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N° 1725 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 juillet 2004. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN, en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle (1), ET PRÉSENTÉ PAR M. Hervé MARITON, Député. -- MM. YVES DENIAUD ET AUGUSTIN BONREPAUX, Présidents sur LA CLARIFICATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LE SYSTÈME FERROVIAIRE ET SES PARTENAIRES PUBLICS (1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier. INTRODUCTION : UN TRAIN DE RÉFORMES 5 I.- UN CONTEXTE PEU PROPICE À LA CLARIFICATION DES ÉQUILIBRES FINANCIERS ET À LA MAÎTRISE DE L'ENDETTEMENT 7 A.- DES ORIENTATIONS FINANCIÈRES ET COMPTABLES CONTRAINTES PAR L'AFFRONTEMENT ENTRE LOGIQUE ÉCONOMIQUE ET LOGIQUE BUDGÉTAIRE 7 1.- Des circuits de financement complexes, obscurs et incertains 7 a) Des chiffres laborieusement convergents 7 b) Faut-il vraiment contractualiser les relations financières entre l'État et les deux établissements publics ? 7 2.- Quel avenir pour la dette ferroviaire ? 10 a) Un endettement colossal 10 b) Dette de la SNCF et service annexe d'amortissement de la dette 10 c) Faut-il cantonner une partie de la dette de RFF ? 11 d) Traitement comptable de la dette et passage aux normes IAS-IFRS : des choix impératifs 12 e) Comment économiser sur le coût de la dette ferroviaire ? 14 HYPOTHÈSES RETENUES POUR LES PROJECTIONS FINANCIÈRES DE RFF 16 3.- Quelle maquette financière pour RFF à horizon 2028 ? 17 4.- Faut-il équilibrer le montant des péages et de la convention de gestion ? 18 5.- Comment assurer la clarté, l'exhaustivité et la sincérité des comptes pour mesure la réalité de l'activité de la SNCF par domaine ? 18 B.- UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ENCORE RÉTIF À L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE 19 C.- UN CADRE JURIDIQUE À MODERNISER 19 D.- DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES SOUVENT MALSAINES 20 1.- Une tutelle éclatée, parfois contradictoire, souvent défaillante 20 a) Une interrogation sur les missions de l'État 20 b) Des difficultés au sein des tutelles 21 c) De nombreux exemples de défaillances 21 2.- La rivalité inacceptable entre RFF et SNCF : de chicaneries en chamailleries 22 II.- LA RÉPARTITION ET LA GESTION DU PATRIMOINE FERROVIAIRE : UNE « POMME DE DISCORDE » ? 23 A.- LE PARTAGE DES ACTIFS ENTRE RFF ET LA SNCF : 7 ANS DE MAUVAISE FOI ET D'INACTION 23 B.- LES ÉVOLUTIONS POSSIBLES DANS LA GESTION DES ACTIFS 24 1.- Le nécessaire recadrage du périmètre des actifs et des participations 24 a) Le périmètre du groupe SNCF et la politique de cessions 24 b) La question des logements 25 2.- La gestion et la propriété des gares 25 III.- LE RÉSEAU FERRÉ À LA RECHERCHE DU DÉLICAT ÉQUILIBRE ENTRE NÉCESSITÉS D'ENTRETIEN ET IMPÉRATIFS D'INVESTISSEMENTS 27 A.- LE MAINTIEN DE LA QUALITÉ DU RÉSEAU EXISTANT : ENTRETIEN OU INVESTISSEMENT ? 27 1.- Un dispositif complexe 27 a) L'évolution du mécanisme de la convention de gestion 27 b) La subvention de régénération à RFF 27 2.- Des effets désastreux sur le réseau 28 B.- LE FINANCEMENT DES LIGNES NOUVELLES 29 1.- Le mécanisme de « l'article 4 » fonctionne-t-il bien ? 29 2.- Les contrats de plan État-régions dans l'impasse 30 3.- Quel forme pour l'agence de financement des infrastructures de transport ? 30 4.- Le bon usage du partenariat public-privé : lever les obstacles et dissiper les réticences 31 PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 33 EXAMEN EN COMMISSION 39 AUDITIONS 47 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 49 COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS (1ÈRE PARTIE) 51 SUITE DES AUDITIONS (2E PARTIE) 95 SUITE DES AUDITIONS (3E PARTIE) 146 SUITE DES AUDITIONS (4E PARTIE) 208 SUITE DES AUDITIONS (5E PARTIE) 257 SUITE DES AUDITIONS (6E PARTIE) 303 SUITE DES AUDITIONS (7E PARTIE) 372 DOCUMENTS 409 COMPLÉMENTAIRES 409 INTRODUCTION : UN TRAIN DE RÉFORMES Performance nationale, aménagement du territoire, vie quotidienne : le rail passionne. Les trains se perdent, le patrimoine sera connu en 2043, l'objet financier est non identifié, les trains ralentissent : le rail inquiète. L'ensemble des concours publics nationaux au secteur ferroviaire devrait s'élever à 10,88 milliards d'euros en 2004 (1). Vu l'importance des montants en jeu pour les finances publiques, la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) s'est donnée comme ambition de clarifier les relations financières entre le système ferroviaire et ses partenaires publics. En procédant à vingt-huit auditions publiques réparties sur quatre mois (2), elle s'est fixée deux objectifs : - évaluer et contrôler l'action des deux établissements publics à caractère industriel et commercial que sont la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et Réseau ferré de France (RFF) ; - évaluer et contrôler l'action de l'État, à commencer par celle du ministère en charge des transports (et notamment la direction des transports terrestres) et celle du ministère en charge de l'Économie et des finances (et notamment les directions du Budget et du Trésor). Le compte rendu des auditions témoigne abondamment des enjeux liés au financement du système ferroviaire. La dégradation de l'état du réseau et les phénomènes de ralentissement des trains sur certaines lignes suffisent d'ailleurs à résumer les difficultés actuelles du secteur ferroviaire. La gravité de la situation financière du rail est évidente : le contexte budgétaire est particulièrement tendu pour l'État comme pour les collectivités locales ; les circuits de financement sont incroyablement complexes ; et les raisonnements économiques sont la plupart du temps incertains, qu'il s'agisse de la fixation du montant des péages et de la convention de gestion, ou du calcul de la rentabilité des investissements et des prévisions de trafic sur les lignes à grande vitesse (LGV). Outre le poids colossal de la dette ferroviaire, les incertitudes liées à l'évolution des normes comptables et à la mise en place de l'agence de financement des infrastructures de transport sont nombreuses. Nul ne peut ignorer aussi le gouffre financier du fret et les difficultés du financement des trains interrégionaux et des trains express régionaux (TER). Point n'est besoin, non plus, d'insister à l'excès sur les handicaps structurels de la SNCF et sa sensibilité à la conjoncture économique, ni sur l'impact financier des mouvements sociaux, dont la SNCF estime le coût à 20 millions d'euros par journée de grève (dont 7 à 8 millions d'euros pour le fret). Le rapport de la MEC, qui se veut d'abord et avant tout un rapport opérationnel, reprend sommairement l'analyse du contexte économique, financier et juridique malsain dans lequel évolue le système ferroviaire français, pour formuler trente-six recommandations et propositions. À défaut de proposer des solutions miracles en l'absence de ressources nouvelles massives, votre Rapporteur souhaite avancer un certain nombre de pistes de réflexion de nature à mieux orienter la réforme en cours du financement du système ferroviaire français, dont les problématiques ne se singularisent pas forcément de celles de nos voisins européens (3). Les travaux de la MEC font apparaître un fil directeur dans la conduite de ces réformes, lequel réside dans la recherche convergente d'un modèle économique soutenable pour le secteur ferroviaire et des moyens à réunir pour unifier le rôle de l'État et renforcer l'efficacité et la lisibilité de son action auprès des différents acteurs du monde ferroviaire, présents et à venir. Ce rapport cherche à mieux comprendre le système ferroviaire et à répondre à quelques questions simples : quel coût, qui dirige, quels objectifs ? Il met en lumière l'absence de modèle économique cohérent et les graves défaillances de la gouvernance. La réforme ferroviaire est engagée, le budget 2004 en témoigne. Plus profondément, au-delà de changements jusqu'ici superficiels, il faut passer d'une culture d'industrie lourde à celle d'un service performant. * * * Pour éclairer ses travaux, la commission des Finances a commandé à la Caisse des dépôts et consignations une étude sur la gestion et l'amortissement des 42 milliards d'euros de dette ferroviaire et sur les moyens de mieux financer les investissements. Cette étude figure en annexe au rapport. Votre Rapporteur tient à remercier les auteurs de cette étude, très complète et très éclairante, pour la qualité de leur travail. I.