N^° 875

(1^ère partie)
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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 mai 2003.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 21 janvier 2003 ⁽¹⁾,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Laurent HÉNART,

Député.

--

MM. YVES DENIAUD ET AUGUSTIN BONREPAUX, Présidents

sur L'IMPACT DE L'INTERVENTION DES ARCHITECTES
ET DES SERVICES ARCHÉOLOGIQUES DANS LES PROCÉDURES
DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

Patrimoine culturel.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, présidents ; M. Pierre Méhaignerie, président de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan, M. Gilles Carrez, rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Laurent Hénart, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Marie-Anne Montchamp, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER - L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE : L'URGENCE D'UNE NOUVELLE RÉFORME 9

I.- LA LOI DU 17 JANVIER 2001 : UNE LOI TRÈS ATTENDUE QUI S'EST RAPIDEMENT AVÉRÉE INADAPTÉE 9

A.- UNE LOI AUX OBJECTIFS LOUABLES 9

1.- La traduction en droit interne de la Convention de Malte 9

2.- La création attendue d'un établissement public 10

B.- UNE APPLICATION TRÈS DIFFICILE 12

1.- Une application non maîtrisée 12

2.- Un financement totalement inadapté 16

II.- RÉFORMER L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE POUR LUI PERMETTRE DE MIEUX ATTEINDRE SES OBJECTIFS, EN ÉTANT COMPRISE ET ACCEPTÉE PAR TOUS 19

A.- OUVRIR L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE À UNE PLURALITÉ D'ACTEURS 19

1.- Remettre l'État au centre de l'archéologie préventive 19

2.- Élaborer un projet d'établissement fort pour l'INRAP 20

3.- Étudier l'expérimentation de la décentralisation pour la réalisation de la carte archéologique 21

B.- UNE ARCHÉOLOGIE « PRÉVISIONNELLE » POUR GARANTIR DES DÉLAIS RAISONNABLES _55759">24

2.- Réformer le financement public de l'archéologie préventive 26

CHAPITRE II - LE RÔLE DES ARCHITECTES « PUBLICS » DANS LA PRÉSERVATION DU PATRIMOINE MONUMENTAL : DES ABUS À COMBATTRE 29

I.- LE POIDS DÉTERMINANT DES ARCHITECTES S'EXERCE DANS DES CONDITIONS CRITIQUABLES 29

A.- DES PROCÉDURES LOURDES, GLOBALEMENT PEU SATISFAISANTES 29

1.- Des procédures lourdes et complexes 29

2.- Des crédits incomplètement consommés 31

3.- L'état du patrimoine reste peu satisfaisant 32

B.- LES ARCHITECTES EN CHEF DES MONUMENTS HISTORIQUES ET LES ARCHITECTES DES BÂTIMENTS DE FRANCE : DES PERSONNAGES-CLÉS AUX STATUTS CONTESTABLES 34

1.- Des « fonctionnaires » libéraux 34

2.- Entre monopole et conflits d'intérêts 35

3.- Des rémunérations peu lisibles 37

C.- UN SYSTÈME AUSSI PEU DÉMOCRATIQUE QUE PEU TRANSPARENT 38

1.- Des procédures peu ou mal contrôlées 38

2.- Des décisions aux fondements peu clairs, mais difficilement contestables 40

3.- Un impact évident sur les coûts 42

II.- LES ABUS CONSTATÉS DOIVENT ÊTRE COMBATTUS 45

A.- APPLIQUER LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ EN MATIÈRE PATRIMONIALE 45

1.- Recentrer l'État sur ses missions régaliennes et améliorer les conditions de leur exercice 45

2.- Réfléchir à la décentralisation au profit des régions des compétences relatives aux monuments inscrits, afin de dynamiser la politique patrimoniale 46

51

C.- FAVORISER LA MAÎTRISE DES COÛTS 52

1.- Réaliser des efforts en amont des travaux 52

2.- Limiter la dérive des coûts liés à la maîtrise d'œuvre 54

3.- Favoriser le développement de la concurrence parmi les entreprises 55

PROPOSITIONS 55

EXAMEN EN COMMISSION 65

I.- SÉANCE DU 2 AVRIL 2003 65

II.- SÉANCE DU 21 MAI 2003 63

ACCÈS À LA DEUXIEME PARTIE DU RAPPORT

AUDITIONS

Liste des personnes auditionnées

ANNEXES

Annexe n° 1 : Liste des personnes rencontrées par votre Rapporteur

Annexe n° 2 : Délais théoriques ou moyens entre prescription archéologique et libération du terrain

