N^° 2295

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 mai 2005.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN,

en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle ⁽¹⁾,

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Denis MERVILLE et Henri NAYROU,

Députés.

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MM. YVES DENIAUD ET AUGUSTIN BONREPAUX, Présidents

sur LES NORMES ÉDICTÉES PAR LES FÉDÉRATIONS
ET LES LIGUES SPORTIVES

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

PREMIÈRE PARTIE : UN CLIMAT TROP SOUVENT CONFLICTUEL 7

I.- DES ENJEUX PARFOIS SPECTACULAIRES POUR LE SPORT PROFESSIONNEL 7

A.- LES LIGUES PROFESSIONNELLES OU LE SOUPÇON D'UN ABUS DE POUVOIR 8

B.- LES AMBITIONS SOUVENT LÉGITIMES DU SPORT PROFESSIONNEL 10

II.- UN EFFET SOUVENT ABSURDE AU NIVEAU LOCAL ET POTENTIELLEMENT DANGEREUX POUR LA PRATIQUE DU SPORT AMATEUR 13

A.- LE CONSTAT D'UNE EMPILATION EXCESSIVE ET D'UNE SURENCHÈRE PARFOIS ABSURDE 13

B.- UN BESOIN CRIANT D'INFORMATION ET DE DIALOGUE 15

DEUXIÈME PARTIE : DES SOLUTIONS INABOUTIES POUR DES PROBLÈMES QUI DEMEURENT EN SUSPENS 19

I.- DES TENTATIVES DE RÉFORMES ET DES VOIES D'AMÉLIORATION 19

A.- LA MISE AU POINT APPORTÉE PAR L'AVIS DU CONSEIL D'ÉTAT 19

B.- LA RÉFORME DU CONSEIL NATIONAL DES ACTIVITÉS PHYSIQUES ET SPORTIVES 21

C.- UNE VOLONTÉ DE DIALOGUE ET D'ÉCHANGE PLUS MANIFESTE 23

II.- DES PROBLÈMES PERSISTANTS ET DES AMBIGUÏTÉS MANIFESTES 24

A.- DES RÉFORMES ENCORE INSUFFISANTES 24

B.- UN VOCABULAIRE QUI EST LOIN D'ÊTRE NEUTRE 25

C.- DES OUTILS DE MESURE TRÈS IMPARFAITS 27

PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 29

EXAMEN EN COMMISSION 33

AUDITIONS 41

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 43

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS 45

ANNEXE : AVIS DU CONSEIL D'ÉTAT DU 20 NOVEMBRE 2003 125

INTRODUCTION

Un responsable de club accédant à la promotion d'honneur tenu de numéroter les places assises d'un équipement fréquenté au mieux par une dizaine de spectateurs ; un club tenu de se doter d'un stade de 18.000 places alors que la commune ne compte que 40.000 habitants ; un élu qui en vient à souhaiter que son club ne monte pas en division supérieure ; des terrains et des vestiaires qui s'agrandissent ; des dégagements le long des lignes de touche qui s'étendent ; des enceintes requérant toujours plus d'éclairage, de vidéosurveillance...

Si la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) a tenu à se saisir du problème de l'édiction de « normes » par les fédérations et les ligues sportives, c'est non seulement parce que cette question revêt des conséquences sensibles sur les finances locales et le budget des clubs, mais c'est aussi dans l'espoir de pacifier un débat qui semble reposer, en grande partie, sur des malentendus juridiques et sur une insuffisance de communication et d'information.

Il ressort des auditions menées par la MEC que des questions aussi simples que : « qu'est-ce qu'une norme ? », « quel est le champ du pouvoir réglementaire délégué ? », « où se situe la frontière entre règles de confort et normes de sécurité ? »... sont loin de trouver une réponse évidente et, encore moins, unanime.

Les travaux de la MEC, reproduits dans ce rapport, permettent aujourd'hui de formuler une série de recommandations animées par le souci de mettre fin à un sujet de crispation et de conflit qui détériore, depuis trop longtemps déjà, les relations entre le mouvement sportif et les élus et qui tend à remettre en question l'autorité des pouvoirs publics comme la portée du pouvoir normatif octroyé aux fédérations sportives et aux ligues qui en sont l'émanation.

Il s'agit par là de bien utiliser l'argent public permettant de développer le sport à la base et d'éviter trop de contraintes à la fois pour les élus et les dirigeants sportifs, mais également pour tous les bénévoles sans lesquels le sport n'existerait pas dans notre pays.

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* *

PREMIÈRE PARTIE : UN CLIMAT TROP SOUVENT CONFLICTUEL

À l'évidence, les problèmes dont la MEC s'est saisie interviennent dans un climat dégradé et souvent conflictuel, qui se manifeste tant au niveau du sport professionnel qu'à celui de la pratique amateur.

Dans les deux cas, les collectivités locales, propriétaires des équipements sportifs, en ressentent plus directement les conséquences financières, tant le coût d'une « mise aux normes » implique de prendre en compte de nombreux paramètres ⁽¹⁾ qui pèsent d'autant plus lourdement sur le maître d'ouvrage que la situation actuelle des finances publiques implique de rechercher des marges de manœuvre étroites et de contenir les dépenses de fonctionnement et d'investissement de chaque niveau de collectivité locale.

On rappellera que le soutien financier des collectivités locales à la pratique sportive et au sport de masse est décisif, notamment en ce qui concerne les équipements et les personnels. On estime qu'en 2002, l'effort financier consenti par l'ensemble des collectivités locales en matière de sport représentait près de 8 milliards d'euros, contre 3 milliards d'euros pour l'État. L'implication des communes est, sans conteste, la plus marquée ⁽²⁾. Les États généraux du sport avaient d'ailleurs mis en lumière le fait que les politiques de développement du sport reposent, tant en droit que dans les faits, sur une gestion partagée entre l'État, le mouvement sportif et les collectivités locales, cette approche et cette organisation originales constituant un facteur clef de la réussite du modèle sportif français.

I.- DES ENJEUX PARFOIS SPECTACULAIRES POUR LE SPORT PROFESSIONNEL

Complexes, les débats juridiques liés au caractère normatif des prescriptions édictées par les instances dirigeantes du sport professionnel font généralement l'objet de discussions passionnées et de controverses teintées d'une certaine forme d'agacement.

A.- LES LIGUES PROFESSIONNELLES OU LE SOUPÇON D'UN ABUS DE POUVOIR

L'article 17 de la loi du 16 juillet 1984 ⁽³⁾ précise que les fédérations bénéficiant d'une délégation « peuvent créer une ligue professionnelle, pour la représentation, la gestion et la coordination des activités sportives à caractère professionnel des associations qui leur sont affiliées et des sociétés qu'elles ont constituées. Lorsque, conformément aux statuts de la fédération, la ligue professionnelle est une association dotée d'une personnalité juridique distincte, ses statuts doivent être conformes aux dispositions édictées par un décret en Conseil d'État, pris après avis du Comité national olympique et sportif français. Ce décret détermine également les relations entre la ligue et la fédération ».

La mise en œuvre de ces dispositions législatives apparaît d'autant plus importante pour comprendre les débats actuels que le sport professionnel fait face, dans certaines disciplines en tout cas, à des perspectives de développement et de modernisation parfois contradictoires avec la réalité de la pratique nationale et la limitation des marges de manœuvres budgétaires de la plupart des clubs ou propriétaires d'équipements sportifs.

Et il n'est pas étonnant de constater que les problèmes les plus sensibles ont concerné les sports collectifs les plus pratiqués (football, rugby, basket) et les plus exposés à cette double dynamique de modernisation des structures et d'alignement sur des standards internationaux toujours plus exigeants, voire élitistes.

Il n'est qu'à voir les remous suscités, dans le monde du basket-ball et notamment parmi les clubs des villes moyennes, par le projet de « Super Ligue » pour 2008, assorti de critères exigeants dont les deux principaux - pour les clubs professionnels - sont une salle disposant d'une capacité totale d'accueil du public de 4.000 places assises et un budget annuel de 3 millions d'euros.

C'est pourtant le football professionnel qui concentre les problèmes les plus visibles, sinon les plus nombreux, généralement liés à l'édiction de « normes » relatives à l'éclairage des stades, l'entretien des pelouses et surtout la capacité des tribunes dans les stades.

Des nombreux exemples retracés dans les auditions menées par la MEC, celui du club de Niort, professionnel depuis une vingtaine d'années, est peut-être le plus emblématique. Au début des années 2000, la perspective d'une montée en division supérieure a entraîné des difficultés importantes avec la Ligue de football professionnel, qui exigeait notamment un stade de 20.000 places, un éclairage plus puissant ou encore des aménagements spécifiques pour la vidéo.