- UN CONTEXTE PEU PROPICE À LA CLARIFICATION DES ÉQUILIBRES FINANCIERS ET À LA MAÎTRISE DE L'ENDETTEMENT A.- DES ORIENTATIONS FINANCIÈRES ET COMPTABLES CONTRAINTES PAR L'AFFRONTEMENT ENTRE LOGIQUE ÉCONOMIQUE ET LOGIQUE BUDGÉTAIRE 1.- Des circuits de financement complexes, obscurs et incertains a) Des chiffres laborieusement convergents L'un des premiers constats fait par la MEC est la grande difficulté à obtenir des différents interlocuteurs, voire des différentes administrations, des chiffres convergents. Cette difficulté est révélatrice de la complexité et de l'opacité des circuits de financements actuels, dont la réforme récente a été présentée aux députés comme une manière de clarifier les canaux de financement (4). Des progrès restent manifestement à accomplir, et il est regrettable que les administrations d'un même ministère soient obligées de se concerter longuement pour transmettre aux parlementaires des chiffres qui soient identiques. Le schéma ci-après présente ces circuits complexes, dont le tableau de financement qui suit détaille la répartition entre 2002 et 2004. Au total, l'ensemble des concours publics nationaux au secteur ferroviaire devraient s'élever à 10,88 milliards d'euros en 2004. b) Faut-il vraiment contractualiser les relations financières entre l'État et les deux établissements publics ? L'une des pistes évoquées au cours de la MEC a été la contractualisation des relations financières entre l'État et la SNCF d'une part, l'État et RFF d'autre part. On peut se demander, néanmoins, si l'État peut réellement prendre des engagements pluriannuels, notamment s'agissant du niveau des péages reçus par RFF. De même, la SNCF peut-elle véritablement tenir les engagements qu'elle prendrait dans un tel contrat, alors que sa sensibilité à la conjoncture économique et aux conflits sociaux est extrêmement forte ? Des réformes structurelles sont encore nécessaires ; leur poursuite et les résultats concrets qu'elles peuvent produire en termes de gains de productivité dans l'entreprise sont un préalable. Il faut donc lier la mise en place de la contractualisation à la responsabilisation de la SNCF sur ses engagements. ÉVOLUTION DES CIRCUITS DE FINANCEMENT ENTRE 2002 ET 2004   M€ : millions d'euros CAF : capacité d'autofinancement C.C.I. : contribution aux charges d'infrastructure SAAD : service annexe d'amortissement de la dette SRV : services régionaux de voyageurs STIF : syndicat des transports d'Île-de-France Source : direction des transports terrestres CONCOURS PUBLICS AU SECTEUR FERROVIAIRE ENTRE 2002 ET 2004 
2.- Quel avenir pour la dette ferroviaire ? Comme le souligne justement la Caisse des dépôts dans son étude (5), la dette du secteur ferroviaire constitue un « boulet » attaché aux comptes des deux établissements. Malgré la création de RFF, la dette globale du système ferroviaire n'a pas cessé de croître depuis 1997 passant de 35,45 milliards d'euros à 41,42 milliards d'euros courant au 31 décembre 2002. Ce montant se décompose entre la dette de RFF pour 25,45 milliards d'euros, la dette de l'entreprise SNCF pour 7,1 milliards d'euros et la dette du service annexe d'amortissement de la dette pour 8,87 milliards d'euros. Il est indéniable que la dette du système ferroviaire, qui sera difficile à maîtriser dans le long terme, va continuer d'augmenter au cours des prochaines années. Au moins 50 % de la dette actuelle n'est pas remboursable dans un horizon de 30 ans par les seules recettes commerciales, y compris les subventions perçues pour l'exploitation du système ferroviaire. Les frais financiers supportés par l'ensemble du système ferroviaire en 2003 représentaient environ 2,5 milliards d'euros, soit près de 25 % des concours du budget de l'État au système ferroviaire, lesquels se sont établis à 10,597 milliards d'euros en 2003, d'après la direction du Budget. Il est évident, dans ce contexte, que la réduction du niveau de dette pourra dégager d'importantes ressources supplémentaires. b) Dette de la SNCF et service annexe d'amortissement de la dette À côté de la dette propre de l'établissement public SNCF, l'existence de l'« objet financier non identifié » que constitue le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) ne manque pas de surprendre. Près de 8,7 milliards d'euros de dette sont cantonnés dans le SAAD aujourd'hui. On ne s'étendra pas sur l'analyse détaillée de cette dette, qui fait l'objet de l'étude de la Caisse des dépôts, sauf à rappeler que son montant initial était de 5,5 milliards d'euros et qu'en raison des rechargements successifs dont elle a fait l'objet, son extinction n'est envisageable qu'entre 2025 et 2030. Les travaux de la MEC ont révélé une double interrogation sur l'adaptation du SAAD aux normes comptables internationales - qui sera évoquée plus loin - et sur sa base juridique. En effet, c'est en application de l'article 28 du contrat de plan État-SNCF 1990-1994 que le SAAD a été créé, le 1er janvier 1991, « afin d'assainir de manière durable la situation financière de l'entreprise par un désendettement significatif ». Or, la SNCF n'a plus de contrat de plan avec l'État. Le directeur financier de la SNCF a défendu, devant la MEC, le fondement juridique du SAAD en considérant qu'un engagement fixé dans un contrat de plan, confirmé par plusieurs lettres (6) et proche dans l'esprit et dans le temps d'une directive européenne (7) n'était pas vraiment fragile. On relèvera qu'une étude juridique a néanmoins été lancée sur ce point. c) Faut-il cantonner une partie de la dette de RFF ? On rappellera d'abord que l'ancienne dotation en capital (8) a été budgétisée en 2004 (9), à la suite de la décision d'Eurostat, en février 2003, de requalifier ces dotations en subventions de l'État, dès lors qu'elles n'étaient pas affectées à des investissements jugés rentables. Désormais, une dotation imputée directement sur des crédits de l'État et inscrite sur le chapitre 45-43 du budget des transports, est versée au titre de la « contribution de l'État au désendettement de RFF ». Son montant en 2004 est de 800 millions d'euros. Le Président Duport a demandé devant la MEC que l'on différencie la double activité de RFF : gestionnaire de dette d'un côté, gestionnaire d'infrastructure de l'autre. Cela pourrait conduire à distinguer dans les comptes de RFF la structure de « défaisance » du reste des activités de l'établissement. Le raisonnement consiste donc à faire la distinction entre la dette héritée de la période précédant 1997 et celle qui obéit aux principes d'endettement fixés depuis lors. Certes, quantifier la partie de la dette de RFF qui ne peut être amortie avant le long terme permettrait de suivre précisément les flux éventuels en provenance de l'activité de gestionnaire d'infrastructure et à destination de celle de gestionnaire de dette, et de définir ainsi une politique adaptée de gestion de dette sur la base d'une stratégie de gestion actif/passif différenciée. La dette liée aux nouveaux investissements est parfois qualifiée de « bonne » dette, dans la mesure où elle est adossée à des cash flows futurs a priori suffisants. Un cantonnement porterait un risque de requalification maastrichtienne. Par contre, on peut imaginer une identification et une gestion différenciée de cette dette. d) Traitement