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______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE
RAPPORT D'INFORMATION déposé en application de l'article 145 du Règlement FAIT AU NOM DE LA MISSION D'INFORMATION COMMUNE SUR L'ÉVALUATION (1)
Président M. Patrick OLLIER, Rapporteur M. Hervé NOVELLI, Députés. -- TOME 2 AUDITIONS (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. La mission d'évaluation sur les conséquences économiques et sociales de la législation sur le temps de travail, est composée de : M. Patrick Ollier, Président ; M. Nicolas Perruchot, Vice-Président ; MM. Jean-Paul Anciaux, Maxime Gremetz, Secrétaires ; M. Hervé Novelli, Rapporteur ; MM. Jacques Bobe, Yves Boisseau, Mme Chantal Brunel, MM. François Calvet, Pierre Cohen, Christian Decocq, Mme Catherine Génisson, MM. Franck Gilard, Joël Giraud, Maurice Giro, Louis Giscard d'Estaing, Gaëtan Gorce, Gérard Hamel, François Lamy, Robert Lamy, Jean Le Garrec, Daniel Mach, Alain Madelin, Pierre Morange, Martial Saddier, Jean-Charles Taugourdeau, Philippe Tourtelier, Alfred Trassy-Paillogues, Francis Vercamer, Philippe Vuilque. TOME SECOND SOMMAIRE DES AUDITIONS Les auditions sont présentées dans l'ordre chronologique des séances tenues par la Commission. Présidence de Mme Catherine VAUTRIN, Vice-Présidente Présidence de M. Hervé NOVELLI, Rapporteur Présidence de M. Hervé NOVELLI, Rapporteur Comptes rendus des déplacements de la mission Visite du Centre hospitalier Sud-Francilien d'Evry-Corbeil (le 27 novembre 2003) Visite de la société L. BERNARD SA (Gonesse, le 8 décembre 2003) Visite de la société Poclain Hydraulics (Verberie, le 15 janvier 2004) Déplacement à Reims (le 2 février 2004) Déplacement à Cannes (le 1er mars 2004) Déplacement à Rueil-Malmaison (le 16 mars 2004) Déplacement à Tours (le 5 avril 2004) Audition de M. Michel DIDIER, Présidence de M. Patrick OLLIER, Président M. le Président : Nous avons le plaisir d'accueillir M. Michel Didier, directeur de Rexecode. Je vous remercie d'avoir bien voulu répondre à notre invitation, malgré les bouleversements dans votre agenda qu'elle a pu occasionner. Comme vous le savez, notre mission est chargée d'évaluer les conséquences économiques et sociales de la réduction du temps de travail engagée dans notre pays depuis 1997. Dans cette perspective, votre expérience d'économiste, dans le cadre de l'institut de recherche que vous dirigez, nous sera précieuse. Vous êtes d'ailleurs le premier que nous avons souhaité auditionner. Vous avez établi en 2001, pour la commission de M. Rouilleault mise en place par le Commissaire général au Plan, une contribution tentant de dresser un premier bilan de la réduction du temps de travail en matière d'emploi, dix-huit mois après la mise en œuvre de la première loi dite « loi Aubry I ». Dans cette note, vous mettiez en doute l'importance de l'impact direct des 35 heures sur l'emploi, alors que notre pays connaissait une période de forte croissance, et vous attiriez l'attention sur les risques que la réduction du temps de travail ferait courir à notre économie et à l'emploi dans un contexte conjoncturel moins favorable. Vous nous direz donc si les constatations, que vous avez eu l'occasion de faire au cours de ces deux dernières années, vous conduisent à confirmer ce premier diagnostic, alors que la conjoncture actuelle n'est pas très favorable en matière de croissance. M. Michel DIDIER : Je vais me concentrer sur le volet économique et sur les conséquences sur l'emploi de la réduction du temps de travail, même si celle-ci a naturellement des effets sociaux pour lesquels je me sens moins compétent pour vous en parler. La baisse de la durée du travail a été présentée comme une grande mesure en faveur de l'emploi, à une époque où on estimait, à mon sens à tort, avoir tout essayé pour lutter contre le chômage. Je pense que ce point de vue était erroné, pour plusieurs raisons. Première raison, en économie, comme en finances, les arbres ne montent pas jusqu'au ciel. Les acteurs économiques avaient commencé, dès les années 1990, à réagir à la montée du chômage. Celle-ci a été provoquée par trois causes bien identifiées : les deux crises du pétrole, les déséquilibres du début des années 1980 et le haut niveau des taux d'intérêt au début des années 1990, dû à la nécessité pour la France de s'aligner sur l'Allemagne en vue du passage à l'euro. À la fin des années 1990, avant les lois sur la réduction du temps de travail, ces causes appartenaient déjà au passé. Dès la fin de l'année 1995, les taux d'intérêt avaient fortement baissé en Europe et le gouvernement avait réduit les déficits publics. La croissance pouvait donc repartir, ce qu'elle a fait à partir de la fin 1996. Le chômage a donc amorcé une baisse à partir du printemps 1997. Bien entendu, toute mesure accélérant la baisse du chômage est utile et la diminution de la durée du travail peut en faire partie. J'avais personnellement préconisé le retour à la baisse tendancielle et négociée de la durée du travail, dans le cadre d'un « engagement collectif pour l'emploi » que j'avais défini dans un ouvrage, paru en 1994 chez Economica, intitulé « Scénarios pour l'emploi ». A côté de la réduction du temps de travail, les autres mesures que je préconisais étaient la modération salariale et la baisse des charges sur les bas salaires. J'avais estimé à l'époque où le taux de chômage était de 12 %, avec d'autres, qu'il était possible d'atteindre, en cinq ans, en France, un taux de 8 % de chômeurs, correspondant au plein-emploi dans notre pays. La baisse de la durée du travail pouvait contribuer à ce résultat, à hauteur de 150 000 emplois. Mais, l'essentiel de la baisse du chômage était à attendre, à mes yeux, de la modération salariale et de la baisse des charges, ainsi que d'autres mesures que l'on retrouve d'ailleurs dans les politiques de l'emploi qui ont été menées depuis. Beaucoup des idées avancées dans « Scénarios pour l'emploi », qui étaient dans l'air du temps, ont été mises en œuvre par les gouvernements successifs. Cependant, à partir de 1999, l'essentiel des ressources financières a été concentré sur une baisse brutale, uniforme et assez largement contrainte de la durée hebdomadaire du travail. C'est ce que l'on a appelé la RTT, et c'est ce qu'il convient d'évaluer pour la faire évoluer au mieux des intérêts économiques et sociaux de notre pays. Je voudrais maintenant insister sur les difficultés d'une évaluation de la RTT, difficultés qui ne sont pas toutes techniques. La première difficulté est que l'évaluation dépend en grande partie du moment où l'évaluation est réalisée. En effet, un choc de cette ampleur ne produit tous ses effets que progressivement et je pense donc qu'il faut attendre cinq à dix ans pour pouvoir constater les conséquences multiples de ce genre de choc économique. De plus, les effets à long terme sont souvent contraires aux effets immédiats, en raison de phénomènes de correction. La deuxième difficulté est que les lois sur les 35 heures ont cherché à capter les effets favorables à court terme, en reportant sur la période 2004-2005 des effets négatifs, notamment dûs aux hausses du coût du travail, par le jeu du SMIC et de l'extension éventuelle aux petites entreprises. De ce fait, le rôle des baisses de charges a été complètement modifié. On est passé en France de baisses de charges offensives, au milieu des années 1990, c'est-à-dire créatrices d'emploi, car on baissait le coût du travail toutes choses égales par ailleurs, à des baisses de charges défensives, à partir de 1999, c'est-à-dire des baisses de charges visant à limiter les hausses du coût du travail et à éviter des pertes d'emplois. Troisième difficulté, la baisse de la durée du travail s'est accompagnée d'importantes réductions de charges sociales, pour les raisons que je viens d'indiquer. En conséquence, il est difficile de savoir ce que l'on évalue. S'agit-il de l'effet de la baisse de la durée du travail, toutes choses égales par ailleurs, ou de l'effet de la baisse des charges, à durée du travail constante ? La logique voudrait que l'on décompose ces deux éléments pour ne pas mêler l'effet lié à la baisse de la durée du travail et celui lié à la baisse de charges, dont on savait déjà qu'il était positif. Toutes ces précautions étant prises, je voudrais maintenant vous donner des appréciations sur le diagnostic qu'il est possible de formuler. Dans le secteur privé, un peu moins des deux tiers des salariés sont passés à 35 heures, en durée collective. Les allègements de charges sociales représentaient 6 milliards d'euros en 1997, avant les extensions liées à la baisse de la durée du travail. Leur montant actuel serait d'environ 15 milliards d'euros, soit un coût supplémentaire d'allègement de charges lié aux lois Aubry d'environ 7 à 8 milliards d'euros. Les prévisions actuelles chiffrent le coût des allègements de charges