Annexe n° 3 : Phases de la procédure relative à la réalisation de travaux sur un monument historique

Annexe n° 4 : Procédures de protection du patrimoine immobilier

INTRODUCTION

Si le caractère essentiel de la protection du patrimoine historique, entendue au sens large, est reconnu par tous, tant du point de vue de la connaissance du passé de notre pays, que du point de vue de son intérêt touristique, et donc économique, les modalités de sa mise en œuvre sont l'objet de critiques nourries. Les procédures, issues de la sédimentation de plusieurs législations dont la plus ancienne date de 1913, en matière de protection du patrimoine immobilier, et celles, pourtant entièrement réformées en 2001, relatives à l'archéologie préventive, se voient reprocher leur lenteur, leur complexité, leur arbitraire, leur coût. La qualité des résultats obtenus n'est absolument pas en cause, mais elle est ternie par l'image bureaucratique des procédures, dénoncées par l'ensemble des personnes concernées : collectivités locales, propriétaires, aménageurs.

Le souci de protection du patrimoine immobilier et archéologique, largement partagé, mais incarné par les services du ministère de la Culture, se heurte en effet à celui, tout aussi légitime, du développement économique et de l'aménagement du territoire. Les procédures relatives à la sauvegarde du patrimoine sont étroitement liées aux procédures en matière d'urbanisme, qui leur sont en fait subordonnées : l'obtention des autorisations au titre de la protection des monuments historiques et de leurs abords est un préalable à la délivrance d'un permis de construire ; cette dernière est également subordonnée à la réalisation des éventuelles prescriptions d'archéologie préventive. Si la vigilance du ministère de la Culture est inévitablement une contrainte pour les aménageurs, elle ne doit pas être un facteur de blocage.

La Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) a choisi de se consacrer à l'examen de ces procédures dans une perspective constructive. Son objectif est de trouver un équilibre entre la protection du patrimoine et l'aménagement collègues, votre Rapporteur s'est attaché à jouer un rôle de modérateur. Il convient de distinguer les difficultés de mise en œuvre de dispositions législatives imparfaites, que le législateur peut tenter d'améliorer, et les problèmes ponctuels issus de conflits entre des personnes aux préoccupations divergentes. Globalement, l'ensemble des procédures manque d'explication et de concertation : les contraintes sont toujours mieux acceptées lorsqu'elles sont comprises, et lorsque le prescripteur tient compte des préoccupations de ceux à qui il les impose. Il ne doit jamais se comporter en autocrate omnipotent.

Partant du constant des dysfonctionnements qui apparaissent dans les différentes procédures en cause, la Mission présente deux séries de propositions, portant l'une sur l'archéologie préventive, l'autre sur la protection du patrimoine monumental. Sur les deux thèmes, ces propositions ne se limitent pas strictement aux problèmes liés aux financements et aux coûts. Elles visent aussi les questions de la prescription, de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'œuvre, qui ont des incidences certaines sur le déroulement des procédures et la réalisation des opérations.

CHAPITRE PREMIER

L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE :
L'URGENCE D'UNE NOUVELLE RÉFORME

I.- LA LOI DU 17 JANVIER 2001 : UNE LOI TRÈS ATTENDUE
QUI S'EST RAPIDEMENT AVÉRÉE INADAPTÉE

Lorsque le projet de loi qui devait conduire à l'adoption de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive est discuté pour la première fois devant l'Assemblée nationale, en février 2000, il propose de résoudre les problèmes posés depuis plusieurs décennies par la conjonction d'une législation ancienne et inadaptée et d'une pratique peu satisfaisante.

A.- UNE LOI AUX OBJECTIFS LOUABLES

Le dispositif de l'archéologie préventive reposait alors essentiellement sur la loi n° 41-4011 du 27 septembre 1941 relative à la réglementation des fouilles archéologie, validée par une ordonnance du 13 décembre 1945, qui demeure d'ailleurs en vigueur, complétée par des dispositions législatives ou réglementaires très ponctuelles prises entre 1986 et 1994 ⁽¹⁾.

1.- La traduction en droit interne de la Convention de Malte

La réforme, ou plutôt la réelle organisation par la loi, de l'archéologie préventive, qui avait déjà fait l'objet d'une vingtaine de rapports, a été rendue urgente par les engagements internationaux de la France.

a) La Convention de Malte

La Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique a été signée à Malte le 16 janvier 1992. Après que son approbation a été autorisée par une loi du 26 octobre 1994, elle est entrée en vigueur le 10 janvier 1996.

