N^° 2448

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 juillet 2005.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN,

en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle ⁽¹⁾,

ET PRÉSENTÉ

PAR Mme Marie-Hélène des ESGAULX,

Députée.

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MM. YVES DENIAUD ET AUGUSTIN BONREPAUX, Présidents

sur L'ÉVOLUTION DES COÛTS BUDGÉTAIRES DES DEMANDES D'ASILE (HÉBERGEMENT, CONTENTIEUX, CONTRÔLE
AUX FRONTIÈRES)

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

INTRODUCTION 7

I.- LA MISE EN œUVRE DU DROIT D'ASILE EN FRANCE 11

A.- L'AUGMENTATION DU NOMBRE DES DEMANDEURS D'ASILE EN FRANCE, LA STABILISATION OU LA DIMINUTION EN EUROPE 11

1.- L'évolution du nombre des demandes d'asile adressées à la France 12

a) Qui sont les demandeurs d'asile ? 13

b) Les pays de provenance 14

2.- La procédure unique résultant de la réforme de 2003 15

3.-  Un taux faible de reconnaissance du statut 16

4.- La faculté de demander le réexamen 17

B.- LES MOYENS ACCRUS AFFECTÉS À LA RÉDUCTION DU DÉLAI DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE 18

1.- La volonté d'abréger les délais à chaque étape de la procédure en apportant de meilleures garanties 18

a) La première phase de la procédure : réduire à quinze jours le délai de présentation de la demande 18

b) L'examen par l'OFPRA : réduire les délais d'examen et préserver la qualité des décisions 19

c) La Commission des recours rattrape son retard mais risque de subir les effets de la « professionnalisation » des recours 21

2.- Les évolutions prévisibles quant à la durée et la conduite de la procédure 22

a) L'adoption d'une liste nationale des pays sûrs 22

b) La directive européenne en cours de négociation 23

3.- Le budget de l'OFPRA et de la CRR 24

4.- L'aide juridictionnelle : limiter la progression des coûts tout en l'accordant aux cas particulièrement dignes d'intérêt 25

C.- LE STATUT DU DEMANDEUR D'ASILE EST COMPARATIVEMENT ATTRACTIF SANS GARANTIR LE BON DÉROULEMENT DE LA PROCÉDURE 26

1.- Affecter un lieu de résidence au demandeur 26

2.- Lier le bénéfice des prestations sociales au respect du lieu de résidence 28

II.- LA PRISE EN CHARGE SOCIALE DES DEMANDEURS D'ASILE 29

A.- L'HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE 30

1.- L'engorgement du dispositif national d'accueil dédié aux demandeurs 31

a) La répartition des demandeurs sur le territoire 31

b) Le recours au secteur associatif et au secteur privé hôtelier 32

c) La dispersion des populations aidées entre les différents dispositifs sociaux 34

d) Les perspectives d'accueil au terme de la mise en œuvre du plan de cohésion sociale 35

2.- Instituer une allocation spécifique en remplacement de l'allocation d'insertion 35

3.- Existe-t-il une inégalité d'accès au statut de réfugié selon le mode de prise en charge du demandeur ? 37

B.- LES AUTRES BUDGETS DE L'ETAT 37

C.- LES DÉPENSES DE SANTÉ 38

1.- La couverture maladie des demandeurs d'asile 38

2.- Le coût estimé de la CMU pour les demandeurs d'asile 39

3.- Le passage des déboutés de la demande d'asile du dispositif dédié vers le dispositif généraliste 39

4.- L'aide au retour 41

D.- LES DÉPENSES INCOMBANT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES 41

1.- Les mineurs isolés demandeurs d'asile 41

2.- Les autres coûts 43

E.- LES SUBVENTIONS EUROPÉENNES 44

III.- LES MISSIONS RELEVANT DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR 45

A.- LES COÛTS INCOMBANT AU MINISTÈRE 45

1.- Poursuivre la mise en œuvre du règlement Eurodac 45

2.- Vers une meilleure connaissance des coûts pour chaque étape de la procédure 46

3.- Mettre fin aux escortes de Roissy à Bobigny 48

4.- Faire échec à la destruction frauduleuse des documents de voyage 48

B.- LES DIFFICULTÉS DE LA RECONDUITE À LA FRONTIÈRE 49

1.- La progression du nombre des reconduites 49

2.- Définir des priorités pour la reconduite à la frontière parmi lesquelles les déboutés de la demande d'asile 50

IV- POURSUIVRE LA RÉFORME DE L'ASILE : OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS 53

A.- UNIFIER LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES CHARGÉES DE L'ASILE, DE L'IMMIGRATION ET DE LA NATURALISATION 53

B.- INTRODUIRE UNE PROCÉDURE RAPIDE POUR LES DEMANDES PRÉSENTÉES À LA FRONTIÈRE 56

1.- Les contradictions inhérentes à notre procédure 56

2.- L'exemple néerlandais 58

3.- Créer une procédure rapide d'examen au fond de la demande 59

C.- METTRE EN PLACE UN SUIVI DES DEMANDEURS D'ASILE 60

PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 61

ANNEXE 1 67

ANNEXE 2 69

ANNEXE 3 71

EXAMEN EN COMMISSION 73

AUDITIONS 79

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 81

INTRODUCTION

La France se trouve aujourd'hui au premier rang des pays d'accueil pour les demandeurs d'asile en Europe. Elle accueille 18 % du nombre total des demandes d'asile enregistrées dans les pays de l'OCDE.

Si l'on tente de résumer l'évolution des flux de demandeurs d'asile à destination de notre pays au cours des dix dernières années, on constate les mouvements suivants : une augmentation des demandes d'asile s'est installée progressivement, culminant pendant les années 1989 à 1991. Au cours de la période de cinq années qui a suivi, le flux des demandeurs d'asile est retombé à un niveau plus habituel (autour de 20.000 personnes par an), qui permettait aux services d'instruction des demandes comme aux structures sociales de faire face aux arrivées sur le territoire français. Mais l'on a assisté à nouveau, à partir de 1997, à une hausse spectaculaire des demandes d'asile ; celles-ci ont atteint le nombre de 59.770 en 2003 et 61.600 en 2004.

Outre l'explosion du nombre des demandes, on constate que la nature de la demande d'asile a évolué : les demandeurs qui étaient en majorité des hommes et femmes seuls se présentent souvent aujourd'hui en couple (véritable ou prétendu) ou accompagnés d'enfants. Ces situations entraînent des conséquences sociales : la nécessité d'héberger et de prendre en charge plus complètement ces familles pendant le déroulement de la procédure, puis, ensuite, la difficulté de faire accéder au logement les réfugiés statutaires et l'obligation de prise en charge sociale et humanitaire des déboutés qui ne seront pas reconduits. À cette catégorie de demandeurs d'asile s'ajoute celle des mineurs isolés, dont le nombre a également augmenté.

La modification brutale de ce flux a entraîné l'embolie du système d'accueil et de prise en charge des demandeurs, qui ne peut faire face et doit recourir à des solutions provisoires insatisfaisantes. Corrélativement, le contingent des personnes déboutées de leur demande augmente également : 50.000 personnes supplémentaires sont devenues expulsables du territoire français en cinq ans, et 65.000 nouveaux rejets de la demande sont prévisibles en 2005.