à environ 23 milliards d'euros en 2006. Cette montée en puissance s'explique par la convergence des SMIC par le haut. Celle-ci provoque, en effet, une remontée automatique de l'ensemble des seuils, et donc un nombre plus grand de salariés est concerné par la baisse des charges. Différentes estimations sur les effets en terme de créations d'emploi de la baisse de la durée du travail circulent. Elles divergent, et je crois que vous aurez l'occasion d'entendre les responsables des services qui les ont produites. L'INSEE, dans la dernière édition du « Portrait social de la France », qui a d'ailleurs été largement commentée dans la presse, estime que la baisse de la durée du travail a permis de créer 260 000 emplois. Je note toutefois qu'il n'explique pas comment il est parvenu à ce chiffre. La DARES a établi ses propres estimations. Celles-ci, d'ailleurs, ne sont pas nouvelles puisqu'elles remontent déjà à l'année 2000, en appliquant des méthodes que l'on peut qualifier de microéconomiques. Elle a comparé un échantillon d'entreprises passées à 35 heures à un échantillon d'entreprises restées à 39 heures, et a considéré que l'écart entre ces deux échantillons représentait l'effet de la baisse de la durée du travail. Cette méthode me semble peu fiable, d'autant plus que nous étions encore en début d'application des lois Aubry. Cette évaluation microéconomique, en effet, ne peut porter que sur les premières entreprises passées aux 35 heures. Or, tout indique que ces entreprises ne sont pas représentatives de l'ensemble des entreprises. Elles présentaient des caractéristiques spécifiques : il s'agissait d'entreprises saines et en forte croissance pour un certain nombre d'entre elles. Cette méthode se heurte à un problème bien connu des statisticiens, celui des biais de sélection. Quand on prend un échantillon et que l'on généralise à partir de celui-ci, on risque d'aboutir à des erreurs très importantes, pour peu que cet échantillon présente des caractéristiques particulières par rapport à ce que l'on veut mesurer. L'INSEE poursuit et approfondit ce genre de recherches sur échantillon, avec plus de recul. C'est nécessaire, car on constate une grande divergence des conclusions, en fonction de la méthode économétrique utilisée. Tout cela confirme que la réalité n'est pas simple. C'est pourquoi, il me semble essentiel de confronter ces résultats microéconomiques à des analyses plus globales, afin de mieux encadrer la réalité. C'est la raison pour laquelle nous avons mis à jour l'étude que nous avions menée pour la commission Rouilleault. Je me permets donc de vous montrer quelques tableaux. Le premier concerne l'enrichissement de la croissance en emploi dans quelques pays d'Europe sur la période 1997-2002. Il s'agit de comparer les résultats de la France, qui est le seul pays d'Europe à avoir baissé la durée du travail de manière uniforme, brutale et à un moment bien identifié, à ceux de ses partenaires européens, afin d'isoler les effets de cette baisse. Le contenu en emploi de la croissance est le rapport entre le taux d'accroissement de l'emploi et le taux de croissance du PIB pour la période considérée. On constate que ce rapport est, en France, pratiquement identique à la moyenne de la zone euro. Il s'établit en effet en France à 0,6 %, c'est-à-dire qu'un taux de croissance du PIB de 1 % correspond à un taux d'accroissement de l'emploi de 0,6 %. Le taux est de 0,7 % pour la zone euro, de 0,5 % pour l'Allemagne, de 0,9 % pour l'Italie et de 1,1 % pour l'Espagne. On ne peut donc conclure ni à une spécificité française en la matière et ni que, grâce aux 35 heures, il y a eu plus d'emplois créés pour un niveau de croissance donné, que chez nos voisins qui n'ont pas appliqué une telle réforme. Le deuxième graphique permet de comparer l'évolution du taux de chômage en France, représentée en noir sur le graphique, et dans la zone euro, représentée en gris, sur la période 1990-2005. On constate d'abord que ces deux taux connaissent une évolution parallèle frappante. En procédant à une analyse plus fine, on constate que la baisse du taux de chômage a été plus rapide en France, à partir de 1999. J'ai donc représenté en pointillé la courbe qu'aurait suivi le taux de chômage s'il avait évolué en France comme dans la zone euro depuis le 1er janvier 1999. L'écart entre la courbe noire et la courbe en pointillé témoigne donc d'une certaine spécificité française. Celle-ci peut avoir plusieurs causes, comme une évolution différente de la population active par exemple. Tout ne s'explique donc pas par la réduction du temps de travail. Mais, si l'on imputait toute cette évolution aux 35 heures, ce qui n'est certainement pas le cas, on aboutirait à une baisse plus rapide du taux de chômage d'environ 0,5 point, ce qui représente entre 100 000 et 150 000 emplois. C'est donc le gain maximal en emplois qui me semble pouvoir être imputé à la baisse de la durée du travail. Il me semble difficile d'aller au-delà, car on ne voit pas pourquoi il y aurait des créations d'emplois qui auraient été compensées par d'autres phénomènes. On se focalise trop souvent sur les seuls effets directs des 35 heures en termes d'emploi, alors qu'il faut aussi prendre en compte les effets indirects, par le jeu des déplacements d'équilibres macroéconomiques. C'est pourquoi le troisième graphique présente l'évolution de la part des exportations françaises de produits manufacturés dans l'ensemble des exportations de la zone euro entre 1994 et 2003. Il permet d'associer l'impact du choc économique important qu'a représenté la baisse de la durée du travail sur l'équilibre des entreprises - sur leur localisation par exemple - avec d'autres données, comme la part de marché à l'exportation. Je voudrais maintenant formuler deux observations. La première concerne les délais d'ajustement, qui rendent à mon sens douteuse, au stade actuel, toute évaluation des 35 heures et a fortiori l'évaluation de la DARES datant de 2000. Une réduction brutale de la durée du travail introduit des éléments de contrainte. Dans le contexte de forte demande externe et interne de l'année 2000, en France comme dans le monde, j'estime qu'il est vraisemblable que des embauches contraintes aient été faites par les entreprises, afin de compenser la baisse de la durée du travail. Elles y étaient d'ailleurs plus ou moins obligées par les accords de l'époque. Ces emplois contraints sont-ils pérennes ? On peut légitimement se poser la question, car le contexte économique actuel est totalement différent. Les entreprises sont amenées à faire des efforts de productivité et de compression des coûts pour pouvoir tenir leur place dans la demande mondiale. Le retour aux tendances longues de notre équilibre macroéconomique a de fortes chances de corriger ces effets de court terme, dont j'ai estimé l'ampleur à 100 000 ou 150 000 emplois. La notion même d'emploi créé est contingente, un emploi peut en effet être créé une année, mais disparaître deux ans après. On peut donc craindre que les emplois contraints créés il y a deux ou trois ans ne disparaissent progressivement, d'autant plus que les 35 heures ont très probablement contribué à créer des perturbations macroéconomiques. Je reviens au graphique présentant l'évolution de la part des exportations françaises dans les exportations de la zone euro entre 1994 et 2003. Cette part était globalement stable, avec quelques oscillations, de 1994 à 1999. Elle a nettement décroché à partir de 1999. Je ne peux pas dire que c'est l'effet des seules 35 heures et le phénomène s'explique sans doute par plusieurs causes. Cependant, le fait que les entreprises françaises se soient trouvées contraintes sur le plan de leur offre, qu'elles aient vu leurs marges écornées par l'effet des 35 heures, ne peut que conduire à s'interroger sur la relation pouvant exister entre les 35 heures et la compétitivité de nos entreprises sur les marchés extérieurs. En tout cas, le raisonnement économique ne contredit pas l'existence d'un lien résultant d'un effet aussi important sur l'offre. En conclusion, je dirais qu'on ne peut pas déterminer, de manière sérieuse, aujourd'hui l'effet sur l'emploi de la baisse de la durée du travail. En toute hypothèse, il est clair que les pronostics émis en 2000, prévoyant la création de 700 000 emplois, ne reposaient sur aucune base sérieuse. Les évaluations actuelles varient entre zéro et 300 000 emplois créés. Notre propre évaluation porte sur 100 000 à 150 000 emplois créés au moment où la demande finale était forte. Je ne sais pas ce qu'il en restera, après les ajustements actuellement à l'œuvre et la recherche de gains de productivité. Même en retenant les hypothèses optimistes de créations d'emploi, le coût par emploi de la mise en œuvre des 35 heures est plutôt élevé pour les finances publiques, par rapport aux autres mesures de politique de l'emploi. J'estime donc