N^° 1019 (1^ère partie)

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 juillet 2003.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
sur la redevance audiovisuelle

ET PRÉSENTÉ
PAR M. Patrice MARTIN-LALANDE,
Député.

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Audiovisuel et communication.

INTRODUCTION 7

I.- UN FINANCEMENT DU SERVICE PUBLIC AUDIOVISUEL POUR QUOI FAIRE? 9

A.- QUEL PÉRIMÈTRE POUR LE SECTEUR PUBLIC? 9

B.- LES CONTRAINTES DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC 10

1.- Quel niveau de la redevance, pour quel service public ? 10

2.- Une ressource fiable et régulière dans l'année 11

3.- Une dynamique qui doit être adaptée aux besoins et permettre une visibilité de moyen terme 13

C.- LES RECETTES PROPRES COMPLÉMENTAIRES : QUELLES PERSPECTIVES ? 14

1.- La publicité 14

a) La diminution récente des ressources due à la limitation de la durée des écrans publicitaires 14

b) Un marché dont les caractéristiques justifient le maintien de la présence d'acteurs publics forts 15

2.- Une dépendance au financement par la ressource publique devenue plus marquée 16

3.- Les recettes commerciales dérivées : une contribution qui demeurera marginale 16

D.- UNE EXIGENCE DÉMOCRATIQUE À SATISFAIRE 17

II.- LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE : LE CONSTAT TRÈS NÉGATIF N'A QUE PEU ÉVOLUÉ 19

A.- UN CONSTAT TRÈS CRITIQUE, RESTÉ SANS SUITE 19

1.- Une position relativement nuancée de la Cour des comptes : un service qui progresse, mais une gestion inégalitaire et de nombreuses « fuites » dans le recouvrement 19

2.- Le constat critique de l'IGF, traduit par le précédent rapport de la MEC sur le recouvrement de l'impôt : un justify">3.- Un coût qui demeure élevé, pour des raisons structurelles 24

4.- Un taux de recouvrement, relativement faible, et encore décroissant 25

5.- De nouvelles exonérations, qui réduisent le produit de la redevance et perturbent son principe même 26

a) Les exonérés antérieurs au premier janvier 1998 27

b) Les exonérés à compter du premier janvier 1998 27

c) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2001 27

d) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2002 27

6.- Le retour des subventions budgétaires dans le financement de l'audiovisuel public 28

7.- La difficulté de faire évoluer le produit unitaire 29

III.- QUELLE SOLUTION DE SUBSTITUTION ? 31

A.- LA BUDGÉTISATION DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL 31

1.- L'inopportune suppression de toute recette spécifique : un objectif à terme, qui se heurte à un contexte de pénurie de ressources publiques 31

2.- La suppression du compte d'affectation spéciale : une budgétisation maintenant une recette spécifique ? 32

B.- LA TRANSFORMATION NÉCESSAIRE DE LA REDEVANCE À COURT TERME 32

1.- Une décision impérative concernant la redevance audiovisuelle d'ici le 1^er janvier 2004 32

2.- La nécessité de décisions rapides et claires 33

C.- DE NOUVELLES CONTRAINTES JURIDIQUES 33

1.- Les nouvelles contraintes budgétaires et fiscales posées par la loi organique relative aux lois de finances 33

2.- Les limites à la réforme découlant des contraintes communautaires 39

3.- L'adossement à l'impôt sur le revenu ne paraît pas constituer une solution optimale 40

4.- L'adossement à la taxe d'habitation : la voie la plus réaliste pour une réforme significative 41

a) L'adossement du fait générateur : une vraie contribution à la réforme de l'État 41

b) L'adossement du recouvrement : une indispensable première étape de simplification et d'économies 47

CONCLUSION 49

2ème partie

EXAMEN EN COMMISSION
AUDITIONS

3ème partie

AUDITIONS (SUITE)°
ANNEXES

INTRODUCTION

La loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, qui constitue l'un des leviers juridiques et financiers de la réforme de l'État, trouve une application particulière dans le domaine de l'audiovisuel.

En effet, cette loi organique, adoptée de manière consensuelle à partir d'une initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, impose - et c'est l'un de ses premiers effets dans le temps -, la disparition de l'ensemble du régime de la parafiscalité dès le 1^er janvier 2004.

Or la redevance constitue, aujourd'hui, la première taxe parafiscale ⁽¹⁾ par son produit, par le nombre de ses redevables, et par sa place essentielle dans le financement de l'ensemble du paysage audiovisuel français public.

Cette transformation imposée à l'horizon de la fin de l'année en cours permettra au Parlement de ne plus être dessaisi de sa fonction constitutionnelle de détermination du taux, de l'assiette et des modalités de recouvrement d'un prélèvement dont le produit est d'un ordre de grandeur comparable à celui de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et qui constitue la ressource principale d'un compte d'affectation spéciale du budget de l'État, qui, lui, est soumis au Parlement.

Car la seconde particularité de ce financement tient à ce qu'il est affecté, et, de surcroît, affecté à des dépenses publiques qui tiennent un rôle particulier dans la vie des Français. Ceux-ci consacrent en effet, faut-il le rappeler, trois heures et demi en moyenne par jour à la télévision.

Cette affectation, dérogatoire aux grands principes de l'orthodoxie budgétaire, constitue la justification même du prélèvement. En conséquence, la question de l'évolution de la redevance représente en réalité un double enjeu : en premier lieu, celui de la modernisation du financement de l'audiovisuel public, parfois perdu de vue; et, par ailleurs, l'enjeu de la réforme de l'État et des services financiers, ainsi que de la simplification de la fiscalité, également essentielle.

La Mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances a formulé, il y a trois ans, un constat critique et des propositions fortes sur le devenir de la redevance audiovisuelle. Mais depuis, les circonstances économiques, budgétaires et juridiques ont très sensiblement évolué, et le contexte global des finances publiques et du secteur de l'audiovisuel public a également changé.