Les parties à cette Convention s'engagent « à mettre en œuvre, selon des modalités propre à chaque État, un régime juridique de protection du patrimoine archéologique ». Après avoir défini l'archéologie préventive, la convention impose aux États de « garantir la signification scientifique des opérations de recherche archéologique » et « d'accroître les moyens matériels de l'archéologie préventive ».

b) La création de nouvelles obligations

La loi de 1941, qui traite des fouilles archéologiques en général, n'apporte manifestement pas les garanties exigées par la Convention. La pratique en la matière, qui repose sur l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), créée en 1973, n'est pas non plus satisfaisante. Placée sous le contrôle de l'État et financée par les aménageurs selon des modalités floues, elle détient un quasi-monopole de fait en matière de réalisation de fouilles.

a priori, sur le fondement de recherches déjà effectuées, le service régional d'archéologie (SRA) de la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) doit conseiller au préfet de région de prescrire la réalisation de sondages afin d'élaborer un diagnostic. Si celui-ci est positif, le même service prescrit des opérations de fouilles. Le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 ⁽²⁾ organise cette procédure et dresse la liste, dans son article premier, des opérations d'aménagement devant obligatoirement être soumises aux mesures de détection et, le cas échéant, de conservation et de sauvegarde du patrimoine archéologique.

Pour assurer le financement de ces procédures, la loi crée, par son article 9, deux redevances archéologiques, dont le montant est calculé et recouvré par un nouvel établissement public.

2.- La création attendue d'un établissement public

Alors que l'AFAN était l'objet de critiques nourries et justifiées, la loi a choisi de la remplacer par un établissement public que l'article premier du décret n° 2002-90 du 16 janvier 2002 ⁽³⁾ a dénommé Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).

a) L'AFAN devait être remplacée

Association de droit privé créée à l'initiative des ministères de l'économie et des affaires culturelles, l'AFAN présentait toutes les caractéristiques d'un « démembrement de l'administration », comme l'a constaté l'Inspection générale des finances en 1997, en raison de sa sujétion à la sous-direction de l'archéologie et du fait que c'étaient « les directeurs des services régionaux de l'archéologie qui détenaient les chéquiers de l'AFAN » ⁽⁴⁾. Adoptée à l'origine pour sa souplesse, tant en matière de gestion des crédits que de recrutement des personnels, cette solution a été fortement critiquée par la Cour des comptes, qui a accusé l'association de gestion de fait.

En plus de ces deux problèmes de nature administrative, deux séries de critiques portant sur les opérations réalisées ont été formulées à l'encontre de l'association :

- alors qu'elle était financée par les aménageurs sur la base de tarifs qu'elle fixait elle-même, l'AFAN présentait des coûts d'opération en croissance progressive et très variables selon les régions et la nature des travaux, ce qui

Si le principe d'un établissement public n'était guère contesté, le choix d'un établissement public administratif (EPA) a en revanche été vivement critiqué, notamment par le Sénat, qui a, à chaque lecture devant lui, préféré la création d'une établissement public industriel et commercial (EPIC), solution qui avait déjà été préconisée par une mission de la Cour des comptes en 1987 et par l'Inspection générale des finances en 1997.

Le choix de l'EPA résulte du rapport précité de MM. Demoule, Pêcheur et Poignant, qui ont considéré que les activités dévolues au nouvel établissement (réalisation des études préalables et des opérations archéologiques prescrites par l'État) « se rattachaient aux prérogatives de la puissance publique ». Au quasi-monopole de fait détenu par l'AFAN se substitue un monopole de droit
- même si le terme ne figure ni dans la loi ni dans son exposé des motifs, mais apparaît dans l'étude d'impact - confié à l'INRAP. Le Conseil constitutionnel a qualifié ce monopole de « droits exclusifs » et considéré qu'il ne portait pas atteinte à la liberté d'entreprendre dans la mesure où l'article 4 de la loi prévoyait l'association à l'INRAP des « services archéologiques des collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit public » et la possibilité de faire appel, par voie de convention, à d'autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique ⁽⁶⁾.