que les 35 heures ont contribué à une certaine érosion de notre compétitivité externe, sans toutefois que l'on puisse mesurer leur rôle exact dans cette évolution. Enfin, même si je me suis limité aux mesures économiques, il ne faut pas oublier les conséquences sociales des 35 heures, qui ont apporté à ceux qui en bénéficient, soit un salarié sur deux, un surcroît de loisirs. M. le Président : Je vous remercie. M. le Rapporteur : M. le directeur, vous vous êtes livré à une analyse assez critique de la méthode qui a été retenue par la DARES dans son étude de décembre 2000. Or, il semble que cette méthode soit la seule employée par les pouvoirs publics pour l'évaluation des 35 heures, à moins que le directeur de l'INSEE ne me contredise tout à l'heure. Cette méthode consiste, rappelons le, à procéder à une généralisation à partir de données recueillies sur un échantillon d'entreprises ayant opté pour les 35 heures. Pouvez-vous nous dire si d'autres évaluations publiques, reposant sur une méthode différente, ont été réalisées, à l'époque ou actuellement ? Vous semblez préférer une méthode macroéconomique, en comparant notamment l'évolution du taux de chômage en France et dans la zone euro. Avez-vous actualisé la note que vous aviez rédigée pour le rapport du commissariat général au Plan, au troisième trimestre 2001 ? Enfin, vous avez laissé entendre que la réduction du temps de travail pouvait avoir un effet accélérateur sur la création d'emplois, que vous avez qualifié d'effet d'aubaine pour certains en période de croissance. Confirmez-vous que les lois Aubry, en limitant l'offre de travail, ont limité la capacité de production et ont donc un effet défavorable en période de retournement de conjoncture ? Cette méthode, que vous avez suivie pour élaborer les graphiques que vous nous avez montrés, peut-elles être étendue jusqu'en 2006 ? M. le Président : Notre mission s'intéresse aussi au coût de la baisse de la durée du travail. Vous avez parlé d'un coût supplémentaire de 7 milliards d'euros par rapport à ce qui résultait des allégements de charges antérieurs. Pouvez-vous préciser comment vous êtes parvenu à ce chiffre et ce qu'il signifie ? M. Jean LE GARREC : M. le directeur, je me permets tout d'abord de vous faire remarquer, mais c'est secondaire, que jamais, à ma connaissance, et je crois que je suis bien placé pour le savoir, le chiffre de 700 000 emplois créés n'a été avancé. Je suis d'accord avec vous quand vous recommandez la prudence lorsqu'on cherche à évaluer l'effet des 35 heures, car il y a des mutations qui se produisent et des rééquilibrages qui se font. Je connais les travaux de l'INSEE, de la DARES et du Commissariat général au Plan et je viens de prendre connaissance de vos travaux. La fourchette varie entre 150 000 et 385 000 emplois créés grâce aux 35 heures. Il est donc difficile de déterminer quelle est la situation réelle. Je loue donc votre prudence. J'ai été très intéressé par votre tableau sur le contenu en emploi de la croissance dans les pays d'Europe sur la période 1997-2002. Le contenu en emploi de la croissance en France sur cette période est dans la moyenne de la zone euro. Toutefois, dans les années antérieures, il me semble qu'il fallait en France une croissance supérieure à la moyenne de la croissance de la zone euro, et particulièrement de l'Allemagne, pour obtenir les mêmes résultats en terme d'emplois. Il ne faut donc pas se contenter d'examiner la période 1997-2002, mais regarder les années antérieures. Je n'ai pas les chiffres précis en tête, mais il me semble qu'il fallait à la France un point de croissance en plus pour aboutir à la même création d'emplois. On constate par ailleurs, dans le même tableau, que les gains de productivité en France ont été nettement supérieurs à ceux des autres pays de la zone euro. Il y a donc bien quelque chose qui s'est produit. Ces gains se sont, sans doute, parfois traduits par une intensification excessive du travail. Je suis d'autant plus à l'aise pour le dire, que je le craignais. Le raisonnement macroéconomique est certes intéressant, mais il a ses limites. Vous l'avez d'ailleurs dit vous-même et je pense que vous avez raison d'être prudent sur la corrélation entre l'évolution de la part de la France dans les exportations de la zone euro et les 35 heures. Il est toujours facile de comparer deux phénomènes, mais je pense que l'évolution des exportations de la France est liée à bien d'autres facteurs que la réduction du temps de travail. Dernière remarque, les négociations pour la mise en place des 35 heures dans les entreprises ont été l'occasion d'améliorer le fonctionnement et l'organisation de certaines d'entre elles. Là, nous passons de la macroéconomie à la microéconomie. C'est très important. J'ai été pendant très longtemps responsable d'un service d'organisation dans une très grande entreprise, je sais donc à peu près de quoi je parle. Il est important de mesurer aussi les effets microéconomiques des 35 heures. Enfin, il faut, en outre, se garder de ne prendre en compte que les effets économiques des 35 heures. Vous ne le faites d'ailleurs pas. Il y a, par exemple, les effets induits sur l'environnement des entreprises ou sur la création d'autres activités. Ces effets sont difficiles à mesurer, je vous l'accorde, mais personne ne peut les nier. Mme Marie-Anne MONTCHAMP : M. le directeur, je voudrais revenir sur certains points de votre exposé. J'ai été intéressée par la question que vous avez soulevée sur la pérennité des emplois créés par les 35 heures. Nous avons besoin de chiffres et de données pour nous permettre d'appréhender l'effet d'aubaine dont ont pu bénéficier les entreprises qui sont passées aux 35 heures les premières et qui étaient en mesure de tirer avantage des premiers textes. Il me semble également important de regarder, de manière générale, l'effet de la RTT sur le dynamisme des entreprises. J'ai été intéressée, comme Jean Le Garrec, mais peut-être pas pour les mêmes raisons, par les chiffres que vous nous avez communiqués sur les gains de productivité apparente du travail sur la période 1997-2002. Les bons résultats de la France constituent-ils un simple rattrapage de productivité par rapport à ses partenaires ou représentent-ils un gain positif de productivité ? Se sont-ils accompagnés d'une modernisation des firmes ou d'une simple remise à niveau des situations organisationnelles antérieures, qui ne serait pas génératrice d'emplois sur une longue période ? M. Michel DIDIER : Il n'existe pas de modèle permettant d'évaluer avec certitude les effets des 35 heures. C'est en en utilisant un, que la Banque de France ou la DARES, je ne sais plus, était arrivée au chiffre de 700 000 emplois créés. M. Jean LE GARREC : Ce chiffre n'a jamais été retenu. M. Michel DIDIER : Il a en tout cas été largement débattu, même s'il n'a pas été retenu comme objectif officiel par le gouvernement de l'époque. En tant que directeur de Rexecode, je me suis toujours refusé à donner des estimations prévisionnelles d'emplois créés par les 35 heures. En effet, j'estime que les économistes ne disposent pas des outils nécessaires à une telle prévision. Pourquoi ? C'est très simple. Les modèles sont bâtis sur l'observation du passé. Les économistes analysent les cycles économiques afin de déceler des constances permettant d'établir des relations. Comment trouver des constances sur un choc unique dans l'histoire économique française et absent de l'histoire économique de nos voisins ? Ces prévisions ne peuvent donc être que des paris. J'ai fait une analyse critique des chiffres avancés par la DARES. Cela ne veut pas dire que la DARES ait mal travaillé. Je veux simplement souligner le fait que les méthodes employées ont leurs limites. Le Rapporteur m'a demandé si la note rédigée pour la commission Rouilleault avait été actualisée. Je peux lui répondre par l'affirmative et me propose de vous transmettre l'intégralité de cette note, lorsqu'elle sera finalisée. S'agissant de la question des créations d'emploi en période de croissance ou de récession, les lois Aubry se sont traduites par moins d'heures de travail pour produire des biens et des services. Dans l'industrie, il est possible de gagner en productivité. Dans les services en revanche, c'est plus délicat. Ainsi, dans le petit village où je vais en vacances, le supermarché et le restaurant ferment plus tôt. Je connais par ailleurs deux boutiques de mon quartier qui ont dû fermer, car elles ne pouvaient plus payer leurs employés avec l'horaire réduit. Ce sont des exemples très concrets. Il ne faut pas sous-estimer cet aspect, car nous aurons tous à en subir les effets. Ces effets de percolation progressive dans tout le tissu économique du choc majeur, qu'a constitué cette réduction brutale du temps de travail de 10 %, sont très importants. Cela va continuer, ne sous faisons pas d'illusions. Il me semble donc