À l'heure de la décision, inéluctable, car inscrite dans le « marbre » de la loi organique, il convenait donc d'actualiser le travail accompli en 2000, et d'envisager toutes les contraintes et toutes les hypothèses, sans en éc POUR QUOI FAIRE?

A.- QUEL PÉRIMÈTRE POUR LE SECTEUR PUBLIC?

La justification de la redevance, sous sa forme actuelle ou sous une autre modernisée, réside, puisqu'il s'agit d'une recette affectée, dans l'objet même de ce qu'elle contribue à financer : le service public de l'audiovisuel.

Il est clair que cet angle d'analyse conduit rapidement à des questions essentielles, parmi lesquelles les deux suivantes :

- ne convient-il pas, parallèlement, de rechercher une réorganisation, entre les opérateurs et à l'intérieur des opérateurs, ainsi que des gains de productivité, dans un univers plutôt marqué par le morcellement des structures et par une culture qui n'est pas toujours imprégnée du souci de l'économie des deniers publics ?

- le périmètre actuel du secteur public est-il durable ? En l'occurrence, les orientations actuellement fixées au service public par le Gouvernement reposent sur la recherche de la stabilité. D'une part, le développement de nouvelles chaînes, y compris dans le cadre des trois canaux préemptés de la TNT (télévision numérique terrestre), est suspendu, sauf, peut-être s'agissant du projet de chaîne d'information internationale, qui serait toutefois sans doute plutôt financé par le budget du ministère des Affaires étrangères. D'autre part, la privatisation de France 2 n'est pas à l'ordre du jour. Le Gouvernement estime en effet qu'un service public fort ne peut pas se passer d'une chaîne généraliste forte, qu'une éventuelle privatisation contribuerait à déstabiliser le marché de la publicité par une ponction supplémentaire nécessaire pour remplacer la redevance pour la chaîne privatisée, et, enfin, qu'il est préférable de demander au service public de cultiver sa différence, notamment avec plus de contenus culturels, dans le sens préconisé par le rapport de Mme Catherine Clément.

Si les grands traits du secteur public apparaissent, en conséquence, plutôt stables à moyen terme, l'occasion de la réforme de la redevance, et du compte d'affectation spéciale, pourrait être saisie pour opérer une clarification plus limitée. En particulier, la transparence budgétaire gagnerait à ce que la subvention inscrite au budget des Affaires étrangères en faveur de RFI (Radio France internationale), - alors que la radio ne constitue manifestement pas la priorité de ce ministère dans le cadre de sa politique audiovisuelle extérieure, plutôt tournée vers la télévision, comme l'a clairement relevé la Cour des comptes -, soit financée par le produit qui succèdera à celui de l'actuelle redevance, quel qu'il soit.

En contrepartie, le financement de l'Institut national de l'audiovisuel (INA), dont les missions sont plus de nature culturelle et patrimoniale que liées à l'audiovisuel public, pourrait & 10pt">B.- LES CONTRAINTES DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

1.- Quel niveau de la redevance, pour quel service public ?

La France, en Europe, se situe dans une situation intermédiaire en matière de redevance. Son montant unitaire est en effet à mi-chemin entre les montants les plus élevés des pays disposant d'un service public de l'audiovisuel comparable au nôtre (cf. annexe 1 : 178 € pour le Royaume-Uni, 193 € pour l'Allemagne, 273 € pour le Danemark), et les montants les plus faibles (94 € pour l'Italie, 107 € pour l'Irlande), et même plus proche de ces derniers.

Pour la même raison, l'audiovisuel public français demeure dans une logique de demi-mesure, avec un financement majoritaire par la redevance, mais une part non négligeable de financement par les recettes publicitaires de marché. Cette logique de demi-mesure s'applique, au demeurant, pour toutes les chaînes généralistes de France-Télévisions, contrairement à la situation britannique dans laquelle la chaîne la plus récente et la plus commerciale (Channel 4) est financée exclusivement par la publicité.

Enfin, la France est demeurée dans une situation d'expectative, en élargissant progressivement ses exonérations et réduisant le produit de la redevance, tout en renonçant, jusqu'à présent, à la supprimer complètement, comme ont su le faire d'autres États européens comme les Pays-Bas en 2000 et la Belgique ⁽²⁾ en 2002. Certains États, qui, à l'instar de l'Espagne et du Portugal ⁽³⁾, n'ont pas de redevance depuis longtemps, connaissent cependant une situation de financement de leur audiovisuel public difficile, avec un endettement élevé résultant de dotations budgétaires insuffisantes.

La question du montant unitaire ne doit cependant pas s'analyser uniquement par référence aux voisins, même si la comparaison internationale est toujours éclairante. Elle doit en effet surtout tenir compte de la nature de ce qu'elle finance, et donc de la spécificité du service public, conformément d'ailleurs aux exigences communautaires en matière d'aide d'État au secteur audiovisuel public (cf. infra).

Pour Radio-France, RFI et Arte, la question ne paraît pas devoir réellement se poser. En revanche, le cas de France Télévisions appelle sans doute une analyse plus précise. En l'occurrence, le montant de la redevance versé au groupe (1.499 millions d'euros dans le budget 2003) représente 65 % de son budget, et équivaut à la totalité du coût de la grille. Il pourrait être pertinent, à l'occasion de la réforme du financement, de réfléchir de nouveau à la nécessité de financer par des ressources publiques des programmes qui s'apparenteraient trop à des pratiques commerciales banales. C'est pourquoi le rapport r comme la BBC, soit financée uniquement par la redevance, et que France 2, plus proche du secteur concurrentiel, soit financée par une proportion de publicité supérieure, - sans être évidemment totale -, correspondant mieux à la différence de perception réelle de la dimension relative de service public.

En poussant le raisonnement encore au-delà, on peut même se demander si le service public représente effectivement 65 % des charges de France-Télévisions, et si d'autres modalités de gestion du service public ne pourraient pas être envisagées à terme, permettant de lier de manière directe financement public et obligations de service public, par exemple par la voie d'appels d'offres.

