N^° 876 (1ere partie)

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 mai 2003.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN en conclusion des travaux d'une Mission d'évaluation et de contrôle constituée le 21 janvier 2003 ⁽¹⁾,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Georges TRON,

Député.

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M. Yves DENIAUD, Président

sur les organismes publics d'évaluation et de prospective économiques et sociales

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

État.

La Mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, présidents ; M. Pierre Méhaignerie, président de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan, M. Gilles Carrez, rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Laurent Hénart, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Marie-Anne Montchamp, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

Les membres de la Mission d'évaluation et de contrôle appartenant au groupe socialiste ne souhaitent pas être associés à l'ensemble des propositions du présent rapport.

1ERE PARTIE DU RAPPORT

INTRODUCTION 5

I.- UNE PROLIFÉRATION D'ORGANISMES VARIÉS 9

A.- DES ORGANISMES NOMBREUX 9

1 style="font-family: 'Arial'; font-size: 10pt">II.- DES ORGANISMES AUX MISSIONS MAL DISTINGUÉES ET DES ÉVALUATIONS INSUFFISANTES 16

A.- UNE GRANDE CONFUSION DANS LES CHAMPS D'INTERVENTION DES ORGANISMES CONCERNÉS 16

B.- DES ÉVALUATIONS EMBRYONNAIRES 18

1.- Des procédures lourdes et confidentielles 19

2.- Des services ministériels d'évaluation créés sans coordination 20

III.- UNE RÉORGANISATION ET UN RENFORCEMENT INDISPENSABLES 20

A.- POUR UNE INSTANCE NATIONALE DE L'ÉVALUATION 21

1.- Pour une institution venant à l'appui des évaluations parlementaires 21

2.- Pour une Instance nationale de l'évaluation 22

a) Une autorité administrative indépendante 22

b) Un organisme regroupant certaines fonctions actuellement dispersées 23

c) Une institution au service de l'ensemble des pouvoirs publics 24

d) Un organisme tête de réseau d'instances régionales 24

e) Une autorité partie prenante dans la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances 25

B.- POUR UNE DÉLÉGATION À LA PROSPECTIVE NATIONALE ET TERRITORIALE 26

C.- POUR DES ORGANISMES D'AIDE À LA DÉCISION AUX MISSIONS CLAIREMENT IDENTIFIÉES 27

CONCLUSION 27

EXAMEN EN COMMISSION DU 7 MAI 2003 33

OBSERVATIONS TRANSMISES AU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES, LE 16 MAI 2003 41

EXAMEN EN COMMISSION DU 20 MAI 2003 45

EXTRAIT DU COMPTE RENDU DE LA RÉUNION DE COMMISSION DU 21 MAI 2003 2EME ET 3EME PARTIES DU RAPPORT

AUDITIONS

1.- Liste des personnes auditionnées

2.- Comptes rendus des auditions

ANNEXES

INTRODUCTION

Le 15 janvier 2003, la Commission des finances a choisi comme thème de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de 2003 les « organismes publics d'évaluation et de prospective économiques et sociales ».

Il lui est, en effet, apparu que le Parlement était en droit de s'interroger sur la multiplicité des structures de conseil gouvernemental et d'évaluation tant au regard des nécessités de la maîtrise des dépenses publiques qu'au regard de l'efficacité de l'action publique.

Les fonctions d'expertise, de conseil, de prospective, de discussion et de décision impliquent des lieux, des structures administratives adaptées. La question est de savoir comment les organiser. La Mission a considéré qu'il était légitime d'aborder concrètement l'architecture d'ensemble en France. On peut en effet admettre la nécessité d'espaces de dialogue et de partage de constats ⁽¹⁾, tant pour la qualité des décisions que pour leur efficacité, mais, d'une part, il ne faut pas que la décision des responsables politiques, qui doit assurément être éclairée du mieux possible, soit excessivement retardée, voire rendue impossible, notamment par la recherche de consensus utopiques, et, d'autre part, il faut rappeler la seule légitimité démocratique des instances élues.

C'est à une tâche délicate que s'est attelée la Mission d'évaluation et de contrôle puisqu'il s'est agi pour elle d'aller, dans un temps limité, le plus loin possible dans la raison pratique. Il s'est agi d'évaluer, dans une certaine mesure, des services... d'évaluation, qui ont fait l'objet de beaucoup de travaux théoriques mais de peu d'analyses d'efficacité tant dans la documentation budgétaire - les indicateurs d'activité y sont singulièrement absents - que dans les travaux de la Cour des comptes, les crédits en jeu étant réduits. Les organismes d'évaluation et de prospective, souvent proches du Premier ministre, ne sont, en effet, en aucune manière, malgré leur prestige et leur ancienneté, au dessus de tout jugement parlementaire.

La Mission d'évaluation et de contrôle a été parfaitement consciente du fait que rentraient dans son champ d'investigation des organismes de prospective très différents mais au coût budgétaire somme toute limité et des organismes de conseil du Gouvernement, et même plus précisément du Premier ministre. Elle a admis aussi, a priori, que chaque Premier ministre puisse avoir sa propre méthode de travail et trois difficultés principales, liées au calendrier de ses travaux, à la définition de son champ d'investigation et aux auditions menées.

En premier lieu, le calendrier était nécessairement serré contrairement à une tradition malheureusement bien établie en matière d'évaluation publique. En effet, la Mission a été créée le 15 janvier 2003. Il a fallu tenir compte ensuite du fait que la Mission a été, comme de coutume, chargée parallèlement d'un autre sujet d'enquête (« l'impact de l'intervention des architectes et des services archéologiques dans les procédures de sauvegardes du patrimoine »), avant de l'être d'un troisième et dernier thème (« la redevance audiovisuelle »). La Mission a jugé, en outre, qu'il n'était pas raisonnable de laisser perdurer des inquiétudes exagérées au sein de certains organismes d'évaluation et de prospective, et que les conclusions devaient être rapidement utiles à la réflexion du Gouvernement sur ses outils d'analyse stratégique et susceptibles d'être prises en compte dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2004.

Dans ces conditions, la Mission d'évaluation et de contrôle a donc procédé à l'audition de seize personnalités. C'est à la fois beaucoup, compte tenu du plan de charge de la Commission des finances, et peu, compte tenu de l'ampleur du sujet. Mais votre Rapporteur les a complétées par une série de douze rencontres. Tous les organismes rentrant dans le champ d'investigation de la Mission n'ont pu être entendus mais, entre l'exhaustivité et l'efficacité, la Mission a dû choisir, et toutes les opinions ont pu s'exprimer.

Ce calendrier, malgré son caractère rapide, ne s'est malheureusement pas parfaitement ajusté avec le calendrier gouvernemental. En effet, ont été nommées des personnalités à la tête de divers organismes administratifs sans qu'au préalable ait été menée une réflexion sur leur architecture globale. C'est ainsi qu'a été nommé, à la tête de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), un nouveau délégué, le 29 juillet 2002. Sa nomination a été accompagnée d'une lettre de mission demandant notamment au délégué de faire part au Premier ministre de ses réflexions sur la « nécessaire réforme de la DATAR ». Près d'un an après, aucune réforme n'a été annoncée, même si des réflexions ont été menées, notamment dans le cadre du comité stratégique de la DATAR, installé en octobre 2002. De même, le Conseil des ministres du 23 avril 2003, quinze jours avant la parution du présent rapport, a-t-il nommé une personnalité « chargée des fonctions de Commissaire au plan », dont la mission devrait s'inspirer notamment des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle.

Nul ne peut douter que le nouveau Commissaire saura effectivement tirer profit du travail que la Mission a mené durant presque quatre mois, celle-ci prolongeant rapport sur ce thème a été déposé par M. Laurent Dominati, député, en mai 1995.

N'y figure pas plus une analyse sur l'information économique en France. Ce thème a été abordé dans un rapport du Président de la délégation du Sénat pour la planification, M. Joël Bourdin, en décembre 2001.

On ne trouvera pas plus loin une analyse exhaustive des problèmes de l'évaluation en France. C'est un sujet en soi qui dépasse le cadre des travaux de la Mission et la délégation du Sénat pour la planification devrait présenter un rapport sur le sujet avant la fin de l'actuelle session parlementaire.

N'est pas présenté un panorama complet de l'ensemble des organismes français de prospective économique. Publics ou privés, ils sont trop nombreux et les travaux de la Mission se devaient d'être ciblés pour aboutir à des propositions relatives à des réformes administratives et budgétaires aussi rapides que concrètes et précises.

Ne sont pas abordées les méthodes d'analyse des organismes de prospective. La Mission n'a, en effet, pas pour but d'évaluer ex post la pertinence des travaux de prospective.