qu'il est encore trop tôt pour faire un bilan final. Je suis d'accord avec M. Le Garrec, il faut prendre en compte la situation antérieure pour analyser le contenu en emploi de la croissance. Je ne sais pas s'il fallait effectivement un point de croissance supplémentaire par rapport à nos voisins européens pour que la France bénéficie d'une même croissance des emplois. J'ai, pour ma part, en tête un chiffre plus proche d'un demi point. Il me semble que celui d'un point de croissance est plus ancien et remonte au début des années 1970. M. Jean LE GARREC : Vous admettez que la France devait donc avoir une croissance supérieure pour bénéficier des mêmes effets positifs sur l'emploi que ses voisins. M. Michel DIDIER : Je ne peux pas vous donner de chiffre exact, mais cet écart s'est beaucoup réduit au cours des dernières années. Ce qui est important, en ce qui concerne l'analyse des 35 heures et de la politique de l'emploi en général, c'est qu'il s'est produit dans les années 1990 un phénomène général très important et dont on n'a pas encore mesuré toute l'ampleur : le ralentissement très marqué de la substitution du capital au travail. L'investissement a, d'ailleurs été très faible pendant de nombreuses années. Aujourd'hui, il y donc plus d'emplois dans un point de croissance qu'il n'y en avait il y a dix ans. C'est un phénomène que l'on observe à l'échelle européenne et qui n'a rien à voir avec les 35 heures. Il s'explique, en partie, par le fait que le régime de croissance a changé. Elle se fait désormais sans inflation et avec un équilibre qui s'est établi en ce qui concerne le partage entre les salaires et les profits. Ce contexte est relativement favorable à l'emploi. Heureusement d'ailleurs, car sinon, les taux de chômage en Europe seraient supérieurs à ce que l'on observe aujourd'hui. Je suis d'accord avec M. Le Garrec, la contrainte représentée par la mise en place des 35 heures a obligé les entreprises à porter un nouveau regard sur elles-mêmes, afin d'essayer de produire autant en moins d'heures de travail. On peut donc dire que les 35 heures ont été un élément favorable aux gains de productivité en France. C'est d'ailleurs une spécificité française : les Français travaillent peu en nombre d'heures, en nombre de jours, peu dans la vie, mais ceux qui travaillent sont très productifs. Cependant, je ne sais pas s'il est bon que très peu de gens soient très productifs, car cela représente une pression pour eux, alors que beaucoup de gens ne travaillent pas. C'est un autre sujet que celui des 35 heures, mais ce n'est pas complètement différent, car c'est aussi une forme de réduction du temps de travail et de réduction de la quantité de travail fourni. Une question portait sur la pérennité des emplois créés par les 35 heures. Est-ce qu'une partie des emplois, qui ont pu être créés par la contrainte des 35 heures, risque, dans un contexte de pression compétitive plus forte, marquée par l'arrivée de nouveaux compétiteurs internationaux, d'être les premiers à être supprimés ? Je ne sais pas, mais je puis vous assurer que la contrainte est très forte. La question des coûts dépasse la question des 35 heures, car elle revient à se demander jusqu'où la politique de baisse des charges doit aller. Je m'interroge sur ce point. La baisse des charges sociales n'est pas en soi une mauvaise politique, mais il faut bien se rendre compte qu'il s'agit là d'une baisse différenciée, et donc d'une redistribution des cotisations sociales. En effet, si l'on baisse les charges sociales sur les bas salaires, il faut bien les augmenter par ailleurs, généralement sur les hauts salaires. Ces baisses atteignent 7 milliards d'euros, puis 15 milliards d'euros et bientôt plus de 20 milliards d'euros. Elles vont bientôt représenter un des tout premiers budgets publics. C'est un problème, d'autant plus que le gouvernement cherche des crédits pour conforter des budgets « proactifs » pour la croissance à venir, comme celui de l'enseignement supérieur ou de la recherche. Or, les baisses de charges sociales sont surtout des dépenses défensives, puisqu'elles visent à éviter la hausse du coût du travail et à réinsérer dans le monde du travail des personnes qu'on a commencé par exclure en raison du niveau élevé du salaire minimum. Cette redistribution du coût salarial vient grever le prélèvement obligatoire de la Nation, qui n'est pas extensible à l'infini, alors qu'il y a par ailleurs des dépenses actives que le gouvernement n'arrive pas à inscrire dans ses programmes prioritaires. C'est une problématique majeure que je relie à d'autres. La France est-elle attractive pour les divers talents ? La priorité est donnée à la réinsertion de personnes non qualifiées, alors que des personnes qualifiées ne restent pas toujours travailler sur notre territoire pour apporter leur contribution. Cette question n'est pas sans lien avec celle des 35 heures, en raison du coût des allègements de charges sociales. M. Jean-Charles TAUGOURDEAU : Vous pensez donc qu'une baisse des charges sur les bas salaires ne peut être compensée que par une hausse des charges sur les hauts salaires. Je pensais naïvement que le nombre de cotisants sur les bas salaires augmentant, le montant des cotisations finalement perçues par l'Etat augmentait aussi. M. Michel DIDIER : Il y a du vrai dans ce que vous dites. Si la baisse des charges sur les bas salaires conduisait à une augmentation de deux millions du nombre de travailleurs par exemple, l'Etat serait certes bénéficiaire. Mais, dans une situation où l'on estime les créations d'emplois induites par les lois Aubry à 380 000 au maximum, l'impact sur les finances publiques est négatif. M. Jean-Charles TAUGOURDEAU : Le problème, c'est qu'on n'a pas le droit d'augmenter le déficit. M. Michel DIDIER : Je ne sais pas si c'est une question de droit, mais il est sûr que je ne préconiserais pas qu'on augmente le déficit à l'infini, sous peine de détruire l'emploi pour de bon. M. Pierre COHEN : J'ai l'impression que vous avez davantage exposé votre point de vue personnel sur les 35 heures, qui est résolument hostile, que développé des arguments sérieux et convaincants pour démontrer qu'elles ont représenté un coût pour l'économie française et sont une « plaie » pour elle. La période récente l'a prouvé : baisser les charges pour augmenter le nombre des cotisants n'est pas une solution. Il faut avant tout s'attacher à créer le plus d'emplois possibles, pour résoudre les problèmes de retraite et de sécurité sociale. Vous avez évoqué le petit village où vous passez vos vacances. Mais, après la loi votée par la majorité actuelle, le secteur de la restauration n'est plus, que je sache, concerné par l'application des 35 heures. Ce n'est qu'un exemple. Selon vous, le principal effet des 35 heures est d'avoir renchéri le coût du travail. Or, pourquoi ne pas profiter justement de la période de croissance que nous avons connu pour améliorer les conditions de travail ? Il faut identifier tous les éléments favorisant la productivité. Or, le fait de travailler moins en est un. Je n'ai pas entendu cet argument dans votre exposé. On sait très bien, par exemple, qu'en France les cadres du secteur des hautes technologies sont plus productifs que les cadres américains et japonais, car ils sont présents dans leurs entreprises durant des plages horaires plus favorables à l'efficacité et à une meilleure productivité. Peut-être que, dans certains secteurs, les 35 heures ont eu des effets défavorables en terme de coût. Cependant, il faut reconnaître aussi qu'elles ont créé une dynamique propice à l'amélioration de la productivité dans de nombreux secteurs. M. Jean LE GARREC : J'admets que l'on puisse ouvrir un débat sur la question de la baisse des charges. Mais, dans ce cas, il faut rappeler que celle-ci n'est pas imputable seulement aux 35 heures, puisque les gouvernements Balladur et Juppé avaient mis en place des dispositifs de cette nature. M. Michel DIDIER : Je ne considère pas, M. Cohen, que les 35 heures soient une « plaie », pour reprendre votre expression. Je me suis borné à essayer d'analyser leurs effets économiques. Je suis tout à fait conscient des conséquences positives qu'elles peuvent avoir, en terme de loisirs supplémentaires pour nos concitoyens, par exemple. Je pense que c'est, pour un certain nombre de nos compatriotes, un avantage, sinon les lois Aubry n'auraient pas bénéficiées du soutien de nombreux salariés. Simplement, ces gains ne sont pas chiffrables, ou alors ils le sont d'une autre manière. Je me suis contenté d'une analyse économique, c'est pour cela que je n'ai pas insisté sur ces effets bénéfiques. Je suis d'accord avec M. Le Garrec, la baisse des charges n'a pas été uniquement provoquée par la baisse de la durée du travail. Il y en a eu avant. Toutefois, les 35 heures ont, à mon sens, changé la signification économique de la baisse des charges. En