Ces phénomènes se traduisent logiquement par une progression des coûts représentés par l'hébergement et l'accès aux droits sociaux des demandeurs, progression mal connue, que la présente mission a pour tâche d'éclaircir. L'accueil des demandeurs d'asile est une compétence de l'État, aussi les dépenses relèvent-elles pour l'essentiel de crédits budgétaires. Néanmoins, les départements sont amenés à engager certaines dépenses qui découlent de la gestion de la politique de l'asile ; on donnera comme exemple les prestations de l'aide sociale à l'enfance, ouvertes aux enfants des demandeurs d'asile, et l'accueil des mineurs isolés demandeurs d'asile. Aussi conviendra-t-il d'appréhender les coûts supportés par les collectivités locales, en soulignant dès à présent qu'ils sont difficiles à identifier comme à additionner.

D'autres coûts doivent à notre sens être inclus dans cette étude et faire l'objet d'un suivi : ceux afférents à la prise en charge sociale des personnes déboutées qui restent sur le territoire français, et rejoignent la cohorte des étrangers en situation irrégulière.

La question que votre Rapporteur se posera est celle des raisons de l'attractivité de notre pays par rapport à nos voisins - Grande-Bretagne, Allemagne, Italie - par exemple. La France est certes située au carrefour de l'Europe, du monde méditerranéen et de l'Afrique ; sa compagnie nationale aérienne a un réseau mondial qui dessert aussi bien le Moyen-Orient, l'Afrique sub-saharienne et l'Asie ; elle a l'image de la patrie des droits de l'homme. Cependant, notre taux d'admission à la qualité de réfugié n'est pas supérieur à celui de nos partenaires européens.

Un phénomène est largement constaté : l'asylum shopping, soit la recherche, par un certain nombre de demandeurs, du pays le plus favorable à une utilisation du droit d'asile comme une faille pour se glisser dans le dispositif général d'immigration. Un premier attrait est la durée de nos procédures, qui donne au demandeur d'asile la garantie d'une situation irrégulière pendant plusieurs mois, ou même plusieurs années comme c'était le cas dans la période récente ; cette durée est un encouragement à rechercher des voies d'insertion et d'installation par le travail. D'autres éléments, au sein de nos procédures, de nos pratiques et du statut du demandeur d'asile contribuent à conférer à notre pays ce caractère attractif ; votre Rapporteur tentera de les relever et présentera des propositions pour renforcer l'efficacité de notre politique d'accueil des demandeurs d'asile.

La comparaison avec les pays voisins montre que nous consacrons des sommes très inférieures à celles qu'engagent l'Autriche, la Belgique et la Grande-Bretagne ou les Pays-Bas pour traiter les demandes d'asile avec efficacité et rapidité. En particulier, la procédure ultrarapide britannique est fortement consommatrice en crédits et en personnels.

Au-delà de cette rapidité, qui exige crédits et personnels disponibles, nos partenaires européens ont inclus dans leurs réformes un système de suivi des demandeurs d'asile beaucoup plus précis et qui sera vécu comme beaucoup plus contraignant pour un migrant économique : résidence obligatoire, obligation de se présenter chaque mois au service des étrangers, prestations sociales soumises à conditions voire à remboursement, notamment.

C'est l'ensemble de ces mesures, alliant rapidité de l'examen de la demande et contraintes dans le statut du demandeur, qui ont rendu ces pays beaucoup moins attirants pour les candidats à l'émigration pour des raisons économiques. Il est donc logique que notre pays voie converger ces personnes, dissuadées par les conditions d'accueil rigoureuses mises en place par nos voisins. Votre Rapporteur soulignera que si ces conditions sont rigoureuses, elles n'en restent pas moins humaines et respectueuses des droits de l'homme, comme le montre l'exemple des Pays-Bas.

Votre Rapporteur présentera successivement les trois volets de la prise en charge des demandeurs d'asile. Le premier volet concerne l'accueil et le déroulement de la procédure d'examen de la demande d'asile, qui incombent aux préfectures et à l'établissement public OFPRA placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères. Le deuxième volet concerne les aspects sociaux de la prise en charge : la compétence en appartient au ministère de l'Emploi, de la cohésion sociale et du logement, et pour une part, aux conseils généraux. Enfin, sont analysées dans le troisième volet les missions et les coûts incombant au ministère de l'Intérieur.

L'ensemble des coûts qui ont été relevés, et qui sont incomplets dans la mesure où la comptabilité analytique n'est encore appliquée qu'à de rares aspects des politiques nationales, avoisine les 900 millions d'euros.

Si certaines des propositions qui seront faites, tant au fil même de l'analyse, que dans la quatrième partie du rapport, permettraient de réduire certains coûts sans que les exigences humanitaires n'en soient amoindries, d'autres peuvent en revanche générer des coûts plus élevés dans un premier temps, afin de rendre notre système d'accueil plus cohérent et plus efficace. Ces dernières, si elles sont adoptées, ne manqueront pas d'entraîner à moyen terme une baisse des demandes d'asile qui ne sont pas motivées par un réel besoin de protection. C'est alors qu'interviendra, dans un deuxième temps, la baisse significative des coûts, observée chez plusieurs de nos partenaires européens.

I.- LA MISE EN œUVRE DU DROIT D'ASILE EN FRANCE

Les demandes d'asile évoquées dans le présent rapport ne concernent que la demande d'asile au sens de la convention de Genève de 1951. En effet, l'asile constitutionnel, inscrit à l'article 53-1 de la Constitution, n'a quasiment pas d'effectivité. Par ailleurs, une forme d'asile plus récente, l'asile territorial, introduite par le législateur en 1998, a été supprimée par la loi du 10 décembre 2003.

A.- L'AUGMENTATION DU NOMBRE DES DEMANDEURS D'ASILE EN FRANCE, LA STABILISATION OU LA DIMINUTION EN EUROPE

Le nombre des demandeurs d'asile a suivi une progression spectaculaire à partir de l'année 1997, ce qui place aujourd'hui la France au premier rang des pays européens, comme le fait apparaître le tableau suivant incluant les mineurs et les demandes de réexamen :

DEMANDE D'ASILE TOTALE
DANS LES PRINCIPAUX PAYS EUROPÉENS CONCERNÉS

Source : Rapport 2004 de l'OFPRA. Consultations intergouvernementales (IGC), chiffres portant sur le total des demandes, mineurs et réexamens inclus.

Le rapport présenté par le Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) en 2005 comporte une étude statistique de l'évolution de la demande d'asile de 1999 à 2004 dans les treize pays de l'OCDE principalement concernés par le phénomène de l'asile : douze pays ont vu le nombre de demandes d'asile diminuer à partir de 2001 (voire avant) ; un seul pays continuer à connaître une demande en hausse, la France. Ces statistiques portant sur les huit dernières années figurent en annexe 1 au présent rapport.

Les États-Unis ont accueilli, en 2004, 52.000 réfugiés ce qui traduit une baisse de plus de 25 %. Certains pays européens ont connu une baisse spectaculaire du nombre des demandes d'asile : 41 % de moins au Royaume-Uni en 2003 et une nouvelle baisse en 2004, 75 % de moins aux Pays-Bas en 2004.