Le rapport ne traite pas enfin de la prévision économique, de l'extrapolation à court terme de tendances actuelles. Dans cette perspective, la Mission a clairement écarté de son champ d'investigation l'Institut national de la statistique et des études économiques ou la Banque de France. Elle a considéré que le premier (6.603 personnes et un budget de 313 millions d'euros, dont les crédits de personnel) ou la Direction générale des études et des relations internationales de la seconde (560 personnes) rassemblaient avant tout des statistiques et procédait à des prévisions à court terme ne devant pas être confondues avec des travaux d'évaluation et de prospective, même si l'INSEE fournit de nombreux éléments aux organismes qui rentrent, eux, clairement dans le champ du présent rapport.

L'objet de la Mission a donc été de porter un regard sur la démographie et l'activité des organismes publics et nationaux d'évaluation et de prospective économiques et sociales, principalement rattachés au Premier ministre. Une fois admise la nécessité pour un État responsable, responsable du long terme et du choix des stratégies fondamentales, d'être éclairé de la meilleure façon possible, il s'est agi de poser la question : qui fait quoi ? Il s'est ensuite agi de s'interroger sur les moyens mis en œuvre et sur l'architecture de l'ensemble : peut-on faire mieux ?

La Mission a centré ses réflexions, pour répondre à ces questions, autour du postulat selon lequel un État moderne doit pouvoir disposer des outils les plus appropriés pour que soient assurées, dans des conditions optimales, trois fonctions majeures :

-& _14066" name="P148_14067">2), après un passé prestigieux ⁽³⁾, la contestable évolution du Conseil d'analyse économique, l'absence de nomination de nouveaux membres du Conseil national de l'évaluation en 2002, les critiques adressées à la DATAR tant par les élus locaux que par la Cour des comptes, la multiplication des commissions et instances consultatives dans le champ économique et social, la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoit des outils d'évaluation, l'impérieuse nécessité d'alléger les structures administratives, notamment de celles qui gravitent autour du Premier ministre, la maîtrise des dépenses publiques enfin, exigent, pourtant, une réflexion d'ensemble approfondie.

À l'évidence, c'est bien désormais aux responsables politiques de donner les impulsions nécessaires. Après la phase de réflexion, il conviendra donc d'adopter sans tarder les réformes qui s'imposent.

I.- UNE PROLIFÉRATION D'ORGANISMES VARIÉS

Les organismes publics d'évaluation et de prospective économiques et sociales sont apparues à la Mission excessivement nombreux en France, leur architecture d'ensemble lui semblant peu lisible et source de gaspillage d'énergies plus que de crédits. Mais il est apparu assez difficile à la Mission de répondre précisément aux questions suivantes : combien d'organismes ? Quels coûts ? Cette difficulté lui a même paru consubstantielle à la problématique soulevée.

A.- DES ORGANISMES NOMBREUX

L'ensemble des organismes publics d'évaluation et de prospective économiques et sociales peut difficilement être présenté dans un organigramme synthétique.

Une tentative ne concernant que les principaux organismes ayant une fonction d'évaluation ou de prospective est néanmoins présentée dans un schéma figurant en annexe, les différents services d'évaluation, sur lesquels on reviendra, ne pouvant rentrer dans son cadre faisant l'objet d'une liste séparée.

Le tableau général montre deux phénomènes : une multiplication des organismes et un développement excessif des organismes rattachés auprès du Premier ministre, traduisant une crise de l'interministérialité, au moment où la loi organique relative aux lois de finances doit en permettre le développement.

1.- Une multiplication non maîtrisée

La Mission a constaté une multiplication d'organismes permanents dans le champ économique et social.

Une partie d'entre eux sont retracés dans un document budgétaire. En effet, l'article 112 de la loi de finances initiale pour 1996 pr&ea être prise en considération. La Mission, à la suite des rapporteurs spéciaux en charge du budget des services du Premier ministre, l'a estimé préoccupante.

Bien entendu, nombre des commissions et instances répertoriées ne rentrent nullement dans le champ des investigations de la Mission. C'est le cas, par exemple, des 81 organismes placés auprès du ministre de l'agriculture ou de la quarantaine de commissions ou instances créées auprès du ministre des anciens combattants.

Néanmoins le phénomène permet de se demander s'il ne convient pas de substituer à la dichotomie classique administrations de missions/administrations de gestion, qui ignore au passage la spécificité des administrations de contrôle (Cour des comptes et inspections générales), une distinction entre les administrations de conseil et les administrations de gestion et d'exécution. On peut se demander, en s'inspirant des travaux d'Éric Weil ⁽⁴⁾, s'il n'appartient pas pourtant à l'ensemble de l'administration, si elle veut être moderne, de renseigner tout gouvernement chargé de diriger rationnellement les affaires de la société, et donc s'il est bon de voir se développer une distinction entre administrations qui réfléchissent, préparent les décisions, et administrations qui exécutent... sans réfléchir.

Autour du Commissariat général du plan gravite désormais un certain nombre d'organismes qui lui ont fait perdre son monopole de la réflexion prospective et son rôle en matière d'évaluation. On distingue classiquement les services associés des organismes subventionnés.

Les services associés sont les suivants :

- le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, héritier du Centre d'études, des revenus et des coûts (CERC), créé par le Général de Gaulle en 1966, transformé en 1993 et 2000 ;

- le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII). Créé en 1978, il a pour mission de rassembler des informations et d'élaborer des études prospectives sur l'économie mondiale, les échanges internationaux et les économies étrangères ;

- le Conseil national de l'évaluation. Créé en 1998, il est chargé, pour l'essentiel, de proposer un programme annuel d'évaluation au Premier ministre et de formuler un avis sur la qualité des travaux menés par les instances d'évaluation.

Les organismes subventionnés sont :

- le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC). Créé en 1953, il est devenu de plus en plus indépendant grâce à ses propres marchés ;

- le Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquées à la planification (CEPREMAP). Né en 1967, il a pour mission d'étudier sociales.

Une concurrence s'est, par ailleurs, organisée dans la plupart des grandes entreprises et, surtout, des ministères puisque ceux-ci ont créé leur propre unité d'évaluation et de prospective même si les méthodes de travail peuvent différer, le Commissariat insistant sur la pluridisciplinarité et travaillant sur des thèmes fluctuant en permanence.

Ainsi, par exemple, EDF dispose d'une Direction de la prospective internationale. Le ministère des affaires étrangères a créé, en 1973, un Centre d'analyse et de prévision ; le ministère de l'éducation nationale s'est doté, en 1986, d'une Direction de l'évaluation et de la prospective ; le ministère du Travail, de l'emploi et de la formation professionnelle a créé, en 1993, une Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques. Le Premier ministre lui-même a créé, auprès de lui, en 1997, un Conseil d'analyse économique dont les rapports ont eu tendance à se rapprocher de ceux du Plan, et, en 2000, un Conseil d'orientation des retraites.

2.- Une crise de l'interministérialité

En 2002, d'après le document « jaune » susmentionné, 40 organismes étaient placés auprès du Premier ministre dont 22 étaient rattachés au budget des services généraux et 18 ne faisaient l'objet que d'un rattachement administratif, les autorités administratives indépendantes n'étant pas décomptées comme certains organismes rattachés (Centre d'études prospectives et d'informations internationales) ou subventionnés (Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie, Institut de recherches économiques et sociales, par exemple) par le Commissariat général du plan, ou encore la DATAR.

Si on doit reconnaître un indéniable souci des premiers ministres successifs de maîtrise de la démographie de ces organismes, on doit observer que les rattachements au Premier ministre, à chaque fois justifiés par l'interministérialité ou par l'importance des sujets traités, traduisent, en vérité, une crise de l'interministérialité. Toute politique a, en effet, des aspects interministériels et s'il faut rattacher au Premier ministre toute structure permettant de faire travailler ensemble diverses administrations ministérielles, on peut craindre un engorgement rapide des services rattachés à l'Hôtel de Matignon. L'ensemble actuel manque assurément de cohérence. Or, dans la perspective de l'entrée en vigueur de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances précité, qui fait justement référence à la cohérence des actions, un important effort de clarification paraît indispensable.

On peut admettre le rattachement du Conseil d'analyse économique au Premier ministre compte tenu de l'utilité des rencontres du Premier ministre lui-même avec des représentants des différents courants de pensée économique existant en dehors de l'administration et notamment à l'Université. Mais on peut se demander pourquoi le Conseil de l signé par le Général de Gaulle. Il a été rattaché au Premier ministre, par exemple de 1962 à 1967, de 1977 à 1981 ou encore après 1997. Il a pu l'être à un ministère du Plan et de l'aménagement du territoire. Cela a été le cas, par exemple, de 1967 à 1972 ou de 1984 à 1986. Il a pu enfin être rattaché au ministère des finances. Cela a été le cas entre 1954 et 1962.

Le rattachement au Premier ministre est aujourd'hui justifié, après l'avoir été par le rôle du Commissariat dans la préparation des projets de loi de plan déposés par le chef du Gouvernement lui-même et impliquant nécessairement des arbitrages, par son rôle d'expert auprès de celui-ci, et la nécessité de mener une approche transversale des questions relevant de sa compétence.