comptable de la dette et passage aux normes IAS-IFRS : des choix impératifs L'évolution des normes comptables internationales a nécessairement des effets sur la gestion de la dette ferroviaire. Il est considéré qu'à la SNCF, la contrainte impérative pour le basculement aux normes IAS-IFRS (10) se situe en 2007 pour l'établissement public et en 2005 pour les filiales du groupe. Or, les auditions de la MEC ont révélé que le traitement de cette question centrale n'avait pas beaucoup évolué. En particulier, l'impact des normes IAS-IFRS sur le SAAD est un enjeu central, d'autant qu'aujourd'hui, la dette du SAAD n'est pas considérée comme une dette publique au sens des critères communautaires (11), étant entendu que la prise en charge par le budget de l'État de son amortissement (intérêt et capital) a évidemment un effet négatif sur le déficit public annuel. Le SAAD est assurément un objet paradoxal. Dès sa création, la Cour des comptes a considéré qu'il était à inclure dans les comptes de la SNCF, en raison du principe de l'exhaustivité et de l'unicité des comptes et a émis des réserves sur ce traitement en dehors des comptes. La SNCF a aménagé un traitement un peu particulier au service annexe en fournissant des informations dans ses comptes annuels. Si, sur le plan comptable, il est difficile de dire que le SAAD n'est pas dans les comptes de la SNCF, cette dernière considère qu'il ne s'agit pas à proprement parler d'une dette de la SNCF. Deux solutions sont envisageables pour le passage aux normes IAS-IFRS : - la reprise de la dette par l'État ou un établissement public administratif en contrepartie du transfert de la dotation budgétaire consentie au SAAD ; - la contractualisation d'un engagement de l'État à effectuer des versements qui a priori doivent suffirent à amortir le SAAD jusqu'à son extinction, permettant ainsi à la SNCF de constater une créance dans son bilan équivalente à la réintégration de la dette du SAAD selon les normes IAS-IFRS. Pour prendre sa décision, l'État devra donc arbitrer entre le coût de refinancement du SAAD jusqu'à son extinction en 2025 et la consolidation de la dette du SAAD dans les comptes publics au sens de la réglementation européenne pour l'établissement des comptes nationaux (SEC 95). Il s'agit d'un enjeu d'importance stratégique autant que d'une décision de nature politique. Une reprise par le budget de l'État de lignes de dette équivalentes au SAAD permettrait un abaissement de son coût de refinancement, mais conduirait automatiquement sa réintégration dans le solde de dette des administrations publiques (APU). Compte tenu des enjeux financiers et budgétaires, votre Rapporteur considère qu'une des options à étudier pourrait être une affectation des lignes de dette et des versements destinés à leur amortissement à un établissement public non inclus dans le périmètre des APU et bénéficiant d'un coût de financement plus faible que celui de la SNCF. le traitement comptable de la dette ferroviaire L'endettement public - au sens des critères de l'Union monétaire - est constitué par la dette des unités dites institutionnelles appartenant au secteur des administrations publiques (APU) dans les comptes nationaux, moyennant quelques règles relatives à la définition et à la valorisation de cette dette, ainsi qu'à la consolidation des dettes internes aux APU elles-mêmes. Aussi une dette figurant au passif d'une unité appartenant aux APU entre-t-elle dans le calcul de la dette publique. A contrario, la dette d'une unité n'appartenant pas aux APU n'entre pas dans ce calcul, même si cette unité est publique par son statut ou son capital. Lorsque la dette d'une unité qui n'appartient pas aux APU est garantie par l'État - ou par toute autre administration publique -, elle n'entre pas non plus dans la dette publique tant que la garantie n'est pas mise en jeu. Il n'y a pas de correspondance automatique entre le statut d'établissement public et son appartenance aux APU. La seule règle porte sur le caractère marchand ou non marchand de l'établissement en cause : un établissement public marchand est classé hors du secteur des APU, alors qu'un établissement public non marchand appartient aux APU. Le caractère marchand d'une unité s'apprécie au regard des conditions d'exercice de son activité de production. Une unité est marchande si elle a une activité de production dont la majeure partie est vendue à un prix de marché. Cela implique de déterminer d'abord si ses recettes correspondent bien à des ventes à prix de marché, ou d'identifier la part de ses recettes qui correspondent à des ventes à prix de marché ; cela suppose ensuite de comparer les recettes de ventes à prix de marché et les coûts de production supportés dans cette activité de production : le seuil de 50 % est alors retenu. Au vu de ces critères, il est logique de considérer en pratique - mais sans en faire une règle intangible - que les établissements publics administratifs ont plutôt vocation à entrer dans le périmètre des APU, et que seuls les EPIC sont susceptibles d'être soumis au test de comparaison des ventes et des coûts de production. Au terme de ce test, certains EPIC peuvent être classés dans les APU. Cela a par exemple été le cas de Charbonnages de France, du fait de l'arrêt de ses activités de production charbonnière. 1. La qualification de la dette de RFF, de celle de la SNCF et du SAAD : RFF et la SNCF sont des unités classées en comptabilité nationale parmi les sociétés non financières. Ces deux unités n'appartenant donc pas aux APU, leurs dettes n'entrent pas dans le calcul de la dette publique, au sens de l'Union monétaire. Ainsi, malgré l'existence d'aides publiques à la SNCF, la majeure partie de ses ressources d'exploitation provient bien de prestations vendues au public et du fret ferroviaire, si bien que son caractère marchand est indéniable. Pour RFF, les péages étant acquittés par la SNCF - qui n'est pas une administration - et éventuellement par d'autres opérateurs ferroviaires, ils sont considérés comme des recettes de vente. Ils représentent actuellement plus de la moitié des charges d'exploitation de RFF. RFF n'est donc pas une administration publique. Quant au SAAD, il est considéré comme une opération de cantonnement interne à la comptabilité de la SNCF ne constituant pas une unité séparable de la SNCF elle-même. L'appui apporté par l'État ne conduit pas à considérer que la dette isolée au sein du SAAD entre dans la dette publique, pour deux raisons principales : il n'y a aucune dette identifiable au sein du SAAD, telle que des débiteurs puissent, en cas de défaut de la SNCF, s'adresser directement à l'État ; l'engagement de l'État vis-à-vis du SAAD est un engagement unilatéral, qui n'implique pas une reprise formelle de la dette en cause. 