Niort, ville de 60.000 habitants au cœur d'un bassin d'emploi de 120.000 personnes, ne pouvait raisonnablement pas assumer cette charge ⁽⁴⁾. Or, la Ligue menaçait le club de lui interdire de jouer sur son terrain si des travaux n'étaient pas entrepris rapidement. La « résistance » du club de Niort, en appui avec les représentants des élus en charge du sport et avec l'intervention des pouvoirs publics, a finalement permis de faire reculer la Ligue qui s'est bornée à émettre des recommandations.

On relèvera de l'audition du Président de la Ligue de football professionnel que l'exemple de Niort serait « le seul véritable conflit entre le football et un élu sur une question de capacité de stade ». Pourtant, Niort est loin de constituer un exemple unique des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre d'une prescription nouvelle, la situation du club d'Istres représentant, à ce titre, un autre type d'illustration ⁽⁵⁾.

La ville d'Istres, ayant achevé la construction du stade de 17.500 places qui lui était demandé par la Ligue, après avoir dû jouer dans le stade de Nîmes le temps de l'achèvement des travaux, devra néanmoins redescendre, la saison prochaine, en Ligue 2 et supporter une situation financière fortement affectée par la charge que cet investissement important représente pour son propriétaire.

Cet exemple pose la question plus générale de l'échelonnement de l'effet des normes applicables et de l'impact du passage à une division ou un échelon supérieur. Les ligues professionnelles doivent-elles vraiment exiger qu'un club se dote d'un équipement correspondant à une certaine position dans la hiérarchie sportive, position qu'il n'occupera peut-être pas longtemps ?

Les capacités d'accueil des stades ne doivent-elles pas dépendre davantage des besoins des collectivités et de la réalité du bassin de vie que des hypothèses - rarement concrétisées - de grandes affluences à un événement sportif ponctuel ? Ces questions sont probablement au cœur des malentendus qui persistent entre certains dirigeants sportifs et certains responsables des équipements.

Comme le faisait remarquer l'un des représentants d'élus auditionnés devant la MEC, « quand un club gravit les échelons, c'est bien souvent provisoire ». Aussi, au lieu d'exiger de la ville d'Istres qu'elle bâtisse un stade d'une certaine capacité et s'endette (au détriment éventuel d'autres priorités d'investissements), beaucoup appellent désormais à « jouer sur la durée » et laisser le temps de voir si le club d'une ville moyenne pourra raisonnablement se maintenir à haut niveau.

B.- LES AMBITIONS SOUVENT LÉGITIMES DU SPORT PROFESSIONNEL

On se gardera néanmoins d'une condamnation par trop unilatérale des exigences formulées par les ligues professionnelles. Les enjeux de développement du sport professionnel apparaissent, en effet, de plus en plus ambitieux, dans un contexte où le « sport-spectacle » devient une réalité, voire une exigence des sociétés contemporaines, et l'on comprend que les responsables de clubs aient besoin de conseils pour attirer des sponsors et des financements privés, afin que le sport professionnel puisse se développer selon un modèle équilibré et soutenable.

Certains dirigeants assument même une vision intrinsèquement élitiste du sport professionnel actuel, à l'image des déclarations du Président de la Ligue de football professionnel devant la MEC : « quand on fait le choix du professionnalisme - et personne n'oblige les clubs à le faire - on se voit imposer un certain nombre de contraintes. À défaut de les respecter, on ne peut entrer dans ce cercle fermé ».

Mais c'est cette conception élitiste ⁽⁶⁾ qui justifie les exigences de plus en plus nombreuses qui s'imposent aux clubs professionnels (exigences financières ou sociales, exigences en matière de formation ou d'équipement) et qui aboutissent, en même temps, à un sentiment d'exclusion des clubs les moins bien pourvus ou à une réaction de résistance de la part des collectivités les plus petites ou les plus fragiles.

- Le poids des médias 

Le développement des sports les plus populaires passe également par une bonne articulation avec les moyens de promotion de l'image des sportifs et de retransmission des événements, et notamment par la pérennisation de bonnes relations entre les clubs professionnels et les médias télévisuels.

Mais ces relations ne vont évidemment pas sans effets collatéraux. Les auditions menées par la MEC ont ainsi fait apparaître le risque de pressions, exercées notamment par les médias TV - mais également les équipementiers -, pour le choix de telle ou telle norme ou prescription ⁽⁷⁾.

En effet, où s'arrête le raisonnement purement technique quand l'homologation d'une compétition est subordonnée à l'installation de nouveaux agrès ou d'un matériel particulier ? Que valent les considérations purement sportives lorsque le confort d'une bonne diffusion audiovisuelle prend le pas sur le bon déroulement d'une compétition ? Le représentant de l'ANDES est même allé jusqu'à considérer, devant la MEC, que telle ligue professionnelle était « une structure très forte, relayée et appuyée par les médias, et qui s'en sert pour enfoncer le clou et mettre les maires au pilori » ...

- Développement du sport professionnel et standards internationaux

De même, les exigences normatives formulées par les ligues professionnelles ne peuvent pas se comprendre en dehors du contexte international dans lequel elles interviennent et des standards internationaux qui influent sur le développement du sport professionnel en France.

Ainsi est-ce souvent la comparaison qu'opèrent les ligues professionnelles nationales avec les standards retenus chez nos voisins qui motive l'édiction de normes nouvelles. Ce contexte est d'ailleurs plus une opportunité qu'une fatalité ⁽⁸⁾, à en juger par les effets de la coupe du monde de football 1998 sur le réaménagement des stades, ou par les attentes liées à l'accueil sur le territoire national de la coupe du monde de rugby en 2007.

C'est en partie à l'aune de ces explications qu'il faut également appréhender le projet de « Super Ligue » de basket, précédemment évoqué et qui se donne clairement pour ambition de « moderniser l'économie d'un basket professionnel exagérément dépendant des subventions publiques » ⁽⁹⁾.

L'alignement sur des standards internationaux compétitifs est ainsi appréhendé comme la clef de développement et de valorisation du basket professionnel et explique a contrario que « pour l'organisation du championnat du monde de 2010, nous avons été battus par la Turquie, précisément à cause de l'absence de grandes installations : rien que pour le premier tour, il fallait disposer de salles de 10.000 places ; nous ne pouvions donc compter que sur Bercy et, avec une petite dérogation, sur Pau » ⁽¹⁰⁾. 

Au demeurant, on ne saurait oublier que le pouvoir des instances internationales du sport est considérable ⁽¹¹⁾, à l'image de l'UEFA qui impose des normes souvent beaucoup plus strictes que les normes françaises.

- La question de la propriété des équipements

Par ailleurs, on ne peut manquer de constater que la question abordée par la MEC induit nécessairement celle de la propriété des équipements, ne serait-ce que parce que le problème des normes édictées pour les installations sportives préoccuperait moins si les collectivités locales n'étaient pas propriétaires des stades.

En France, en effet, les communes sont propriétaires des stades à 99 %. Ce sont elles qui financent les améliorations et les employés municipaux apportent généralement une contribution essentielle à l'entretien des terrains et des stades.

Mais, pour beaucoup, la situation française est un héritage qui « ne perdurera pas bien longtemps » (F. Thiriez). C'est, en quelque sorte, le financement des clubs professionnels par les collectivités locales qui peut être mis en question. Poussant la logique jusqu'au bout, le Président de Ligue de football professionnel considère ainsi que les clubs de Ligue 1 étant désormais tenus d'être des sociétés commerciales, c'est-à-dire de véritables entreprises, il convient de les traiter comme telles et leur retirer toute subvention publique : « il n'y a aucune raison pour qu'un club ne soit pas propriétaire de son stade » ⁽¹²⁾.

Le ministre chargé des sports a d'ailleurs confirmé, lors de son audition devant la MEC, qu'une réflexion était en cours pour donner plus de visibilité aux clubs professionnels, sans tomber dans l'écueil de l'entrée en bourse. Des outils financiers peuvent probablement être mis en place afin de permettre aux clubs professionnels d'acquérir des actifs et d'inciter les investisseurs à les accompagner. Cela aurait notamment pour effet de permettre aux collectivités locales de ne plus supporter de trop lourds investissements.

*

* *

II.- UN EFFET SOUVENT ABSURDE AU NIVEAU LOCAL ET POTENTIELLEMENT DANGEREUX POUR LA PRATIQUE DU SPORT AMATEUR

Loin des enjeux particuliers du sport professionnel actuel, le développement des « normes » pose également des difficultés pour la pratique du sport amateur. Le reproche le plus généralement constaté est celui de normes manquant de réalisme (ou de sens de la mesure) et souvent mal adaptées aux réalités locales. Ces normes peuvent hélas freiner le développement de la pratique sportive, voire décourager les bénévoles.

A.- LE CONSTAT D'UNE EMPILATION EXCESSIVE ET D'UNE SURENCHÈRE PARFOIS ABSURDE

Les travaux de la MEC ont permis d'accumuler de très nombreux exemples de pratiques sportives requérant des adaptations des équipements locaux difficilement compréhensibles pour les élus ou les associations sportives, avec à la clé un impact financier important.