2.- Une ressource fiable et régulière dans l'année

Les entreprises de l'audiovisuel public sont structurellement placées dans une situation ambiguë. En effet, leur activité s'inscrit dans un registre largement concurrentiel (totalement pour France 2 et France 3, moins pour Arte), alors qu'elles sont essentiellement dépendantes de ressources publiques.

En l'absence de fonds propres significatifs, résultant soit de dotations en capital par l'État, soit de mise en réserve de résultats bénéficiaires, difficilement compatibles avec le financement par des ressources publiques apparentées à une imposition, ces entreprises ne disposent d'aucune réserve leur permettant de lisser des aléas trop marqués de leurs ressources non commerciales. Cette situation les distingue fondamentalement des entreprises concurrentes privées.

Inversement, leur fonctionnement en grande partie pluriannuel, ou du moins fondé sur des contrats de production dont l'horizon dépasse l'annualité budgétaire stricte, les différencie profondément des administrations classiques.

Ces différentes raisons expliquent la nécessité de ressources publiques dont la nature ou les modalités garantissent une certaine régularité, fiabilité et visibilité à moyen terme, comme le traduit précisément le contrat d'objectifs et de moyens, en cours de renégociation, pour France Télévisions et Arte.

De manière plus ponctuelle, actuellement, les versements des recettes collectées, aux sociétés attributaires, alimentent « naturellement » leur trésorerie, tout au long de l'année. Les versements sont faits, depuis juin 1995, deux fois par semaine, les mardi et vendredi. Le système en place est d'autant plus favorable aux organismes que les versements effectués au cours du premier trimestre représentent environ le tiers des encaissements, ce qui fait bénéficier les organismes d'une confortable avance de trésorerie.

L'avantage de trésorerie correspondant aux modalités actuelles de versement tout au long de l'année représente un montant non négligeable, même si, contrairement à ce qui est parfois avancé, il demeure très inférieur à celui du service de la redevance. En effet, sur la base d'hypothèses simplificatrices ⁽⁶⁾, cet avantage pourrait être estimé globalement, à environ 22 millions d'euros, par rapport à un versement de la totalité des ressources à la mi-octobre, et serait même favorable, de 20 millions d'euros, dans l'hypothèse d'un versement de la totalité des ressources à la mi-mars.

3.- Une dynamique qui doit être adaptée aux besoins et permettre une visibilité de moyen terme 

Les contraintes de financement de l'audiovisuel public résultent de plusieurs facteurs, parmi lesquels :

- la hausse tendancielle des coûts de grille de l'ensemble des chaînes généralistes du paysage audiovisuel français, due à la fois à l'augmentation des coûts humains individuels (avec les cachets des vedettes) et à la relation présumée entre audience, donc recettes publicitaires, et coût des programmes. À cet égard, il est d'ailleurs quelque peu paradoxal de constater que, ainsi que l'indique M. Marc Tessier, président de France-Télévisions, les coûts de grille et la ressource publique de la télévision publique suivent l'évolution des coûts de grille du leader du marché, lesquels répercutent eux-mêmes la hausse des recettes publicitaires, dont il serait pourtant souhaitable que le secteur public s'abstraie autant que faire se peut !

- les facteurs endogènes, propres au secteur public, notamment les coûts humains collectifs (importance du recours aux intermittents du spectacle, modalités de mise en œuvre des 35 heures, incidence des automatismes de la convention collective applicable à l'audiovisuel public, ...) ;

- le souci de qualité des programmes, dans la perspective de la recherche d'une véritable identité du service public (documentaires, fictions...), avec des contraintes supplémentaires fix&eacut le plus souvent au moins à 3 % (1,5 % de taux d'inflation, et 1,5 % de taux de croissance économique en volume). En revanche, par rapport à la programmation des dépenses publiques inscrite dans le contexte communautaire pour les années à venir, proche d'une croissance nulle en valeur, un tel taux est évidemment très supérieur à la norme budgétaire globale prévisible. En tout état de cause, un éventuel supplément de produit de la redevance réformée devrait impérativement être affecté au coût de la grille et contribuer au renforcement de l'identité spécifique du service public.

Pour ce qui concerne Radio-France, deuxième bénéficiaire de la redevance, les contraintes sont analogues. Les chaînes de radio privées voient actuellement leurs moyens sensiblement croître. De même, sinon de manière encore plus marquée, les dépenses de structure de Radio-France subissent le poids des charges salariales, qui représentent une fraction de plus du double de celle de France-Télévisions dans l'ensemble des charges. Enfin, Radio-France doit réaliser des investissements coûteux, qu'il s'agisse de sa numérisation intégrale, ou du déplacement d'une partie de ses services en dehors de la tour centrale de la Maison de la Radio, pour des raisons de sécurité. Globalement, l'évolution des moyens nécessaires au développement normal de Radio-France s'élève, comme pour France Télévisions, à environ 3 à 4 % par an.

C.- LES RECETTES PROPRES COMPLÉMENTAIRES : QUELLES PERSPECTIVES ?

1.- La publicité

a) La diminution récente des ressources due à la limitation de la durée des écrans publicitaires

La réduction, par la loi du 1^er août 2000, de la durée des écrans publicitaires, décidée par le précédent Gouvernement, constitue une évolution également importante dans les conditions et les contraintes du financement de l'audiovisuel public, postérieurement au précédent rapport de la MEC.