2. La position d'Eurostat : La procédure de déficit excessif, qui encadre la confection et la transmission des données relatives au déficit et à la dette publics, indique que ces données doivent être élaborées conformément aux règles de la comptabilité nationale, rassemblées dans un Système européen de comptes nationaux (dit SEC 95) qui a fait l'objet d'un règlement du Conseil. C'est la Commission européenne, à travers Eurostat, qui est chargée de la vérification de l'application des règles. L'interprétation des règles fait l'objet d'une élaboration collective, de nature presque permanente, à laquelle prennent part les États membres, la Commission et la BCE. Les relations entre administrations publiques et entreprises publiques - lorsqu'elles n'appartiennent pas au périmètre des APU - constituent un des sujets les plus sensibles d'interprétation des règles du SEC 95 appliquées au déficit et à la dette publics. Il est donc logique que le transport ferroviaire fasse l'objet d'une attention particulière. Lors de la création de RFF, la question de son classement a logiquement été soumise à l'approbation d'Eurostat. En réalité, la question s'est posée lorsque le Règlement SEC 95 est entré en application sur les questions de déficit et de dette. Dans le système précédent, l'activité de RFF - gestionnaire d'infrastructure de transports - l'excluait par convention du périmètre des APU. La question du financement des entreprises publiques est un sujet plus complexe, ne serait-ce que parce qu'il recouvre des modalités fort variées d'un pays à l'autre. La mise au point de règles opérationnelles susceptibles de recevoir une application uniforme dans tous les pays a donc nécessité des travaux particuliers. Les principes qui ont été dégagés intègrent l'idée que les financements des entreprises publiques, quel que soit leur habillage légal, n'ont pas d'impact immédiat sur le déficit public s'ils sont analogues, dans leurs modalités, aux financements qu'accorderait un investisseur privé. En revanche, l'existence de pertes systématiques de l'entreprise publique bénéficiaire de ces financements conduit à toujours les traiter en subventions (ou en aides à l'investissement) et non en prise de participation dans le capital. Source : INSEE e) Comment économiser sur le coût de la dette ferroviaire ? Comme le souligne la Caisse des dépôts dans son étude, la dette prise en charge par l'État ne fait pas l'objet d'une gestion différenciée de la part de l'établissement considéré, qui traite la dette amortie par les dotations de l'État exactement comme le reste de sa dette. Du fait de cette absence de distinction, la dette amortie par l'État a les mêmes caractéristiques que la dette de l'établissement considéré, notamment au regard de la part taux fixe / taux variable et de la durée moyenne de la dette. Si cette approche est pertinente dans la mesure où elle évite de mettre les établissements publics dans une position de gestion différenciée entre la dette dont ils assument la charge et la dette gérée pour compte de tiers (i.e. pour l'État), on peut se demander si la dette assumée in fine par l'État ne pourrait pas, malgré tout, bénéficier d'une gestion différenciée afin d'en limiter le coût. On pourrait imaginer que cette dette soit gérée davantage sur le court terme et pour une plus grande proportion en taux variable. Cette politique de gestion différenciée pourrait se mettre en place avec l'appui des spécialistes de l'agence France Trésor. Au surplus, on peut que constater que la dette levée par RFF et la SNCF dans les marchés présentera toujours une marge - un spread - par rapport au coût de financement de l'État, représenté par le taux des obligations assimilables du Trésor (OAT). L'étude de Caisse des dépôts estime que la dette SNCF présente un spread par rapport aux OAT de l'ordre de 15 points de base (0,15 %) et que la dette RFF présente un spread de l'ordre de 10 points de base (0,1 %) par rapport aux OAT. Et de conclure que si l'État avait émis directement la dette dont il assume aujourd'hui l'amortissement et la charge financière, cela représenterait pour lui une économie d'au minimum 30 millions d'euros par an. On peut estimer que ce coût additionnel supporté par l'État correspond au prix de la déconsolidation de la dette au regard des critères communautaires. Aussi, le débat sur le financement du système ferroviaire amène à se poser la question suivante : pourrait-on imaginer que la dette levée pour le refinancement de la dette ferroviaire amortie par l'État soit en fait émise par l'État ou par un établissement de l'État bénéficiant d'un plus faible spread par rapport à l'OAT ? Cela permettrait une économie sensible de la charge financière afférente à la dette ferroviaire amortie par le budget général. Pour éviter une consolidation de la dette dans le périmètre de la dette publique, il serait préférable de rattacher cette dette non amortissable par le secteur ferroviaire à un établissement public qui serait en dehors du périmètre des administrations publiques, mais qui bénéficierait d'un coût de financement plus faible que celui de la SNCF ou celui de RFF. Cette affectation de dette devrait s'accompagner de l'affectation des dotations budgétaires au désendettement. Pour que l'établissement qui prendrait en charge cette dette dispose d'un coût de financement plus avantageux pour l'État, il conviendrait que son ratio Cooke soit de 0 % et que le programme de refinancement et sa gestion actif-passif soient étudiés attentivement. Une telle solution, qu'on peut estimer difficilement envisageable pour RFF compte tenu des montants en jeu et de la compétitivité de la dette RFF par rapport à un financement OAT, pourrait convenir davantage au SAAD à l'occasion du passage aux normes IAS-IFRS. La constitution de la nouvelle agence de financement des infrastructures de transport pourrait en être le support privilégié, à condition que cette agence soit reconnue comme une entité marchande en dehors du périmètre de consolidation de la dette publique. hypothèses retenues pour les projections financières de rff
3.- Quelle maquette financière pour RFF à horizon 2028 ? Il est vain de demander à RFF de développer une véritable stratégie de gestion de la dette héritée de la SNCF pour le compte de l'État, lequel en assure l'amortissement par le biais de la contribution au désendettement à RFF, si l'État ne s'engage pas sur plusieurs années sur le niveau de sa subvention et sur les conditions attachées à son paiement. C'est pourquoi l'État mène des discussions sur le schéma prévisionnel de financement de RFF, à horizon 2028, dans lequel il devrait notamment s'engager sur un montant de contribution au désendettement pluriannuel. Des versions différentes de cette maquette (notamment entre RFF et Bercy) ont été transmises à votre Rapporteur, les différents acteurs ayant de toute évidence quelque difficulté à s'accorder sur les hypothèses et les scénarios de référence, de même que sur les montants initiaux à prendre en compte. Le tableau ci-contre présente les trois scénarios à l'étude, tels que la direction du Budget et l'Agence des participations de l'État les envisagent. Si RFF et les tutelles se sont mises d'accord sur la méthode à suivre, des différences importantes existent dans le choix des scénarios d'évolution des ressources de l'établissement public. Des arbitrages doivent donc être rendus, notamment sur les hausses de péages afin de déterminer si ces hausses sont intégrées dans le système ferroviaire en tout ou partie ou si elles bénéficient au budget de l'État, ce qui a été jusqu'à présent le cas puisqu'il y a eu une montée des péages depuis 1997 et une diminution de la contribution aux charges d'infrastructure (CCI). L'enjeu est également de savoir si la capacité d'autofinancement qui, pour la première fois en 2004, devient positive à hauteur 165 millions d'euros, est en totalité affectée au remboursement de la dette ou si elle est pour partie affectée à de l'autofinancement des programmes de régénération en complément de la subvention. Dans le premier scénario, défendu plutôt par le ministère des Finances, la totalité de la capacité d'autofinancement de RFF serait affectée au désendettement, ce qui aurait pour effet de faire disparaître la dette non amortissable par les cash flows de RFF en 2028. Cependant, votre Rapporteur entend mettre l'accent sur l'impact catastrophique qu'entraînerait inévitablement le choix d'un tel scénario, en termes de qualité du réseau ferré et de fermetures de lignes. Dans le troisième scénario par contre, la capacité d'autofinancement pourrait être affectée, au-delà du niveau de la subvention, aux investissements, permettant ainsi le financement des programmes de régénération. Cela dit, dans ce schéma, la dette non amortissable par les cash flows de RFF progresserait de 17,5 milliards d'euros en 2005 à 20,6 milliards d'euros en 2028. 4.