Il convient de souligner que nos partenaires ont engagé avant la France des réformes du système de l'asile. Ainsi, les Pays-Bas ont réformé profondément le droit d'asile et la procédure d'examen en 2000, la Belgique a adopté des réformes en 2001, et le Royaume-Uni en 2002.

1.- L'évolution du nombre des demandes d'asile adressées à la France 

L'évolution du nombre des demandes d'asile en France depuis 1981 est présentée dans le graphique suivant :

L'adoption de la loi du 10 décembre 2003 sur l'asile a entraîné des conséquences sur l'évolution de la demande d'asile. Pour appréhender la demande d'asile en 2003, dernière année de l'« ancien régime », il faut additionner aux 52.000 demandes d'asile conventionnel les membres de la famille et particulièrement les enfants mineurs accompagnants. En effet, l'enregistrement des demandes de ces mineurs accompagnants a été mis en place à partir de 2003 : en les prenant en compte, le nombre total des demandeurs du statut de réfugié politique s'est élevé à 62.000. Si l'on ajoute les 28.000 demandes d'asile territorial, on parvient à une demande d'asile « physique » totale d'environ 90.000 personnes à la veille de la réforme législative. Ce chiffre explique les énormes difficultés rencontrées par les services administratifs et « l'explosion » du système d'accueil.

La mise en œuvre de la procédure unifiée en 2004 aurait pu se traduire par l'addition des deux types de demandes, et donc une demande globale de l'ordre de celle observée en 2003. Or la réforme a semble-t-il permis d'endiguer cette demande globale puisque l'ensemble des premières demandes stricto sensu en 2004 s'établit à 60.300, ce qui traduit une diminution d'environ 3,6 %, mineurs inclus. Les personnes aspirant à l'asile territorial ont donc renoncé à solliciter l'asile sous le régime unifié créé par la loi de 2003.

Ce chiffre permet de rapprocher les données 2004 et celles de l'année précédente, faisant apparaître un reflux de la demande de près de 25 %.

La très forte progression, de presque 10.000 demandeurs par an, observée jusqu'en 2002, laissera place à une stabilisation. Les premiers mois de 2005 font apparaître une baisse des demandes d'environ 12 %.

Cependant, la « demande physique globale » pour l'asile conventionnel reste plus élevée pour cette même année 2004. Cela s'explique par le triplement des demandes de réexamen, qui ont pour conséquence la hausse de 5,8 % de la demande d'asile, ainsi que par la hausse de près de 6 % des demandes de mineurs accompagnants.

a) Qui sont les demandeurs d'asile ?

Statistiquement, celui qui demande le statut de réfugié est un homme, célibataire, de 31 ans. Pourtant, d'autres populations sont présentes dans une proportion croissante.

La demande d'asile familiale constitue un élément nouveau, car le demandeur était auparavant presque toujours un individu isolé, qui faisait ensuite venir sa famille au titre du regroupement. La proportion de demandeurs arrivant en famille, avec conjoint et enfants, s'est accrue notablement, ce qui modifie radicalement la nature de la prise en charge demandée à la collectivité publique. Notre pays a connu des crises d'accueil exceptionnelles comme lors des événements du Kosovo en 1999 ; mais les demandes actuelles, pour lesquelles la prise en charge porte sur des familles entières, avec notamment des enfants à scolariser, (auxquels peuvent s'ajouter les enfants nés en France à cause de la longueur des procédures), constituent une caractéristique nouvelle. Certaines nationalités sont plus fréquemment en famille : les Tchétchènes, les Bosniaques, les Serbo-Monténégrins, les Roms de différents États.

Les mineurs étrangers isolés auraient été, selon les données de l'IGAS, au nombre de 3.100 en 2003 ; en 2004, 2.400 auraient été pris en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance. Ces chiffres ne correspondent pas nécessairement à la réalité car l'enfant étranger isolé n'est pas toujours immédiatement repéré par les structures de protection. Ces mineurs sont pour 61 % d'entre eux originaires d'Afrique noire car les graves conflits qui s'y sont produits ont détruit un grand nombre de familles, les jeunes se trouvant ainsi livrés à eux-mêmes ; beaucoup viennent de République démocratique du Congo et d'Angola. 96 % d'entre eux ont plus de 16 ans et sont donc proches de la majorité, ce qui pose le problème de l'expertise dite de l'âge osseux pour déterminer leur âge réel, méthode qui suscite de vives critiques. Il est pourtant impossible de s'en tenir aux simples déclarations de l'intéressé et il n'existe aucune technique incontestable.

b) Les pays de provenance

Les demandeurs proviennent, pour 60% d'entre eux, d'une dizaine de pays : la Turquie (il s'agit du premier pays d'origine des demandeurs d'asile depuis 2001), la Chine, la RDC, l'Algérie en premier lieu. Ces pays sont énumérés dans le tableau ci-dessous.

DIX PREMIERS PAYS DE PROVENANCE DES PRIMO-DEMANDEURS D'ASILE
2004/2003

Toutes données hors mineurs accompagnants

Source : OFPRA rapport d'activité 2004

LES PAYS DE PROVENANCE DES PRIMO-DEMANDEURS D'ASILE EN 2004

Source : OFPRA, rapport d'activité 2004

2.- La procédure unique résultant de la réforme de 2003

La loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile confie à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public, la mission d'instruire les demandes d'asile conventionnel et d'assurer la protection des réfugiés.

Il est utile de rappeler ici que le régime de l'asile territorial, introduit en 1998 et supprimé en 2003, faisait reposer très largement le déroulement de la procédure sur les préfectures et les ministères des affaires étrangères et de l'intérieur. Les services préfectoraux se retrouvaient devoir faire face à une mission totalement nouvelle, obligés par la loi d'entendre les intéressés, d'organiser et de fixer les rendez-vous. Ces services n'ayant pas été dotés de moyens supplémentaires, la conséquence a été l'allongement des délais de rendez-vous, qui ont progressivement atteint douze, puis quinze, puis dix-huit mois.

La réforme de l'asile réalisée par la loi du 10 décembre 2003 a élargi le domaine d'activité de l'OFPRA. L'une des innovations de la loi a été de confier à l'organisme la tâche d'accorder le bénéfice de la protection subsidiaire à toute personne qui ne remplit pas les conditions d'octroi du statut de réfugié et qui établit qu'elle est exposée dans son pays aux menaces graves énumérées par la loi. Ce nouveau régime prend la suite de l'asile territorial supprimé. En outre, le décret du 21 juillet 2004 a transféré à l'OFPRA le bureau de l'asile à la frontière, auparavant rattaché au ministère des affaires étrangères.

La réforme est entrée en vigueur le 1^er janvier 2004. L'OFPRA est à présent l'unique organisme compétent, sorte de « guichet unique » pour recueillir, instruire les demandes et décider d'attribuer le droit d'asile.

Cette unification du régime de l'asile - sur le plan de la protection juridique s'entend - a considérablement allégé et simplifié le dispositif. Cependant, le décret d'application de la loi n'ayant été pris que le 14 août 2004, tous les résultats de la réforme ne sont pas encore pleinement mesurables.

Toutefois, l'on observe que le passage au guichet unique ne s'est pas traduit par une augmentation des demandes, car l'on ne retrouve pas devant l'OFPRA les demandes qui étaient présentées au titre de l'asile territorial. En réalité, cette catégorie de demande, utilisée à 85 % par les Algériens, présentait des facilités quant au statut (et de longs délais de traitement) qui ont disparu dans le nouveau régime.