En effet, la réduction de 12 à 10 minutes en 2000, puis à 8 minutes en 2001 de la durée maximale des écrans publicitaires par heure glissante s'est traduite par plusieurs effets, partiellement contraires :

- en premier lieu, une baisse marquée de la durée des écrans globaux du groupe France Télévisions, passée d'un pic de 221 minutes en moyenne par jour en 1999, à 185 minutes en 2000, avant de remonter légèrement ensuite. L'écart avec l'ensemble TF1-M6 est, en conséquence, passé de 60 minutes, à un étiage de 104 minutes en 2000, avant de s'établir à un niveau intermédiaire de 72 minutes ;

- une évolutio

- une diminution, proportionnellement réduite en montant, des recettes publicitaires, résultant de la compensation partielle de la diminution de la durée des écrans par l'augmentation du prix moyen de la minute. Les recettes de publicité et de parrainage réalisées sont ainsi passées de 720 millions d'euros en 1999 à 616 millions d'euros en 2001 - année particulièrement morose du point de vue publicitaire - avant de remonter à 666 millions d'euros en 2002, soit une diminution de seulement 54 millions d'euros par rapport à 1999, ne représentant que 8 % de pertes de recettes environ. Globalement, par rapport aux tendances calculées en moyenne pluriannuelle, la perte de chiffres d'affaires n'a été que de 25 %, selon le Président de France-Télévisions, ainsi qu'il l'a indiqué lors de son audition.

b) Un marché dont les caractéristiques justifient le maintien de la présence d'acteurs publics forts

Le marché de la publicité télévisuelle se caractérise, d'ores et déjà, par une forte concentration, entre les principales chaînes généralistes. Parmi celles-ci, les deux principales généralistes privées (TF1 et M6), représentent plus des trois-quarts du marché, dont elles constituent les leaders naturels. Cette situation s'est naturellement encore accentuée depuis 2000.

Ce marché est singulièrement important pour l'ensemble des acteurs économiques, en ce qu'il constitue l'un des vecteurs les plus importants des investissements publicitaires, et, au demeurant, est sans doute appelé à s'élargir encore avec l'ouverture probable des secteurs interdits à la télévision. Le maintien d'un minimum de concurrence sur ce marché déjà très oligopolistique justifie le souci de conserver au moins un acteur tiers. De surcroît, la diversité des supports constitue une richesse économique pour les annonceurs, dont certains ne visent d'ailleurs pas la fameuse « ménagère de moins de cinquante ans », qui représentait jusqu'à présent le « coeur de cible » du leader du marché. Ainsi, l'ensemble de la régie publicitaire de France Télévisions compte 30 à 40 % d'annonceurs de plus que ses concurrents privés. En conséquence, le secteur public peut utilement jouer le rôle d'acteur tiers de ce point de vue, compte tenu du positionnement diversifié de ses contenus.

2.- Une dépendance au financement par la ressource publique devenue plus marquée

Compte tenu de la diminution sensible des recettes commerciales, le manque à gagner pour les chaînes publiques a été compensé par un relèvement des recettes de la redevance, résultant tant de la hausse du montant unitaire, que du dynamisme de l'assiette (et des efforts de contrôle). Globalement, les ressources publiques représentent, depuis 2000, près de 77 % de l'ensemble des ressources de l'audiovisuel public. Ce taux est toutefois différencié entre France Télévisions, dont la redevance représente 65 % des ressources, et Arte et RFI, pour lesquels la redevance est l'unique source de financement. Radio-France, RFO et l'INA disposent, pour leur part, mais pour un niveau modeste, de ressources publicitaires.

3.- Les recettes commerciales dérivées : une contribution qui demeurera marginale

Contrairement aux entreprises de l'audiovisuel privé, celles du secteur public ne peuvent rechercher des compléments de recettes vraiment significatifs dans les activités commerciales dérivées, qui ne rentrent pas dans leurs cahiers des charges. Elles ne peuvent guère se lancer dans des produits dérivés des émissions de télé-réalité, et ne peuvent compter que sur les diffusions de leurs productions et co-productions.

Mais, contrairement au cas du Royaume-Uni, la différence de qualité des productions du secteur public n'est peut-être pas de nature en France, à faire de celui-ci un fournisseur d'un marché qu'il serait en mesure d'influencer profondément. De plus, le régime des droits sur les productions françaises, notamment vis-à-vis de l'étranger, n'est pas favorable aux opérateurs français. Enfin, sinon peut-être surtout, l'exemple britannique bénéficie de l'avantage naturel de la production directe en langue anglaise. En tout état de cause, les recettes commerciales accessoires ne représentent que 6 % de l'ensemble des ressources de France Télévisions.

D.- UNE EXIGENCE DÉMOCRATIQUE À SATISFAIRE

Il peut sembler d'une banalité absolue de rappeler que la communication, et notamment l'audiovisuel, - qu'il soit public ou privé - , représente un enjeu majeur de notre société, au regard de l'importance de la durée que les français passent devant leur téléviseur, ou à écouter leur radio. Pourtant, ce constat conduit à exiger un débat démocratique approfondi, chaque année, en particulier au Parlement, sur les moyens et les objectifs poursuivis en la matière par le Gouvernement.

Certes, la loi du 1^er août 2000 exige la présentation annuelle par le président de France-Télévisions, devant les commissions parlementaires chargées des affaires culturelles, de l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de l'entreprise qu'il dirige. Mais cette présentation ne constitue qu'un mode de contrôle a posteriori, lié à un nouveau mode de gestion contractuelle de l'entreprise. Elle ne peut suffire à remplir l'exigence précitée d'un débat public sur les objectifs, les missions et les moyens publics qui leur sont alloués, qui doit avoir lieu dans le cadre du débat budgétaire au Parlement.

Par ailleurs, une des justifications majeures de l'affectation d'une ressource publique à une dépense tient à ce que le contribuable est supposé mieux accepter le principe du prélèvement qu'il subit s'il en per&cced cherché, jusqu'à présent, à donner du contenu et du sens à l'acte de paiement de la redevance, si l'on excepte la mention laconique, ajoutée par le service de la redevance sur l'avis de mise en recouvrement ⁽⁷⁾.

Cette lacune pourrait être comblée, au-delà de l'information écrite jointe à l'avis de recouvrement, par l'utilisation des supports audiovisuels eux-mêmes, par exemple dans le cadre d'émissions de télévision ou de radio consacrées à cette pédagogie de l'utilisation des ressources publiques.

