d'œuvre, sans d'ailleurs que cela se traduise dans le respect des budgets initiaux de travaux de construction ou d'aménagement). L'Inspection conclut, sur la base de l'expérience d'entreprises et de pays étrangers, que certaines tâches relevant de la gestion immobilière nécessiteraient une compétence particulière, justifiant le recours à des professionnels du secteur.

La plupart des ministères auditionnés ont expliqué devant la MEC qu'ils n'avaient pas besoin de vendre mais que, au contraire, leurs besoins les incitaient plutôt à acquérir. Et quand les ministères présentent les cessions réalisées ou à venir, ils tiennent un discours selon lequel les coûts de réimplantation seront dans un premier temps plus importants que la valeur de revente... Donc au lieu du mécanisme institué par la « circulaire Cresson », où 90 % du produit de la cession revient au ministère et 10 % sont reversés au budget général, on voit fréquemment des opérations qui génèrent une dépense de 120 % ou plus.

Dans de nombreux cas, comme par exemple au ministère de la Culture, des immeubles sont confiés à des établissements publics, ce qui est un facteur supplémentaire d'opacité. Ces établissements publics définissent de manière autonome leur politique immobilière et les ministères de tutelle ne prennent pas en compte ce sujet de manière cohérente ou prioritaire.

La MEC a auditionné les représentants des ministères des Affaires étrangères, de l'Intérieur, de la Justice, de l'Équipement et de la Défense ; elle a également effectué une mission sur pièces et sur place auprès du ministère de la Culture (voir en annexe). En outre la Cour des comptes a enquêté sur les ministères des Affaires étrangères (rapport public 2004), de la Culture (rapport public 2002) et de la Justice (rapport public 2003), ainsi que sur la Banque de France (rapport public particulier 2005). Votre Rapporteur note que les ministères qui ont fait l'objet de rapports de la Cour des comptes ont fait des efforts méritoires pour rationaliser leur gestion immobilière ; il serait utile qu'elle poursuive ses travaux auprès des autres « gros » ministères en matière d'immobilier, ainsi la Défense, la Justice, l'Intérieur, l'Équipement ou l'Économie.

III.- SEULE UNE VOLONTÉ POLITIQUE FORTE PERMETTRA
DE MENER À BIEN LA RÉFORME PROFONDE QUI EST NÉCESSAIRE

Les performances actuelles de l'État en matière de gestion immobilière imposent un constant : il est indispensable de bouger. L'expérience du monde de l'entreprise atteste qu'il faut réunir trois conditions pour réussir le changement : une volonté de faire, une équipe compétente et une association des utilisateurs.

Plusieurs opérations importantes sont projetées ou en cours en Île de France, et sans une vision d'ensemble on ne pourrait avoir d'optimisation de l'utilisation des différents biens, au risque d'un nouvel accroissement du patrimoine public :

- implantation d'un nouveau TGI de Paris, de 100.000 m², dans la ZAC Tolbiac pour un coût estimé de 700 à 900 millions d'euros ;

- regroupement des services du Quai d'Orsay sur le site de Saint Vincent de Paul, ou ailleurs, pour coût estimé de 500 à 700 millions d'euros ;

- rénovation et mise aux normes de la Maison de la Radio, avec 100.000 m² à Paris 16^ème pour un coût évalué à 238 millions d'euros, mais qui pourrait se terminer à plus de 450 millions d'euros ; or seuls 60.000 m² seraient justifiés fonctionnellement pour les activités de Radio France, occupante des locaux à titre gratuit ;

- la rénovation du campus de Jussieu (Paris 5^ème) dont le coût total devrait atteindre 1,2 milliard d'euros, alors que dans le même temps l'Université de Paris VII va s'implanter sur 100.000 m² dans la ZAC Seine Rive Gauche.

A.- RÉAFFIRMER LE RÔLE DE L'ÉTAT PROPRIÉTAIRE

Il faut d'abord structurer la fonction de l'État propriétaire et restaurer un pilotage politique de l'immobilier de l'État. L'éparpillement administratif actuel n'aboutit à aucune gestion rationnelle et optimisée et il faut donc renforcer le pouvoir politique. Votre Rapporteur propose donc une organisation générale à trois niveaux avec un ministre chargé de l'impulsion politique, un service des Domaines profondément réformé et professionnalisé qui serait son bras séculier, son opérateur, et entre les deux un « Comité de pilotage » qui assurerait dans la continuité les rôles d'arbitrage et de contrôle.