- Faut-il équilibrer le montant des péages et de la convention de gestion ? Cette question a souvent été posée au cours des auditions de la MEC, tant l'idée - parfois avancée - d'une équivalence entre le montant des péages payés par la SNCF et celui de la convention de gestion qui rémunère la SNCF a paru éloignée de tout raisonnement économique véritable. La convention de gestion conclue entre la SNCF et RFF reste encore trop globale et forfaitaire, malgré les indicateurs de performance introduits récemment. Les contrats de ce type - à l'image, par exemple, des contrats entre les collectivités locales et leurs fermiers dans le secteur de l'eau, ou entre des concédants et des concessionnaires, ou encore entre sociétés privées pour l'exploitation-maintenance d'actifs industriels ou immobiliers - prévoient habituellement toute une série de clauses permettant de partager des objectifs communs et de créer des mécanismes de malus (et habituellement de déchéance) fortement incitatifs. Il va de soi que le propriétaire d'un actif qui en confie l'exploitation et la maintenance à un tiers se dote systématiquement des moyens de contrôle lui permettant de juger de la qualité des services de son prestataire, ce qui n'est pas entièrement le cas de RFF à ce jour. On peut, du reste, s'étonner de ce que le montant global des péages soit fixé chaque année dans la lettre de cadrage budgétaire adressée au ministre en charge des transports, alors que l'arbitrage budgétaire devrait porter là encore sur une formule pluriannuelle, si possible sur le long terme. La recherche d'une formule de « prix » pour les péages serait préférable, étant donné que cette formule pourrait néanmoins continuer de comprendre un facteur discrétionnaire fixé par l'État pour lui permettre de réévaluer ses objectifs. Mais il conviendrait alors que ce facteur ne puisse être changé que dans des circonstances inhabituelles ou exceptionnelles. 5.- Comment assurer la clarté, l'exhaustivité et la sincérité des comptes pour mesure la réalité de l'activité de la SNCF par domaine ? Comme l'a notamment rappelé la Cour des comptes, la SNCF doit mettre en place des comptes par domaine et poursuivre sa démarche de certification, sous la surveillance de ses commissaires aux comptes. Disposer de comptes exhaustifs et sincères est impératif pour mesurer la réalité de l'activité par domaines. À ce titre, le problème des comptes du fret reste entier, même si la SNCF a effectué des progrès et a pris des engagements pour l'avenir. D'autant plus que, depuis l'ouverture à la concurrence de l'activité fret ferroviaire pour tous les pays de la Communauté européenne, une règle du jeu a été posée, à savoir l'obligation d'une étanchéité parfaite entre l'activité de fret ferroviaire et le reste des activités ferroviaires de la société, ce qui suppose qu'il ne peut pas y avoir de transfert de ressource, que ce soit dans un sens ou dans l'autre. D'ailleurs, si la Commission européenne donne son aval au « plan fret » de la SNCF - et il semble que ce plan, clairement interprété par la Commission comme une filialisation, ne lui pose pas vraiment de difficultés -, le versement des aides de l'État ne pourra s'effectuer qu'en trois fois (puisque le plan couvre trois ans) et chaque tranche sera conditionnée par le résultat d'exploitation prévu dans les comptes prévisionnels : les commissaires aux comptes devront donc certifier que le fret a atteint, dans son compte de résultat, les objectifs fixés en termes d'exploitation. Et c'est sur la foi de cette certification que le déblocage de chaque tiers sera décidé. B.- UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ENCORE RÉTIF À L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE Les notions d'ouverture à la concurrence et de transport ferroviaire entretiennent des relations sensibles, attisées par le souvenir qu'a laissé, à tort ou à raison, l'expérience britannique. En témoigne la lenteur de l'ouverture du fret à la concurrence. Le « paquet ferroviaire » (13) a été formellement adopté le 26 février 2001. L'ouverture à la concurrence des services de fret internationaux est acquise depuis le 15 mars 2003. Mais, à ce jour, les vertus du droit d'accès au réseau ferré national, ouvert par le décret du 7 mars 2003, ne se sont pas vraiment faites sentir. La Commission européenne a clairement le sentiment que la France ne joue pas le jeu dans le processus d'attribution des certificats de sécurité et d'homologation aux nouveaux entrants. Et l'on peut croire que les changements véritables n'interviendront qu'au moment de l'ouverture à la concurrence des services régionaux de voyageurs, à l'image du modèle allemand par exemple. En témoigne également la position extrêmement défensive de la SNCF sur ces questions, de l'exploitation des gares aux rigidités de la convention de gestion (où la SNCF est le prestataire unique et obligé pour RFF qui détient pourtant la compétence de gestion de l'infrastructure). On peut d'ailleurs se demander si la logique économique ne rend pas impérative, à terme, le basculement au sein de RFF des personnels SNCF chargés de la maintenance et de l'entretien du réseau, afin de mettre en cohérence la mission de gestionnaire d'infrastructure confiée à RFF par la loi avec les moyens qui doivent lui être alloués. C.- UN CADRE JURIDIQUE À MODERNISER Les travaux de la MEC ont, à maintes reprises, relevé des difficultés ou des ambiguïtés trouvant leur source dans les dispositifs législatifs applicables au secteur ferroviaire, comme l'illustre la plupart des conclusions de ce rapport. La question lancinante du partage des actifs en est un des exemples les plus topiques. Au titre des archaïsmes ou des rigidités du cadre juridique, on peut également répéter qu'il est absolument nécessaire de supprimer les zones ferroviaires dans les plans locaux d'urbanisme (PLU). L'application d'une circulaire du 5 mars 1990 avait conduit à l'instauration dans les documents d'urbanisme d'un zonage spécifique des emprises ferroviaires qui s'avère, dans bien des cas, un frein à l'optimisation de la gestion patrimoniale de RFF et de la SNCF ainsi qu'à la mise en œuvre des projets urbains des collectivités. La protection des emprises ferroviaires est, de toute façon, convenablement assurée par leur appartenance au domaine public ferroviaire, qui interdit tout autre usage que celui du service public. L'occasion est peut-être venue d'une refondation du cadre juridique global, en rénovant la « LOTI » de 1982 (14) tout en modernisant la loi portant création de RFF de 1997 (15) comme son décret d'application (16), par l'adoption d'une nouvelle loi d'orientation et de programmation pour les transports. D.- DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES SOUVENT MALSAINES 1.- Une tutelle éclatée, parfois contradictoire, souvent défaillante a) Une interrogation sur les missions de l'État Dès le début de ses travaux, la MEC a été amenée à nourrir une réflexion sur les missions de l'État, la multiplicité de ses fonctions et la diversité des points de vue qui sont les siens (et donc des conflits que ces points de vue recèlent). L'État joue plusieurs rôles : celui d'actionnaire des deux établissements publics, mais aussi celui de concédant de deux monopoles (le monopole attribué à RFF pour les infrastructures et celui attribué à la SNCF pour le transport de passagers, la gestion et la maintenance des infrastructures). Or, malgré les réformes successives, ces différents rôles ne sont toujours pas clairement distingués, tant dans les textes que dans la pratique, ce qui explique les nombreux dysfonctionnements que la MEC a pu constater lors de ses auditions. L'État est l'autorité qui arrête le produit des péages, qui approuve les conventions de gestion passées entre la SNCF et RFF et qui détermine la contribution aux charges d'infrastructure (CCI). Une réflexion sur ces trois points et sur la position stratégique que l'État doit en principe prendre sur ces sujets reste à engager. En