La Mission s'est interrogée, en revanche, sur le positionnement administratif de la DATAR. À l'origine, administration de mission, la DATAR, créée par le décret n °63-112 du 14 février 1963, est un service du Premier ministre, mis à la disposition du ministre de la Fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire, dont le rôle s'est fortement diversifié. La DATAR assure aujourd'hui un suivi des politiques communautaires structurelles, effectue des travaux de prospective territoriale, participe à la définition des stratégies publiques pour les territoires sensibles, assure divers secrétariats, et gère des crédits du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT) et des crédits d'aides à la localisation d'activités créatrices d'emplois.

Aux yeux de la Mission, rien ne justifie que toutes ces fonctions soient assurées auprès du Premier ministre. Le rapport public pour 2001 de la Cour des comptes montre d'ailleurs, à nouveau, l'inadaptation de la DATAR à ses tâches de gestion ⁽⁵⁾, et la faiblesse de ses outils d'évaluation.

S'agissant des autres rattachements administratifs et budgétaires, la Mission s'est interrogée, dans la même perspective, sur celui du Centre d'études prospectives et d'informations internationales, du Centre d'études prospectives d'économie mathématiques appliquées à la planification, de l'Observatoire français des conjonctures économiques ou de l'Institut de recherches économiques et sociales au Commissariat général du plan, considérant que les liens entre les premiers et le second se sont, semble-t-il, distendus et que d'autres rattachements sont concevables.

D'autres rattachements sont à envisager dans le cadre d'une refonte de la nomenclature budgétaire.

B.- DES ORGANISMES DE TAILLE INÉGALE

Le panorama des organismes d'évaluation et de prospective, s'il n'est pas d'une complexité insurmontable, montre, à l'évidence, une certaine dilution des efforts.

Certains organismes ne coûtent quasiment rien. C'est le cas du Conseil d'analyse économique.

D'autres ont un coût limité. En 2001, seule année où les données pertinentes sont distinguables, le Conseil d'orientation des retraites bénéficiait de 1,47 million d'euros de crédits inscrits au fascicule des services généraux du Premier ministre.

Le Commissariat général du plan dispose d'un budget d'une tout autre ampleur puisque ses crédits atteignent 24,81 millions d'euros. Sur ce budget, il finance des études. Des crédits du titre III servent ainsi aux rémunérations et aux moyens de fonctionnement des services d'études du Commissariat proprement dit. Certains de ces crédits sont destinés à la recherche en socio-économie (599.250 euros en 2003), à l'évaluation des politiques publiques (739.256 euros), et à l'évaluation des contrats de plan État-régions (1.186.378 euros). D'autres crédits du même titre III sont consacrés aux moyens du Conseil national de l'évaluation (282.173 euros), au Centre d'études prospectives et d'information (2.130.897 euros) et au Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (885.070 euros).

Il convient de relever que les études menées sur les crédits du titre III sont assurées par les services du Commissariat ou, à la suite de décisions d'un Comité des études, effectuées par des laboratoires, des grandes écoles, des services de grandes entreprises.

Les crédits du titre VI (783.000 euros), qui relèvent de l'enveloppe du budget civil de recherche et de développement technologique (BCRD), financent des « recherches » effectuées par des organismes extérieurs au Commissariat, à la suite de marchés. Ils pourraient tout à fait figurer dans un autre fascicule budgétaire que celui du Plan.

Les subventions inscrites au budget au titre des organismes subventionnés par le Commissariat atteignent 8,4 millions d'euros, tandis que les organismes rattachés (Centre d'études prospectives et d'informations internationales et Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale) bénéficient de moins de 5 millions d'euros.

S'agissant des directions ministérielles chargées d'évaluation, il convient de noter qu'elles ne bénéficient pas de budget propre et l'absence de comptabilité analytique rend difficile toute évaluation sérieuse.

Dans la mesure où la DATAR a de multiples tâches, on ne peut pas non plus dégager de chiffres budgétaires pertinents. On peut seulement relever que sur un budget total de 268,5 millions d'euros, elle consacre 13,5 millions d'euros à son fonctionnement, les dépenses d'études représentant 3,48 millions d'euros. En effet, l'essentiel des crédits concerne les crédits du Fonds national pour l'aménagement et le développement du terri d'un secrétariat limité à 11 personnes, l'organisme s'appuyant pour accomplir ses travaux sur le potentiel d'étude et de recherche des organismes existants.

Le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale comprend 24 membres. Il s'appuie sur un Observatoire de 23 membres.

Le Conseil d'orientation des retraites comprend 33 membres et s'appuie sur une équipe d'une dizaine d'emplois, comprenant notamment des statisticiens, l'organisme préférant travailler en réseau avec les administrations et les caisses de sécurité sociale concernées.

Le Conseil national de l'évaluation est composé de 14 membres. Il bénéficie d'une équipe d'une vingtaine de personnes auxquels s'ajoutent les membres des instances d'évaluation, dont le concours n'est pas rémunéré, et du concours du Commissariat général du plan.

Sont de taille moyenne le Conseil d'analyse économique, le Conseil d'études prospectives et d'informations internationales, l'Observatoire français des conjonctures économiques, le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie, l'Institut de recherches économiques et sociales, ou le Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquée à la planification.

Le premier organisme comporte 39 membres et dispose d'une équipe permanente de 7 personnes, pour la plupart mises à disposition.

Le Conseil d'études prospectives et d'informations internationales, l'Observatoire français des conjonctures économiques, le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie emploient chacun moins d'une cinquantaine de personnes. Quant à l'Institut de recherches économiques et sociales, ou le Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquée à la planification, ils emploient une trentaine de personnes chacun.

Au total, les effectifs des organismes subventionnés par le Commissariat, parfois totalement, ce qui justifie certaines additions, représentent moins de 200 personnes, tandis que les organismes financés directement comptent un peu plus de 60 personnes.

Certains organismes ont, en revanche, des effectifs plus importants.

C'est le cas du Commissariat général du plan et de la DATAR.

À la veille de l'approbation du X^ème plan (1989-1992) par la loi n° 89-470 du 10 juillet 1989, le Commissariat stricto sensu comptait 169 emplois budgétaires. Aujourd'hui, alors qu'il n'y a plus de plans nationaux, il emploie encore 133 personnes, 10 personnes étant par ailleurs chargées de recherche en socio-économie contre 9 en 1988.

Et il convient de relever qu'en dehors des cadres détachés ou recrutés sur contrat à durée détermi chargés de mission laisse deviner les problèmes de recrutement qui ont été à plusieurs reprises évoqués par les interlocuteurs de la Mission. Le Commissariat attirerait avec plus de difficultés qu'autrefois, selon certaines personnes rencontrées par votre Rapporteur, de brillants fonctionnaires sortis notamment des grandes écoles. Des contractuels, sur contrats à durée déterminée ou indéterminée, ont été conservés sans réflexion sur leur mobilité.

La DATAR, pour sa part, emploie 123 personnes. Mais l'évaluation et la prospective sont loin d'occuper cet effectif, et la gestion, comme l'a relevé la Cour des comptes, n'occupe pas les emplois nécessaires. La Cour a ainsi souligné, dans son rapport public de 2001, que, sur 104 agents employés au siège parisien, l'équipe chargée des questions financières au sein du secrétariat général se réduisait, par exemple, à un seul agent de catégorie A, assisté d'un agent de catégorie B et de six agents de catégorie C.

Les services ministériels chargé d'alimenter les travaux d'évaluation et de prospective rassemblent, quant à eux, des effectifs encore plus importants. La Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques compte, par exemple, 173 emplois budgétaires. La Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques emploie, quant à elle 174 personnes. Mais il faut rappeler que la collecte de statistiques et la réalisation d'enquêtes réclament des effectifs importants.

C.- DES ORGANISMES COMPOSÉS DE FAÇON TROP HOMOGÈNE

La Mission a été frappée par l'homogénéité des discours tenus devant elle.

A été défendue l'idée selon laquelle la pluralité d'organismes d'évaluation et de prospective était une richesse dans la mesure où elle permettait des approches différentes et où une saine émulation était un gage de qualité pour les travaux menés.

La Mission a admis cette analyse mais a constaté que la pluralité des points de vue, évidente dans un pays comme les États-Unis doté d'un nombre considérable d'organismes et de « Think tanks », n'était pas la marque du système français. En effet, si l'on exclut l'Observatoire français des conjonctures économiques, pourtant quasiment totalement financé sur crédits publics et le Conseil d'analyse économique, par construction, il convient d'observer que la plupart des organismes français sont dominés par des fonctionnaires ou d'anciens fonctionnaires, notamment du Commissariat général du plan. Les mandats croisés, institutionnels, sont assez nombreux.

N'est-il pas symptomatique, pour prendre l'exemple d'un organisme chargé en quelque sorte d'évaluer nos dispositifs fiscaux, que le Conseil des impôts, institué par un décret de février 1971, ne comporte aucune personne issue de monde des entreprises mais rassemble quasi exclusivement des représentants des gr ÉVALUATIONS INSUFFISANTES

La Mission a considéré que les rôles des différents organismes rentrant dans le champ de ses investigations n'étaient pas suffisamment distingués et que les procédures d'évaluation mises en place ces dernières années étaient perfectibles.