Votre Rapporteur se félicite de ce que le président de France Télévisions ait indiqué, lors de son audition, que serait en principe donnée suite à cette suggestion ⁽⁸⁾ à l'automne prochain.

De même, il conviendrait que soit enfin mis en place  un dispositif permettant une certaine prise en compte de la demande, des attentes et des critiques des téléspectateurs, avec l'interactivité nécessaire pour qu'il existe un juste retour de leurs remarques. Ce dispositif était prévu par l'article 46 de la loi du 1^er août 2001, qui créait un conseil consultatif des programmes composé de vingt membres nommés pour trois ans, choisis par tirage au sort parmi les redevables de la redevance audiovisuelle.

Ces règles, trop précises et trop restrictives, ont en pratique empêché la mise en œuvre de ce conseil dans des conditions convenables. Mais, si une recette spécifique devait être maintenue au profit de l'audiovisuel, et en particulier si celle-ci demeurait liée à la détention d'un téléviseur, la mise en œuvre d'un dispositif de consultation interactive des spectateurs devrait constituer une exigence absolue, quitte à simplifier, par la voie législative ou par un déclassement réglementaire au titre de l'article 37 de la Constitution, les actuelles dispositions législatives inapplicables.

II.- LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE :
LE CONSTAT TRÈS NÉGATIF N'A QUE PEU ÉVOLUÉ

A.- UN CONSTAT TRÈS CRITIQUE, RESTÉ SANS SUITE

1.- Une position relativement nuancée de la Cour des comptes : un service qui progresse, mais une gestion inégalitaire et de nombreuses « fuites » dans le recouvrement

La Cour des comptes s'est peu intéressée aux questions relatives au recouvrement de la redevance audiovisuelle. Elle a cependant relevé, d'une part, que le Service avait réalisé des gains constants de productivité, mesurés sur la base de son coût budgétaire apparent ramené aux encaissements. D'autre part, elle a observé des écarts importants entre les régions, voire les départements, relevant notamment des taux d'admission en non-valeur des impayés allant de 4,8 % à Lille, à 9,4 % à Toulouse, et plus de 60 % aux Antilles. De même, les taux de remises gracieuses ne représentent « que » 19 % des comptes d'assujettis à Rennes, mais 34 % à Toulouse. Les responsables du Service ne considèrent toutefois pas ces écarts comme sensiblement différents de ceux qui peuvent être constatés pour les autres impôts.

2.- Le constat critique de l'IGF, traduit par le précédent rapport de la MEC sur le recouvrement de l'impôt : un impôt « injuste, archaïque et coûteux »

Le rapport présenté en juillet 2000 par le précédent Rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, M.  Didier Migaud, au nom de sa Mission d'évaluation et de contrôle, a repris les principales critiques formulées par le rapport de 1999 de l'Inspection générale des finances, élaboré sous la direction de M. André Barilari, inspecteur général des Finances.

Sans revenir inutilement sur ce constat dépourvu d'ambiguïté et ayant fait l'objet d'une conclusion consensuelle au sein de la commission des Finances, il apparaît nécessaire d'en retracer les trois points principaux, qui ont conduit à qualifier la redevance audiovisuelle d' « impôt archaïque, injuste et coûteux à gérer », selon une formule qui a depuis fait florès.

« Archaïque », la redevance l'est sous de multiples aspects.

En premier lieu, son régime de taxe parafiscale - au demeurant très particulier - témoigne des tous débuts de la V^ème République. Ce régime, incompatible avec les prérogatives constitutionnelles du Parlement en matière d'impôt, disparaîtra cependant à la fin de l'année 2003.

En second lieu, la redevance est fondée sur une assiett taux réduit pour les postes noir et blanc ne correspond plus à la réalité technologique, et fait certainement l'objet d'abus destinés à réduire le montant de redevance normalement dû.

Par ailleurs, le poste de télévision ne constitue plus le seul moyen d'accéder aux programmes des chaînes publiques. Ainsi, il est d'ores et déjà possible de dédoubler le moniteur (écran) et le tuner (dans un magnétoscope non taxé par exemple), ce qui permet de voir les programmes diffusés sans être soumis à aucune redevance : en effet, même si le décret n° 92-304 du 30 mars 1992 relatif à l'assiette et au recouvrement de la redevance prévoit, depuis peu, que « Tout dispositif permettant la réception de la télévision est considéré comme appareil récepteur de télévision », cette définition extensive est à l'évidence difficilement applicable et contrôlable dans le cas du couplage moniteur/tuner. Il est courant de trouver, sur le marché, des micro-ordinateurs équipés, en série, d'une carte video et d'un tuner permettant de regarder la télévision. Inversement, la détention d'un poste utilisé comme simple moniteur associé à un magnétoscope ou à un lecteur de DVD utilisé uniquement pour le visionnage d'enregistrements VHS ou DVD, ne permet pas, en droit, d'échapper à la redevance, sauf à être en mesure de prouver que le poste ne peut pas permettre d'accéder aux programmes hertziens.

L'obsolescence technique de l'assiette apparaîtra plus encore avec la diffusion, à court ou moyen terme, de programmes de télévisions sans appareil de télévision, avec un ordinateur de bureau accédant à l'internet haut débit : TF1 défend ainsi, pour un avenir proche ⁽⁹⁾, la technologie ADSL comme substitut à la télévision numérique terrestre hertzienne. Avec les seules technologies existantes, pourtant limitées en termes de débit d'information, et encore difficilement compatibles avec une diffusion équivalent au broadcast, qui exige un débit d'au moins 4 Mbit/s très supérieur à l'internet haut débit actuellement accessible en France aux particuliers, il existe aujourd'hui déjà plus de 2.000 télévisions sur l'internet ⁽¹⁰⁾.