particulier, il a été mis en évidence, à différentes occasions, que la CCI, dont on peut considérer à de nombreux égards qu'elle est une variable d'ajustement, rétroagit sur l'ensemble des deux autres éléments, dont la contrainte évidente est la capacité budgétaire de l'État à financer le système. b) Des difficultés au sein des tutelles De plus, un certain nombre de dysfonctionnements est lié à l'éclatement des administrations de tutelle, qui est une source fréquente de confusion. Les affrontements - idéologiques ? - entre la direction des transports terrestres et Bercy sont nombreux. Au sein même du ministère des Finances, des dissensions se font sentir entre la direction du Budget et la direction du Trésor. On constate qu'il y a deux perspectives qui forment presque une dialectique : une contrainte budgétaire, d'un côté, et une sorte de perspective industrielle, de l'autre. De façon constante, le rapprochement de l'un à l'autre pose indiscutablement problème. Du reste, pour autant que l'on considère que l'Agence des participations de l'État (APE) est effectivement créée, cette structure nouvelle ne paraît pas totalement convaincre de la réalité de ses ambitions. L'APE est-elle vraiment le représentant unique de l'actionnaire ? Elle a affirmé devant la MEC se sentir comptable de la stratégie des entreprises publiques. Mais cette stratégie couvrant des ensembles qui peuvent empiéter sur l'aspect quotidien, il demeure sans doute une tension entre l'aspect budgétaire au sens strict de la direction du Budget et le rôle de stratège qu'entend tenir l'APE. Enfin, la question de la présence du même commissaire du gouvernement, en la personne du directeur des transports terrestres, dans les deux conseils d'administration des entreprises ferroviaires a été soulevée devant la MEC, l'ancien Président de RFF allant même jusqu'à considérer que cela portait « la marque d'un conflit d'intérêts certain », à la limite du « pénal par rapport au conflit d'intérêt, à la prise illégale d'intérêts, aux dispositions du code pénal qui touchent deux entreprises en cours de négociation sur des contrats » (17). Pour autant, votre Rapporteur considère que la place du commissaire du gouvernement dans les deux entreprises ferroviaires doit être consolidée, en l'absence d'une plus grande unité du discours actuel de l'État : elle constitue une opportunité rare de parvenir institutionnellement à une plus grande cohérence du discours et des choix de l'État. c) De nombreux exemples de défaillances Il paraît évident que l'État ne considère pas le financement des entreprises ferroviaires avec suffisamment de préoccupations de long terme. Or, la gestion « au jour le jour » entretient une forme d'obscurité et de confusion. On rappellera, avec la Cour des comptes, qu'il est surprenant qu'aucun bilan de l'expérimentation de 1997-2000, ayant précédé la régionalisation des services régionaux de voyageurs de la SNCF, n'ait été tiré en dépit des dispositions de la loi de 1997 (18) et alors même que le gouvernement en avait pris l'engagement. Or, depuis le transfert de compétences, des incertitudes et des difficultés sont apparues, qui étaient décelables dès l'origine et auraient pu faire l'objet d'adaptations avant la régionalisation. Les auditions de la MEC portent à croire qu'à l'époque, une sorte d'euphorie ait emporté l'État, la SNCF et d'autres partenaires, y compris les régions, sur ces aspects qui étaient présentés comme très avantageux mais dont on décelait déjà certains problèmes, qui ont surgi après coup, qui restent encore non résolus et qui auraient pu faire l'objet d'un bilan fort utile. D'autre part, les difficultés de la MEC à obtenir des administrations des chiffres cohérents et identiques témoignent d'un système de gestion publique totalement flou. Or, si la tutelle peut être plurielle, les documents doivent être les mêmes. Il faut donc trouver des moyens pour obtenir des réponses claires et cohérentes les unes avec les autres. 2.- La rivalité inacceptable entre RFF et SNCF : de chicaneries en chamailleries Les affrontements médiatiques et les manifestations publiques de désaccords ou de rivalité affichée entre deux établissements publics ayant le même actionnaire et la même tutelle sont aussi inacceptables qu'absurdes. De la même manière, relève de l'aberration la volonté - un temps affichée par la SNCF - de former un recours contentieux contre des décisions ministérielles de répartition d'actifs avec RFF, prises après avis d'une commission administrative indépendante. Il semble évident que les deux établissements publics doivent converger vers des solutions communes et consensuelles, dès lors qu'ils concourent à l'exécution de la même mission et sont soumis à la même tutelle. * * * II.- LA RÉPARTITION ET LA GESTION DU PATRIMOINE FERROVIAIRE : UNE « POMME DE DISCORDE » ? « Je crois que l'heure est venue des êtres sommaires pour RFF et la SNCF ». - Christian Vigouroux (MEC, 16 mars 2004) A.- LE PARTAGE DES ACTIFS ENTRE RFF ET LA SNCF : 7 ANS DE MAUVAISE FOI ET D'INACTION Le patrimoine ferroviaire représente au total 115.000 hectares de foncier, 206.000 parcelles, 55.000 bâtiments et 300.000 locaux à répartir. Ce patrimoine se compose des voies ferrées et de leurs installations techniques, ainsi que de 7.000 sites ferroviaires, représentant 30.300 hectares. Il est désormais évident que le dispositif de la loi de 1997 (19) a mal défini les principes de répartition des actifs entre RFF et la SNCF, conduisant à une imbrication excessive des biens relevant de chaque établissement. Les principes se voulaient pourtant cohérents avec les missions respectives de RFF (propriétaire, aménageur et gestionnaire du réseau ferré) et de la SNCF (exploitant ferroviaire et gestionnaire délégué du réseau ferré pour le compte de RFF). Ils supposaient une répartition de principe de la propriété de ces actifs dans laquelle, à RFF, revenaient les biens constitutifs des infrastructures et les biens non affectés au service de transport, et, à la SNCF, revenaient les biens affectés au service de transport. Face à une marge d'interprétation abyssale, le processus de répartition des actifs ne s'est jamais réellement engagé, laissant pourrir la situation et entraînant des incertitudes sur les comptes, portant tant sur les montants des produits de vente des biens comptabilisés par chaque établissement que sur les produits de location et d'occupation domaniale. Cela a conduit les commissaires aux comptes à émettre des réserves sur les comptes de RFF et de la SNCF. Une commission nationale de répartition des actifs entre RFF et la SNCF (CNRA) (20) avait pourtant été mise en place, déplaçant l'affrontement entre les deux établissements dans une instance travaillant avec rigueur, mais avec lenteur, et dont la SNCF refusait de reconnaître tout effet jurisprudentiel. Le rythme de solution des litiges aurait permis de conclure... en 2043 ! Il est intéressant, à ce titre, de constater l'évolution intervenue dans le discours de la SNCF devant la MEC, entre ce que déclarait son représentant en mars et ce que constatait son Président trois mois plus tard (21), lequel admet désormais qu'il puisse y avoir une « jurisprudence » de la CNRA. La très tardive prise de conscience de l'État sur cette question doit être dénoncée. Une mission a été confiée, le 16 avril 2003, au conseiller d'État Christian Vigouroux afin de compléter les principes de répartition dégagés par la CNRA en proposant une interprétation des textes en vigueur. Les conclusions de cette mission ont été rendues le 2 janvier 2004. Le Gouvernement a finalement adressé, le 21 juin 2004, une lettre aux Présidents des deux établissements ferroviaires (22), afin qu'ils mettent un terme définitif à ce conflit et règlent la question de la répartition physique des actifs ferroviaires avant le 31 octobre 2004. Une structure d'arbitrage constituée de deux membres, représentant chacun un établissement (23), ainsi que d'un troisième membre chargé d'intervenir en cas de désaccord, va se mettre en place. Les comptes 2004 devraient donc pouvoir refléter cette normalisation. B.