La multiplication de ces exemples aboutit souvent au sentiment qu'ont certains élus locaux d'en venir à espérer que leur club ne monte pas en division supérieure...

- Des difficultés affectant toutes les pratiques sportives

Si le catalogue ne saurait être exhaustif, on mentionnera la consternation des élus d'une petite commune, accueillant un championnat de France Élite d'athlétisme, et se voyant exiger de la part de la fédération délégataire le versement de 100.000 euros en contrepartie de la seule possibilité d'organiser cette compétition.

On mentionnera également l'exemple de ce maire propriétaire d'un gymnase équipé d'un éclairage de 800 lux ⁽¹³⁾, refusant de financer les 19.000 euros nécessaires pour gagner les 200 lux supplémentaires exigés par les instances locales de la fédération de handball, et faisant la remarque suivante : « un joueur évoluant en national doit-il y voir mieux que ceux qui évoluent en championnat régional ? »

De même, l'exemple de cette commune frappée d'une exigence de niveau d'éclairement édictée par une ligue régionale, à un niveau de flux dont elle s'est finalement aperçue qu'il ne figurait dans aucune réglementation fédérale...

- Le football « en ligne de mire »

Comme pour le sport professionnel, ce sont les exigences en matière de football qui suscitent le plus de réactions et apparaissent souvent choquantes.

Ainsi peut-on évoquer l'exemple d'une commune de 8.500 habitants, ayant déjà fait l'effort d'un taux d'équipement en bâtiments sportifs équivalent à celui d'une commune de 20.000 habitants, et dont la montée éventuelle du club de football en CFA 2 impliquerait de mettre aux normes le terrain sur une largeur de 68 mètres au lieu de 65 mètres, de prévoir la construction de tribunes assises avec ouverture d'un tunnel pour les joueurs et la pose d'un éclairage d'un montant total de 800.000 euros, de modifier les vestiaires existants pour un coût de 662.400 euros, de répondre aux exigences en matière de vestiaires des officiels et de locaux annexes et de se doter d'un terrain de repli, répondant lui aussi à des normes de dimensionnement et de sécurité nouvelles.

On relèvera aussi cette remarque d'un maire à qui un district de football réclamait une modification des dimensions du terrain : « si nous convenons tout à fait qu'il faille déterminer une dimension minimale pour tracer un terrain selon la catégorie d'âge de la compétition, nous ne comprenons pas pourquoi au sein d'une même catégorie d'âge, nous nous voyons imposer des dimensions variables. Serait-ce que plus la compétition est élevée, plus les joueurs sont grands par la taille ? »

On peut également comprendre l'agacement d'une petite commune de Savoie, ayant fait des efforts importants pour mettre aux normes des vestiaires et apprenant qu'un district menace le club de ne pas monter en poule « excellence » si une main courante n'est pas installée autour du terrain.

Agacement relayé par le maire d'une commune normande, tenu de réaliser l'obstruction de la main courante séparant le terrain de la tribune par un grillage ou des panneaux, dont il constatera l'inefficacité « parce qu'un adulte qui déciderait de passer la main courante pour pénétrer sur le terrain passe en général par-dessus ladite main courante et pas en dessous. Le grillage qui obture la main courante ne change donc rien à la situation »...

Bref, les exemples sont innombrables. Comme le soulignait, avec pertinence, un responsable sportif local auditionné devant la MEC, « il y a une centaine d'années, des clubs de football sont nés, puis ils se sont organisés, une fédération a été créée et a reçu délégation de pouvoir du ministère des sports. Théoriquement, les décisions importantes devraient être adoptées démocratiquement, mais, en réalité, nombre d'entre elles sont prises par les présidents de ligue régionale, qui ne tiennent pas compte de l'avis de leurs comités départementaux et encore moins de celui des districts, des clubs et des licenciés : le débat démocratique n'existe plus depuis bien longtemps. Il faudrait que les clubs se battent pour reconquérir leur place naturelle ».

La multiplication de ces exemples rend d'autant plus surprenante la position adoptée par les instances fédérales du football ⁽¹⁴⁾. S'il admet que « les hommes sont les hommes » et que « quand on donne un brin d'autorité à quelqu'un on sait qu'il va parfois plus loin que nécessaire », on ne peut que s'étonner des déclarations du Président Escalettes devant la MEC : « S'agissant des incidences sur les collectivités territoriales, il me semble que les obligations prévues pour (...) le football amateur sont tout à fait raisonnables et qu'aucun problème majeur ne se pose en ce qui concerne la surface, les vestiaires, les protections et les tribunes ».

Et le Président de la Fédération française de football d'ajouter : « En la matière, tout se fait, en général, en bonne entente avec les conseillers municipaux et généraux. Les membres des commissions sont sur le terrain, ils savent faire la part des choses et prendre en compte les impossibilités techniques avec une grande ouverture d'esprit ». Il est permis d'en douter, si l'on s'en réfère aux nombreux courriers qui sont parvenus à la MEC...

B.- UN BESOIN CRIANT D'INFORMATION ET DE DIALOGUE

- Entre enjeux de pouvoir et lacunes juridiques

Parmi les réactions écrites que la MEC a recueillies de la part d'élus locaux, le constat d'un maire semble refléter et synthétiser l'opinion de beaucoup :

« Nous sommes confrontés en la matière à un véritable chantage de la part de certaines fédérations et ligues qui imposent des normes et obligations en fonction du niveau de compétition dans lequel le club concerné est inscrit. Ces normes et obligations sont changeantes en fonction des décisions prises, sans concertation avec les collectivités, par les dirigeants de ces organisations sportives.

Si la collectivité ne cède pas à ces obligations, elle expose le club concerné à une impossibilité de disputer son championnat, même si ce dernier a gagné ce droit sur le terrain lors de la compétition antérieure. Dans certains cas, elle expose également le club à des sanctions financières et autres amendes pour lesquelles le club demande alors généralement un effort financier à la municipalité pour couvrir la dépense.

Certes, ces mêmes fédérations et ligues accordent dans leur grande générosité des délais de réalisation aux collectivités pour leur permettre de se mettre aux normes, mais sur le fond le chantage demeure. »

Il semble que les lacunes juridiques des responsables d'équipement ou de club soient souvent à l'origine de malentendus ou de pressions. Les dirigeants de club au niveau local ne peuvent se tenir au courant de toute la législation et de tous les règlements applicables : ils ont besoin d'une expertise technique. Les collectivités locales leur en apportent dans la mesure de leurs moyens... souvent limités.

Le fait que les acteurs locaux se trouvent parfois démunis pour bien analyser la force juridique d'une « norme » nouvelle ou les enjeux techniques d'une modification demandée constitue probablement l'une des clefs des difficultés rencontrées.

D'autant que, comme les travaux de la MEC l'ont fait apparaître, des enjeux de pouvoir et de cumul des responsabilités se mêlent souvent aux motifs d'édiction de normes nouvelles. Certaines ligues et certains districts font parfois du zèle. Faute de bénévoles, leurs dirigeants cumulent les mandats et, comme le faisait remarquer un responsable sportif local, tout le système en vient à tenir sur « une pyramide à l'envers, les mêmes personnes se retrouvant toujours pour prendre les décisions, ce qui est dangereux pour la démocratie ».  

- Ne pas faire preuve d'angélisme ou de naïveté

Pour autant, il serait caricatural de tenir les fédérations et les ligues comme responsables de tous les maux. On rappellera déjà qu'en raison de l'étroite imbrication entre les règles et les « normes » existantes, les fédérations ne font parfois que prendre en compte et adapter les règles établies par d'autres autorités.

Des situations plus douteuses se rencontrent également, parfois liée à une mauvaise compréhension de ce qui est obligatoire et de ce qui n'est que suggéré... mais que l'on préférera présenter comme obligatoire pour profiter d'une opportunité de développement et de modernisation d'un équipement vieillissant ! Des cas de dramatisation ou d'instrumentalisation des prescriptions nouvelles existent en effet, aboutissant à faire financer par une collectivité un nouvel équipement. Comme le soulignait justement Jean-Pierre Escalettes, « le président d'un club aura tendance à demander plus et même à aller au-delà des normes, d'autant que ce n'est pas lui qui paye ».

Mais d'autres cas ont été présentés à la MEC où des ligues régionales utilisent les clubs pour faire pression sur les élus locaux. Or, si de grandes concertations étaient organisées, elles feraient probablement gagner du temps aux élus et économiser de l'argent aux contribuables locaux.

Si l'on peut prendre acte de l'engagement formulé par le Président Escalettes (« je vous invite à dire à tous les maires qu'en cas de problèmes, ils ne doivent pas hésiter à nous interpeller au niveau national »), on s'aperçoit que manque cruellement une instance de concertation qui se déclinerait efficacement au niveau local et permettrait de pacifier le dialogue entre les fédérations et les ligues, les responsables de clubs et les élus.