La protection subsidiaire introduite par la loi de 2003 est d'application très faible puisque 84 admissions ont été prononcées à ce titre au deuxième semestre 2004 et une cinquantaine au premier trimestre 2005. En fait l'extension du champ d'application de la convention de Genève retire beaucoup d'intérêt à la protection subsidiaire contre les traitements inhumains et dégradants, qui permet toutefois, même si cela concerne un faible nombre de dossiers, de prendre en compte de nouvelles problématiques comme les mariages forcés, les mutilations génitales féminines, la prostitution et l'homosexualité.

3.-  Un taux faible de reconnaissance du statut

Le nombre de décisions prises par l'OFPRA est passé de 40.779 décisions en 2001 à 68.100 décisions d'accord et de rejet en 2004. Ces décisions représentent une moyenne mensuelle de 5.700 décisions, auxquelles il faut ajouter environ 10.700 décisions portant sur des dossiers de mineurs accompagnants, soit un total de près de 79.000 décisions.

TAUX GLOBAL DE RECONNAISSANCE DU STATUT DE RÉFUGIÉ

Source :Ofpra

L'Office a admis sous protection 11.292 demandeurs en 2004, soit un taux global d'admission de 16,6% en incluant les décisions prises par la CRR. Le taux d'accord en première instance s'établit à 9,3% avec 6.358 admissions. La commission des recours annule environ 12 à 13% des décisions de rejet qui lui ont été déférées.

Le taux d'admission des mineurs isolés est plus élevé : en 2004, le taux d'admission a été de 22,7 %, et de 26,7 % après décision de la CRR. L'histoire et le parcours des jeunes justifient ce taux plus favorable.

La répartition des nouvelles reconnaissances du statut de réfugié accordées en 2004 s'établit comme suit :

CONTINENT D'ORIGINE
DES NOUVEAUX RÉFUGIÉS

La population placée sous la protection de l'OFPRA était estimée, au 31 décembre 2004, à un peu moins de 110.000 personnes, hors mineurs accompagnants. Ce chiffre reflète une hausse de 8,9 % par rapport à 2003, où l'on comptait 101.000 réfugiés statutaires.

Le taux de reconnaissance de la qualité de réfugié ne joue aucun rôle dans l'attractivité de notre pays ; avec en moyenne 10 % de dossiers acceptés par l'OFPRA depuis plusieurs années, le taux français n'est pas supérieur à celui de nos partenaires européens.

4.- La faculté de demander le réexamen

La construction jurisprudentielle du Conseil d'État admet qu'après le rejet, la situation du demandeur peut changer en fonction des évolutions politiques, ethniques ou sociales de son pays et de la situation de sa famille qui y est restée. S'il peut exciper de faits nouveaux, il lui est donc loisible de demander un réexamen de son dossier.

Le nombre des recours à ce titre avait triplé de 2003 à 2004, il n'a que doublé au premier trimestre 2005. Cependant, ce nombre va sans doute remonter puisque la CRR a une activité importante qui se traduira par des rejets supplémentaires.

Ce triplement s'explique par les raisons suivantes. La première est que les déboutés précédents ont demandé un réexamen de leur cas après l'adoption de la loi de décembre 2003 dans l'espoir de bénéficier de la nouvelle protection subsidiaire contre les traitements inhumains et dégradants, suscitant les demandes de réexamen au regard du champ élargi de la protection accordée par la France. Par ailleurs, l'Office comme la CRR ayant accéléré l'examen des dossiers et ayant fortement « déstocké », le nombre de rejets a augmenté comme, en conséquence, celui des demandes de réexamen. Enfin, certaines nationalités utilisent régulièrement la faculté de réexamen, notamment les Turcs.

Si on peut demander le réexamen aussi souvent qu'on le souhaite, celui-ci n'ouvre pas de droit au séjour et un éventuel recours n'a pas de caractère suspensif. Pendant sa durée, le demandeur bénéficie néanmoins de la totalité de la protection sociale instituée au moment de la demande initiale, ce qui, on le soulignera, n'est pas le cas dans d'autres pays européens.

Certaines préfectures doivent faire face à un nombre exponentiel de ces demandes ; ainsi la préfecture de la Seine-Saint-Denis reçoit actuellement 300 demandes de réexamen par mois contre 20 en 2004, et constate qu'il ne s'agit bien souvent que d'une démarche dilatoire pour se maintenir sur le territoire. Mais ce droit, en France, n'est limité que le pouvoir du préfet de classer immédiatement la demande s'il estime qu'elle constitue une manœuvre dilatoire destinée à éviter l'éloignement du territoire. Il serait souhaitable que cette faculté, insuffisamment utilisée, le soit davantage.

Il est difficile de remettre en question la faculté de réexamen. Cependant, il est possible de la rendre moins attrayante pour ceux qui l'utilisent à des fins dilatoires pour demeurer sur le territoire national.

Pour cela, il faudrait soumettre à la procédure prioritaire d'examen devant l'OFPRA les demandes de réexamen pour « fait nouveau ». En outre, il serait souhaitable de diminuer de moitié le quantum de l'aide juridictionnelle dont peuvent bénéficier les demandeurs déboutés une seconde fois par l'OFPRA qui déposent de nouveau un recours devant la CRR. Il s'agit, par cette proposition, de limiter la juridiciarisation du réexamen, demandé pour des motifs dilatoires dans la grande majorité des cas.

B.- LES MOYENS ACCRUS AFFECTÉS À LA RÉDUCTION DU DÉLAI DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE

La France se caractérisait, pendant ces dernières années, par des délais d'examen de la demande d'asile particulièrement longs en comparaison avec ses voisins européens, qui ont procédé plus tôt à des réformes. La loi du 10 décembre 2003 et le décret du 14 août 2004 ont imposé des délais impératifs pour l'achèvement de certaines procédures ; ces textes commencent à produire leurs effets, qui seront vraiment sensibles à partir de 2006. Ces réformes avaient été précédées par le renforcement des moyens attribués à l'OFPRA et à la CRR.

1.- La volonté d'abréger les délais à chaque étape de la procédure en apportant de meilleures garanties

Votre Rapporteur examinera les délais imputables aux différents stades de l'accueil du demandeur d'asile : accueil par la préfecture, dépôt et examen de la demande à l'OFPRA et, en cas de rejet, recours devant la Commission de recours des réfugiés. On verra que ces délais se sont considérablement réduits ; il convient cependant dans certains cas d'aller plus loin, comme l'ont fait avant nous d'autres pays européens, considérant que la diminution des délais de procédure entraîne une diminution des demandes dont le but est d'obtenir et prolonger le séjour sur le territoire.

a) La première phase de la procédure : réduire à quinze jours le délai de présentation de la demande

Les demandes d'asile sont généralement présentées dans une préfecture. Les services des étrangers effectuent un premier examen de la situation du demandeur en vue de lui accorder l'admission au séjour, qui se traduit par la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour d'un mois afin que le demandeur dépose sa demande à l'OFPRA. Les refus de délivrance obéissent à quatre motifs légaux : demande frauduleuse, menace grave pour l'ordre public, « clause de cessation » de la convention de Genève, demande relevant d'un autre pays partie à la Convention de Dublin.