- LES ÉVOLUTIONS POSSIBLES DANS LA GESTION DES ACTIFS 1.- Le nécessaire recadrage du périmètre des actifs et des participations a) Le périmètre du groupe SNCF et la politique de cessions Parmi les sujets prospectifs dont la MEC a débattu, figure la question du périmètre du groupe SNCF. La situation financière globale de l'entreprise n'implique-t-elle pas de revenir à une conception plus unitaire du périmètre du groupe SNCF et à un recentrage de son champ ? La Présidente de SNCF-Participations considère, au contraire, que « le groupe SNCF respire, c'est-à-dire qu'il sort et qu'il rentre des filiales, et qu'il grandit aussi, ou il se diversifie, par des créations ou des acquisitions ». Mais il y a certainement, à la SNCF, des cessions possibles qui permettraient d'aller plus loin dans le recentrage sur le cœur de métier. On rappellera que les filiales les plus critiques du groupe SNCF sont celles qui n'arrivent pas, de façon pérenne, à redresser leurs comptes. Ce sont les filiales du transport combiné, à savoir la Compagnie nouvelle des containers (CNC), Novatrans et Rouch, la plus importante dans sa taille et ses déficits étant la CNC. D'autres filiales connaissant des difficultés sont en voie de redressement, à commencer par le Sernam qui aura encore des comptes négatifs cette année, mais qui poursuit son plan de retour à l'équilibre, tel qu'il a été avalisé par Bruxelles, ce qui devrait le conduire à un retour à l'équilibre l'an prochain. On rappellera également que la mise en œuvre du « plan fret » prévoit non seulement l'intervention de l'État sous la forme d'une dotation en capital de 800 millions d'euros, mais également l'intervention complémentaire de la SNCF par un programme de cessions d'actifs internes se montant à 700 millions d'euros. La SNCF est propriétaire de 550.000 m² de bureaux, 791.000 m² de logements dans des immeubles d'habitation et 336.000 m² de logements dans les gares, généralement des logements au premier étage des petites gares. Elle gère également un parc de logements HLM conséquent (24). Chaque année, il se vend entre 500 et 1.000 logements qui ne sont plus utiles pour le chemin de fer. La vocation et l'usage de ce parc très important méritent, à coup sûr, d'être éclaircis (25). Au-delà, une fois la répartition des logements entre RFF et la SNCF achevée au 30 octobre 2004, il sera grand temps de définir les logements restant attribués à chacune des deux entreprises pour les besoins du service et de préparer la défaisance des autres logements, au plus tard au 30 septembre 2005. 2.- La gestion et la propriété des gares La question de la propriété des gares est un enjeu majeur, qui se chiffre au moins, d'après la SNCF, à un milliard d'euros au bilan. RFF considère que l'avenir est à l'ouverture européenne et que, dans cette perspective certes lointaine, il serait plus légitime de ne pas faire des gares la propriété de l'exploitant. De son côté, la SNCF estime qu'elle doit disposer des gares qu'elle exploite afin de les valoriser au mieux. Malgré le positionnement hétérodoxe du rapport commandé au conseiller d'État Vigouroux (26), que le Gouvernement a d'ailleurs clairement exclu dans la lettre du 21 juin 2004, le choix a été fait d'un entre-deux entre la gare liée à l'exploitant et la gare liée au propriétaire d'infrastructure. Ce choix aboutit à des situations souvent absurdes de conflit de propriété au sein des gares entre RFF et la SNCF. La résolution de ce conflit est d'autant plus importante que les gares représentent un potentiel de valorisation tout à fait extraordinaire. Or, valoriser une gare est un métier en soi, qui est distinct du métier de transporter des passagers, d'offrir des services de transport ou d'exploiter des infrastructures. Ce métier nécessite des compétences propres et des équipes dédiées. Considérant que la répartition des actifs n'a pas de sens pour les gares, lesquelles constituent intrinsèquement un patrimoine commun, votre Rapporteur estime qu'il est indispensable qu'une structure unique gère les gares. On pourrait envisager, à droit constant, que les deux établissements publics apportent les actifs qui leur seront dévolus dans une société commune, filiale de RFF et de la SNCF, qui serait chargée de gérer et d'exploiter les gares. On préserverait ainsi l'unité économique de ces espaces fortement valorisables. Dans un second temps, pourquoi ne pas étudier les conditions de l'intervention d'investisseurs extérieurs dans cette filiale commune ? Ces investisseurs minoritaires seraient certainement susceptibles d'apporter à la fois un savoir-faire et des capitaux pouvant être réinvestis dans le cœur du métier des deux établissements publics. Cette réforme pourrait s'inspirer du modèle italien, avec la création de Grandi Stazioni, filiale de l'entreprise ferroviaire italienne Ferrovie dello Stato (FS), qui est chargée de gérer le réseau des 13 plus grandes gares d'Italie. Il est intéressant de constater que la FS ne détient plus que 60 % de cette filiale et que la SNCF elle-même est entrée à 5 % dans le consortium détenant 40 % de Grandi Stazioni et réunissant, outre l'entreprise française, trois sociétés des groupes Benetton, Pirelli et Caltagirone. En tout état de cause, il est indispensable que cette réforme de la gestion des gares profite au service public ferroviaire en permettant de réinjecter des moyens financiers supplémentaires à l'ensemble du secteur. * * * III.- LE RÉSEAU FERRÉ À LA RECHERCHE DU DÉLICAT ÉQUILIBRE ENTRE NÉCESSITÉS D'ENTRETIEN ET IMPÉRATIFS D'INVESTISSEMENTS A.- LE MAINTIEN DE LA QUALITÉ DU RÉSEAU EXISTANT : ENTRETIEN OU INVESTISSEMENT ? a) L'évolution du mécanisme de la convention de gestion Dès l'origine, la convention de gestion entre RFF et la SNCF a été dénoncée comme trop imprécise, largement forfaitaire et fondée sur des estimations tirées de comptes anciens de la SNCF, ne définissant pas d'objectifs de performance suffisants, ne donnant pas assez d'orientations sur les conditions de circulation et l'évolution des caractéristiques du réseau et ne comportant pas toujours d'indicateurs de niveau de service. Il ressort des auditions de la MEC qu'aucun acteur du système ne s'oppose vraiment à une évolution du contenu de la convention de gestion. Davantage d'objectifs communs peuvent probablement être définis, en renforçant les clauses de bonus / malus pour les rendre plus incitatives et moins dépendantes des réalités industrielles et sociales propres à la SNCF. Il paraît logique, en effet, que RFF puisse mieux évaluer la qualité des services de son « prestataire obligé » et ait un accès inconditionnel et immédiat à l'information qu'elle demande et aux livres de comptes de la SNCF. b) La subvention de régénération à RFF Le cas des investissements de régénération est symptomatique de certains dysfonctionnements actuels. Il en résulte un arbitrage complexe entre régénération et entretien des voies. D'une part, l'utilisation de la nouvelle subvention aux travaux de régénération des infrastructures ferroviaires (27) est contraignante pour RFF. La création de la subvention de régénération conduit à une gestion « budgétisée » par l'établissement public, puisque la tutelle ne laisse pas à RFF la liberté de conduire des investissements de régénération à partir de sa capacité d'autofinancement, au-delà de la seule subvention. D'autre part, ces investissements pourraient être optimisés si la convention de gestion prévoyait un meilleur dialogue sur ce thème. À ce jour, on constate que les entreprises ferroviaires manquent de visibilité pour planifier ces investissements et que la prise en compte des effets de ces investissements sur le niveau des recettes et des charges d'exploitation semble insuffisante. Cela découle notamment du fait que la SNCF n'est pas incitée à proposer des investissements. La convention de gestion pourrait comprendre un mécanisme par lequel la SNCF proposerait à RFF d'effectuer des investissements de régénération en contrepartie d'une baisse du coût de la convention de gestion sur une période donnée (reflétant par exemple une réduction du coût d'entretien courant associé à cet investissement). Une évolution possible pourrait être d'autoriser RFF à conduire des investissements de régénération à partir de sa capacité d'autofinancement sans se limiter au montant de la subvention de régénération allouée par l'État. En tout état de cause, l'effort annuel de régénération doit pouvoir dépasser le milliard d'euros. 