A.- UNE GRANDE CONFUSION DANS LES CHAMPS D'INTERVENTION DES ORGANISMES CONCERNÉS

Il n'a été nullement question pour la Mission de nier la réalité et la qualité du travail fourni par les organismes d'évaluation et de prospective, notamment par le Commissariat général du plan, et de discuter des mérites de telle ou telle étude.

Néanmoins, elle a considéré que les champs des études menées s'étaient parfois fâcheusement recoupés. Certaines études, très techniques ou théoriques, sans résumés abordables, ont pu, en outre, paraître éloignées des préoccupations des élus. Il est vrai que les organismes d'évaluation et de prospective ont largement ignoré, jusqu'à présent, l'existence de l'institution parlementaire.

L'étude, très fournie, du Conseil d'analyse économique sur Kyoto et l'effet de serre, publiée en 2003, alors qu'il existe, auprès du Premier ministre, une Mission interministérielle de l'effet de serre et un Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, aurait fort bien pu être réalisée par le Commissariat puisqu'il a publié, en mars 2002, un rapport sur « l'effet de serre, la modélisation économique et la décision publique ». Le Conseil a publié, en mai 2003, un rapport sur la « Compétitivité », qui a en fait été préparé par un chef de service au Commissariat général du plan et le directeur du Centre de prospective économique internationale.

Le Commissariat a publié, en 2000, un rapport sur les minima sociaux, les revenus d'activité et la précarité, rentrant pleinement dans le champ d'un autre organisme de constat partagé : le Conseil de l'emploi des revenus et de la cohésion sociale. Il a financé des études sur une quantité impressionnante de sujets. Ont été notamment publiées des études, en 1999, sur le taux d'épargne des ménages américains, en 1998, sur les délocalisations, en 1995, sur l'équité territoriale, en 2001, sur l'inventaire des politiques régionales de développement rural. De même, il a contribué au financement de recherches sur l'ex-URSS en 1995 et 1996, la régionalisation monétaire en Asie en 1996, le revenu minimum en 2001. Ces travaux auraient pu, à l'évidence, être réalisés ou financés par d'autres. Ils n'ont pu que contribuer à l'image brouillée du Commissariat.

D'une manière générale, il est d'ailleurs difficile de mesurer l'implication du Commissariat dans ses rapports de groupe, ses rapports rédigés par telle ou telle personnalité, ses rapports de séminaire, ses recherches ou études sous- France de 2020, qui faisait le choix du « polycentrisme maillé » et était agrémenté de nombreuses cartes multicolores, ou le développement de colloques ou de cycles de formation (création en 1999 de l'Institut des Hautes études de développement et d'aménagement du territoire) et, d'autre part, l'insuffisance des soucis de bonne gestion n'a pas servi le prestige de l'organisme.

Les schémas de services collectifs ont montré par ailleurs ce qu'il ne fallait pas faire. Prévus en 1999, ils n'ont vu le jour, dans l'indifférence générale, que le 18 avril 2002, à la veille du changement de Gouvernement, à la suite d'une impressionnante phase préparatoire et de consultations qui n'a cessé de traîner en longueur. Le résultat d'une éthique de la discussion poussée à son paroxysme, et ignorant au passage la capacité décisionnelle du Parlement, a été la production de documents confus, épais, descriptifs, sans ligne directrice, sans programmation financière, évacuant certaines questions aussi importantes que celle relative à l'opportunité de construire un troisième aéroport parisien, et où tout était finalement prioritaire y compris des objectifs irréalistes comme, en matière d'internet à haut débit, l'accès à deux mégabits par seconde pour tout usager en 2005.

D'un autre côté, la Mission, malgré la multitude de rapports publiés, a regretté que certains travaux de prospective n'aient pas été menés. Elle a considéré, par exemple, qu'il n'était ainsi pas normal que les pouvoirs publics n'aient pas été alertés sur les risques liés à l'évolution de la démographie des corps médicaux ⁽⁶⁾.

B.- DES ÉVALUATIONS EMBRYONNAIRES

Les procédures d'évaluation sont apparues, au total, pour leur part, peu satisfaisantes aux yeux de la Mission. Les procédures lui ont semblé en premier lieu excessivement lourdes et déconnectées des préoccupations parlementaires. En deuxième lieu, elles n'ont pas paru harmonisées et la Mission a constaté un manque de réflexion sur leur mise en œuvre dans le cadre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

1.- Des procédures lourdes et confidentielles

Si l'on doit admettre qu'une bonne évaluation interministérielle réclame du temps, il faut aussi que les procédures soient adaptées à la demande. On n'évalue pas pour le plaisir. Le perfectionnisme ne doit pas se retourner contre l'évaluation. Si, au total, le nombre d'opérations lancées par le Conseil national de l'évaluation depuis 1999 s'élève à 15, ce qui constitue une relance par rapport à la période 1990-1998 durant laquelle 13 évaluations avaient été lancées, le nombre de rapports définitifs remis en 2001 n'a été que de 3 et, en 2002, de un.

Les délais, même s'ils se sont amélio 2006 sont également apparues à la Mission extrêmement lourdes, notamment par la nécessité de créer au sein des commissions régionales d'aménagement et de développement du territoire des commissions spécialisées en tant que comité de pilotage de l'évaluation.

Dans l'ensemble, les procédures d'évaluation ont eu, en outre, comme défaut, stupéfiant aux yeux de la Mission, d'ignorer totalement les préoccupations du Parlement, même si, à l'époque de la création du Conseil national de l'évaluation, il disposait d'organismes internes ad hoc.

L'article 4 du décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques a disposé, en effet, que des projets d'évaluation pouvaient être transmis au Conseil national de l'évaluation par le Premier ministre, les ministres, le Conseil d'État, la Cour des comptes, le Conseil économique et social, le Médiateur de la République, des associations d'élus ou des collectivités territoriales mais pas par les assemblées. Le Conseil économique et social ou les collectivités territoriales n'ont jamais saisi le Conseil et le Parlement ne le pouvait pas. Pourtant, on ne voit pas comment la commande parlementaire aurait pu influer sur le contenu des évaluations, en tout cas plus que la commande gouvernementale, dès lors que le choix des méthodes et le déroulement de l'évaluation auraient été déterminés en toute indépendance par l'autorité chargée de l'évaluation.

Mieux, dans le décret de 1998, il n'a pas été prévu que les assemblées devaient être simplement destinataires des rapports d'évaluation et même du rapport d'activité.

La Mission n'estime certes pas que seul ce qui est médiatique est digne d'intérêt. Les assemblées fournissent un énorme travail législatif dont les médias n'évoquent qu'une infime partie. Mais force est de reconnaître que les évaluations menées dans le cadre des travaux du Conseil national de l'évaluation ont eu un impact limité et que le Parlement les a largement ignorées.

La Mission a considéré symptomatique d'ailleurs le fait, malgré l'article 5 du décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques prévoyant un rapport annuel d'activité du Conseil national de l'évaluation, que le dernier rapport, couvrant trois années, n'a été disponible qu'en février 2003, soit un an quasiment après la fin du mandat des membres du Conseil, auteurs du rapport.

Quant aux travaux d'évaluation des contrats de plan, il faut bien reconnaître qu'ils ont été menés dans l'opacité, opacité contraire au principe même de transparence des évaluations. La Mission a d'ailleurs relevé que l'évaluation en matière d'aménagement du territoire se traduisait souvent par de l'auto-évaluation de la DATAR, laissant, par définition, peu de place à l'examen critique.

2.- Des services ministériels d'éva développement du ministère de la Jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.

Mais l'émergence d'une volonté d'évaluation dans les ministères, dont témoigne la liste annexée au présent rapport, s'est cependant effectuée sans qu'une stratégie globale l'ait organisée et la mise au cœur de notre procédure budgétaire des nouveaux concepts de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances qui aurait dû y conduire n'a semble-t-il pas modifié les choses.

Rappelons, en effet, que la loi organique place l'évaluation au centre des futures stratégies budgétaires. L'article 7 dispose que les programmes, nouvelles unités de spécialité budgétaire, devront regrouper « les crédits destinés à mettre en œuvre des actions ou un ensemble d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ». L'article 51 ajoute que devront être joints aux projets de loi de finances, à partir de 2005, des « annexes explicatives présentant ces actions, les coûts associés, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir, mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ».

III.- UNE RÉORGANISATION ET UN RENFORCEMENT INDISPENSABLES

Aux yeux de la Mission, trois fonctions sont fondamentalement à distinguer et à repenser : l'évaluation, la prospective et l'aide à la décision.