Le traitement des demandes d'asile constitue une charge de travail très lourde dans certaines préfectures. Treize préfectures reçoivent 73 % des demandes d'asile : il s'agit des départements d'Île-de-France ainsi que du Rhône, des Bouches-du-Rhône, du Bas-Rhin, du Nord-Pas-de-Calais et de quelques métropoles régionales.

Les décrets d'août 2004, en particulier celui relatif à l'admission au séjour, prévoient que les préfectures disposent de 15 jours à partir de la présentation d'une demande pour délivrer l'autorisation provisoire. Certaines, compte tenu de leur charge, sont amenées à donner des rendez-vous, d'autres parviennent à traiter immédiatement le flux d'arrivées. Le demandeur doit parfois revenir pour fournir les documents qui lui ont été demandés, mais dans l'ensemble les délais sont tenus et plusieurs grandes préfectures se sont organisées avec les associations pour une prise en compte de l'hébergement en temps réel.

Ayant reçu le formulaire de demande d'asile, le demandeur dispose d'un délai de 21 jours pour déposer sa demande à l'OFPRA. Votre Rapporteur estime que ce délai, plus long que celui en vigueur chez nos partenaires européens, pourrait être réduit à 15 jours.

Lorsque le demandeur se présente à nouveau à la préfecture, à la fin de son autorisation provisoire, avec le document de l'OFPRA attestant que sa demande est bien prise en compte, il lui est délivré automatiquement un récépissé le maintenant en séjour régulier pendant toute la durée de l'instruction.

Le ministère de l'Intérieur a évalué à 260 le nombre d'équivalents temps plein consacrés à la procédure - accueil, entretien et prise d'empreintes, soit environ six à huit heures de travail par dossier - ce qui représente un coût d'un peu plus de 8,5 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter 1,6 million d'euros pour la préfecture de Paris.

b) L'examen par l'OFPRA : réduire les délais d'examen et préserver la qualité des décisions

En 2001-2002, le délai moyen était de dix mois. Pendant cette période, moins de 40% des demandeurs seulement étaient auditionnés par l'Office.

L'objectif du plan gouvernemental décidé en 2003 consiste à réduire le délai de traitement et, par ce biais, à réduire le flux de demandeurs. Cependant, dès lors que la loi du 10 décembre 2003 a posé le principe de l'audition du demandeur, ce qui est incontestablement une avancée, l'OFPRA devait se confirmer à cette obligation.

Accélérer le délai de traitement devait s'accompagner de la résorption du stock de dossiers en souffrance, c'est pourquoi des moyens supplémentaires ont été alloués à l'Office dès 2001. Le tableau suivant montre la résorption progressive des dossiers en attente, conséquence de l'accroissement du nombre de décisions prises depuis cette date.

ÉVOLUTION DU NOMBRE
DES DOSSIERS EN STOCK DEPUIS 2001

Pour atteindre l'objectif de résorption des demandes d'asile en instance, l'Office a réalisé un important effort de productivité et de réorganisation mais a aussi bénéficié du renforcement de ses moyens.

Des recrutements ont été effectués à plusieurs reprises. Des agents contractuels ont été recrutés en 2001 (48 personnes), tout d'abord, dont les contrats ont été reconduits jusqu'en fin 2003. Cette même année, 171 agents supplémentaires étaient recrutés. En 2004, tous ces postes contractuels ont été consolidés et 125 nouveaux emplois ont été créés. Une partie du personnel contractuel, soit une cinquantaine de personnes, a été intégrée, avec ou sans concours, dans la fonction publique.

En 1998, l'OFPRA ne comptait que 262 agents. Au terme des recrutements successifs, les effectifs budgétaires se sont élevés en 2004 à 802 personnes, dont 461 de catégorie A, 66 de catégorie B et 270 de catégorie C. Plus de la moitié des agents (434) sont contractuels, souvent recrutés pour une période d'un an. L'effectif budgétaire total est complété par 67 agents de catégorie C du ministère des affaires étrangères affectés à l'OFPRA.

L'OFPRA indique, en avril 2005, que le nombre de dossiers en attente de décision fin 2004 correspond à un délai de traitement théorique d'environ deux mois ⁽¹⁾, estimant donc être à présent en mesure de travailler presque en temps réel. Le stock de dossiers s'élève à 11.600 demandes et semble aujourd'hui stabilisé. Ce délai de traitement a été maintenu pour les premiers mois de 2005, ce qui correspond à 5.000 à 6.000 décisions rendues par mois.

Le délai de deux mois apparaît aujourd'hui incompressible compte tenu des délais de convocation et d'instruction.

Cette accélération du traitement n'a pas empêché de procéder à l'audition des demandeurs, puisque l'OFPRA a atteint, pour les premiers mois de cette année, un taux de convocation de 87 %, pour environ la moitié de présentations effectives. Si on retire du total les dossiers excellents qui font l'objet d'un accord immédiat et ceux qui relèvent de l'article 1 C5 de la convention de Genève (pays assurant le respect des droits de l'homme), cela signifie que la quasi-totalité des demandeurs sont effectivement appelés à faire valoir leurs arguments lors d'entretiens, ce qui offre des garanties accrues car beaucoup de réfugiés ne sont guère accoutumés à une procédure écrite.

Si la demande d'asile a été rejetée par l'OFPRA, le demandeur dispose d'un délai d'un mois pour présenter son recours devant la Commission de recours des réfugiés. Les demandeurs attendent généralement la fin de ce mois pour déposer leur recours, prolongeant d'autant la durée de la procédure, à laquelle il faut encore ajouter quinze jours pour tenir compte de l'acheminement postal. Votre Rapporteur estime que ce délai de recours pourrait sans dommage être abrégé : un délai de 15 jours apparaît suffisant pour présenter le dossier de recours. On notera, même si ce n'est pas un modèle, que la procédure rapide britannique limite le délai d'appel à cinq jours.

c) La Commission des recours rattrape son retard mais risque de subir les effets de la « professionnalisation » des recours

Le surcroît d'activité de l'OFPRA a eu pour conséquence d'accroître le nombre de déboutés, et donc, en aval, le nombre de recours devant la Commission de recours des réfugiés (CRR), juridiction spécialisée compétente pour traiter des décisions prises par l'Office.

La saisine de la Commission a pour effet de proroger l'autorisation de séjour des demandeurs. De fait, on ne connaît pas d'autre exemple d'un tel pourcentage de décisions administratives attaquées devant un juge : 80 % des rejets de l'OFPRA font l'objet d'un recours.

Le nombre de recours devant la juridiction administrative est passé de 34.000 en 2003 à 61.000 en 2004. On assiste de toute évidence à une « procédurisation » croissante de la demande d'asile, les avocats des demandeurs conseillant souvent à leur client de faire appel d'une décision négative, ce qui permet de gagner du temps. La moitié environ des affaires est aujourd'hui plaidée.

À la fin 2004, le stock de dossiers en instance devant la CRR s'élevait à 47.700. Quant aux délais de jugement, ils dépassaient encore douze mois à la fin de l'année dernière. L'effectif de la Commission était de 273 agents en 2004. Le gouvernement a accepté de financer le recrutement de 125 personnes sous contrat d'un an jusqu'à la fin 2005. La CRR compte donc temporairement 398 agents, auxquels s'ajoutent 136 magistrats vacataires composant les formations de jugement, dotées chacune d'un président et de deux assesseurs.