- Des risques pour les élus, les amateurs et les bénévoles

Or, l'ensemble de ces difficultés et de ces attitudes comporte de vrais risques pour le sport, non seulement parce que se développent des pratiques en dehors du champ des fédérations, mais également parce qu'à brandir régulièrement l'épouvantail de la sécurité et de la relégation des équipes, le mouvement sportif fédéral risque de décourager les collectivités et les bénévoles qui œuvrent activement pour le sport.

Les réalités du terrain ne doivent donc pas être oubliées dans l'édiction des prescriptions et recommandations, la MEC se faisant l'écho des attentes exprimées devant elle par l'association nationale des élus en charge du sport, qui souhaite :

- des relations plus directes des élus avec les fédérations, et non via les clubs, pour éviter ce qui est parfois ressenti comme un « diktat » ;

- des capacités d'accueil déterminées au cas par cas et fixées en fonction des besoins des collectivités, et non des grandes affluences ;

- des délais de mise aux normes prenant en compte les contraintes administratives et l'importance des enjeux financiers ;

- des normes d'éclairage fixées pour le confort visuel des joueurs et des spectateurs, et non pour les besoins d'une retransmission télévisuelle.

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DEUXIÈME PARTIE : DES SOLUTIONS INABOUTIES POUR DES PROBLÈMES QUI DEMEURENT EN SUSPENS

I.- DES TENTATIVES DE RÉFORMES ET DES VOIES D'AMÉLIORATION

A.- LA MISE AU POINT APPORTÉE PAR L'AVIS DU CONSEIL D'ÉTAT  

Le cadre juridique devait être précisé, notamment celui fixé par l'article 17 de la loi du 16 juillet 1984, qui dispose que « dans chaque discipline sportive et pour une durée déterminée, une seule fédération agréée reçoit délégation du ministre chargé des sports (...). Cette fédération édicte les règles techniques propres à sa discipline et les règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation ouverte à ses licenciés ».

C'est en partie l'absence de limitation précise du champ de ces dispositions législatives qui est à l'origine des malentendus ou des dérives constatées. De l'aveu même du ministre, lors de son audition devant la MEC, l'État a longtemps été trop peu présent dans cette problématique, laissant les fédérations, les ligues et les clubs « occuper le terrain ».

Or, le constat d'un écart entre les pratiques des fédérations et des ligues et le droit administratif imposait de mettre un coup d'arrêt au développement d'une conception exponentielle du pouvoir réglementaire délégué.

Le ministre chargé des sports a donc saisi le Conseil d'État afin d'apporter un éclairage juridique sur l'étendue et les limites du pouvoir réglementaire autonome des fédérations sportives en la matière. L'avis, rendu par l'assemblée générale du Conseil d'État le 20 novembre 2003 ⁽¹⁵⁾, a le mérite d'opérer une mise au point très claire sur la lecture qu'il faut faire des textes en vigueur, et notamment de la loi de 1984.

- L'étendue des compétences déléguées a été précisée

Le Conseil d'État reconnaît d'abord aux fédérations délégataires la compétence d'édicter - soit d'elles-mêmes, soit par transposition des règles internationales - des règles applicables aux équipements et nécessaires au bon déroulement des compétitions sportives. Et ce, qu'il s'agisse des installations édifiées sur l'aire de jeu ou de celles qui, tout en étant extérieures à l'aire de jeu, concourent au déroulement des compétitions dans des conditions d'hygiène, de sécurité et de loyauté satisfaisantes.

Ces règles constituent un acte administratif pris pour l'exécution de la mission de service public que la loi confère à une fédération délégataire. En tant que tel, cet acte sera donc susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir par toute personne justifiant d'un intérêt à agir.

Si le Conseil d'État reconnaît à ces fédérations la compétence de modifier ces règles à tout moment (si cette modification est justifiée par la nécessité de les adapter à la réalisation de la mission de service public déléguée), il subordonne l'exercice de ce pouvoir réglementaire à plusieurs éléments : le caractère nécessaire de ces nouvelles règles à l'exécution de la mission de service public déléguée ; la proportionnalité de cette mesure aux exigences de l'activité sportive réglementée ; la publicité de ces règles ; la consultation préalable du CNAPS ; la nécessité de prévoir des délais raisonnables de mise en conformité des installations existants au regard de la nature et de l'importance des travaux que nécessitent ces nouvelles règles.

Enfin, et sous réserve de la compétence exclusive de l'État pour homologuer les enceintes destinées à recevoir des manifestations sportives ouvertes au public ⁽¹⁶⁾, le Conseil d'État précise que ces fédérations ont compétence pour vérifier la conformité aux règles qu'elles édictent du matériel, des dimensions, de la nature et des matériaux, ainsi que des installations édifiées sur l'aire de jeu ou qui en constituent le prolongement indispensable au bon déroulement des compétitions qu'elles organisent.

- Les limites de cette délégation et leurs conditions d'exercice ont été clarifiées

Il ressort de l'avis du Conseil d'État que certaines règles claires doivent être respectées :

- les fédérations délégataires excèdent les compétences que la loi leur reconnaît lorsque leur réglementation est dictée par des impératifs commerciaux (tels le nombre de places assises ou les dispositifs et les installations de retransmission audio et télévisuelle) et qu'elles ne peuvent intervenir en ce domaine que par voie de recommandation ;

- une fédération délégataire ne peut subdéléguer les compétences qu'elle détient de par la loi à une personne extérieure à la fédération ;

- seule la fédération délégataire a compétence pour définir et contrôler les règles techniques et d'homologation des équipements sportifs et elle ne peut subdéléguer ce pouvoir réglementaire aux ligues professionnelles ;

- la transposition des règles d'une fédération internationale dans la réglementation d'une fédération française est subordonnée aux conditions de légalité auxquels sont soumis les actes administratifs de la fédération délégataire ⁽¹⁷⁾ ;

- enfin, la consultation du Conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS) est une condition de la légalité des règles techniques édictées par les fédérations et des conditions de leur entrée en vigueur et de l'homologation des équipements sportifs.

B.- LA RÉFORME DU CONSEIL NATIONAL DES ACTIVITÉS PHYSIQUES ET SPORTIVES

Par ailleurs, le ministre a initié, par un décret du 9 juin 2004 ⁽¹⁸⁾, une réforme de la composition et du fonctionnement du CNAPS, dont l'action reste aujourd'hui mal connue ⁽¹⁹⁾. Ce décret entrera en vigueur le 13 juin 2005.

- La composition du CNAPS et le rôle de la commission des équipements

L'article 6-1 du décret relatif au CNAPS modifie la composition du conseil national, en l'élargissant notamment à l'intercommunalité. L'existence, au sein du CNAPS, d'une « commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux normes des équipements sportifs » est également consolidée par le décret. La composition de cette commission est elle aussi modifiée, afin d'assurer la bonne représentation des associations nationales d'élus locaux et de gestionnaires d'installations sportives, tout en resserrant sa composition, initialement fixée à 24 membres.

Désormais, outre son président, désigné par le ministre chargé des sports parmi des personnalités qualifiées, la commission comprend 18 membres : 4 représentants de l'État ⁽²⁰⁾, 5 élus locaux, 5 représentants d'associations intéressées par les activités physiques et sportives, 2 représentants d'entreprises intéressées par les activités physiques et sportives et 2 personnalités qualifiées.

- Le rôle de la commission des équipements et l'amélioration des notices d'impact

Le rôle de la commission des équipements a été précisé, afin notamment d'étendre la publicité de ses avis à l'une des publications destinées aux collectivités territoriales et habilitées à recevoir les annonces légales ⁽²¹⁾.

Surtout, l'entrée en vigueur de normes nouvelles des fédérations sportives ne pourra désormais intervenir qu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant l'avis rendu par le CNAPS, la commission des équipements du CNAPS étant désormais chargée d'émettre un avis sur les notices d'impact élaborées par les fédérations et relatives aux normes des équipements sportifs édictées par ces mêmes fédérations ⁽²²⁾.

Cette notice d'impact devra notamment renseigner précisément sur le nombre d'équipements susceptibles d'être soumis à cette réglementation fédérale et sur le bien-fondé de cette réglementation au regard de l'évolution des règles techniques, du niveau de compétition et des objectifs de la politique sportive (locale, nationale ou internationale) attachés à cette réglementation.

Elle devra surtout évaluer les conséquences financières de sa mise en œuvre, tant en fonctionnement qu'en investissement, ainsi que les délais prévus pour la mise en conformité des installations existantes.

Le nouveau dispositif exige enfin - et c'est un point très positif - que la description des concertations préalablement engagées par la fédération avec les associations nationales d'élus locaux figure dans la notice, tout particulièrement en ce qui concerne l'évaluation des conséquences financières de cette réglementation fédérale et les délais de sa mise en oeuvre.