1.- Une impulsion politique forte

· Impulsion ministérielle

Le ministre du Budget et de la réforme de l'État s'est engagé, le 16 juin 2005 devant la MEC, à prendre directement en charge le dossier et à présenter un plan d'action détaillé en septembre 2005. Le ministre assurerait ainsi, aux yeux de votre Rapporteur, le rôle d'impulsion politique, avec la définition d'une stratégie immobilière.

La question s'est posée de savoir s'il ne convenait pas qu'un tel ministre soit directement rattaché au Premier ministre. L'expérience montre que les services du Premier ministre ne sont pas faits pour assumer des responsabilités de gestion. Ainsi la CIPI, qui avait reçu dans la « circulaire Cresson » des missions et des pouvoirs très larges, ne les a jamais exercés au-delà des cités administratives.

À l'opposé, ce sont les services du ministère de l'Économie qui disposent des compétences, de l'expertise et de la technostructure. Les directions des impôts - avec les Domaines -, du budget, de la réforme budgétaire, de la comptabilité publique et du trésor ont chacune une part à apporter dans l'édification d'une vraie politique immobilière de l'État. Cependant, l'affirmation de ce rôle stratégique confié au ministre, adossé à ses services, ne nous paraît pas suffisante pour considérer que cette impulsion puisse se faire directement, sans courir le risque que ces services ne rigidifient la situation.

· Un conseil de pilotage

Votre Rapporteur suggère donc la création d'un « conseil de pilotage » qui serait directement rattaché au ministre chargé du Budget et pourrait disposer des services du ministère de l'Économie. Par un rythme de réunion qui pourrait être trimestriel, ce comité assurerait la liaison entre le Ministre et les services, afin de garantir que l'impulsion politique soit bien suivie d'effets. Ce conseil aurait la capacité et l'autorité pour surmonter les inerties et s'opposer aux résistances administratives, afin de conduire avec efficacité le changement qui s'impose. Ce conseil aurait pour mission de suivre et de contrôler la mise en œuvre de la réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'État ainsi que la réalisation du programme de cession d'actifs et de faire des recommandations sur les mesures à prendre pour surmonter les éventuels obstacles et améliorer la valorisation de ce patrimoine. Par un mécanisme de reporting adapté, il assurerait le contrôle de performance, dans l'esprit de la LOLF.

Ce comité de pilotage pourrait être composé d'un président et de membres qui, par leur personnalité et leur statut, seraient les garants du caractère interministériel et indépendant de l'organe  : quatre parlementaires (un membre de l'opposition et un membre de la majorité dans les commissions des finances des deux assemblées) ; quatre membres des corps de contrôle (cour des comptes, inspection générale des finances, conseil général des ponts et chaussées, contrôle général des armées) ; les six responsables des directions d'administration centrale de l'État qui ont une compétence transversale et sont concernées par la gestion du patrimoine immobilier de l'État (direction du budget, direction du trésor, direction de la comptabilité publique, délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État, la direction de la modernisation et de l'action territoriale du ministère de l'Intérieur, secrétariat général du gouvernement) ; six personnalités qualifiées (qui ne soient pas en conflit d'intérêt), telles que des professionnels reconnus en matière immobilière, des responsables d'entreprises ayant modernisé leur gestion immobilière, et des personnalités intéressées à l'amélioration de l'efficacité de l'État (Institut Montaigne, Conseil d'analyse économique...).

Ce conseil reprendrait bien sûr les compétences des différentes instances administratives créées jusqu'à présent, et qui auraient donc vocation à disparaître : MIVPIE, CIPI, CITEP, MQVD, CIM, etc. Il y va de la cohérence du système dans son ensemble.

2.- Un service des Domaines rénové

L'absence de suite apportée à la proposition de M. Olivier Debains, dans son rapport au Premier ministre, de créer une Agence centrale atteste, si le diagnostic était bon, que l'on ne rattrape pas des années de retard sans étapes. Il s'agit de mesurer jusqu'où on peut aller dans la rupture sans pour autant proposer des solutions irréalisables en l'état du contexte politique et administratif français.