La Mission a considéré que l'évaluation, qui mérite d'être développée, en ayant à l'esprit son objet, lequel implique essentiellement temps et distanciation, devrait être effectuée par une autorité administrative indépendante. La prospective pourrait être assurée, auprès du Premier ministre, par une « tête de réseaux » légère. Quant à l'aide à la décision et à la concertation, elles impliquent, selon la Mission, des recentrages et une place confortée du Conseil économique et social.

A.- POUR UNE INSTANCE NATIONALE DE L'ÉVALUATION

1.- Pour une institution venant à l'appui des évaluations parlementaires

La Mission s'est interrogée sur le point de savoir s'il convenait de disposer d'un organisme d'évaluation à la seule disposition de l'exécutif tandis que le Parlement conserverait ses propres outils d'évaluation, dont la Mission d'évaluation et de contrôle, les rapports spéciaux, les missions d'information et les commissions d'enquête, les délégations pour la planification, créées il y a vingt ans, n convenir que ses exigences ne sont pas les mêmes que celles qu'implique l'évaluation au sens strict.

Si les Missions d'évaluation et de contrôle de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, par exemple, ont connu un incontestable succès, leurs travaux ne peuvent être que limités quant à leur champ et à leur durée. Si on peut alors imaginer, voire souhaiter, qu'elles fassent appel à des consultants et demandent des enquêtes de terrain, les organismes, auxquels elles peuvent s'adresser, n'ont pas et ne peuvent en aucun cas disposer de prérogatives d'enquête et de contrôle ou du concours de services ministériels.

Il faut par ailleurs constater que si l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, créé par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983, a fourni jusqu'à présent un travail reconnu et apprécié de tous, les autres offices d'évaluation n'ont pas répondu à tous les espoirs qui avaient été mis en eux.

Ainsi, a été créé, par la loi n° 96-517 du 14 juin 1996, un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques composé de deux délégations, constituée l'une à l'Assemblée nationale et l'autre au Sénat. Il a mal fonctionné. Sa composition bicamérale a naturellement conduit à des blocages en cas de cohabitation, les procédures de lancement des évaluations se sont révélées lourdes à mettre en œuvre. Il n'a pu produire qu'un nombre modeste d'évaluations puisque quatre rapports seulement ont été publiés. Il a donc fini par être supprimé, dans un relatif consensus, par l'article 94 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000). Ses fonctions, dans le champ des finances publiques, ont été reprises par la Mission d'évaluation et de contrôle de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, créée chaque année depuis 1999 et le Comité d'évaluation des politiques publiques du Sénat, institué en 2000, structures sans texte, mais consacrées, d'une certaine façon ⁽⁸⁾, par les articles 57 et 59 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Si l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, créé également en 1996, par la loi n° 96-516 du 14 juin 1996, a été jusqu'à présent maintenu, son bilan apparaît pourtant encore plus pauvre. Seuls deux rapports ont été publiés. Il est vrai que l'évaluation législative est le travail permanent des commissions parlementaires.

Dans cette perspective, il paraît utile, afin de ne pas multiplier les organismes, de mettre l'évaluation au service de l'exécutif comme du Parlement et, afin, surtout, de rendre l'évaluation incontestable, de créer une autorité administrative indépendante, équidistante de l'exécutif et du Parlement.

Il faut, bien entendu, maintenir les instances parlementaires d'évaluation existantes mais il conv se développent au moment où il est question de stabiliser les effectifs des administrations, voire de les réduire dans certains cas, des unités baptisées abusivement « d'évaluation » dans tous les ministères et, plus ou moins, chargées de l'autojustification des politiques menées.

2.- Pour une Instance nationale de l'évaluation

a) Une autorité administrative indépendante

La Mission a considéré qu'il était nécessaire de disposer en France d'un organisme national d'évaluation strictement collégial, pluridisciplinaire, transversal, et, comme cela vient d'être indiqué, équidistant de l'exécutif et du Parlement, le Gouvernement, par la voix de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la Fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire, ayant indiqué devant la Mission qu'il acceptait les structures « inconfortables » et la transparence.

Cette autorité serait un organe administratif, créé par la loi et impartial. Son statut impliquerait que ses membres disposent de mandats fixes, exclusifs, relativement longs, non renouvelables et irrévocables.

Elle pourrait être composée de neuf membres. Trois seraient nommés par le Président de la République, dont le Président, trois membres seraient désignés par le Président de l'Assemblée nationale et trois membres seraient nommés par le Président du Sénat. Leurs fonctions seraient incompatibles avec toute fonction élective.

Cette composition devrait éviter toute mainmise des juridictions suprêmes et des corps d'inspection et tout monopole politique. Les fonctionnaires devraient y être minoritaires comme dans les instances d'évaluation que l'instance nationale constituerait ⁽⁹⁾.

Si les crédits pourraient être rattachés au budget des services du Premier ministre, ses moyens financiers seraient globalisés mais contrôlés par un contrôleur financier et la Cour des comptes. L'instance disposerait, bien entendu, de pouvoirs d'instruction, d'avis et d'observations et pourrait passer des marchés.

b) Un organisme regroupant certaines fonctions actuellement dispersées

Il intégrerait divers organismes d'évaluation dont le Conseil national de l'évaluation et probablement le Conseil des impôts dans la mesure où il serait utile que les analyses de ce dernier soient replacées dans des perspectives plus larges que celles, trop strictement administratives, qui sont actuellement retenues.

Son champ serait clairement défini : l'évaluation des politiques publiques. Il ne s'agirait en aucune manière pour elle de contrôler la gestion des ser d'évaluation et de diffuser la culture de l'évaluation dans les ministères. Elle allègerait ainsi les missions de la nouvelle délégation à la modernisation de la gestion publique ⁽¹¹⁾.

Elle pourrait enfin formuler des avis sur la mise en place des indicateurs dans le cadre de la nouvelle nomenclature prévue par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.

c) Une institution au service de l'ensemble des pouvoirs publics

Son programme pourrait être fixé par elle, mais à partir de thèmes émanant du Premier ministre et des Présidents d'assemblée, ayant consulté préalablement les présidents des groupes et les présidents de commissions.

Il est en effet indispensable que les évaluations soient menées en fonction des préoccupations des élus. Les oppositions parlementaires devraient pouvoir obtenir l'inscription de leurs souhaits d'évaluation dans les listes fournies par les Présidents d'assemblée. Les questions de faisabilité pourraient être traitées dans le cadre de dialogues constructifs entre l'instance nationale et les assemblées. Mais afin de ne pas surcharger abusivement la nouvelle institution et de respecter son indépendance, l'instance nationale mènerait son programme de façon libre. Il s'agit d'être réaliste. Il n'est pas souhaitable que l'institution soit « noyée » par des demandes précises d'évaluation. Or dans la mesure où il n'est pas possible de limiter quantitativement ces demandes, tant pour l'exécutif que pour le Parlement, et où les champs des évaluations ne peuvent être qu'inégaux et réclamer des investissements et des durées variables, il paraît sage d'envisager la solution de la détermination du programme de l'instance nationale sur la base de thèmes proposés par l'exécutif et du Parlement.

Afin de donner le meilleur relief possible aux travaux de cette instance nationale, et de garantir leur qualité méthodologique, ceux-ci seraient évidemment transparents. Ils feraient l'objet de rapports remis au Premier ministre et au Parlement et de rapports d'activité annuels remis au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement. Ces rapports seraient évidemment présentés de façon à être accessibles à leurs destinataires.

d) Un organisme tête de réseau d'instances régionales

Il reste à traiter la délicate question de l'évaluation des politiques décentralisées et de la place de l'approche territoriale dans l'évaluation.

Il paraît indispensable de disposer de vues d'ensemble des politiques décentralisées et de l'impact de ces politiques. Il faut donc disposer de systèmes d'informations permettant la remontée de données fondamentales vers une instance nationale de l'évaluation, tout en respectant le principe constitutionne législatives qui régissent l'exercice de leurs compétences (article 72 de la Constitution) et que de nouveaux transferts de compétences au profit des collectivités territoriales doivent suivre la révision constitutionnelle.

Certaines régions, comme le Poitou-Charentes qui a créé un comité régional d'évaluation et diffusé un guide pratique, sont d'ores et déjà très sensibles à la nécessité de l'évaluation de leurs politiques. Mais la préoccupation est loin d'être généralisée, les pratiques sont très variables et les moyens, notamment humains, manquent cruellement.

Dans cette perspective, pourrait être imaginé un réseau d'instances régionales reliées à l'instance nationale de l'évaluation, composées de personnes nommées par l'État et les régions, et naturellement financées par ceux-ci. Une ouverture du choix d'affectation des élèves de l'École nationale d'administration à des postes ouverts dans les collectivités territoriales, notamment les régions, et la formation d'évaluateurs par l'instance nationale et ladite école pourraient atténuer la disparité de moyens entre l'État et les collectivités territoriales ⁽¹²⁾.