Le président du CNAPS, saisi par le ministre qui vérifie le contenu de la notice d'impact, est tenu de transmettre cette notice à la commission des équipements, laquelle se prononce dans un délai de deux mois, à charge pour le président du CNAPS de transmettre l'avis rendu au ministre chargé des sports, lequel le notifie au président de la fédération intéressée.

Lorsque la commission n'a pas statué dans le délai prescrit ou émet un avis défavorable, le président du CNAPS soumet la demande d'avis à la délégation permanente du conseil qui se prononce dans un délai de deux mois à compter de sa saisine ⁽²³⁾. Ainsi est-il prévu d'instituer un second niveau d'examen de la demande auprès de la délégation permanente du CNAPS.

C.- UNE VOLONTÉ DE DIALOGUE ET D'ÉCHANGE PLUS MANIFESTE

Il serait exagéré - et même faux - de prétendre qu'aucun progrès dans l'information et la communication entre les différents acteurs n'a été enregistré depuis trois ans.

Comme le faisait remarquer devant la MEC la Présidente de la commission des équipements du CNAPS, il est intéressant de constater que, « hormis certaines grosses ligues professionnelles ⁽²⁴⁾, le mouvement sportif change de logique : il ne cherche plus à imposer ses options mais à apporter une expertise aux élus locaux et à les conseiller ».

Mais le dialogue n'est pas pour autant bloqué en ce qui concerne le sport professionnel, même s'agissant de questions aussi sensibles que celles des prescriptions en matière de capacité des enceintes sportives ⁽²⁵⁾.

Pour faciliter le dialogue, le ministre chargé des sports a d'ailleurs entrepris de diffuser l'avis du Conseil d'État auprès de l'ensemble des fédérations sportives, des présidents de ligues professionnelles, des associations nationales d'élus locaux, des associations nationales d'élus en charge du sport et des gestionnaires d'équipements sportifs dans les collectivités locales.

Par ailleurs, des actions d'information ont été menées par le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), les CROS et les CDOS ⁽²⁶⁾, lors de regroupements nationaux, régionaux et interrégionaux du mouvement sportif, afin - là encore - d'expliciter auprès de ses dirigeants et des personnels des collectivités territoriales la portée de l'avis du Conseil d'État et les dispositions réglementaires qui en ont découlé.

Le ministère a également rappelé, en juillet 2004, aux présidents des ligues professionnelles de football, de rugby et de basket-ball que seule la fédération délégataire avait compétence pour édicter une réglementation relative aux équipements qu'elle utilise pour ses compétitions, et qu'il appartenait à chacune d'elles d'informer et de saisir le ministre chargé des sports de toute modification que sa fédération envisagerait d'apporter à cette réglementation. Ces exigences ont été réitérées à plusieurs reprises, en 2005.

II.- DES PROBLÈMES PERSISTANTS ET DES AMBIGUÏTÉS MANIFESTES

A.- DES RÉFORMES ENCORE INSUFFISANTES

Tout d'abord, force est de constater que l'avis du Conseil d'État n'a pas fait disparaître les difficultés, d'une part, parce que sa diffusion et son explicitation par le ministère chargé des sports ont probablement été insuffisantes et, d'autre part, parce que son contenu et sa portée ne permettent pas de préjuger de ce que serait l'interprétation contentieuse retenue dans un litige particulier ⁽²⁷⁾.

De même, il demeure certaines ambiguïtés de fond, en particulier s'agissant de la frontière (particulièrement délicate) à tracer entre sécurité et confort pour les règles relatives à la capacité des stades ⁽²⁸⁾.

Surtout, le Président de la Ligue de football professionnel a indiqué à la MEC qu'il acceptait désormais de transformer les prescriptions en « recommandations », mais a immédiatement précisé que ces recommandations, s'adressant aux seuls clubs de Ligue 1 et Ligue 2, pourraient être assorties de « sanctions commerciales » ⁽²⁹⁾. Or, une recommandation assortie d'une sanction n'est-elle pas, en réalité, une norme obligatoire ? On peut raisonnablement considérer qu'un tel comportement constitue « une forme de détournement de la loi », comme l'a justement souligné la directrice des sports devant la MEC. Au-delà, on doit se demander si tout cela ne révèle pas une faille plus profonde dans le dispositif juridique actuel, voire dans les termes de l'avis du Conseil d'État.

Par ailleurs, le rôle du CNAPS a parfois été contesté au cours de la MEC, généralement pour regretter soit l'entrée en vigueur très tardive du décret du 9 juin 2004 ⁽³⁰⁾, soit l'absence d'une instance de concertation déconcentrée. Cette dernière permettrait, en effet, de favoriser le dialogue au niveau local tout en réunissant les responsables locaux dans une même enceinte et en associant les élus locaux, pour leur permettre d'unifier et de renforcer leur position comme leur expertise. Mais cette instance ne pourrait être que distincte du CNAPS.

D'autre part, et malgré les clarifications apportées, des conflits nouveaux sont apparus, dont le plus commenté concerne les bâches chauffantes pour les pelouses. À la suite de perturbations hivernales à répétition, la Ligue de football professionnel a souhaité rendre obligatoire, à compter de la saison 2005-2006, la protection des terrains contre les intempéries ⁽³¹⁾ pour les clubs de Ligue 1 et Ligue 2. Si l'obligation s'impose aux clubs et non pas aux villes ⁽³²⁾, certaines municipalités ont déjà dû payer l'acquisition d'une bâche chauffante et l'on peut toujours craindre un effet contagieux, au-delà même du football professionnel ⁽³³⁾.

Enfin, le déséquilibre des pouvoirs paraît suffisamment profond pour émettre des doutes sur l'adéquation entre la nature des enjeux et les moyens dont disposent les acteurs, qu'il s'agisse de la capacité d'action et d'expertise des responsables locaux ou des outils d'intervention de l'État.

Ce dernier dispose, outre un pouvoir persuasif (intrinsèquement imparfait), de moyens d'action peu adaptés, qualifiés de double « arme atomique » par la directrice des sports : le pouvoir d'octroyer un agrément et de le retirer en cas de méconnaissance par la fédération de toute règle législative ou réglementaire, et celui de saisir le juge administratif lorsqu'une règle édictée par une fédération sportive n'est pas respectueuse du droit. Ces pouvoirs sont-ils vraiment adaptés aux besoins de l'État ?

B.- UN VOCABULAIRE QUI EST LOIN D'ÊTRE NEUTRE

La confusion sémantique, en cette matière comme dans beaucoup d'autres, est une des causes aux difficultés rencontrées, les responsables ayant tendance à globaliser l'ensemble des contraintes quelles qu'en soient l'origine et la nature.

C'est pourquoi le Comité national olympique et sportif français propose d'adopter un vocabulaire harmonisé, afin de pallier le manque de lisibilité des règles applicables, lié notamment à la multiplicité des acteurs que sont l'État, l'Union européenne, l'Agence française de normalisation (AFNOR), le Comité européen de normalisation (CEN), les fédérations sportives nationales et internationales, ...

Devant la MEC, les représentants du CNOSF constataient avec pertinence que les termes « normes » et « homologation » étaient utilisés à la fois pour désigner les interventions de l'État, de l'AFNOR et des fédérations. L'adoption généralisée d'une terminologie bien définie permettrait de pouvoir identifier sans équivoque l'autorité responsable de son édiction. Le CNOSF propose ainsi d'adopter le glossaire suivant :

- « Norme » : pour désigner ce qui relève de la production des organismes de normalisation (AFNOR, CEN) ⁽³⁴⁾. La norme vise à garantir aux propriétaires d'équipements et aux usagers que les installations peuvent être utilisées conformément à leur destination et en toute sécurité, tout en assurant un certain degré de performance et de confort dans l'utilisation de l'équipement. Elle est d'application volontaire (sauf quand elle est reprise par une réglementation, par exemple fédérale) ;

- « Réglementation » : pour tout ce qui relève des lois, décrets, arrêtés édictés par les pouvoirs publics. La réglementation est essentiellement relative à la sécurité des personnes (pratiquants ou spectateurs) et des biens. À ce titre, il convient de distinguer les règles de droit commun, qui ne s'appliquent pas uniquement aux équipements sportifs ⁽³⁵⁾, et les règles de droit particulières à ces équipements ⁽³⁶⁾. La réglementation est ainsi pleinement obligatoire ;

- « Homologation », ce terme devant être réservé pour l'homologation délivrée par l'État au titre de la sécurité des enceintes sportives ⁽³⁷⁾ ;

- « Qualification » ou « Classement » : pour désigner l'opération par laquelle une fédération atteste qu'un équipement est susceptible d'accueillir un niveau déterminé de compétition ;

- « Prescriptions fédérales » enfin : pour désigner ce qui relève des prescriptions des fédérations : « règles techniques », « normes d'équipement » ⁽³⁸⁾.