Enfin, l'objet même de l'utilisation du produit de la redevance atteste de son caractère archaïque. Ainsi, de la manière la plus évidente, le financement des radios publiques par une redevance assise sur les postes de télévision ne présente aucune logique autre qu'historique, même si, de manière marginale, le câble et le satellite donnent accès, sur les postes de télévision, à un nombre important de radios, notamment de la bande FM, en mode numérique. Surtout, les chaînes publiques ne représentent plus qu'une part limitée de l'audience, devenue même minoritaire puisque d'un ordre de grandeur limité à 40 %, et encore appelé à diminuer avec le développement de l'audience des télévisions t téléviseurs diminue, alors que le montant de le redevance augmente significativement en tendance, même s'il est resté fixe en 2003.

Par ailleurs, les exonérations décrivent maintenant un régime globalement complexe. Ainsi, il est difficilement compréhensible, du point de vue de l'équité, que les titulaires du RMI soient exonérés, mais à la condition qu'ils le demandent, et ce sans aucun texte.

Enfin, il est difficile pour le redevable de comprendre pourquoi la détention de postes multiples dans la résidence principale ne donne lieu au paiement que d'une seule redevance, alors qu'ils peuvent aisément être regardés simultanément par différents membres de la famille - ce qui est généralement la raison même de la multi-détention - , quand la détention d'un poste unique dans une résidence secondaire donne normalement lieu au paiement d'une seconde redevance, alors que, sauf cas particulier, les téléviseurs sont rarement regardés simultanément par le même foyer dans les résidences principale et secondaire. En tout état de cause, les programmes sont les mêmes.

L'injustice de la redevance tient également à l'importance de la fraude qu'elle subit, laquelle conduit à faire supporter par ceux qui l'acquittent normalement la charge esquivée par ceux qui s'en exonèrent. Le précédent rapport de la MEC indiquait que le Service de la redevance estimait le taux de fraude environ à 7,6 %. L'IGF, dans son rapport, se fondant sur des rapprochements au niveau départemental, concluait pour sa part à un taux de fraude sensiblement plus élevé, à hauteur de 16,7 % au plan national, dont 10,9 % pour les résidences principales et 65,9 % ( !) pour les résidences secondaires. Selon les données les plus récentes fournies par la direction générale de la comptabilité publique, le taux de fraude s'élèverait à environ 8,5 %. Ce taux n'est certes pas significativement supérieur à celui constaté à l'étranger, sur un impôt comparable ⁽¹¹⁾, mais il est néanmoins élevé, et même le plus élevé de tous les impôts français.

Cette fraude résulte de plusieurs facteurs cumulatifs, tenant pour certains au caractère simplement parafiscal du prélèvement, et pour d'autres aux règles et à la jurisprudence administrative applicables en particulier au cas des résidences secondaires. Pour le premier cas, les contrôleurs ne disposent que de pouvoirs de communication limitées par rapport aux contrôleurs fiscaux, alors que le prélèvement est de type déclaratif, et que les déclarations par des tiers (vendeurs de postes de télévision neufs) ne font pas l'objet de vérifications d'identité et d'adresse particulièrement approfondies. Pour le second aspect, l'arrêt Le Scao du 9 janvier 1985, popularisé depuis près de vingt ans par la plupart des revues de vulgarisation fiscale, interdit au Service de la redevance d'exiger le paiement d'une redevance au titre de la résidence secondaire dès lors que l'int&e environ 900 millions de francs (135 millions d'euros) se décomposant comme indiqué dans le tableau suivant :

3.- La redevance a été conservée, au profit de la suppression de la vignette automobile pour les particuliers

Malgré les critiques formulées par le rapport précité de la MEC à l'encontre de la redevance audiovisuelle, au demeurant bien connues et largement partagées, il n'a pas été jugé utile, jusqu'à présent, et notamment sous la précédente majorité, d'en tenir réellement compte et d'y mettre une fin raisonnable et nécessaire.

En particulier, lorsque les recettes fiscales du budget général se sont avérées profiter pleinement des récentes années de croissance économique, il a été jugé préférable de supprimer la vignette automobile due par les particuliers au profit des départements, avec une compensation par l'État de la perte de recettes correspondant précisément à l'ordre de grandeur du produit de la redevance audiovisuelle.

B.- DEPUIS TROIS ANS, UNE GESTION CONTRASTÉE

1.- De réels efforts de productivité du service de la redevance

Il est incontestable que le Service de redevance a réussi, de manière aussi régulière que permanente, à réaliser des gains de productivité sensibles, grâce à l'automatisation de tâches répétitives qui s'y prêtaient bien, qui ont permis une diminution des postes budgétaires nécessaires à la gestion du recouvrement, du contrôle, et des contentieux.

Ainsi, le coût budgétaire apparent du Service de la redevance ramené au produit de celle-ci a pu diminuer, en dix ans, entre 1992 et 2002, de 4,4 % à 3,5 %, niveau stabilisé depuis 2000.

De même, les effectifs du Service sont passés de 1589 en 1992 à 1426 en 2002, soit une diminution de 163 emplois budgétaires, représentant 10,2 % des effectifs d'il y a dix ans.

2.- Un effort incontestable de contrôle

Parallèlement aux efforts de productivité dans le recouvrement de la redevance, le Service de la redevance a su réaliser des progrès sensibles dans la lutte contre la fraude. Grâce notamment aux recoupements autorisés de fichiers, en particulier avec celui de la taxe d'habitation, la capacité du service à mieux identifier les redevables de la redevance s'est sensiblement accrue.

De la fin de l'année 1992 à 2002 sensiblement plus vite que le taux de la taxe.

En 2002, l'incidence financière des contrôles et enquêtes du service de la redevance s'élève à un peu plus de 64 millions d'euros, décomposés en :

- 37 millions d'euros pour la recherche de postes non déclarés, avec 382.000 ouvertures de comptes dans l'année, en décroissance toutefois par rapport au pic de 1998 (450.000 ouvertures de comptes suite à recherche de postes non déclarés, avec les premiers croisements avec la taxe d'habitation) ;

- 27 millions d'euros de maintien ou d'ouverture de comptes payants suite à recherche d'adresse,

- 300.000 euros issus du contrôle des déclarations par les commerçants.