Les dispositifs à trouver doivent, en tout état de cause, être aussi utiles à l'État (exécutif comme Parlement), qui se doit de disposer d'informations sur les politiques décentralisées et surtout sur les politiques « expérimentées », qu'aux collectivités territoriales. Dans ceux-ci, une place devrait être prévue pour permettre aux conseils économiques et sociaux régionaux de s'exprimer sur les évaluations, comme le Conseil économique et social pourrait être amené à le faire à propos des évaluations nationales.

e) Une autorité partie prenante dans la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances

La création de l'instance ne serait en rien contradictoire avec les nouvelles logiques budgétaires et notamment la mise en place d'indicateurs. Les indicateurs de résultats, à définir avec pragmatisme, sans alourdir inconsidérément la tâche des services déconcentrés, conserveraient, bien évidemment, leur raison d'être. Ils ne doivent d'ailleurs pas constituer les seuls outils pour l'évaluation mais permettre d'alimenter les systèmes d'information utiles à l'évaluation. Ils ont un objectif principalement financier et sont destinés au suivi parlementaire, annuel, des politiques, et bientôt des programmes, puisque ceux-ci devront regrouper des crédits autour de finalités. Mais l'évaluation a une vocation plus large que les indicateurs. Interdisciplinaire, évitant les approches ministérielles autojustifiantes, elle garderait d'autant plus son sens si les programmes devaient être finalement calqués sur les structures administratives, ce qui constituerait un détournement de l'objectif même de la loi organique.

Le Cabinet du Premier ministre, qui emploie actuellement près de 200 personnes, dont 59 membres stricto sensu, est plus particulièrement chargé du court terme et des stratégies à mener, lesquelles - on en conviendra - ne sont pas nécessairement « partagées ». À ses côtés, un organisme doit donc être chargé du moyen et du long termes et de rapprocher, dans une perspective interdisciplinaire compte tenu de l'interconnexion des problèmes, des points de vue d'experts sur les grands enjeux à traiter.

Une « Délégation à la prospective nationale et territoriale » devrait donc être envisagée. Collège d'experts de taille limitée, elle reprendrait les fonctions de prospective du Commissariat général du plan, du Conseil d'orientation des retraites (après la réforme des retraites), et de la DATAR. Dans cette perspective, elle comprendrait donc notamment des experts des problèmes territoriaux.

Elle jouerait le rôle d'une « tête de réseaux ». Elle ferait, en effet, appel aux cellules d'analyse et de prospective des différents ministères, aux inspections générales actuellement sous-utilisées, aux spécialistes universitaires dont les élus constatent trop souvent l'isolement, au Centre national de la recherche scientifique, mais aussi, grâce à des marchés adaptés, à divers organismes privés, ceux-ci devant pouvoir s'adosser à des fondations, la réduction progressive de crédits dont ils bénéficient actuellement, sur cinq ans, devant pouvoir être envisagée afin d'alléger la charge publique. La loi relative au mécénat, aux associations et aux fondations, actuellement en discussion au Parlement, devrait contribuer à accompagner cette dernière évolution qui rapprocherait la France de certains grands pays comme les États-Unis et l'Allemagne. L'Observatoire français des conjonctures économiques et l'IRES pourraient ainsi quitter à terme l'orbite budgétaire.

La Délégation pourrait constituer des commissions ad hoc, par exemple sur les retraites, à la condition que celles-ci ne soient point pérennes. Elles seraient dissoutes après la publication de leur rapport mais pourraient être reconstituées de façon périodique, par exemple tous les quatre ou cinq ans.

L'approche territoriale des problèmes économiques et sociaux serait évidemment centrale. La Délégation pourrait ainsi remettre régulièrement un rapport sur les problèmes d'aménagement du territoire à moyen terme, dont la discussion mériterait d'être organisée au sein du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire.

La Délégation attacherait également une très grande importance aux aspects internationaux et européens des problèmes. À cette fin, elle bénéficierait évidemment du concours d'organismes comme le Centre d'analyse et de prévision du ministère des Affaires étrangères ou le Centre d'études prospectives et d'informations internationales.

C.- POUR DES ORGANISMES D'AIDE À LA DÉCISION AUX MISSIONS CLAIREMENT IDENTIFIÉES

Trois organismes doivent être principalement abordés ici.

Le Conseil économique et social, on l'a dit, devrait être largement destinataire de l'ensemble des travaux de prospective et d'évaluation, et fréquemment appelé à réagir par la formulation d'avis. Il n'est guère adapté à la conduite d'évaluations. En revanche, composé de représentants de la société civile, il serait normal que, par ses avis, il puisse indiquer le point de vue de partenaires sociaux à la Représentation nationale et au Gouvernement sur telle ou telle évaluation et analyse prospective. Il n'aurait pas à reprendre les questions à la base mais à formuler des points de vue. Si des constats doivent être partagés par les partenaires sociaux, c'est avant tout en son sein.

Le Conseil d'analyse économique doit, quant à lui, à l'évidence, revenir à ses objectifs initiaux, consistant à présenter au Premier ministre des points de vue d'économiste appartenant à d'autres horizons que ceux de l'administration. La Mission a considéré que le Conseil n'avait pas à fournir d'épaisses études académiques ou ressemblant aux rapports du Commissariat général du plan. Mais elle n'a pas partagé certaines critiques consistant à reprocher au Conseil son manque de pluridisciplinarité. S'il devait être pluridisciplinaire, il ne répondrait plus à ses objectifs initiaux.

Par ailleurs, la Mission s'est demandé si l'effectif du Conseil ne pouvait pas être réduit sans dommage, considérant, par expérience, qu'il est toujours difficile d'organiser des débats avec un tel nombre de membre, surtout si chacun estime devoir faire part de son opinion au Premier ministre, raison même de sa présence dans le Conseil.

La Direction de la prévision pourrait, en revanche, conserver ses caractéristiques actuelles. En effet, la Mission a admis l'existence, auprès du ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie, d'une direction d'évaluation et de prospective. Mais elle a estimé qu'une obligation de transparence et de publicité de ses travaux ne s'imposait pas. Une telle règle serait au demeurant rapidement tournée par la circulation de notes internes confidentielles. En outre, il peut être utile au ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie, compte tenu de la place traditionnelle de ce dernier au sein du Gouvernement, et de son rôle lors des négociations interministérielles, de disposer d'éléments d'appréciation « dérangeants ». Le positionnement administratif de la direction ne doit simplement pas empêcher le Premier ministre ou son Cabinet de faire appel à ses talents.

CONCLUSION

À l'évidence, les fascicules des services du Premier ministre doivent être refondus pour répondre aux nouvelles exigences de la loi organique.

Comme l'a observé M. Pierre Bourguignon, dans son rapport spécial sur les crédits des services généraux du Premier ministre pour 2003 ⁽¹⁴⁾, l'architecture des agrégats associés à la présentation de ces crédits ne peut guère servir de base à la refonte de la nomenclature budgétaire imposée par la loi organique relative aux lois de finances. Les agrégats sont au nombre de quatre : Administration générale, Fonction publique, Communication et Autorités administratives indépendantes. On ne voit pas dans quelle mission, correspondant à « une politique définie », ils pourraient s'insérer.

Le fascicule du Plan, on l'a dit, comporte, quant à lui, des financement qui pourraient fort bien être assurés au travers d'autres budgets (Centre d'études prospectives et d'informations internationales, Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, Institut de recherche économiques et sociales, Observatoire français des conjonctures économiques, Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie et Recherche en socio-économie).

Celui de l'Aménagement du territoire regroupe des crédits de subventions qui pourraient être fort bien accordées par un service ministériel rompu aux tâches de gestion, même si votre Rapporteur admet l'idée que la politique d'aménagement du territoire, de nature interministérielle, puisse relever du Premier ministre.

Mais il convient d'aller au-delà dans la réflexion. En effet, les crédits des services du Premier ministre font actuellement l'objet de cinq votes qui correspondent respectivement aux crédits des Services généraux, du Secrétariat général de la défense nationale, du Conseil économique et social, du Plan et de l'Aménagement du territoire. Les missions exercées par les organismes rentrant dans le champ des travaux de la Mission font donc l'objet de crédits répartis dans quatre fascicules différents, mettant notamment au même niveau politique, parce qu'au même plan budgétaire, le Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, le Commissaire au plan et, par exemple, le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées ou la ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies.

Des réorganisations budgétaires importantes sont donc impératives. Elles n'impliquent en rien une remise en cause des politiques menées, même dans la perspective de la décentralisation. Il n'est ainsi pas question d'abandonner la politique de mise en valeur des espaces, les grandes opérations d'aménagement et la politique des massifs. S'il est naturellement souhai 160;: Créer, pour remplacer le Conseil national de l'évaluation, une « Instance nationale de l'évaluation », autorité administrative indépendante.