Au demeurant, on pourrait imaginer améliorer la lisibilité des prescriptions fédérales, lesquelles gagneraient à distinguer, dans leur présentation :

- ce qui est la reprise de réglementations et normes existantes, dont la fédération n'est pas à l'origine, mais que le droit ou la prudence lui impose de prendre en compte dans une perspective pédagogique de conseil au maître d'ouvrage ⁽³⁹⁾ ;

- ce que cette fédération décide du fait de sa fonction d'autorité sportive dans son domaine ⁽⁴⁰⁾ ;

- ce qu'elle propose contractuellement aux propriétaires des équipements pour qu'ils disposent des équipements les plus adaptés aux pratiques qu'ils souhaitent développer ⁽⁴¹⁾ ;

- enfin, ce qui relève du conseil technique et de l'aide à la programmation, autrement le « recueil de bonnes pratiques ».

C.- DES OUTILS DE MESURE TRÈS IMPARFAITS

Il ressort, pour finir, des travaux de la MEC qu'aucun chiffrage précis et méthodique des surcoûts engendrés par l'édiction de normes nouvelles et l'évolution des réglementations et prescriptions en matière sportive n'a pu être fourni.

Or, l'absence de chiffrage fin et d'indicateur méthodique mesurant les conséquences financières précises de ces évolutions contribue, à l'évidence, à entretenir un sentiment (peut-être exagéré) de démesure dans l'édiction des « normes » et à dramatiser une situation d'autant plus inquiétante budgétairement qu'elle est très mal évaluée sur le plan financier.

Ce travail d'évaluation financière pourrait probablement être entrepris à l'occasion de l'inventaire devant aboutir à dessiner une carte nationale des équipements sportifs. Le recensement en cours constitue, à coup sûr, une base de départ fiable et exhaustive, pour lier la problématique du coût des normes nouvelles à celle du vieillissement du parc d'équipements sportifs français.

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Tenant compte de l'ensemble de ces insuffisances et des efforts déjà accomplis, les recommandations formulées ci-après procèdent de trois idées-force qui pourraient guider les réformes à entreprendre ou les évolutions à encourager. Ces trois principes d'action sont les suivants :

- inciter au dialogue ;

- renforcer la connaissance et l'expertise au niveau local ;

- clarifier le dispositif juridique actuel.

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PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE

I.- Le contexte : pour une meilleure connaissance des coûts et une clarification des termes du débat.

Proposition n° 1 : Diffuser et adopter la clarification sémantique proposée par le CNOSF : en conséquence, distinguer systématiquement « normes », « réglementations » et « prescriptions » afin d'identifier clairement, pour toutes les disciplines sportives, la force juridique de chaque règle nouvelle et la responsabilité de son auteur.

Proposition n° 2 : Mettre en place, au niveau national, un outil de mesure de l'évolution des surcoûts liés à l'édiction des normes, règlements et prescriptions relatifs aux équipements sportifs.

Il est essentiel, en effet, de disposer d'une évaluation exhaustive et précise des conséquences financières sur les budgets des clubs et les finances locales, qui sont aujourd'hui mal connues.

Proposition n° 3 : Rendre compte de ces chiffrages au sein d'un indicateur annuel, qui pourrait être publié dans le rapport au Parlement du CNAPS.

Proposition n° 4 : Disposer, avant la fin de l'année 2005, de la carte des équipements sportifs existants, afin de rattraper le retard déjà pris par le recensement national et de clarifier les modalités d'accès à cet outil indispensable.

Il est notamment essentiel que le ministère confirme sa mise à disposition la plus large et la plus transparente possible, dans l'intérêt d'un aménagement du territoire national en équipements nouveaux qui soit à la fois rationnel sur le plan budgétaire et adapté aux besoins des bassins de vie.

II.- Les règles du jeu : pour une harmonisation des règlements et une stabilisation des prescriptions nouvelles.

Proposition n° 5 : En finir avec la logique de « surenchère normative » qui conduit à multiplier les contraintes - parfois absurdes - au niveau local, et finit par étouffer les clubs et associations sportives les plus modestes comme par décourager la pratique amateur.

Proposition n° 6 : Prévoir un délai raisonnable pour la mise en œuvre des prescriptions en matière d'équipement sportif. Ce délai, qui sera proportionné à la nature, l'ampleur et la difficulté des travaux, doit être d'au moins trois saisons lorsque ces prescriptions se traduisent par des investissements lourds et coûteux pour les collectivités.

Proposition n° 7 : Prévoir, une fois un équipement réalisé, un délai minimum avant toute nouvelle mise aux normes.

Proposition n° 8 : Prévoir le chiffrage préalable de toute prescription.

Proposition n° 9 : Demander au ministère chargé des sports d'élaborer un projet de « guide » synthétique et pédagogique sur l'étendue du pouvoir normatif des fédérations, précisant la valeur juridique des prescriptions et des règlements.

Ce guide intégrera l'avis du Conseil d'État et sera illustré par des exemples concrets permettant de dégager une ligne de conduite vertueuse. Il fera l'objet d'une large diffusion, une fois que son contenu aura recueilli l'avis de la MEC.

Proposition n° 10 : Veiller à ce que toutes les fédérations transmettent effectivement les modifications de leur règlement au ministère chargé des sports, en particulier dans la période de latence actuelle (précédant l'entrée en vigueur du décret du 9 juin 2004).

Cette recommandation vise en particulier les instances dirigeantes du football.

Proposition n° 11 : Contraindre les fédérations à transmettre au Parlement, au ministre chargé des sports et au CNAPS un document annuel sur l'état de leur réglementation détaillant les modifications intervenues et évoquant les projets en cours ou à l'étude.

Il s'agit de rendre possible la tenue d'un inventaire permanent des productions comme des initiatives, et d'alimenter une base documentaire, de façon moins empirique qu'aujourd'hui.

III.- Les relations entre les acteurs : pour une responsabilisation des pratiques et une pacification du dialogue.

Proposition n° 12 : Favoriser l'échange et la concertation entre les instances sportives locales et les élus avant toute prescription nouvelle en matière d'équipement, afin d'assurer une bonne adaptation aux réalités du terrain et de raisonner en termes de bassin d'emploi et de densité de population.

Il s'agit surtout d'éviter les crispations inutiles en associant le plus possible les élus aux réflexions et aux décisions des instances sportives en matière d'équipements et de stades.

Proposition n° 13 : Réaffirmer l'autorité des fédérations nationales en matière d'édiction de prescriptions, de manière à limiter les possibilités laissées aux ligues et aux districts, qui sont l'émanation de ces fédérations, d'intervenir sur le contenu même des prescriptions.

Proposition n° 14 : Réaffirmer la prééminence des fédérations délégataires par rapport aux ligues professionnelles en matière d'édiction des prescriptions.

Proposition n° 15 : Mettre en place une instance nationale de concertation au niveau du CNOSF, qui se déclinerait localement en prenant appui sur les CROS et les CDOS, afin de favoriser la concertation et la conciliation entre les acteurs (y compris les élus) et d'éclairer les aspects juridiques d'un conflit.

Cette initiative vise à éviter de porter les contentieux devant la juridiction administrative et, au-delà, à lever les ambiguïtés sur ce qui est souvent ressenti comme l'expression d'une forme de « diktat ».

Proposition n° 16 : Mettre en place des instances de concertation entre les associations d'élus permettant de consolider la position des collectivités locales face aux organisations sportives, d'harmoniser au niveau départemental les points de vue des élus et de renforcer leur capacité d'expertise juridique et technique, notamment quant aux conséquences financières de leurs choix.

IV.- Le cadre juridique : pour une régulation plus ferme et une intervention plus directive des pouvoirs publics.

Proposition n° 17 : Renforcer la position du CNAPS, en contribuant à mieux faire connaître son existence et son rôle et en améliorant son fonctionnement.

Il est notamment important que la motivation, la disponibilité et la présence effective de ses membres soient un critère essentiel pour leur désignation.

Proposition n° 18 : Ne pas exclure, à plus long terme, et si la mise en œuvre du décret du 9 juin 2004 apparaît consensuelle et positive, une capacité d'auto-saisine pour le CNAPS.

Proposition n° 19 : Demander au ministre chargé des sports de publier, avant la fin de l'année 2005, un décret d'application de l'article 17 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

Ce décret est nécessaire pour clarifier, dans le sens des précisions apportées par le Conseil d'État, le contenu de la délégation octroyée aux fédérations sportives en matière d'organisation des compétitions et de définition des règles techniques.

Proposition n° 20 : En l'absence de progrès, ne pas exclure une modification de la loi de 1984, afin d'y inscrire les termes mêmes de l'avis rendu par le Conseil d'État le 20 novembre 2003.