La création d'un EPA a été très rapidement critiquée par MM. Marchand et Chomier dans le rapport précité réalisé avant même que l'établissement soit effectivement créé ⁽⁷⁾. Il souligne «  les inconvénients que signalaient déjà la Cour des comptes et l'Inspection générale des finances », à savoir que « le mode de fonctionnement des EPA est peu adapté à l'activité de l'AFAN, qui demande une grande souplesse de gestion, en raison notamment des fluctuations de l'activité des fouilles préventives ». La situation actuelle de l'INRAP lui donne entièrement raison.

B.- UNE APPLICATION TRÈS DIFFICILE

Alors que la loi du 17 janvier 2001 n'est entrée en application qu'à compter de la création de l'INRAP, le 1^er février 2002, les réactions négatives à son application ne se sont pas fait attendre. Les questions écrites de parlementaires de tout bord, portant sur l'allongement des délais et sur l'augmentation du coût pour certains aménageurs, se sont multipliées dès le début de l'automne dernier et les sénateurs ont adopté le 13 novembre un amendement visant à remplacer le système de la redevance par le retour à la négociation ⁽⁸⁾. Enfin, après que notre Assemblée a adopté en première lecture du projet de loi de finances pour 2003, sur proposition de notre collègue Daniel Garrigue, la réduction de 50 % du montant des redevances dues en 2003, la commission mixte paritaire a limité cette réduction à 25 %, ce qui a été fait par l'article 105 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).

Si les propositions des parlementaires se sont concentrées sur la question, essentielle, des modalités de financement, les difficultés posées par l'application de la loi du 17 janvier 2001 dépassent ce seul problème.

1.- Une application non maîtrisée

Il est très rapidement apparu que l'application de la loi n'était maîtrisée ni quantitativement, ni qualitativemen été transmis aux SRA chargés de les examiner. 12,8 % ont fait l'objet d'une prescription d'opérations de diagnostic et 1,6 % d'une prescription de fouilles. Le nombre total des opérations prescrites est passé de 1.752 en 2000 à 4.270 en 2002. Parmi elles, le nombre des diagnostics ayant fait l'objet d'une convention - ce qui constitue une étape préliminaire à leur réalisation - est passé de 1.253 en 2000 à 1.755 en 2002 ; la proportion a donc fortement baissé. De même, le nombre de fouilles faisant l'objet d'une convention a chuté de près de 500 à 162. Ces baisses du taux de réalisation s'expliquent, dans les deux cas, par un manque de personnel pour assurer l'ensemble des opérations prescrites.

L'article premier du décret n° 2002-89 précité prévoit la transmission aux services compétents des dossiers relatifs à toute une série d'aménagements de grande taille ou particuliers (création de zones d'aménagement concerté, opérations de lotissement, travaux soumis à déclaration préalable, aménagement et ouvrages soumis à étude d'impact, travaux sur immeuble classé monument historique) et aux travaux dont la réalisation est subordonnée à un permis de construire, à un permis de démolir ou à une autorisation d'installations ou de travaux divers, pour ces derniers lorsqu'ils sont effectués dans des zones géographiques déterminées par arrêté du préfet en fonction de leur richesse archéologique potentielle ou lorsqu'ils concernent des emprises au sol supérieures à un seuil fixé par arrêté. Dans la mesure où les zones géographiques en question n'ont pas été déterminées - notamment faute de données archéologiques suffisantes -, il semble que seuls des critères de taille de l'aménagement soient pris en compte.

Les membres de la Mission ont constaté de fortes différences de seuils selon les régions et du fait que les prescriptions sont tantôt systématiques, tantôt absentes, la loi n'étant finalement correctement appliquée dans aucun de ces cas. Ils ont aussi donné des exemples de fouilles très coûteuses, mais n'ayant conduit à aucune découverte.

Il apparaît en effet que les prescriptions ont été très nombreuses et souvent peu pertinentes, car mal motivées. Aussi, le 3 janvier dernier, à la suite de l'adoption définitive de la réduction de 25 % du montant des redevances en 2003, le ministre de la Culture et de la communication a adressé une circulaire aux préfets de région relative à la régulation des décisions de prescription. Constatant que « la multiplication des diagnostics décidés sur de petites surfaces pose un problème au regard des résultats que l'on peut attendre de telles opérations », le ministre évoque la possibilité de revoir l'article premier du décret précité afin que les dossiers devant être soumis automatiquement aux SRA ne le soient qu'au-delà d'une certaine taille, sauf lorsqu'ils sont situés en zone potentiellement riche. Il souligne le fait que « le nombre très important de diagnostics négatifs