La Commission de recours met donc aujourd'hui en œuvre les mêmes efforts que ceux réalisés par l'OFPRA ; recevant environ 51.000 dossiers par an, elle est aujourd'hui la première juridiction française par le nombre d'affaires jugées. Les moyens exceptionnels disponibles en 2005 devraient permettre de résorber le retard en jugeant environ 74.000 affaires, ce qui réduira les dossiers en instance à 10.000, soit seulement trois, voire quatre mois d'entrées de dossiers.

Le délai moyen d'examen d'un recours par la CRR pourrait donc être ramené, pour le début 2006, à trois mois. Il ne semble guère possible de l'abréger davantage, compte tenu des nécessités d'une procédure juridictionnelle contradictoire. Le rythme des dépôts de recours en baisse (3.400 recours par mois actuellement contre 4.400 en 2004) pourrait contribuer à cette amélioration.

Toutefois, à la fin de l'année, la Commission perdra son renfort en personnel, et la situation pourrait s'avérer à nouveau critique si un flux plus important de demandeurs se produisait.

Une innovation importante de la loi de 2003 n'a été que peu utilisée jusqu'ici : c'est la possibilité d'un rejet par ordonnance, par un juge unique, d'une demande qui ne contient manifestement aucun argument sérieux de nature à remettre en cause la décision de l'OFPRA. Cette procédure s'ajoute aux rejets traditionnels, pour irrecevabilité, de 10 à 15 % des requêtes. Elle ne concerne encore que 5 à 6 % des dossiers, mais elle pourrait jouer davantage, d'autant que le Conseil constitutionnel l'a validée avec un considérant très intéressant aux termes duquel, si elle semble offrir moins de garanties, elle permet de mettre en œuvre le premier droit des demandeurs d'asile : celui d'être jugé rapidement.

La protection subsidiaire prévue par la loi du 10 décembre 2003 n'est pas très utilisée, non plus que l'asile interne. Le Conseil constitutionnel a réduit le champ de cette mesure, mais on peut regretter qu'elle soit peu appliquée, peut être en raison de son caractère nouveau.

Votre Rapporteur considère qu'une modification pourrait être apportée à l'organisation de la CRR : réduire le délai de publication de ses décisions à 10 jours au lieu de trois semaines. En effet, les décisions sont établies, en pratique, à l'issue de la séance, et font, le cas échéant, l'objet d'une révision par le président de section en fin de semaine. L'accélération des délais de lecture fait, il faut le rappeler, partie des objectifs de performance retenus pour l'ensemble des juridictions, elle s'impose aux magistrats comme aux personnels des greffes

2.- Les évolutions prévisibles quant à la durée et la conduite de la procédure

Aussi, si l'on fait la somme des délais afférents aux différents stades, le délai initial, le délai de deux mois de l'OFPRA, le délai de recours d'un mois après la décision rendue par l'OFPRA, puis le délai d'un an d'examen du recours, la durée de la procédure était encore récemment, au total, de seize mois au minimum à dix-huit mois, sinon deux ans. Une telle durée conforte l'attractivité de la France, contrairement à d'autres pays européens.

L'objectif de l'administration est de réduire la durée totale de la procédure à une année : 1 mois pour le dépôt de la demande, 2 mois pour le rendu de la décision par l'OFPRA, 3 mois encore pour le rendu du jugement de la CRR.

Toutefois, dans ces conditions d'accélération des délais et d'accroissement des demandes, il convient de veiller à ce que ces deux organes puissent rendre des décisions de bonne qualité et donc leur maintenir le personnel nécessaire.

a) L'adoption d'une liste nationale des pays sûrs

La notion de pays d'origine sûr figure dans la loi de décembre 2003 comme dans la directive européenne « procédures d'asile » en cours d'adoption. Cependant, les États membres n'ont pu adopter jusqu'à présent de liste commune des pays sûrs, ni même un noyau commun, car chaque État membre a des liens avec un certain nombre de pays. La directive va donc paraître sans liste annexée, mais il est prévu qu'au moment de la parution de la liste européenne, celle-ci s'ajoutera aux listes nationales.

Dans cette situation, certains États ont adopté une liste : l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, l'Irlande, la République Tchèque (dont la liste comprend la Nouvelle-Zélande, l'Australie et les États-Unis), la Grande-Bretagne qui a une liste très importante de 16 pays dont plusieurs lui sont directement liés comme le Bangladesh, le Sri Lanka et l'Inde. La Hongrie et le Luxembourg ont également prévu d'établir une liste mais ils ne l'ont pas encore adoptée.

La loi de décembre 2003 a confié au conseil d'administration de l'OFPRA la responsabilité de déterminer une liste nationale, « dans l'attente » de la liste européenne. Or, en prévoyant que la liste de la France serait établie « dans l'attente » de la liste européenne, la loi nous a de facto privés de la possibilité de garder notre liste nationale, ce que pourront faire la Grande-Bretagne et l'Allemagne.

La liste française a été adoptée le 30 juin dernier ; elle figure en annexe au présent rapport. Un pays est dit sûr quand il veille au respect des principes de liberté, de démocratie, d'État de droit, des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la directive y ajoutant la notion de traitements inhumains et dégradants et exigeant l'existence d'un système de sanctions efficaces contre les violations des droits de l'homme. L'inscription d'un pays sur cette liste ne fait pourtant pas obstacle à ce que ses ressortissants arrivent en France et demandent l'asile, ni à ce que l'OFPRA leur accorde le statut de réfugié.

Les effets pratiques de l'adoption de cette liste auront néanmoins des conséquences sur l'organisation interne de l'OFPRA, puisque les demandes des ressortissants des pays considérés représentent environ 14 % des premières demandes d'asile enregistrées en 2004. Les délais d'examen sont de quinze jours si le demandeur est libre et de 96 heures si le demandeur est placé en détention. D'autre part, l'absence de droit au séjour implique que l'État n'aura pas à verser de prestations sociales aux demandeurs concernés. Cela ne concerne, en fait, que les ressortissants des États qui ne figuraient pas déjà dans la liste des pays pour lesquels la clause de cessation de la convention de Genève s'applique. Enfin, l'absence d'effet suspensif du recours à la CRR devrait permettre de voir diminuer le nombre des recours, pour autant que les demandeurs déboutés soient effectivement éloignés.

Ce caractère non suspensif du recours, plus systématique dans d'autres pays comme le Royaume-Uni, existe déjà en France pour les ressortissants de pays relevant de l'article 1 C5 de la convention de Genève.

b) La directive européenne en cours de négociation

La directive sur les procédures d'asile, qui a fait l'objet d'un accord politique des États membres le 29 avril 2004, si elle est adoptée, renforcera le mouvement de judiciarisation. Elle favorisera un accès élargi à l'aide juridictionnelle, ce qui aura des conséquences sur le fonctionnement de la CRR, car les affaires seront alors vraisemblablement toutes plaidées, alors qu'actuellement, 12 % des requérants prennent un avocat à leurs frais et 38 % bénéficient de l'aide juridictionnelle. La procédure actuelle devant la CRR est déjà assez lourde, du fait des nécessités de l'interprétariat en 103 langues traduites, du fait que 50 % des affaires sont plaidées, et aussi à cause des demandes de réouverture actuellement multipliées par trois.