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mardi 10 mai 2005, votre Commission a procédé à l'examen des conclusions du présent rapport.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est inquiété de l'absentéisme lors des réunions de la commission des Finances. Malgré la campagne électorale sur le référendum, il n'est pas normal que de moins en moins de commissaires soient présents. De nombreux députés souhaitent faire partie de la commission des Finances, si certains commissaires des Finances ne sont jamais présents, ils devront laisser leur place. Les travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur les normes édictées par les fédérations et les ligues sportives ont été très satisfaisants. Ils ont permis d'associer le rapporteur spécial du budget des Sports avec un rapporteur issu de l'opposition, membre d'une autre commission. Les conclusions de la MEC apparaissent, en tout état de cause, très positives.

M. Denis Merville, Rapporteur de la MEC, a indiqué que la Mission s'était emparée d'un sujet qui, contrairement à ce qu'ont laissé entendre certains dirigeants sportifs, n'est pas du tout dépassé, comme en témoignent les nombreuses lettres de maires adressées à la MEC. Cette question, récurrente, représente non seulement une contrainte de plus en plus forte pour les élus, les dirigeants sportifs et tous les bénévoles sans lesquels le sport n'existerait pas dans notre pays, mais revêt également des conséquences sensibles sur les finances locales et le budget des clubs. Comment mieux utiliser l'argent public ? La question concerne tout autant l'État que les communes, car on estime qu'en 2002, l'effort financier consenti par l'ensemble des collectivités locales en matière de sport représentait près de 8 milliards d'euros, contre 3 milliards d'euros pour l'État.

Ce rapport a pour objectif de pacifier un débat qui repose, en grande partie, sur des malentendus juridiques et sur une insuffisance de communication et d'information. Il s'agit encore, à l'évidence, d'un sujet de conflit qui détériore les relations entre le mouvement sportif et les élus et qui tend à remettre en question la portée du pouvoir normatif octroyé aux fédérations sportives et aux ligues qui en sont l'émanation et, ce faisant, l'autorité des pouvoirs publics. Des exemples comme ceux des clubs de Niort ou d'Istres sont loin d'être isolés, mais il est vrai que les sports les plus souvent cités sont le rugby, le basket-ball et surtout le football.

Les travaux ont reposé sur de nombreux témoignages, recueillis en région, et sur une dizaine d'auditions publiques. Le 4 mai dernier, la MEC s'est mise d'accord sur vingt recommandations qui tiennent compte de l'ensemble des insuffisances actuelles, mais également des efforts déjà accomplis, avec notamment le décret du 9 juin 2004 qui renforce la place des élus locaux au sein du Conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS) et rend plus transparentes et mieux évaluées les modifications des normes envisagées par les fédérations. Ces recommandations procèdent de trois principes d'action pouvant guider les réformes à entreprendre ou les évolutions à encourager : inciter au dialogue, renforcer la connaissance, comme l'expertise, au niveau local et clarifier le dispositif juridique actuel.

M. Henri Nayrou, Rapporteur de la MEC, a remercié la commission des Finances de son accueil chaleureux et a fait part du plaisir qu'il avait eu à travailler avec M. Denis Merville. Le contexte de la MEC est, à l'évidence, marqué par l'exaspération des élus locaux. Parmi les réactions écrites recueillies, cette phrase d'un maire semble refléter et synthétiser l'opinion de beaucoup : « Nous sommes confrontés en la matière à un véritable chantage de la part de certaines fédérations et ligues qui imposent des normes et obligations en fonction du niveau de compétition dans lequel le club concerné est inscrit. Ces normes et obligations sont changeantes en fonction des décisions prises, sans concertation avec les collectivités, par les dirigeants de ces organisations sportives ».

Le contexte est également marqué par l'avis du Conseil d'État formulé le 20 novembre 2003, qui a apporté des précisions concernant le champ de compétences normatives des fédérations. Cette compétence porte strictement, soit sur les installations édifiées sur l'aire de jeu ouverte aux sportifs, soit sur les installations qui concourent au déroulement des compétitions dans des conditions d'hygiène, de sécurité et de loyauté suffisantes. Aussi s'étonnera-t-on de la position du Président de la Ligue de football professionnel, qui a indiqué à la MEC qu'il acceptait désormais de transformer les prescriptions en « recommandations » tout en précisant immédiatement que ces recommandations, s'adressant aux seuls clubs de Ligues 1 et 2, pourraient être assorties de « sanctions commerciales » imputées sur les droits TV. Or, une recommandation assortie d'une sanction n'est-elle pas, en réalité, une norme obligatoire ? On peut raisonnablement considérer qu'un tel comportement constitue « une forme de détournement de la loi », comme l'a justement souligné la directrice des sports devant la MEC. D'autre part, un nouveau sujet de polémique est apparu, avec la question des bâches chauffantes pour les pelouses. À la suite de perturbations hivernales à répétition, la Ligue de football professionnel a souhaité rendre obligatoire, à compter de la saison 2005-2006, la protection des terrains contre les intempéries pour les clubs de Ligues 1 et 2. Certaines municipalités ont déjà dû payer l'acquisition d'une bâche chauffante, dont le coût moyen est de 55.000 euros.

La première série de recommandations de la MEC concerne le contexte de ce débat, caractérisé notamment par une mauvaise connaissance des coûts. La proposition n° 1 vise ainsi à adopter un vocabulaire harmonisé qui permettrait de pallier le manque de lisibilité des règles applicables, lié notamment à la multiplicité des acteurs. Il est essentiel de lever le flou entretenu sur les notions de « norme », de « réglementation » et de « prescription fédérale ».

Les propositions n° 2 et 3 reposent sur le constat, dressé par la MEC, selon lequel personne n'a réellement été en mesure de fournir une évaluation exhaustive et précise des surcoûts liés à l'édiction des normes, règlements et prescriptions relatifs aux équipements, sur les budgets des clubs et les finances locales. Tout cela étant mal évalué et mal connu, un outil de mesure national et un indicateur annuel s'avèrent nécessaires. Alors que le recensement national des équipements sportifs semble avoir pris du retard, la proposition n° 4 vise à s'assurer que la carte des équipements sportifs existants sera bien achevée avant la fin de l'année 2005. Il conviendra notamment de clarifier les modalités d'accès à cet outil indispensable et d'actualiser le chiffre de 42 milliards de francs issu du dernier recensement du coût des mises aux normes d'équipements sportifs, mené en 1994 par la ministre des sports de l'époque, Mme Michèle Alliot-Marie. Ce faisant, la MEC propose de lier deux questions qui ne l'étaient pas au départ : celle du coût des normes nouvelles et celle du vieillissement du parc d'équipements sportifs français.

M. Denis Merville, Rapporteur de la MEC, a précisé que la deuxième série de recommandations concerne les « règles du jeu » à appliquer, afin d'harmoniser les réglementations et de stabiliser les prescriptions nouvelles. Les propositions n° 5, 6 et 7 se donnent pour objectif d'en finir avec la surenchère, dans les normes comme dans les coûts, qui étouffe les clubs et associations les plus modestes et décourage la pratique amateur. L'impact du passage à une division ou un échelon supérieur est souvent délicat. Les ligues professionnelles doivent-elles vraiment exiger qu'un club se dote d'un équipement correspondant à une certaine position dans la hiérarchie sportive, position qu'il n'occupera peut-être pas longtemps ?

L'exemple d'Istres est le plus éloquent : la ville, ayant achevé la construction du stade de 17.500 places qui lui était demandé par la Ligue, après avoir dû jouer dans le stade de Nîmes le temps de l'achèvement des travaux, devra en réalité redescendre en Ligue 2, la saison prochaine, et supporter une situation financière fortement affectée par la charge que cet investissement important représente pour son propriétaire. Il est donc nécessaire de prévoir des délais minimums, proportionnés à la nature, l'ampleur et la difficulté des travaux, délais d'au moins trois saisons, lorsque ces prescriptions se traduisent par des investissements lourds et coûteux pour les collectivités. Il faut également prévoir, une fois un équipement réalisé, un délai minimum avant toute nouvelle mise aux normes et, en tout état de cause, laisser réellement aux élus le choix de mettre en œuvre la politique sportive qu'ils souhaitent.

M. Philippe Auberger a fait remarquer qu'à Joigny, l'homologation du terrain d'athlétisme avait été conditionnée à l'installation d'une cage de lancer de marteau et ce, alors que personne ne pratique ce sport dans la commune.

M. Alain Rodet a également fait part des difficultés qu'il rencontrait à la suite de la mise aux normes, dans sa commune, des équipements liés à la pratique du marteau.