Ses membres seraient nommés par le Président de la République et les Présidents des assemblées. Chargée d'évaluer les politiques publiques, et non de les juger, elle établirait des constats partagés et rassemblerait des faits éclairants pour les décideurs politiques. Elle déterminerait son programme, en fonction de thèmes fournis par le Premier ministre et les Présidents des assemblées. Elle fixerait elle-même ses méthodes, développerait la culture de l'évaluation dans les ministères et auprès des collectivités territoriales, et contribuerait à la mise en place des indicateurs pertinents associés aux futurs programmes prévus par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Proposition n° 2 : Permettre à chaque assemblée de saisir cette Instance nationale de l'évaluation et faire bénéficier le Parlement de l'ensemble de ses travaux d'évaluation, l'indépendance de l'instance devant être toutefois garantie.

Proposition n° 3 : Refondre le Commissariat général du plan, intégrer le Conseil d'orientation des retraites et les fonctions de prospective de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) au sein d'une « Délégation à la prospective nationale et territoriale ».

Structure légère placée auprès du Premier ministre et à son service, chargée d'ouvrir des alternatives et des scénarios différenciés, éclairée par les travaux de l'Instance nationale de l'évaluation, cette Délégation ne comporterait qu'un nombre réduit d'experts et notamment des spécialistes reconnus des questions territoriales. Elle exercerait le rôle de « tête de réseaux ». Elle utiliserait non seulement les services ministériels compétents mais ferait également appel à des contributions en dehors de l'administration, éventuellement au sein de commissions pluridisciplinaires, à durée de vie limitée dans le temps.

Proposition n° 4 : Renforcer le rôle du Conseil économique et social, lieu idéal, par construction, de confrontation et de partage des points de vue entre représentants de la société civile, et institution dont la mission est plus de produire des « avis », c'est-à-dire de rechercher des éléments de convergence entre les forces économiques et sociales du pays, que d'élaborer des « rapports ».

À cette fin, le Conseil économique et social serait largement saisi des évaluations menées par l'Instance nationale de l'évaluation et des rapports de la Délégation à la prospective nationale et territoriale.

Proposition n° 5 : Renforcer principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales, au maintien et au développement des systèmes d'information relative aux politiques décentralisées.

Proposition n° 9 : Développer les approches territoriales dans l'évaluation et les travaux de prospective, afin de tenir compte du caractère « décentralisé » de la République.

Proposition n° 10 : Réduire les délais de production des rapports d'évaluation, notamment par la fourniture de moyens adéquats à l'Instance nationale de l'évaluation.

Proposition n° 11 : Institutionnaliser des relais régionaux de l'Instance nationale de l'évaluation.

Proposition n° 12 : Faire jouer, à leur niveau, aux conseils économiques et sociaux régionaux un rôle comparable à celui du Conseil économique et social.

Proposition n° 13 : Réduire le nombre de commissions et d'instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre ou des ministres et réorganiser la nomenclature budgétaire en retenant une conception stricte de l'interministérialité.

Proposition n° 14 : Rattacher les organismes actuellement placés auprès du Commissariat général du plan ou subventionnés par lui à d'autres fascicules budgétaires que celui des services du Premier ministre et permettre l'adossement de certains organismes de recherche économique et sociale à des fondations.

Proposition n° 15 : Développer l'appel aux compétences de l'Université, notoirement sous-utilisées et faciliter leur accès aux marchés d'études lancés notamment par la Délégation à la prospective nationale et territoriale.

Proposition N° 16 : Encourager, dans la même perspective, le développement de centres d'études économiques ou sociaux privés.

Proposition n° 17 : Développer la capacité de rassemblement des données nécessaires à l'évaluation dans les ministères et limiter les évaluations verticales au profit de celles qui doivent être menées par l'Instance nationale de l'évaluation.

Proposition n° 18 : Mieux utiliser les capacités d'analyse des inspections générales et améliorer la publicité et le suivi de leurs travaux.

Proposition n° 19 : Développer les moyens d'évaluation propres des assemblées parlementaires, au moyen de marchés d'évaluation, en augmentant leurs crédits d'expertise.

Proposition n° 20 : Sup complétée par des rencontres, la Mission a examiné, le mercredi 30 avril, une série de propositions qu'il convient désormais de débattre et de voter.

C'est à une tâche délicate que s'est attelée la Mission puisque les organismes et les services d'évaluation et de prospective sont, en France, relativement nombreux. Leurs membres ou anciens membres sont naturellement tentés par l'autojustification et le choix du sujet par la Commission des finances a conduit à des réactions assez passionnelles. La Mission a donc souhaité éviter le piège de la mise en accusation publique de tel ou tel organisme. Elle a souhaité établir avant tout un constat partagé de la prolifération des organismes d'évaluation et de prospective et faire des propositions de réforme. Il ne s'est pas agi, par conséquent, d'examiner l'ensemble des moyens d'information du Parlement en matière économique et sociale, l'information économique en France, tous les problèmes soulevés par l'évaluation dans notre pays, la pertinence des travaux de prospective ou encore la « prévision » économique.

Trois fonctions doivent pouvoir être distinguées : la prospective, l'évaluation et l'aide à la décision. Votre Rapporteur a donc fait part de la situation des organismes existant dans le champ économique et social au regard de ces trois fonctions. Il a ensuite articulé ses propositions autour de celles-ci.

L'organigramme des organismes d'évaluation et de prospective montre une vitalité démographique préoccupante, leurs missions n'étant pas suffisamment clarifiées.

Un trop grand nombre d'organismes permanents intervient dans le champ économique et social. Le « jaune » budgétaire répertoriait au total, tous domaines confondus, 311 organismes de conseil et d'aide à la décision du Gouvernement en 1997. En 2002, cinq ans après, il en comptait plus du double : 634. Parmi eux, beaucoup concernent le champ traité par la MEC. Sans doute, faut-il prendre les chiffres avec prudence, la conception du document ayant évolué depuis son institution. Néanmoins, la tendance est nette et le fascicule ne compte même pas tous les organismes susceptibles d'y figurer puisque le Commissariat général du plan et la DATAR ne sont pas indiqués parmi les instances consultatives du Premier ministre.

Le Président Pierre Méhaignerie a conclu que la machine à produire de la complexité continue à fonctionner.

Votre Rapporteur, a souligné que la prolifération d'organismes auprès du Premier ministre - une quarantaine d'après le « jaune » - est particulièrement inquiétante dans la mesure où elle est l'expression d'une certaine crise de la façon de traiter des questions interministérielles. Toute politique a des aspects interministériels. Or, il faut que les administrations relevant de ministères différents apprennent à travailler ensemble, sans qu'il soit nécessaire de créer pour autant des organismes particuliers auprès du Premier ministre. Le Secrétaire général du Gouvernement a d'ailleurs été chargé de faire des propositions au Premier ministre tendant à al d'aménagement du territoire (45 millions d'euros).

De la même façon, les effectifs des organismes entrant dans le champ d'investigation de la MEC sont assez inégaux. Le Conseil d'analyse économique comporte 39 membres, tandis que le Commissariat général du plan dispose de 133 emplois budgétaires, la DATAR, pour sa part, employant 123 personnes.

La Mission a été frappée par l'homogénéité des discours tenus devant elle. La multiplicité d'organismes ne se traduit pas par l'expression de points de vue différents. Il y a de nombreux mandats croisés qui conduisent, en outre, à une certaine opacité de la commande publique et gènent l'expression de réflexions originales. Par exemple, le Conseil d'analyse économique a récemment présenté un rapport sur la « Compétitivité », préparé par le chef du service économique financier et international du Commissariat général du plan et le directeur du Centre de prospective économique international. Trois organismes étaient ainsi, d'une certaine manière, sollicités.

Les missions des différents organismes ne sont, à l'évidence, pas suffisamment clarifiées. Les mêmes études, tout à fait comparables, sont effectuées dans des organismes différents, sans qu'il y ait une quelconque plus-value. Le Conseil d'analyse économique a, par exemple, publié un rapport sur « Kyoto et l'effet de serre », alors qu'il existe, auprès du Premier ministre, une Mission interministérielle de l'effet de serre et un Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, et que l'étude aurait fort bien pu être réalisée par le Commissariat général du plan, puisque celui-ci a publié, en mars 2002, un rapport sur « L'effet de serre, la modélisation économique et la décision publique ».

Certains rapports ne répondent pas aux préoccupations des décideurs publics. La Cour des comptes a fait ainsi état, lors des travaux de la Mission, d'études effectuées par la DATAR sur l'aménagement du territoire au Paraguay et au Maroc. On peut s'interroger sur les lignes directrices de tels travaux.

L'évaluation, pour sa part, a fait également l'objet de créations de services spécialisés dans les ministères, alors qu'elle est restée paradoxalement insuffisamment développée.

Le Conseil national de l'évaluation, créé en 1998 pour mener des évaluations interministérielles, a lancé une quinzaine d'évaluations, mais quatre rapports définitifs seulement ont été remis en 2001 et un seul l'a été en 2002.

Le Parlement a été anormalement écarté des processus d'évaluation ministériels ou interministériels. Non seulement le décret du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques n'a permis aucune saisine du Conseil national de l'évaluation mais aucune transmission officielle au Parlement des rapports d'évaluation n'est prévue.