Il est à craindre que la directive ne parachève la professionnalisation du secteur de l'asile : un étranger qui se voir refuser la qualité de réfugié va systématiquement devant le juge et présente une demande de réouverture quand sa requête est repoussée, tous pouvant s'offrir les services d'un avocat.

Si l'évolution était telle, la commission devrait prévoir l'embauche de 40 personnes pour faire face aux développements de la procédure.

Ce mouvement pourrait également gagner l'OFPRA. Aujourd'hui, comme dans l'ensemble des pays européens, l'entretien du demandeur d'asile avec l'officier de protection permet de préparer la décision éventuellement avec le concours d'un interprète. Cependant, en Allemagne, par exemple, un avocat peut être présent et demander des rectifications au procès-verbal signé par les deux parties. La nouvelle directive pourrait conduire les ONG à accentuer la pression pour que notre dispositif soit modifié, ce qui conduirait à un allongement de la procédure.

3.- Le budget de l'OFPRA et de la CRR

Les effectifs budgétaires de l'OFPRA ont été doublés depuis la crise du traitement de l'asile en 2001 jusqu'en 2005. Dans le même temps les crédits budgétaires ont été multipliés par 2,5. Le montant de la subvention de l'État a également tenu compte du regroupement des services de l'Office sur un nouveau site en 2003 et du déménagement de la Commission de recours des réfugiés dans des locaux loués dans un immeuble neuf à Montreuil à l'automne 2004, faisant augmenter le poste location immobilière. Toutefois, on notera qu'un des trois étages occupés par la CRR doit être restitué cette année, pour un coût induit de restitution de 1,5 million d'euros environ.

Le budget de l'OFPRA s'est élevé à 38,6 millions d'euros en 2004, la part de la subvention de l'État étant de 38,2 millions d'euros. Le montant de la subvention atteint 46,3 millions d'euros dans la loi de finances pour 2005, dont 7,3 millions d'euros de mesures nouvelles et 1,1 million d'euros correspondant à des transferts d'emplois.

Les dépenses de fonctionnement s'élèvent à 37,1 millions d'euros, et la hausse de 10 % constatée s'explique principalement par l'augmentation des dépenses de personnel et la croissance des dépenses locatives (avec la prise à bail d'un nouvel immeuble en 2003), qui deviennent le deuxième poste budgétaire.

Le tableau suivant présente l'évolution des dotations du chapitre 36-30, article 30, qui comporte la subvention de l'OFPRA et de la CRR.

DOTATIONS DE L'OFPRA DEPUIS 2001 (CHAPITRE 36-30, ARTICLE 30)

(en euros)

* Un décret d'avance de 3,9 millions d'euros a abondé la subvention du ministère à l'OFPRA en 2004 afin de financer les dépenses relatives au plan de résorption du stock de dossiers en attente à la CRR (recrutement de 125 contractuels sur 4 mois, déménagement de la CRR, dépenses de fonctionnement).

Pour l'ensemble de l'établissement public OFPRA et CRR, le budget pour 2005 s'élève à 53,9 millions d'euros.

Le coût d'instruction de la demande d'asile représentait, en 2004, 321 euros, hors protection. Le coût d'un recours était de 449 euros, ce qui conduit à un total de 700 euros par demandeur d'asile.

4.- L'aide juridictionnelle : limiter la progression des coûts tout en l'accordant aux cas particulièrement dignes d'intérêt

Les requérants devant la commission des recours de réfugiés sont admissibles à l'aide juridictionnelle ; cependant, le bénéfice de cette aide étant subordonné à l'entrée régulière sur le territoire, nombre de demandes d'aide juridictionnelle sont rejetées. En effet, environ 15 % seulement des demandeurs d'asile pénètrent en effet de façon régulière sur le territoire.

En 2004, 5071 décisions ont été rendues par le bureau d'aide juridictionnelle installé auprès de la CRR, 2123 demandes ont donné lieu à une admission et 2742 demandes ont été rejetées.

Le montant de l'aide juridictionnelle allouée pour l'année 2004 est donc de 350.000 euros, sur la base de 169,20 euros par dossier (soit huit unités de valeur s'élevant à 22 euros chacune).

Les coûts imputables à l'aide juridictionnelle sont susceptibles d'augmenter considérablement à l'avenir, en fonction des dispositions de la future directive « normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié », actuellement en cours de négociation entre les États membres.

En effet, l'article 13 de cette proposition de directive se propose d'ouvrir largement aux demandeurs d'asile le bénéfice de l'aide. Or, si l'on ouvrait l'aide aux quelque 38.000 recours traités en une année, le coût total s'élèverait à 6,76 millions d'euros hors TVA et 7,10 millions d'euros TTC. Cette augmentation est à replacer dans le contexte général de la hausse annuelle de 9 % des aides juridictionnelles depuis deux ans, d'une part, et du passage des crédits évaluatifs à une enveloppe limitative dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, d'autre part.

Une telle évolution, qui conduirait à multiplier le coût par 20, n'est donc pas envisageable.

La directive permet de formuler des conditions d'accès : ainsi par exemple, l'appréciation « des chances d'aboutir du recours ». On soulignera que cette formulation est peu juridique ; l'inconvénient qu'elle présente est d'obliger en fait à un double examen au fond du dossier, ce qui nécessitera la disponibilité de magistrats plus nombreux au bureau d'aide juridictionnelle de la CRR. Or celui-ci est déjà saturé, si l'on en juge les quelque 7.800 dossiers actuellement en stock, qui hypothèquent d'ailleurs la résorption des recours anciens et la volonté de parvenir à respecter un délai de traitement de trois mois.

Votre rapporteur propose que soient maintenues les conditions tenant à la situation financière du demandeur et à l'entrée régulière sur le territoire, mais en admettant une exception à la deuxième condition : l'aide pourrait être attribuée à titre exceptionnel aux personnes ne remplissant pas la condition de régularité lorsque leur situation apparaît particulièrement digne d'intérêt.

L'aide juridictionnelle devrait en outre être exclue pour les demandeurs issus d'un pays figurant sur la liste nationale des pays d'origine sûrs. Toutefois, là encore, l'attribution à titre exceptionnel pourrait être prévue.

Par ailleurs, afin de contribuer à rendre les demandes de réexamen dilatoires moins attractives, il conviendrait de modifier les règles d'attribution du quantum de l'aide juridictionnelle en réduisant de moitié le nombre d'unités de valeurs attribuées à un recours dans le cadre d'un réexamen,.

Le montant total de l'aide juridictionnelle allouée au ministère de la Justice a été en 2004 de 294 millions d'euros. Le montant dû au titre de la demande d'asile apparaît donc très limité par rapport à ce total ; cependant il faut l'appréhender dans un contexte de progression des demandes en général, auxquelles le ministère de la Justice devra faire face avec une enveloppe de crédits devenue limitative en 2006.

C.- LE STATUT DU DEMANDEUR D'ASILE EST COMPARATIVEMENT ATTRACTIF SANS GARANTIR LE BON DÉROULEMENT DE LA PROCÉDURE

1.- Affecter un lieu de résidence au demandeur 

Notre pays n'impose aucune contrainte au demandeur d'asile en ce qui concerne la préfecture dans laquelle il présentera sa demande et, ensuite, le département dans lequel il résidera.