2.- Des effets désastreux sur le réseau Le symptôme le plus frappant de l'insuffisance de l'effort d'entretien et de régénération réside certainement dans l'ampleur des phénomènes de ralentissement de la vitesse des trains sur le réseau ferré national. Le phénomène est un peu comparable à ce que l'on a pu observer en ce qui concerne l'entretien du réseau routier national, avec très exactement les mêmes problèmes, les mêmes choix et finalement l'apparition d'une partie du réseau délaissée. Aujourd'hui, la politique de renouvellement ne s'exerce au mieux que sur la moitié du réseau, pas sur l'autre, où seulement un entretien minimal est assuré pour préserver les conditions de sécurité. On sait que les voies les plus circulées (i.e. les lignes des groupes 2 à 6 du réseau (28)) nécessitent un renouvellement profond qui se situe aux environs d'un milliard à 1,1 milliard d'euros. Ce montant correspond à ce qui serait raisonnable. Or, la subvention de régénération ne s'élève qu'à 675 millions d'euros dans la loi de finances pour 2004, ce qui correspond au montant des crédits de paiement ouverts sur une autorisation de programme de 900 millions d'euros. Du reste, il est frappant de constater que, même sur cette partie du réseau, 900 kilomètres de voies faisaient annuellement l'objet d'une politique de renouvellement à la fin des années 1980, contre seulement la moitié aujourd'hui. Il apparaît ainsi que, sur cette moitié du réseau, seule une moitié est réellement maintenue à niveau. Au-delà, pour ce qui concerne les lignes 7, 8 et 9, (soit 16.000 kilomètres) qui sont à la fois celles qui ont le moins de trafic et sur lesquelles on observe des ralentissements de trains, elle ne font l'objet d'aucune politique de régénération et ne sont couvertes que par le mécanisme de la convention de gestion, avec un entretien d'ordre strictement curatif. On laisse en quelque sorte s'éteindre cette partie du réseau où l'entretien n'étant plus que minimal, les vitesses maximales autorisées sont et seront appelées à décroître. Ce qui paraît faire le plus défaut quand on investit, c'est l'estimation des besoins. On ne peut donc que saluer l'annonce faite à la MEC, le 29 avril dernier, d'un audit lancé par RFF et la SNCF pour déterminer le montant d'investissements nécessaire pour la régénération du réseau ferré, de nature à lui permettre un maintien dans le temps de ses performances. L'un des objectifs de l'audit sera de déterminer la bonne politique d'entretien et de régénération. Cet audit, dont on peut regretter qu'il intervienne si tardivement vu les sommes en jeu et l'urgence des décisions à prendre, est absolument nécessaire afin de disposer d'une photographie objective de la situation du réseau. Reste à savoir dans quelles conditions d'impartialité et d'efficacité il sera mené. Au-delà, il est permis de se demander comment définir, pour les collectivités publiques, un cadre contributif plus adapté au financement des infrastructures nouvelles. Afin de les mettre pleinement devant leur responsabilité de décideur, les collectivités publiques devraient peut-être assumer plutôt le risque lié aux prévisions de trafic, en s'engageant à financer les dérives financières éventuelles qui seraient la conséquence d'une mauvaise estimation initiale. En contrepartie, une minoration des subventions apportées au moment du lancement du projet serait envisageable. B.- LE FINANCEMENT DES LIGNES NOUVELLES 1.- Le mécanisme de « l'article 4 » fonctionne-t-il bien ? Pour les nouveaux investissements, une règle de maîtrise de l'endettement du secteur ferroviaire a été imposée par l'article 4 du décret de 1997 (29), qui dispose que « RFF ne peut accepter un projet d'investissement sur le réseau ferré national, inscrit à un programme à la demande de l'État, d'une collectivité locale ou d'un organisme public local ou national, que s'il fait l'objet de la part des demandeurs d'un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d'amortissement de cet investissement ». Concrètement, cette règle limite la contribution de RFF au financement des lignes nouvelles à hauteur de la valeur actualisée des cash flows escomptés des investissements. Par conséquent, les nouveau projets ferroviaires doivent pour boucler leur plan de financement faire appel à des subventions publiques apportées par l'Union européenne, l'État et les collectivités locales concernées, à l'instar du schéma de financement mis en place pour la LGV Est. Même si la rigueur de cette règle a des effets vertueux sur la maîtrise de l'endettement et qu'il convient de la préserver, des doutes ont néanmoins été exprimés quant à l'objectivité du calcul effectué sur cette base par RFF. Ce dernier a précisé que deux expertises extérieures et indépendantes ont été confiées sur le mécanisme de l'article 4, la première à Patrick Artus de la Caisse des dépôts et consignations, la seconde aux professeurs André de Palma et Stef Proost. 2.- Les contrats de plan État-régions dans l'impasse On rappellera également que l'exécution des contrats de plan État-régions 2000-2006 pour le volet ferroviaire continue de présenter des retards préoccupants. Au total, à la fin 2003, l'engagement de l'État dans les contrats de plan était d'environ 1,1 milliard d'euros hors Île-de-France. Ce chiffre correspond à un taux d'avancement de 25 %, alors que le taux nominal aurait été d'environ 56 %. Or, rien ne porte à croire que cette situation s'améliorera en 2004, dans un contexte prévisible de forte régulation budgétaire. On rappellera néanmoins que la loi de finances pour 2004 a prévu 140 millions d'euros pour les contrats de plan ferroviaires, ce qui est très proche du rythme de un septième, les contrats de plan devant juridiquement s'achever au 31 décembre 2006. 3.- Quel forme pour l'agence de financement des infrastructures de transport ? Dans ce contexte et afin de donner un nouveau souffle à la politique des infrastructures en France, le CIADT du 18 décembre 2003 avait décidé, après un débat au Parlement au printemps, la création d'une agence de financement des infrastructure de transport (AFIT). Dans le plan de charge de cette agence, les projets ferroviaires représentent les deux tiers de la valeur de la programmation prévue par le ministère de l'Équipement. Le Gouvernement défend la position selon laquelle la création de l'AFIT relèverait du domaine réglementaire, dans la mesure où elle ne constituerait pas une nouvelle catégorie d'établissement public mais se rapprocherait de la catégorie créée par l'article 3 de la loi Gayssot de janvier 2002 (30). Cet article prévoit la création de deux établissements publics, dont un pour financer le développement des transports dans une perspective d'intermodalité. Ces deux établissements existent sur le plan juridique, mais n'ont pas d'existence réelle. Si des réserves sérieuses peuvent être formulées sur ce raisonnement, en revanche, quelle que soit l'issue du débat sur la forme juridique de la création de l'AFIT, l'affectation des ressources, qu'il s'agisse des dividendes ou de la redevance, interviendra en loi de financ |