Ces résultats laissent toutefois supposer que les croisements et recoupements avec les fichiers de la taxe d'habitation approchent sans doute d'ores et déjà les limites de leur efficacité.

3.- Un coût qui demeure élevé, pour des raisons structurelles

Le coût de gestion de la redevance ne peut guère se réduire très significativement, compte tenu des multiples caractéristiques du prélèvement qui en alourdissent la gestion. Doivent notamment être pris en compte :

- la relative modicité du montant unitaire de ce prélèvement au titre duquel doivent être gérés plus de vingt-trois millions de comptes, avec une croissance moyenne de 310.000 comptes par an depuis dix ans ;

- la complexité de la réglementation, notamment des exonérations, générant un volume considérable de courriers d'information ;

- les charges découlant des efforts de contrôle et de recoupements de fichiers nécessaires pour améliorer le paiement ;

- l'importance des frais de contentieux, en particulier rapportés au montant unitaire ;

- la forte croissance des exonérations, qui réduisent d'autant le produit perçu, tout en accroissant les charges de gestion.

Globalement, le coût direct apparent du Service, tel qu'imputé en dépenses du compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle, s'élève à 73,5 millions d'euros en 2002 et 2003, pour 73 millions d'euros en 2001. Mais ce coût, comme l'indiquait le rapport de l'IGF, ne comprend pas celui du recouvrement contentieux effectué par la DGCP pour le compte du Service, ni les rémunérations accessoires des agents d'encadrement, ni de l'équivalent d d'intervention de l'administration s'élevait à 6,3 % ⁽¹²⁾. Ce taux doit être comparé à celui de la gestion de la taxe d'habitation, de 4,2 %, qu'il dépasse donc de 50 %.

Pour l'État, la réforme de la gestion de la redevance représente donc, globalement et à terme, un enjeu financier d'environ 100 à 130 millions d'euros.

4.- Un taux de recouvrement, relativement faible, et encore décroissant

Le taux de recouvrement de la redevance en année N+1 (au 31 décembre de l'année suivant celle de l'émission, le plus représentatif du recouvrement définitif) n'a jamais dépassé 96,1 % en niveau brut, et 95,5 % des prises en charges nettes (hors opérations d'ordre telles qu'annulations, admissions en non-valeurs pour erreurs,...). Ce taux, déjà relativement faible, tend à se dégrader régulièrement depuis 1998, et n'atteint plus que 94,54 % en valeur nette, à comparer au pic -relatif- de 95,5 % il y a cinq ans.

Dans ces conditions, les restes à recouvrer représentaient à la fin 2002 un montant global de 696 millions d'euros.

(en millions d'euros)

Source : Service de la redevance

Cette baisse du taux de recouvrement doit être analysée parallèlement à l'augmentation massive (+ 18,3 %, soit + 70,7 millions d'euros) des réductions, au titre des dégrèvements, des remises gracieuses et des admissions en non-valeurs, accélérées sur les exercices antérieurs pour « clarifier » la situation des créances douteuses. Sur l'ensemble des cinq centres de recouvrement, les remises gracieuses représentent 1,5 % du total brut à recouvrer, et les admissions en non-valeurs de créances irrécouvrables 5,55 % (cf. annexe 2), soit des niveaux élevés, mais qui demeurent relativement mal connus, faute d'une identification précise des types de motifs justifiant la décision de l'administration.

5.- De nouvelles exonérations, qui réduisent le produit de la redevance et perturbent son principe même

La logique de la redevance a été battue en brèche par la réapparition progressive d'exonérations liées à l'âge et au revenu, selon une logique tout à fait différente de celle de la redevance elle-même, normalement liée à la détention, et à l'utilisation supposée, d'un téléviseur donnant accès au service public. Ces exonérations représentent aujourd'hui un montant considérable, par rapport au produit global de la redevance.

La réapparition des exonérations, à la suite d'initiatives parlementaires, correspond à la fois au souci de réduire le poids de la redevance pour les personnes âgées modestes supposées en dépendre le plus, à la nécessité de tenir compte des possibilités budgétaires (qui expliquent la diminution par étapes de la condition d'âge, fixée d'abord à 70 ans, avant d'être ramenée à 65 ans), et peut-être aussi à l'idée que l'augmentation des exonérations accroît encore le caractère économiquement irrationnel de la redevance, la condamnant ainsi un peu plus à terme.

La juxtaposition des différents régimes d'exonérations est devenue maintenant particulièrement complexe, avec plusieurs groupes plus ou moins segmentés ou avec un recouvrement plus ou moins important.

a) Les exonérés antérieurs au premier janvier 1998

Ce sont des personnes qui, nées avant le 1^er janvier 1933, donc âgées d'au moins 65 ans au 31 décembre 1997, ont bénéficié l'année précédente d'un montant de revenu n'excédant pas la limite pr&ea exonérés à compter du premier janvier 1998

En application de l'article 2 du décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, ce sont des personnes qui, âgées de 65 ans au 1^er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance, n'ont obtenu le bénéfice de l'exonération que sur justification de la perception du FSV (Fonds de Solidarité Vieillesse).

Le décret du 3 octobre 2002 a abrogé les deux dispositifs précédents en faveur des personnes âgées, compte tenu :

- pour le premier, que le régime d'exonération entré en vigueur en 2002 a rétabli, à peu de choses près, la condition de ressources antérieures (non-imposition à l'impôt sur le revenu de 1982 à 1996, et revenu fiscal de référence à partir de 1997) ;

- pour le second, que le plafond de ressources annuelles auquel est subordonnée l'allocation supplémentaire du FSV est trop bas pour qu'une personne la percevant puisse, en tout état de cause, être imposée à l'impôt sur le revenu.

c) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2001

En application de l'article 32 de la loi de finances pour 2001, ce sont les personnes qui, âgées d'au moins 70 ans au 1^er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance, ne sont pas imposées à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'exigibilité, et qui ne sont pas non plus imposables à l'ISF.

d) Les nouveaux exonérés à compter du premier janvier 2002

En application de l'article 31 de la loi de finances pour 2002, l'exonération précédente prévue pour les personnes non-imposables à l'impôt sur le revenu a été élargie des plus de 70 ans aux plus de 65 ans.