Cette faculté conduit à des abus ; ainsi, certaines personnes présentent plusieurs demandes dans des préfectures différentes, d'autres choisissent la préfecture qui semble plus favorable ou plus encombrée. Par ailleurs, il arrive que le demandeur se présente à l'OFPRA après plusieurs années de résidence en France. La faculté de choisir son lieu de résidence contribue à l'attractivité de notre pays, car le demandeur peut ainsi s'établir dans le bassin d'emploi de son choix. Cette liberté favorise, il faut bien l'admettre, l'activité des réseaux de passeurs qui organisent l'arrivée du demandeur dans une ville où l'attendra un emploi clandestin ou bien, simplement, une communauté issue de son pays d'origine.

La comparaison avec les autres pays européens montre que nos partenaires ont supprimé cette faculté ou l'ont réduite. Soit le lieu de présentation de la demande est contraint (passage par un centre d'accueil), soit le lieu de résidence est assigné (avec obligation de se présenter à échéance régulière au service des étrangers de ce district), soit les deux.

En Allemagne, le demandeur se voit assigner un logement et ne peut quitter le kreis ; de plus, l'obligation a été faite par le Gouvernement aux Länder de créer des centres d'accueil pour héberger de façon obligatoire les demandeurs. Les pouvoirs publics sont donc contraints de constituer un parc immobilier pour ce logement obligatoire ; bien que les logements nécessaires ne soient pas encore réalisés, il semble que l'annonce même d'une telle contrainte ait contribué à la baisse de la demande d'asile. En Belgique, le demandeur d'asile est soumis à l'obligation de logement en centre d'accueil : à défaut, il perd ses droits sociaux et ne peut pas présenter sa demande. Le programme de construction n'est pas achevé mais la demande d'asile a été, entre-temps, divisée par deux.

Il apparaît que dans ces conditions, déposer une demande d'asile non dans un but de protection, mais dans un but économique, ne présente plus d'intérêt, car la résidence obligatoire empêche en pratique de s'établir dans le bassin d'emploi de son choix.

Votre Rapporteur estime qu'il y a lieu de faire évoluer notre pratique. Les capacités d'hébergement des demandeurs vont augmenter dans le cadre du plan de cohésion sociale : cette augmentation permet d'envisager de confier au préfet l'affectation du demandeur (et de sa famille éventuellement) dans un logement du dispositif national d'accueil. Lorsque le demandeur n'est pas hébergé dans le dispositif d'accueil faute de place, le préfet pourrait décider dans quel département devra résider le demandeur, ce qui permet de contribuer aux efforts de répartition des demandeurs d'asile sur l'ensemble du territoire national, que votre rapporteur évoquera plus loin.

Corrélativement, il conviendrait de confier au préfet l'élaboration, dans chaque département, d'un plan de construction de logements pour les demandeurs d'asile ou de transformation d'emprises existantes. Afin que cet investissement n'incombe pas à l'administration, des solutions devraient être étudiées avec les opérateurs spécialisés, comme la Caisse des dépôts et consignations, quant aux modalités de tels logements qui pourraient trouver une autre destination si le nombre des demandeurs d'asile venait à diminuer.

2.- Lier le bénéfice des prestations sociales au respect du lieu de résidence

L'imposition d'un lieu de résidence doit être accompagnée d'une possibilité de sanction en cas de refus, faute de quoi elle s'avérerait totalement inopérante. C'est pourquoi le bénéfice des prestations sociales devrait être lié au respect de cette résidence, dans les deux cas évoqués plus haut.

On rappellera que dans sa conférence de presse du 11 mai, M. Dominique de Villepin, alors ministre de l'Intérieur, a souhaité une évolution de notre système, affirmant qu'il convenait de « mettre fin à la pratique de certains demandeurs d'asile » qui déposent leur demande dans le département de leur choix, et a proposé de soumettre le bénéfice des prestations sociales à l'acceptation du logement proposé. Votre Rapporteur considère qu'il est urgent de réforme en ce sens notre système d'accueil.

Ce traitement a été adopté en Allemagne et en Belgique où on a lié logement et prestations sociales. On notera que d'autres pays se sont montrés plus exigeants : l'Allemagne a instauré en outre l'obligation pour les demandeurs qui perçoivent des prestations d'effectuer un travail d'intérêt général, la loi britannique permet de contraindre le débouté à des travaux d'intérêt général pour rembourser les aides perçues.

II.- LA PRISE EN CHARGE SOCIALE DES DEMANDEURS D'ASILE

L'autorisation provisoire de séjour ouvre à son détenteur l'accès aux centres d'hébergement du dispositif national d'accueil (DNA) et le certificat de dépôt d'une demande auprès de l'OFPRA donne droit à l'allocation d'insertion, qui ouvre droit elle-même aux prestations d'assurance maladie-maternité du régime général de sécurité sociale.

La direction de la population et des migrations (DPM) du ministère de l'Emploi et de la cohésion sociale est chargée principalement de cette mission de prise en charge. Les moyens en personnel dévolus à la mission sont réduits à quelques personnes. La DPM agit par l'intermédiaire du réseau des DRASS et DDASS dans la mesure où, pour l'essentiel, les crédits consacrés à l'hébergement des demandeurs d'asile font l'objet d'une gestion déconcentrée et sont délégués aux services locaux de l'État, exception faite des cas où la direction signe des conventions directement avec quelques grands opérateurs comme la SONACOTRA ou l'AFTAM.

On rappellera que la Cour des comptes avait analysé le coût des actions d'accueil des demandeurs d'asile et d'intégration des réfugiés pendant les années 1995-1999 ⁽²⁾. L'effort financier de l'État, pour sa partie identifiable, s'était élevé, selon la Cour, à 1,14 milliards de francs pour l'année 1999 (soit 173,5 millions d'euros). Les éléments réunis dans le présent rapport montrent que ces coûts sont aujourd'hui largement dépassés.

Le tableau suivant présente les dépenses effectuées en 2004 en faveur des demandeurs d'asile et des réfugiés statutaires. Ces derniers ne sont pas inclus dans notre étude, aussi les coûts qui s'appliquent à eux ne sont-ils pas pris en compte dans l'évaluation globale.

A.- L'HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE

Le système d'accueil français offre deux possibilités aux demandeurs pendant la période d'instruction de leur demande : l'hébergement dans un centre où ils sont pris en charge au titre de l'aide sociale de l'État, ou l'attribution, au demandeur pendant douze mois, d'une allocation d'insertion versée par les ASSEDIC, afin qu'il puisse faire face au coût de son hébergement.

Les crédits consacrés à l'hébergement des demandeurs d'asile sont gérés par la Direction de la population et des migrations (DPM) du Ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. Ces crédits font pour l'essentiel l'objet d'une gestion déconcentrée et sont délégués aux DRASS et DDASS, exception faite des cas ou la direction signe directement des conventions avec quelques grands opérateurs comme la SONACOTRA ou l'AFTAM, spécialisés dans la gestion des foyers de travailleurs migrants mais accueillant à présent une partie de la population des demandeurs d'asile dans des centres d'accueil. Les opérateurs gérant les structures d'acc