effet, avant cette réforme, la baisse des charges s'analysait comme une baisse absolue du coût du travail, ce qui permettait aux entreprises d'embaucher plus, puisque le travail leur revenait moins cher. Avec les 35 heures, la baisse des charges permet de compenser la hausse du coût du travail et donc d'éviter des destructions d'emploi. Corrélativement à la question de la baisse des charges, se pose celle de l'arbitrage entre les différents types de dépenses publiques. Le contenu de la croissance ne peut être négligé. On peut se demander en effet s'il ne faudrait pas, à moyen terme, favoriser des dépenses publiques davantage porteuses d'avenir, en matière d'innovation, de recherche et de croissance. Si, sur le court terme, la baisse des charges peut-être une solution, il n'est pas sûr que la réponse soit identique sur le moyen terme. M. le Président : Je voudrais pour terminer vous poser trois questions. Avez-vous étudié quelle sera l'évolution du coût du travail, lorsque les baisses de charges prévues par les mécanismes incitatifs de la loi Aubry I prendront fin ? De même, avez-vous mesuré les conséquences des 35 heures sur le pouvoir d'achat des bas salaires ? J'ai été très impressionné par la courbe des exportations françaises. Si le lien entre la baisse de notre compétitivité et la baisse de la durée du travail était avéré, nous serions en présence de très lourdes conséquences pour l'économie nationale. Si, à titre individuel, les Français peuvent légitimement souhaiter travailler moins, ce n'est pas sûr qu'il en aille de même collectivement. Il est aussi légitime de se demander si la baisse de la durée du travail a des effets positifs ou négatifs sur la compétitivité de notre économie. Quelle est donc, selon vous, la part de responsabilité de la baisse de la durée du travail dans la baisse de la compétitivité internationale de la France que l'on constate à partir de 1999 ? M. Michel DIDIER : Je crois que les allégements de charges ne pourront pas s'interrompre. Il est impossible de les arrêter brutalement sans supprimer des centaines de milliers d'emplois. Mais, après tout, il ne s'agit pas de dépenses à strictement parler. Cela revient, finalement, à rendre notre système de cotisations sociales progressif. Vous m'interrogez sur le pouvoir d'achat des salariés. Il faut distinguer d'une part le pouvoir d'achat individuel et, d'autre part le pouvoir d'achat global. Si la modération salariale s'accompagne d'une hausse de l'emploi, le pouvoir d'achat global des salariés n'est pas atteint. Simplement, le pouvoir d'achat de chacun croît un peu moins vite. Je pense que la modération salariale permettait d'augmenter un peu plus les créations d'emploi en France. Il faut un partage de la masse salariale qui soit plus favorable à l'emploi. C'est d'ailleurs ce qui s'est passé. Les 35 heures ont forcé le trait, car cette réforme a représenté un choc important. Mais, il est clair que la modération salariale a permis de limiter l'impact de la réforme sur le coût du travail. Heureusement d'ailleurs ! La modération salariale est un phénomène que l'on retrouve dans les pays qui connaissaient à la fois inflation et hausse assez rapide des salaires, c'est-à-dire les pays du sud de l'Europe, dont la France faisait partie. M. le Président : Il y a donc eu perte du pouvoir d'achat individuel des salariés ? M. Michel DIDIER : L'augmentation du pouvoir d'achat a été moins forte que s'il y avait eu moins d'emplois créés. Il faut se rappeler que c'est ce qui s'est passé auparavant. Pendant une vingtaine d'années, la France n'a pas connu de croissance de l'emploi, le partage de la masse salariale se faisait entièrement en augmentations de salaire. C'était l'ajustement par le chômage. Cette situation était malsaine et il était donc nécessaire d'y remédier. Les 35 heures se sont inscrites dans cette perspective et ont encouragé la modération salariale, qui a permis d'atténuer l'impact sur les coûts salariaux. Individuellement, les salariés qui étaient pourvus d'un emploi on pu le regretter. Mais, je crois que pour la collectivité nationale, c'est plutôt une bonne évolution. L'économie est complexe. On ne peut pas prouver que la baisse de la durée du travail a entraîné une baisse de la compétitivité. Mais, il existe de fortes présomptions. En effet, tous les raisonnements économiques suggèrent qu'un choc de coûts n'est pas favorable à la compétitivité. Par ailleurs, je constate que, depuis 2000, notre compétitivité se réduit. A partir de là, chacun conclut comme il l'entend. Je crains cependant qu'il y ait un lien entre les deux phénomènes. Il est important de ne pas se tromper pour l'avenir. M. le Président : M. Didier, je vous remercie d'avoir bien voulu répondre à nos questions. Audition de M. Jean-Michel CHARPIN, Présidence de M. Patrick OLLIER, Président M. le Président : Nous avons le plaisir d'accueillir M. Jean-Michel Charpin, directeur général de l'INSEE, ancien commissaire général au Plan. Vous êtes accompagné de M. Didier Blanchet, chef du département des études économiques de l'INSEE, et de M. Brunon Crépon, qui appartient au département de recherche. Je vous remercie également d'être avec nous aujourd'hui. Notre mission est chargée d'évaluer les conséquences économiques et sociales de la réduction du temps de travail engagée dans notre pays depuis 1997. Dans cette perspective, votre expérience au commissariat général au Plan et vos fonctions actuelles à l'INSEE nous seront précieuses. Vous avez mis en place en 2001 une commission pour dégager les enseignements de l'observation de ce processus. Nous entendrons d'ailleurs prochainement le président de cette commission, M. Henri Rouilleault. Vous nous direz comment les constatations de cette commission peuvent être actualisées et si l'institut que vous présidez actuellement entend engager des travaux de recherche sur les conséquences des 35 heures. M. Jean-Michel CHARPIN : Je vous remercie d'abord de m'avoir invité. Dans cette introduction, je vais tenter de vous éclairer sur les travaux menés par l'INSEE au sujet des conséquences de la réduction du temps de travail. Je ne parlerai guère des travaux aujourd'hui très anciens qui ont été faits avant que la réduction du temps de travail ne devienne une politique volontariste. Je voudrais tout de même les mentionner, pour mémoire, à l'attention de votre rapporteur et de ses collaborateurs, car ils ont joué un certain rôle dans le débat. Il s'agit de travaux réalisés par l'INSEE, principalement dans les années 1970, à partir de modèles macro-économétriques qui furent établis sur des périodes n'incluant pas de mesures volontaristes de réduction du temps de travail, puisque le temps de travail diminuait effectivement à l'époque, mais de manière spontanée. La durée légale de 40 heures était en effet inférieure à la durée effective du travail, ce qui donnait de la marge aux entreprises et aux organisations de travailleurs pour qu'elles s'entendent spontanément pour réduire le temps de travail, branche par branche, sans que ceci nécessite ni modification du dispositif législatif ni subventions particulières : cela se passait sans intervention d'argent public. L'article, écrit en 1979 par Gilles Oudiz, Emmanuel Raoul et Henri Sterdyniak dans le numéro 111 de la revue mensuelle de l'INSEE Economie et statistique sous le titre « Réduire le temps de travail : quelles conséquences ? », est une référence représentant bien les travaux de l'époque. Ces travaux ont un intérêt historique : ils ont été menés avant l'expérience d'une politique volontariste de réduction du temps de travail et sont donc moins riches et moins pertinents que des études qui peuvent se fonder aujourd'hui sur l'observation d'un processus organisé de réduction du temps de travail. Lorsque la politique de réduction du temps de travail a été enclenchée, le système statistique public s'est posé explicitement la question du dispositif d'observation et d'évaluation de la réduction du temps de travail. Il y était d'ailleurs encouragé par les lois organisant la réduction du temps de travail, qui avaient pris en compte les nécessités de l'observation et de l'évaluation. Dans ce cadre, c'est la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques du ministère du travail, la DARES, qui a pris en charge le dispositif d'observation au-delà des enquêtes standards. Parmi ces dernières, il faut mentionner l'enquête ACEMO (activités et conditions d'emploi de la main d'œuvre) du ministère du travail et l'enquête Emploi de l'INSEE. Un dispositif spécifique d'observation a été mis en place, prévoyant notamment le traitement exhaustif des conventions et l'observation des modalités de la réduction du temps de travail dans un certain nombre d'entreprises. Ce dispositif a été confié à la DARES, ce qui est tout à fait conforme à la répartition usuelle du travail entre l'INSEE et les services statistiques