M. Denis Merville, Rapporteur de la MEC, a indiqué, en commentant la proposition n° 8, qu'il était impératif de connaître avec précision le coût d'une norme nouvelle, en particulier pour celui qui la finance. Cette proposition est d'ailleurs cohérente avec le renforcement du dispositif des notices d'impact, que les fédérations seront tenues d'adresser au ministère et au CNAPS avant toute nouvelle édiction de norme. La proposition n° 9 constitue l'un des acquis de la MEC auprès du ministère des sports, puisque le ministre s'est engagé à publier un guide synthétique et pédagogique sur l'étendue du pouvoir normatif des fédérations, précisant la valeur juridique des prescriptions et des règlements. Il est essentiel que ce guide reçoive l'aval de la MEC, soit illustré par des exemples concrets et fasse l'objet d'une large diffusion. La proposition n° 10, qui vise en particulier les instances dirigeantes du football, s'explique par le fait que certains pourraient être tentés de réformer leurs réglementations « en catimini », sans passer par le CNAPS, et ce, avant que le nouveau décret n'entre en vigueur le 13 juin prochain. Quant à la proposition n° 11, elle vise à rendre possible la tenue d'un inventaire transparent et permanent des productions comme des initiatives des fédérations, et à alimenter une base documentaire de façon moins empirique qu'aujourd'hui.

M. Henri Nayrou, Rapporteur de la MEC, a ensuite présenté la troisième partie des recommandations de la MEC, centrées sur les relations entre les différents acteurs. Avec les propositions n° 12 et 16, émerge l'idée d'une large association des élus aux réflexions et aux décisions des instances sportives en matière d'équipements et de stades. La position des collectivités locales face aux organisations sportives doit être consolidée, notamment au niveau départemental, de la même manière que leur capacité d'expertise juridique et technique pourrait être renforcée. L'intervention des élus doit permettre de faire valoir des enjeux concrets, comme la bonne adaptation aux réalités du terrain, et de raisonner en termes de bassin d'emploi et de densité de population. Quant aux propositions n° 13 et 14, elles posent le problème du pouvoir pris par les ligues professionnelles, comme par certaines ligues régionales ou districts, qui se sont emparées d'un pouvoir que ne leur confère pas la loi. Or sur le plan juridique, il est clair que seules les fédérations nationales ont compétence pour édicter des prescriptions et que les émanations de ces fédérations ne sauraient en rajouter. Cela rend d'autant plus nécessaire la proposition n° 15, dont le ministre a assuré à la MEC qu'il la porterait, et qui est nécessaire pour lever les ambiguïtés sur ce qui est souvent ressenti comme une forme de « diktat ». Le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), en raison notamment de ses structures déconcentrées, paraît être l'instance la plus adaptée pour organiser une concertation entre les différents acteurs.

M. Denis Merville, Rapporteur de la MEC, a indiqué que l'Association des maires de France (AMF) pourrait utilement fédérer l'ensemble des associations intervenant aujourd'hui, de la même manière que la convention qui avait été conclue avec les instances dirigeantes du football en matière d'intempéries pourrait être actualisée et généralisée. La dernière partie des recommandations de la MEC concerne plus précisément le cadre juridique, lequel appelle une régulation plus ferme et une intervention plus directe des pouvoirs publics. Ainsi les propositions n° 17 et 18 sont-elles inspirées par la nécessité de renforcer la position du CNAPS, lequel doit être mieux connu et reconnu, les auditions de la MEC ayant révélé que certains courriers adressés à des directeurs de ligues nationales n'étaient jamais arrivés à leur destinataire... Si la mise en œuvre du décret du 9 juin 2004 apparaît consensuelle et positive, on pourra ainsi envisager, à plus long terme, une capacité d'auto-saisine pour le CNAPS.

La proposition n° 19 représente un autre acquis de la MEC, le ministre s'étant engagé à publier, avant la fin de l'année 2005, soit 20 ans après la promulgation de la loi, un décret d'application de l'article 17 de la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives. Ce décret devrait permettre de clarifier, dans le sens des précisions apportées par le Conseil d'État, le contenu de la délégation octroyée aux fédérations sportives en matière d'organisation des compétitions et de définition des règles techniques. Pourtant, si aucun progrès suffisant n'était constaté, il ne faudrait pas exclure, comme le suggère la dernière proposition, de modifier la loi de 1984 afin d'y inscrire les termes mêmes de l'avis rendu par le Conseil d'État le 20 novembre 2003, même si la concertation et le dialogue seraient évidemment une solution préférable.

M. François Scellier a cité le cas du club de football « Sannois-Saint Gratien » qui est actuellement en troisième division nationale et qui doit monter en deuxième division. La commune ne peut faire face financièrement au coût que représentent les équipements consécutifs à ce passage en deuxième division. Par conséquent, le conseil général devra apporter un budget de 6 millions d'euros dans un premier temps, puis de 6 millions d'euros dans un second temps, pour faire les travaux nécessaires. La difficulté est de faire comprendre à la Ligue que les travaux ne peuvent être faits immédiatement. Alors que le stade pouvait accueillir 2.000 à 2.500 spectateurs, 18.000 places étaient demandées. Après négociation, ce chiffre a été réduit à 5.000. Il y a donc place pour des négociations, mais il faut donner un appui aux élus locaux.

De même, les normes édictées par les lois et les règlements peuvent avoir un effet aggravant. Par exemple, s'agissant de l'accès des handicapés aux équipements sportifs, parfaitement légitime et naturel dans son principe, une tribune passant de 1.000 places à 2.000 places a nécessité la mise en place d'un ascenseur et de 26 places réservées. Ce critère a été établi en fonction du pourcentage global de personnes handicapées dans la population, sans tenir compte de la nature du handicap. Il n'y a guère que 2 ou 3 personnes handicapées, en moyenne, qui assistent à chaque match. Il est donc nécessaire de faire davantage confiance aux élus locaux, s'agissant de tels problèmes.

M. Alain Rodet a approuvé les propositions de la MEC. La France présente une gamme très étendue de sports et autant de fédérations et de clubs, ce qui est source de nombreux investissements. Le problème est particulièrement crucial pour le football, sport très important en France, qui brasse des sommes considérables et qui concerne de nombreux acteurs : fédérations, clubs, télévisions... Le maire d'Ajaccio qui a une équipe en Ligue 1 et une autre équipe qui monte en Ligue 2, toutes les deux propriétaires de leur stade, devrait être le plus heureux des hommes alors qu'il craint au contraire de ne pouvoir faire face aux investissements très importants dans les deux stades. La situation d'Ajaccio mériterait qu'une enquête soit menée par la Cour des comptes à la demande de la Commission. Le rugby et le basket connaissent les mêmes problématiques. Certaines salles pouvaient contenir 7.000 à 8.000 personnes ; en augmentant les normes techniques, pour raison de sécurité, on a baissé leur capacité d'accueil de 30 %. La France est victime des comparaisons européennes et notamment de la fascination pour l'Italie et l'Espagne. Or, ces pays ne connaissent pas du tout la même économie du sport : ils ont des clubs très puissants et des moyens financiers très importants. Il est temps d'avoir une politique plus raisonnable en matière de normes techniques. On rencontre d'ailleurs les mêmes problématiques pour les bassins de natation et les vélodromes.

M. Jean-Louis Dumont a salué l'excellent travail fait par les deux rapporteurs. Il convient de ne pas oublier le maillage territorial, constitué par les petits clubs et les bénévoles. Ce sont ces « petites rivières » qui font ce qu'est le sport aujourd'hui, c'est-à-dire une école du dépassement de soi et du respect d'autrui. Il ne faut pas que le sport d'élite cache l'activité de tous ces clubs et de tous ces bénévoles. Est-ce que les clubs sportifs, qui ont des moyens considérables, ne doivent pas être aussi considérés comme des promoteurs de spectacles et en supporter la charge ? Il faut être très attentif à ce que, au-delà de la construction d'aires de jeu et du respect des normes de sécurité, ce ne soit pas les petits clubs qui supportent l'investissement induit par le sport de haut niveau.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est interrogé sur les mesures à prendre si aucune suite n'était donnée au rapport, et quelles sont les échéances des propositions.

En réponse aux différents intervenants, M. Denis Merville, Rapporteur de la MEC, a apporté les précisions suivantes :

- s'agissant des investissements induits par le passage du club de St Gratien en deuxième division, la proposition de la MEC de laisser un délai de trois ans pour réaliser les travaux nécessaires permet de donner des marges de manœuvre aux maires qui ne supportent pas, ainsi, immédiatement l'intégralité de l'effort financier ;

- s'agissant des suites du rapport, dans un premier temps, le dialogue et la concertation avec les fédérations et les ligues sportives devront être privilégiés. Si rien ne change, la vingtième proposition vise, dans ce cas, à modifier la loi de 1984 ;

- s'il est vrai que de nombreux sports sont pratiqués en France, mettre en place des normes trop contraignantes empêche le développement de nouveaux sports. La Mission a, par exemple, reçu le président d'un club de « flag » qui œuvre dans les quartiers sensibles du Havre et qui rencontre des difficultés pour le marquage du terrain ;

- l'exemple d'Ajaccio pose, de manière emblématique, la problématique de la propriété des équipements sportifs. Aujourd'hui 99 % d'entre eux appartiennent aux collectivités locales. Cette situation pourrait être a