Par ailleurs, les différents servic compte tenu des contraintes budgétaires et de l'objectif d'efficacité de l'action administrative qui doit être, à l'évidence, partagé par tous.

Il est clair qu'une cellule de prospective auprès du Premier ministre, chargée du moyen et du long termes, dans une perspective interdisciplinaire, est indispensable. Ce pourrait être une « Délégation à la prospective nationale et territoriale ». À la suite des observations de MM. Augustin Bonrepaux et Louis Giscard d'Estaing devant la MEC, l'accent a été mis sur la nécessité de développer les approches territoriales dans l'analyse des problématiques. Les conséquences de la décentralisation et la diversité de nos territoires ne doivent pas être occultées dans le cadre de travaux de prospective. Les approches nationales et territoriales sont à l'évidence complémentaires.

La création envisagée implique le remplacement du Commissariat général du plan et de la DATAR. Les tâches de gestion de cette dernière relèveraient ainsi d'une direction du ministère en charge de l'aménagement du territoire, la Délégation reprenant ses fonctions de prospective. On ne peut, en effet, vouloir alléger les structures placées auprès du Premier ministre et maintenir en l'état une institution dont la gestion des crédits a été, à plusieurs reprises, critiquée par la Cour des comptes.

L'approche territoriale dans l'analyse des enjeux économiques et sociaux du pays serait mieux assurée si une personnalité reconnue pour ses compétences en matière d'aménagement du territoire faisait partie de la délégation. Un rapport périodique sur les problèmes d'aménagement du territoire susceptibles de se poser à l'avenir pourrait même être utilement présenté devant le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT).

La création envisagée implique aussi la disparition du Conseil d'orientation des retraites. Il paraît en effet difficilement envisageable de maintenir et même de créer pour chaque grande question économique ou sociale un organisme permanent. La Délégation pourrait fort bien créer, à intervalles réguliers, des organismes ad hoc « biodégradables », par exemple sur les retraites. Elle serait, en effet, une « tête de réseaux ». Collège réduit, elle mettrait à contribution les services ministériels concernés par le sujet et les inspections générales. Elle ferait appel aux universitaires, trop souvent coupés des préoccupations des élus et dont les compétences paraissent sous-employées. Enfin, elle négocierait des marchés avec des organismes privés, sorte de « think tanks » à la française. Dans cette dernière perspective, certains, comme l'Observatoire français des conjonctures économique (OFCE), devraient pouvoir s'adosser à des fondations, les crédits publics dont ils bénéficient étant progressivement réduits sur cinq ou six ans.

La Délégation ne serait saisie que par le Premier ministre, mais ses rapports seraient systématiquement transmis au Conseil & nécessité mais aussi de certains échecs. Le Conseil national de l'évaluation n'a pas convaincu et l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques a échoué puisqu'il a été supprimé en 2000. Il convient probablement d'instituer une autorité administrative indépendante équidistante de l'exécutif et du législatif, qui pourrait s'appeler « Instance nationale de l'évaluation ». Organisme collégial, elle serait composée de membres désignés par le Président de la République et les Présidents des assemblées, pour des mandats fixes, exclusifs, relativement longs, non renouvelables et irrévocables. Le nouvel organisme se substituerait au Conseil national de l'évaluation et au Conseil des impôts. Il n'aurait pas pour mission de juger des politiques publiques mais de développer des évaluations récapitulatives à dominante quantitative centrées sur la mesure des résultats, de diffuser la culture de l'évaluation dans l'administration et de contribuer à la mise en place des indicateurs prévus par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Cette instance nationale de l'évaluation pourrait établir son programme en fonction de thèmes fournis par l'exécutif et les Présidents des assemblées. Il conviendrait de veiller à ce que l'instance dispose des moyens nécessaires pour mener ses évaluations et qu'elle ne soit pas surchargée de demandes d'évaluations trop complexes. Il serait utile dans la perspective de la décentralisation, que l'instance dispose de relais régionaux. En effet, il ne paraît pas pensable que les politiques décentralisées ne fassent l'objet d'aucune évaluation et que le Gouvernement, le Parlement, et même les collectivités territoriales, n'aient aucune vue d'ensemble, établie de façon indépendante, de l'efficacité des politiques économiques et sociales.

S'agissant des organismes qui n'effectuent pas à proprement parler des travaux d'évaluation et de prospective, des améliorations sont sans doute souhaitables.

Le Conseil d'analyse économique mérite d'être conservé. Mais comme l'a indiqué son nouveau président délégué lui-même, M. Christian de Boissieu, il convient de revenir à son mode de fonctionnement initial. La vocation du Conseil est de rassembler des économistes extérieurs à l'administration afin de présenter au Premier ministre en personne différentes analyses de politiques économiques qui ne doivent pas ressembler à des rapports du Commissariat général du plan.

Le Conseil économique et social devrait être largement destinataire de l'ensemble des travaux de prospective et d'évaluation, et fréquemment appelé à réagir par la formulation d'avis.

La Direction de la prévision, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dont les travaux ne sont pas publics, devrait pouvoir continuer à présenter au ministre des analyses confidentielles, parce qu'éventuellement dérangeantes. Seuls ses effectifs pourraient être éventuellement reconsidérés.

Au total, ces propositions se veulent à faire savoir que son groupe n'était pas en situation d'approuver les propositions du Rapporteur et qu'il demande que la commission se donne un délai supplémentaire pour les examiner et aboutir à des propositions qui pourraient recueillir un large accord. Ainsi, si la proposition relative à la DATAR est justifiée, tant le rôle de celle-ci a profondément changé, il convient d'éviter qu'elle soit interprétée, en termes d'affichage, comme marquant un abandon de la politique d'aménagement du territoire. Il a donc plaidé pour que soient recherchés les moyens de parvenir à une approbation globale du rapport, conformément à la tradition de la MEC.

Votre Rapporteur, a rappelé que le rapport présenté au nom de la MEC était le fruit d'un travail important entamé il y a quatre mois et a indiqué qu'il estimait que sa mission de Rapporteur s'achevait aujourd'hui. Constatant que M. Didier Migaud n'avait pas participé activement aux travaux de la MEC, il s'est opposé à la demande d'un délai supplémentaire pour ajuster les propositions présentées. En effet, il y a eu de multiples pressions sur la MEC et son rapporteur, notamment sous la forme de commentaires parus dans la presse ou de tracts syndicaux dans certains des organismes concernés. Par ailleurs, un nouveau Commissaire au plan a été désigné par le Premier ministre, alors que les travaux de la MEC étaient en voie d'achèvement. Ce dernier a vanté dans la presse l'intérêt de l'institution qu'il dirige, à la veille même de la présente réunion de la commission.

Il a rappelé que les propositions du rapport sont celles qui ont été adoptées par la MEC la semaine dernière. Il a fait observer qu'il avait tenu compte des observations formulées par MM. Augustin Bonrepaux et Louis Giscard d'Estaing en ce qui concerne la dimension territoriale de l'évaluation. En conséquence, le travail du Rapporteur est achevé, et tout délai conduira inéluctablement à la mobilisation de réseaux hostiles à toute évolution.

M. Jean-Pierre Balligand a indiqué que si l'ensemble de la commission pouvait se retrouver sur le diagnostic fait par le Rapporteur, certaines des propositions et leur rapprochement posaient problème. Ceux des commissaires qui ne sont pas membres de la MEC n'ont pas, jusqu'ici pu se prononcer. La proposition 1 de création d'une instance nationale de l'évaluation est tout à fait acceptable, encore que le mode proposé pour la désignation de ses membres n'est pas de nature à en garantir le pluralisme. En revanche, la juxtaposition des propositions 3 (intégration des fonctions de prospective de la DATAR au sein de la nouvelle délégation à la prospective nationale et territoriale) et 5 (transfert de ses missions de gestion au ministère de l'aménagement du territoire) marque un nouveau démantèlement de l'outil que constitue la DATAR, qui consacre la victoire des milieux parisiens, lesquels n'ont jamais vraiment accepté son existence. Enfin, le rapprochement avec le ministère de l'aménagement du territoire n'est pas une bonne idée, tant la politique en ce domaine est sacrifiée par les autres compétences confiées au ministre qui en a la charge, l'environnement hier, la fonction publique aujourd'hui. La DATAR devrait être rattachée au ministère de l'Intérieur et à sa direction généra personnes travaillant dans ces organismes, regrettant que l'on ne fasse guère appel à des personnes « qui ont les mains dans le cambouis ». Il est clair que des restructurations sont possibles et souhaitables : le Commissariat général du plan n'a plus de raison d'être et le Conseil d'analyse économique est devenu inutile. S'agissant de l'instance nationale d'évaluation dont la création est proposée, le mode de désignation de ses membres, calqué sur celui du Conseil constitutionnel est très perfectible. De plus, la disparition du Conseil d'orientation des retraites est une erreur, alors qu'il s'agit d'un sujet de société qui doit être ap