ministériels. En effet, l'INSEE est traditionnellement responsable des infrastructures statistiques et des statistiques structurelles, cependant que les services statistiques ministériels sont tournés vers les statistiques conjoncturelles spécialisées. La DARES a donc publié la plupart des études et statistiques sur la réduction du temps de travail. De ce fait, c'est également la DARES qui s'est lancée la première dans les évaluations globales de ses effets. Elle l'a fait en suivant une méthode exposée dans de nombreuses publications, dont nous pourrons vous fournir la liste exhaustive, consistant à comparer, dispositif par dispositif, les entreprises qui ont recouru à la réduction du temps de travail à celles qui sont restées à 39 heures en « contrôlant », comme disent les statisticiens, c'est-à-dire en neutralisant, les effets tenant au secteur, à la taille et à la tendance antérieure de l'emploi. Selon ces estimations, la réduction du temps de travail a eu un effet positif sur l'emploi au cours de la période 1997-2003 de 350 000 emplois nets créés, à la suite de l'application de la loi Robien, de la loi Aubry I et de la loi Aubry II. Cela représente environ 20 % des emplois nets créés sur cette période. Ces estimations effectuées par la DARES ont été reprises par d'autres organismes, dont l'INSEE, à diverses occasions. D'abord sous la signature de Stéphane Jugnot, de la DARES, dans la dernière édition (2002-2003) des Données sociales, dont j'indique qu'il contient quatre articles sur les conséquences de la réduction du temps de travail. Elles ont été reprises aussi comme base des estimations utilisées par l'INSEE à la fois dans ses Notes de conjoncture régulières et dans les chapitres sur l'emploi des éditions annuelles de Portrait Social, y compris dans la dernière édition sortie il y a deux semaines. M. le Président : De quand datent les estimations de la DARES ?
M. Jean-Michel CHARPIN : Les premières estimations datent de 2000. Elles ont été ensuite régulièrement actualisées selon la même méthode. Ces estimations ont aussi été reprises dans le rapport du commissariat général du Plan, dont Henri Rouilleault viendra vous parler. Les estimations de la DARES peuvent être soumises à trois critiques méthodologiques. Première critique : elles négligent les effets de bouclage macroéconomique. Dans la méthode de la DARES en effet, il est supposé qu'il ne se passe rien dans les entreprises qui n'ont recouru à aucun dispositif. Or, on peut très bien imaginer que la modification de l'environnement général ait eu des conséquences pour ces entreprises également. Deuxième critique : ces estimations négligent le phénomène dit d'autosélection. Les entreprises prennent leurs décisions de façon rationnelle. Si une entreprise choisit de recourir à un dispositif de réduction du temps de travail, c'est parce qu'elle a jugé qu'elle se trouvait dans une situation suffisamment favorable pour appliquer ce dispositif, ou en tout cas plus favorable que ne l'est la situation d'autres entreprises qui, au même moment et dans les mêmes conditions, décideraient d'attendre et de ne pas recourir au dispositif. Le biais d'autosélection peut se traduire de plusieurs manières. Le cas le plus normal est celui d'une entreprise jugeant que, compte tenu de ses caractéristiques, elle ne subira pas de coûts élevés en réduisant le temps de travail, alors que d'autres entreprises peuvent avoir jugé que leur situation ne leur permet pas de passer aux 35 heures. D'autres entreprises peuvent avoir choisi de passer aux 35 heures parce qu'elles se trouvaient dans une situation de prospérité ou bénéficiaient de gains de productivité très élevés, indépendamment de la réduction du temps de travail. La troisième critique est commune à quasiment toutes les méthodes envisageables, qui sont impuissantes à donner des informations sur les effets à long terme de la réduction du temps de travail. Seul le temps qui passe permettra de savoir quels sont ces effets. Malgré ces trois limitations, les estimations de la DARES restent une base sérieuse d'appréciation des effets économiques de la réduction du temps de travail. Depuis un peu plus d'un an, l'INSEE dispose des fichiers détaillés, apurés et transmis par la DARES, notamment des enquêtes ACEMO relatives à la réduction de la durée du travail. Nous pouvons donc nous aussi effectuer des analyses approfondies. J'aimerais vous en signaler deux. Nous avons d'abord réalisé un appariement de ces fichiers avec les enquêtes trimestrielles de conjoncture réalisées dans l'industrie. Le but était d'étudier les tensions sur les facteurs de production résultant de la réduction du temps de travail. Cette recherche a été publiée par Marie Leclair dans la revue Economie et statistique (n° 359-360, 2002) sous le titre « Réduction du temps de travail et tensions sur les facteurs de production ». Sa conclusion principale est que, au moins à court terme, des tensions sont apparues sur les capacités de production et sur les effectifs consécutivement à la réduction du temps de travail, et particulièrement dans les entreprises passées aux 35 heures. Il semble que ces tensions soient en voie de résorption, sans que celle-ci résulte d'un ajustement par la production, ce qui serait le pire des scénarios, mais au contraire à la suite d'embauches et d'investissements. Nous avons ensuite lancé une recherche, menée par Bruno Crépon, ainsi que Marie Leclair et Sébastien Roux, visant à traiter principalement la limitation à laquelle se heurtent les études de la DARES, les effets d'autosélection. Cette recherche, qui est encore en cours, utilise des méthodes statistiques complexes pour traiter du biais d'autosélection, et aussi de certains effets de bouclage, ainsi que de leurs conséquences sur la productivité et sur l'emploi. Cette recherche n'est pas achevée - nous avons prévu de la publier en juin 2004 - mais elle est suffisamment avancée pour que je vous dise qu'elle permet de confirmer l'existence de biais d'autosélection, à savoir le fait que « les entreprises elles-mêmes font leurs calculs ». La réduction du temps de travail n'a pas eu d'impact sur les seules variables économiques, comme les salaires, les profits ou les finances publiques. Elle a eu aussi des conséquences sur les conditions de travail et sur les conditions de vie. Les informations en cette matière sont moins nombreuses qu'en matière économique. Toutefois, les enquêtes de la DARES et de l'INSEE fournissent quelques éléments d'appréciation des changements résultant dans ces domaines de la réduction du temps de travail. La principale est l'enquête « Réduction du temps de travail et modes de vie » effectuée par la DARES et dont les résultats ont fait l'objet de plusieurs publications. L'INSEE a d'ailleurs, dans la dernière édition de Données sociales, publié un résumé des résultats de cette enquête, sous la signature de Dominique Méda et Renaud Orain. Voilà, M. le Président, ce que je voulais rappeler en introduction. Nous sommes à votre disposition pour répondre à vos questions. M. le Président : Je vous remercie. M. le Rapporteur : J'ai beaucoup apprécié votre exposé. J'ai noté les critiques méthodologiques que vous aviez adressées aux recherches de la DARES, même si vous avez noté qu'aucune recherche n'en était exempte. Ces études semblent, par ailleurs, être la seule source sur l'évaluation des effets en emploi des 35 heures. Si j'ai bien compris, l'INSEE s'est inspiré des travaux de la DARES pour quantifier les créations d'emplois dues aux 35 heures. Pouvez-vous nous le confirmer ? L'INSEE prévoit-il, au-delà du programme de travail que vous avez indiqué, d'apporter une contribution plus lourde ne reprenant pas la méthodologie de la DARES ? J'aimerais, en outre, avoir des précisions sur les aspects financiers des 35 heures. Pouvez-vous évaluer leur coût brut pour les finances publiques ? Les 35 heures ont aussi des aspects psychologiques et sociaux. Je pense notamment aux effets de la modération salariale. Les publications de l'INSEE laissent entendre que cette modération salariale est liée aux accords de réduction du temps de travail et concerne surtout les bas salaires. Pouvez-vous le confirmer ? Quels sont selon vous les effets psychologiques de la réduction du temps de travail ? Les différentes catégories de salariés portent-elles le même jugement sur les 35 heures ? Qu'en pensent les cadres ? Peut-on dire que la satisfaction croît lorsqu'on s'élève dans la hiérarchie de l'entreprise ? M. Philippe VUILQUE : M. Didier, directeur de Rexecode, nous a dit, que, selon lui, il était particulièrement difficile de mener une évaluation fiable à court terme des effets de la réduction du temps de travail sur l'emploi. Pensez-vous qu'aujourd'hui, alors que nous sommes dans le court terme, il est possible de procéder à une évaluation sérieuse, économique, financière, voire sociétale ? Si