Une solution souvent évoquée, consistant à créer une « Foncière » dans chaque ministère, sous la forme d'un établissement public, aurait certes l'avantage de répondre concrètement à des besoins bien identifiés (voir en annexe l'audition de M. Philippe Dumas). Mais elle perpétuerait les « baronnies » ministérielles, n'aurait pas les moyens d'impulser une vision globale et une maîtrise des budgets et ne permettrait pas d'arbitrer entre les besoins des uns et des autres.

Dans ce contexte, votre Rapporteur se félicite de la proposition de M. Jean-François Copé, le 16 juin dernier devant la MEC, de confier à un service des Domaines redynamisé et rénové un rôle de gestionnaire de l'immobilier de l'État, afin de définir une stratégie en la matière. Les Domaines sont présents dans chaque département (30 personnes à Paris et 1.500 personnes en province). Dans le cadre d'une approche plus dynamique, ils devraient étendre leurs compétences à la stratégie et à la gestion. Ils assureraient ainsi réellement le rôle de centralisation de l'information sur le parc immobilier des ministères. Ils seraient chargés de la mise en œuvre de la stratégie immobilière définie par le ministre et de veiller à ce qu'elle soit effectivement appliquée. Leur rôle ne se cantonnerait donc plus à être le notaire de l'État, mais les ferait devenir un véritable acteur du changement. S'il peut être possible de conserver une partie des effectifs des Domaines, les plus dynamiques, il serait indispensable d'y adjoindre un certain nombre de professionnels de l'immobilier venant du privé.

Votre Rapporteur précise que l'on pourrait envisager de modifier leur appellation pour bien signifier le changement profond de mission et de vitesse de réforme. L'administration des Domaines resterait attachée au ministère de l'Économie, par l'intermédiaire du conseil de pilotage précédemment évoqué, et pourrait être constituée sous la forme d'un « service à compétence nationale ». En application des décrets du 9 mai 1997, ceux-ci sont chargés d'assurer des missions à caractère opérationnel présentant un caractère général, telles que fonctions de gestion, études techniques ou activités de prestation de services. Tout en étant rattachés à un ministère, ils bénéficient d'une certaine autonomie. Les Domaines assumeraient des missions voisines de celles exercées par l'Agence France Trésor, pour la gestion de la dette publique, ou celles de l'Agence des participations de l'État, qui gère les participations publiques.

Les services à compétence nationale

Le Service à Compétence Nationale (SNC) est une structure souple qui permet d'identifier une mission et de confier une certaine autonomie à son responsable pour exercer des compétences distinctes de celles d'une direction d'administration centrale mais qui par leur nature nationale, n'ont pas vocation à être déconcentrées. Un SCN peut se voir confier des fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation, des activités de production de biens ou de prestation de services, ainsi que toute autre mission à caractère opérationnel présentant un caractère national. Les missions envisagées pour un service des Domaines rénové correspondent donc bien au champ possible d'un SCN.

Le SCN étant un service sans personnalité morale, il est rattaché à un ministre et a priori à un seul. Il faut que la mission qui lui est assignée corresponde aux attributions du ministre sous l'autorité duquel il est placé. Il n'existe pas aujourd'hui de SCN à double rattachement. Il existe deux modalités de création d'un SCN en fonction du degré d'autonomie qu'on souhaite lui confier :

- Lorsque le SCN est rattaché directement à un ministre, il est créé par décret en conseil d'État. Son responsable peut ainsi bénéficier d'une délégation de pouvoir et être ordonnateur secondaire. Ce qui lui confie une large autonomie de fonctionnement.

- Lorsque le SCN est rattaché à un directeur d'administration centrale, à un chef de service ou à un sous-directeur, il peut être créé par un arrêté conjoint du ministre dont il relève, du ministre chargé de la réforme administrative et du ministre chargé du budget. Dans ce cas, le responsable du SCN peut bénéficier d'une délégation de signature.

En ce qui concerne le service des Domaines rénové, sa création par décret en conseil d'État serait plus longue mais lui donnerait plus de solennité et d'autonomie. La création par arrêté présente évidemment les avantages de souplesse et de rapidité. En cas de rattachement au ministère de l'Économie, les deux solutions sont envisageables.

Dans ces conditions, l'idée évoquée par M. Jean-François Copé de détacher les Domaines de la Direction générale des Impôts pour la ratta