6.- Le retour des subventions budgétaires dans le financement de l'audiovisuel public

En conséquence de la loi du 1^er août 2000 modifiant la loi relative à la communication du 30 septembre 1986, qui impose la compensation financière par l'État des exonérations de redevance à finalité sociale, l'État contribue depuis 2000, par des crédits budgétaires inscrits pour ordre au budget des services généraux du Premier ministre, aux ressources du compte d'affectation spéciale de la redevance, pour des montants croissants, qui atteignent maintenant près de 450 millions d'euros, soit près de 25 % du produit de la collecte nette du coût du recouvrement, et 20 % du total des ressources publiques consacrées à l'audiovisuel au plan national.

Ainsi, le financement budgétaire est-il, indirectement, revenu dans le « circuit » du financement de l'audiovisuel public, attestant, par là même, que la budgétisation des ressources est déjà une réalité, au moins partielle.

Les crédits budgétaires compensant les exonérations ont d'ailleurs été soumis, comme les autres crédits inscrits au budget général, à des mesures de gestion infra-annuelle et de régulations budgétaires.

Ainsi, le chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre , support des compensations d'exonération, a-t-il fait l'objet, par le décret du 14 mars 2003, d'une annulation de 17,5 millions d'euros, correspondant aux 2/3 de l'excédent de collecte de la redevance au titre de l'exercice 2002, qui s'élève à 26,5 millions d'euros.

De même, le chapitre a-t-il fait l'objet d'une mise en réserve au premier semestre 2003, avec un gel (dénommé solde mis en réserve) au 21 mars 2003 de 14,319 millions d'euros.

7.- La difficulté de faire évoluer le produit unitaire

Les récents exercices ont montré la difficulté politique et psychologique qui entoure actuellement l'évolution du montant unitaire de la redevance, après une période de croissance soutenue.

Cette difficulté résulte de la nature de la redevance qui constitue, il est vrai, un prélèvement perçu, sous une forme identifiée par un avis de mise en recouvrement autonome, sur la quasi-totalité des ménages, et notamment sur la quasi-totalité des ménages non imposables à l'impôt sur le revenu, à l'exception de ceux dont l'un des membres est âgé de plus de 65 ans.

Le choix du maintien inchangé, en monnaie courante, du montant unitaire de la redevance, selon l'option retenue à l'automne 2002 au titre de 2003, est cohérent avec l'orientation générale consistant à ne pas augmenter les impôts, au sens large, et, dans la mesure du possible, à les baisser. Il faut cependant conserver à l'esprit que, même en situation d'inflation faible, ce maintien correspond à une diminution en monnaie constante, dont l'effet pourrait devenir sensible s'il devait être maintenu sur une période de plusieurs années.

Cette évolution rompt avec la tendance à la croissance de la redevance en monnaie constante (cf. annexe 3). La décision de maintenir inchangé le taux de redevance en 2003 (soit 116,31 euros pour un téléviseur couleur, et 74,31 euros pour un téléviseur noir et blanc), fait en effet suite à un relèvement des taux de 1,8 % décidé en 2002 par le précédent Gouvernement, et à une hausse cumulée, sur les cinq années de la période 1997-2002, de 9 %, concentrée sur les années 1998, 1999 et 2002. Sur les trois années 2001 à 2003, en revanche, le montant de la redevance n'aura augmenté que de 1,8 %, pour une inflation sur la même période de 4,5 %, soit une diminution en monnaie courante de 2,7 % sur trois ans.

L'aspect psychologique que revêt toute décision d'évolution du montant unitaire de la redevance doit cependant être analysé au regard de la modestie des sommes en jeu : une croissance de 1 % du montant unitaire ne représente, en effet, pour le taux couleur, qu'un supplément, en valeur absolue, de 1,16 euro (soit moins de 10 francs).

III.- QUELLE SOLUTION DE SUBSTITUTION ?

A.- LA BUDGÉTISATION DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL

1.- L'inopportune suppression de toute recette spécifique : un objectif à terme, qui se heurte à un contexte de pénurie de ressources publiques< conviendrait, dans ce cas de figure, de mettre sur pied un mécanisme garantissant un financement certain à l'audiovisuel public, en particulier exempté des mesures de régulation budgétaires, sous le contrôle, ou du moins avec l'avis d'un organisme extérieur, qui pourrait être le CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel).

Même si l'on comprend bien la justification et l'intérêt de l'affectation d'une recette à une dépense, ce mécanisme demeure en effet profondément contraire au principe d'universalité qui régit les finances publiques, et suivant lequel tous les impôts financent toutes les dépenses, de façon à éviter de faire peser sur l'impôt la question de la légitimité de la dépense à laquelle il serait consacré spécifiquement, ni à grever la dépense de la question de la légitimité de l'impôt spécifique qui la financerait.

En l'espèce, la loi organique a maintenu la possibilité de compte d'affection spéciale au sein du budget de l'État, mais en en restreignant sensiblement le champ possible par l'exigence d'une « relation directe » entre la ressource et la dépense.

Les contraintes budgétaires liées aux difficultés économiques générales rendent le choix d'une budgétisation du financement de l'audiovisuel particulièrement peu opportun, d'autant que, si l'audiovisuel public devait alors être financé par un supplément de recettes du même budget général, celui-ci pourrait, suivant les modalités, conduire à relever le taux des prélèvements obligatoires d'un supplément qui s'élèverait à environ 0,13 % ⁽¹³⁾ du PIB.

Mais l'importance de la somme à financer, le risque pour les entreprises qui découleraient des mesures de régulation infra-annuelles, et la