ce n'est pas le cas, quel est le délai nécessaire pour faire une évaluation fiable, sereine et sans arrière-pensées des 35 heures ? En tout état de cause, les évaluations de la DARES, même si elles ne sont pas exemptes de critiques, constituent, vous l'avez dit, une base sérieuse qui peut, à court terme, être une référence. M. Nicolas PERRUCHOT : M. le directeur général, vous avez mentionné le chiffre de 350 000 emplois créés par la loi Robien et les lois Aubry. Existe-t-il une statistique différenciant, parmi ces emplois, les emplois publics des emplois privés ? Pouvez-vous, par ailleurs, nous indiquer si, à l'INSEE, des statistiques sur la géographie de ces créations d'emploi sont disponibles ? On a parfois le sentiment qu'elles ont beaucoup plus bénéficié aux grandes métropoles qu'aux petits villages de province. M. Pierre COHEN : La principale critique que vous adressez à la méthode suivie par la DARES concerne les effets d'autosélection. Vous avez par ailleurs mentionné une recherche menée par l'INSEE visant à neutraliser ces effets. Pourquoi donnez-vous tant d'importance à ces effets d'autosélection ? Les adversaires des 35 heures soutiennent que la loi était une loi couperet et qu'elle a imposé la réduction du temps de travail, mais quand vous parlez d'autosélection, c'est bien pour souligner le fait que certaines entreprises, et pas d'autres, ont choisi d'entrer dans tel ou tel dispositif. M. le Président : Les évaluations sur le nombre d'emplois créés par les 35 heures sont divergentes. M. Didier, directeur de Rexecode, avance le chiffre de 150 000 emplois. Il nous a montré un tableau très intéressant mettant en parallèle l'évolution du chômage en France et dans la zone euro. Le décrochage qui apparaît correspond à ce nombre de 150 000. Les estimations de la DARES semblent sujettes à caution. A combien estimez-vous, en tant que directeur général de l'INSEE, le nombre d'emplois créés par les 35 heures ? Si les évaluations des créations d'emplois sont divergentes, celles sur le coût pour les finances publiques ne le sont pas. Toutes dépenses confondues, il semble que l'on puisse l'évaluer à 15 milliards d'euros. Confirmez-vous ces chiffres ? Notre mission s'intéresse aussi aux conséquences de la mise en œuvre des 35 heures sur le tissu économique de notre pays. Au-delà des créations d'emplois, êtes-vous en mesure de déterminer ces conséquences, notamment sur la production intérieure ou sur les exportations et la compétitivité en général ? M. Jean-Michel CHARPIN : M. le rapporteur, il est usuel que, à l'intérieur du système statistique public, les services se répartissent la tâche afin d'éviter de se retrouver en concurrence, ce qui représenterait un gaspillage de ressources publiques - que la commission des finances de l'Assemblée nationale aurait tôt fait, à juste titre, de dénoncer ! Par conséquent, lorsqu'un dispositif d'observation doit être mis en place, nous nous concertons afin qu'un seul service en prenne la responsabilité, la DARES dans le cas de la réduction du temps de travail. C'est la routine, nous veillons en permanence à ce que le travail ne soit pas fait en double, c'est la moindre des choses. Cela n'empêche pas l'INSEE de mener ses propres travaux, qui ne sont d'ailleurs pas négligeables. La méthode de la DARES n'est pas sans limites, mais elle n'entre pas dans la même catégorie que la courbe sur l'évolution du chômage que vous a présentée M. Didier. Cette courbe relève de l'illustration, pas de la méthode économétrique. La méthode de la DARES est fruste, mais elle est professionnellement reconnue. Ce sont des calculs approfondis, pas un dessin. M. le Président : Les courbes décrivant l'évolution du chômage au niveau européen ne sont quand même pas de simples dessins. M. Jean-Michel CHARPIN : Le travail de la DARES peut être critiqué, mais son niveau d'élaboration est tout autre que celui de ces courbes. L'analyse a été faite entreprise par entreprise pour déterminer, à secteur et à taille donnés, quelle a été l'évolution des effectifs. Du point de vue de l'appareillage méthodologique, vous voyez bien qu'on est à une autre échelle. On peut distinguer trois catégories : les méthodes « impressionnistes » ; celles qui sont professionnellement reconnues, mais qui reposent sur l'hypothèse d'absence d'autosélection ; et celles qui cherchent à neutraliser le biais d'autosélection. C'est à cette dernière catégorie que l'INSEE travaille, sous la direction de M. Crépon. Je voudrais signaler à M. le rapporteur que la dernière édition de Portrait social contient des éléments sur l'évolution des salaires. On constate une certaine modération salariale ces dernières années, manifestement liée à la réduction du temps de travail. Vous pourrez trouver dans cette publication les chiffres par catégories d'entreprises. Toutefois, ces éléments ne tiennent pas encore compte du rattrapage des SMIC. Nous sommes actuellement en phase de convergence des SMIC, avec suppression des SMIC multiples. Les bas salaires vont donc augmenter assez rapidement, ce qui posera sans doute des problèmes, inverses de ceux de la période précédente. Pour appréhender les effets « psychologiques » des 35 heures, la meilleure source est l'enquête de la DARES intitulée « Réduction du temps de travail et modes de vie ». Cette enquête nous apprend notamment que le critère du genre est décisif. En effet, les hommes sont assez satisfaits de la réduction du temps de travail et, fait particulièrement intéressant, ils le sont de façon uniforme, sans distinction entre l'ouvrier non qualifié et le cadre. En revanche, chez les femmes, on constate de grandes différences entre les catégories sociales : les femmes très qualifiées sont extrêmement satisfaites de la réduction du temps de travail, alors que les ouvrières le sont peu. Il existe donc, pour le genre féminin, un « critère de variabilité » auquel il convient d'attacher une certaine importance. Au fur et à mesure que les enquêtes de routine menées par l'INSEE se dérouleront, nous aurons des renseignements complémentaires sur des évolutions dont certaines pourront être attribuées à la réduction du temps de travail. Mais cela se fera progressivement, le temps passant. Je dirai à M. Vuilque qu'une estimation des effets à court terme des 35 heures a un intérêt en tant que tel. Une politique a des effets instantanés, notamment sur l'emploi, qui méritent d'être mesurés. Ils ne préjugent pas des effets à long terme, qui peuvent être plus ou moins forts ou même opposés. En tant que tels, ils sont un élément de la réalité que nous vivons. Une politique de relance salariale, par exemple, a ainsi certainement des effets positifs sur l'emploi à court terme, alors que ce sera beaucoup plus douteux à long terme. Il s'agit de deux registres différents. J'indiquerai ensuite à M. Perruchot que les emplois créés par les 35 heures l'ont été très majoritairement dans le secteur privé. Dans la sphère de l'Etat, aucun emploi n'a été créé ; dans celle des collectivités locales, je crois que les effets ont été limités. Il faut mentionner essentiellement les créations d'emploi dans le secteur hospitalier, même si les chiffres ne sont pas considérables. A ma connaissance, il n'existe aucune étude géographique de ces créations d'emplois. En revanche, il y a des travaux analysant les créations d'emploi par catégorie d'entreprises, notamment en fonction de leur taille. Or, ces catégories ne sont pas neutres en terme de répartition sur le territoire. La question de l'autosélection est très importante pour toute évaluation d'une mesure de politique économique. Le risque est de voir une homogénéité dans la population d'entreprises là où, en fait, existe une grande diversité, ce qui modifie fortement l'estimation. Le biais d'autosélection est le plus flagrant dans les premières études de la DARES. Il ne faut pas calculer les effets globaux d'une politique au prorata, par exemple, de ceux qui ont été observés sur le premier tiers des entreprises. On comprend bien qu'il est alors difficile d'apprécier les effets globaux de la politique puisque, par définition, les entreprises qui sont passées les premières aux 35 heures sont celles qui étaient dans les meilleures conditions pour le faire. Mais le biais d'autosélection ne se limite pas à cet effet. L'étude va certes « contrôler » un certain nombre de variables de l'environnement économique, mais certaines variables lui échappent. Or, elles peuvent avoir joué un rôle dans la sélection des entreprises. C'est une donnée importante, c'est pourquoi M. Crépon et son équipe travaillent actuellement sur une recherche visant à traiter explicitement le problème de l'autosélection. M. le Président m'a demandé de juger globalement l'ensemble des effets positifs et négatifs de la réduction du temps de travail. C'est très délicat et ma réserve naturelle m'empêche de porter un tel jugement. M. le Président : Ce n'est pas ce que je vous ai demandé, M. le directeur général. Permettez-moi de reformuler mes questions. Une de mes questions concernait la « frustration salariale » et plus précisément le manque à gagner en terme de pouvoir d'achat. Nous n'avons pas les mêmes échos, mais, pour ma part, dans les contacts que j'ai pu avoir, j'ai perçu cette « frustration salariale ». La mise en œuvre des 35 heures a-t-elle pu provoquer cette réaction, notamment parmi les bas salaires ? Ma deuxième question concernait l'effet des 35 heures tel qu'on peut le lire à la lumière des courbes de l'évolution du chômage en France et dans la zone euro. Ces courbes sont précises, puisqu'on peut tout à fait connaître le niveau de chômage chez nos partenaires européens. Or, elles présentent un parallélisme frappant jusqu'en 1999, date à partir de laquelle le chômage en France semble baisser plus vite que dans les autres pays de la zone euro. M. Jean LE GARREC : M. le directeur général, vous avez été, comme à votre habitude, d'une très grande précision et vous avez parfaitement posé le problème, dans toute sa complexité. Vous nous avez, en outre, apporté des éléments de référence qui seront utiles à la suite de notre débat. Vous avez notamment souligné que les hommes étaient uniformément satisfaits des 35 heures, alors que cette satisfaction variait chez les femmes en fonction de leur qualification professionnelle. Il faut s'interroger sur cette variabilité. Elle s'explique sans doute par des raisons liées au travail lui-même, mais aussi par des raisons liées à l'environnement du travail. Disposez-vous d'éléments précis sur ce point ? La modération salariale a été l'une des données de la négociation. Elle a donc dû se faire sentir. A la lecture du « Portrait social » publié par l'INSEE, j'ai l'impression que la modération salariale est beaucoup plus faible - certains pourront d'ailleurs la juger trop faible - qu'on veut bien le dire. Le problème des heures supplémentaires est lié à celui de la modération salariale. J'aimerais savoir si l'INSEE a mené des travaux sur cette question. Il semble que l'on constate actuellement un moindre recours, de façon assez soudaine, aux heures supplémentaires. Les salariés prennent donc en compte dans leurs réactions les changements affectant les salaires, mais aussi les heures supplémentaires, alors que celles-ci sont autorisées. Il serait intéressant d'en identifier les raisons. Ma dernière question porte sur l'évolution de la part des exportations françaises de marchandises dans les exportations de la zone euro. On constate que cette part baisse, surtout à partir de 1998-1999. Le rapport avec les 35 heures est donc vite fait. Quelle est votre opinion sur ce phénomène ? M. Jean-Michel CHARPIN : M. le Président, je n'ai pas de chiffres précis en tête, mais les travaux de l'INSEE permettent d'estimer la modération salariale qui a résulté des accords sur les 35 heures. Toutefois, cela appartient à l'histoire, car nous sommes actuellement dans une deuxième phase, qui est celle de la convergence des SMIC : les salaires seront donc poussés chaque année vers le haut. On a pu constater un ralentissement des salaires, voire une frustration, mais à l'avenir, c'est le problème inverse qui se posera, à la suite de l'augmentation rapide des bas salaires résultant de la convergence des SMIC. Votre mission devrait se pencher sur ces problèmes futurs ! M. le Président : Vous nous conseillez de ne pas augmenter les bas salaires ? M. Jean-Michel CHARPIN : Non, je vous conseille simplement de réfléchir aux conséquences de l'augmentation des bas salaires. Les ordres de grandeur sont importants. Les courbes d'évolution du chômage en France et en Europe sont sûrement utiles, mais il faut bien voir que chacun des pays concernés a sa propre histoire, ses caractéristiques structurelles et ses chocs conjoncturels. Les méthodes analytiques précises pour étudier les effets de la réduction du temps de travail me semblent des outils plus performants que la simple comparaison de courbes d'évolution du chômage, qui agglomèrent toutes sortes d'effets très différents. L'évolution du chômage en France n'est clairement pas influencée par la seule réduction du temps de travail. Mais la conjoncture mondiale influe sur l'évolution du chômage dans tous les pays d'Europe, qui ont en outre chacun sa propre politique budgétaire, ses caractéristiques structurelles, et ont chacun connu une évolution démographique spécifique. Il faut donc faire très attention lorsque l'on cherche à interpréter de telles courbes. Elles sont certes sympathiques car faciles à lire, mais elles sont très synthétiques. Elles n'ont en outre pas le degré de précision méthodologique des instruments utilisés par les statisticiens. M. le Président : Le parallélisme que l'on observe doit bien avoir une cause. M. Jean-Michel CHARPIN : Il peut tenir à toutes sortes de raisons. On pourrait en déduire que tout ce qui a été décidé dans les années en question a par définition un effet nul, puisque les deux courbes sont quasiment parallèles. M. le Président : Mais comment expliquez-vous le décrochage de la courbe française à partir de 1999 ? Ce décrochage représente 150 000 emplois. C'est la démonstration que nous a faite M. Didier, qui paraît mathématiquement juste. C'est une querelle de chiffres, j'aimerais savoir qui a raison. M. Jean-Michel CHARPIN : Le statisticien que je suis - M. Didier en est un aussi, mais il était sans doute ici dans un autre rôle - vous dit que ces 150 000 emplois sont dus à de multiples phénomènes : la réduction du temps de travail, mais aussi l'évolution démographique ou la politique économique et budgétaire en particulier. Dans ces conditions, il serait extrêmement hasardeux d'imputer ces 150 000 créations d'emplois à la seule réduction du temps de travail. Cela serait un raccourci méthodologique... M. le Président : C'est moins alors ? M. Jean-Michel CHARPIN : Ca peut être moins, ça peut être plus. Disons que la méthode a un degré de rusticité qui ne permet pas de conclure. Je renvoie M. Le Garrec aux articles de Dominique Méda sur la satisfaction des salariés en fonction de leur genre et de leur qualification. Vous trouverez dans ces articles l'exploitation des enquêtes par catégories de structure familiale. La grande variabilité qui apparaît dans la population féminine est fortement liée à la vie quotidienne de la famille, à la façon de s'occuper des enfants, à la question de savoir si on fait les courses et les formalités au cours de la semaine ou pendant le week-end. Au sujet de l'évaluation des effets de la réduction du temps de travail sur les heures supplémentaires et sur la compétitivité, je passe la parole à M. Didier Blanchet. M. Didier BLANCHET : Pour évaluer l'effet de la réduction du temps de travail sur les heures supplémentaires, nous disposons des sources nécessaires, mais je ne peux pas vous donner de réponse, car un certain recul est indispensable. Les déclarations annuelles de Données sociales constituent la source principale pour évaluer l'évolution des rémunérations perçues, donc incluant les heures supplémentaires. D'une année sur l'autre, elles sont utilisées pour évaluer l'évolution de la distribution des salaires. La comparaison année après année étant fragile, il faut toutefois plusieurs années de recul pour poser un diagnostic fiable. La chute de la part des exportations françaises dans les exportations de la zone euro illustre la difficulté des comparaisons sur séries temporelles. La réduction du temps de travail et son incidence sur le coût du travail pourraient être un facteur explicatif de la baisse apparente de la compétitivité française. Mais avant de tout attribuer à la réduction du temps de travail, il faut s'assurer qu'il n'y a pas d'autres facteurs pouvant expliquer l'écart constaté. Ainsi, entre la France et l'Allemagne, on peut relever la différence de structures des exportations, par exemple le fait que l'Allemagne bénéficie d'exportations vers des pays dans lesquels la reprise est plus précoce. Nous avons lancé des travaux sur la compétitivité, similaires à ceux qui ont été cités précédemment au sujet des effets des 35 heures sur les goulots d'étranglement et les difficultés de recrutement. Les enquêtes de conjoncture comportent des questions sur la compétitivité telle qu'elle est subjectivement perçue par les entreprises. Nous avons tenté des rapprochements entre cette observation et le fait que l'entreprise soit passée ou non aux 35 heures. A ce stade, nous avons encore beaucoup de mal à faire ressortir des effets significatifs, mais cela ne présage de rien, car nous retombons sur la difficulté à contrôler l'hétérogénéité. M. Jean-Michel CHARPIN : Je laisse la parole à M. Bruno Crépon, pour qu'il vous apporte des précisions sur l'autosélection. M. Bruno CREPON : L'autosélection est le problème crucial de toutes le |