En 2002, près de 51 millions d'euros de recettes de l'INRAP provenaient encore des fouilles prescrites sous le régime antérieur et financées par la négociation entre l'AFAN et l'aménageur ; en 2003, cette recette devrait être réduite à 16,5 millions d'euros, le produit des redevances d'archéologie assurant la presque totalité des autres ressources. Les subventions publiques sont peu élevées : 3,1 millions d'euros versés à l'AFAN en 2001, dont 2,4 millions d'euros au titre de la carte archéologique ; 2,4 millions d'euros au total en 2002 (dont la moitié pour la carte archéologique) ; 1,1 million d'euros en 2003, exclusivement au titre de l'aide à la publication et du budget civil pour la recherche et le développement (BCRD), aucune subvention n'ayant plus été accordée pour la réalisation de la carte archéologique.

Ce tableau met en évidence une forte hausse des dépenses réalisées au titre de l'archéologie préventive. Lors de leurs auditions, le président de l'INRAP d'une part, le directeur de l'architecture et du patrimoine d'autre part, ont tenté d'expliquer cette évolution. À hauteur d'environ 20 millions d'euros, cette hausse serait due à la prise en charge par l'INRAP des frais de terrassement, auparavant payés directement par l'aménageur ; il s'agirait de « frais cachés » désormais visibles. Sont aussi évoquées les missions nouvelles confiées à l'INRAP, en matière de recherches scientifiques et de définition des projets d'opérations archéologiques - les SRA se contentant, semble-t-il, de fixer des objectifs - ainsi que les contraintes particulières liées au statut d'établissement public administratif (application des règles des marchés publics, agence comptable...). Une mission conjointe des inspections concernées et de l'inspection générale des finances étudie actuellement ces questions.

Ces nouvelles missions, parmi lesquelles figurent aussi celles de calculer et de recouvrer les redevances, sont certainement responsables de la hausse de 57 % des frais de structure entre 2001 et 2003 ⁽⁹⁾ et de la forte croissance des effectifs de la filière administrative, qui sont passés de 99 postes &agrav d'embauches en CDD que la direction de l'INRAP attribue l'allongement des délais d'intervention. Les délais de réalisation de l'ensemble de la chaîne archéologique sont pourtant soit encadrés par décret (pour les délais administratifs), soit fixés par convention (pour les phases opérationnelles) ⁽¹⁰⁾ mais elle reconnaît que ces délais ne sont pas toujours tenus, ce que les aménageurs publics comme privés entendus par votre Rapporteur ont clairement confirmé.

c) Des partenariats négligés

Le manque de souplesse induit par le statut d'établissement public administratif de l'INRAP et ses difficultés financières actuelles ont certainement une part de responsabilité dans le rallongement des délais ; néanmoins, la concentration de toutes les opérations autour d'un opérateur unique a encore accentué ces problèmes. Même si les autres archéologues ne sont que quelques centaines, leur nombre n'est pas négligeable au regard des effectifs de l'INRAP. En outre, ils réalisaient une part significative des opérations sous la législation antérieure.

Comme nous l'avons mentionné à propos de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi du 17 janvier 2002, cette dernière ouvre des possibilités réelles de coopération entre l'INRAP et les autres opérateurs potentiels, mais les subordonnent à la conclusion de conventions entre l'INRAP, opérateur incontournable, et tel ou tel autre opérateur (service de collectivité territoriale, université ou CNRS pour la réalisation de la carte archéologique ; toute personne morale dotée d'un service de recherche archéologique pour la réalisation des opérations de sondages et de fouilles ; établissements publics de recherche ou d'enseignement pour l'exploitation scientifique et la diffusion des résultats).

L'INRAP a communiqué à votre Rapporteur une liste relativement longue de projets de conventions l'associant à des services communaux ou départementaux pour la réalisation de fouilles ou à des unités de recherche et d'enseignement pour le volet d'exploitation scientifique. À ce jour, seules six conventions ont été signées : deux accords cadres, l'un entre l'INRAP, l'État et le département de la Dordogne, l'autre entre les deux premiers et la communauté d'agglomération du Douaisis, et quatre conventions pour des opérations ponctuelles (deux avec des communes, l'une d'elle portant sur trois opérations, une avec une association, une avec une société anonyme). S'il est vrai que les conventions cadres ne peuvent être signées qu'après l'obtention de l'agrément par le service territorial concerné, ce qui demande un certain délai, les conventions avec des associations pourraient être plus nombreuses, comme elles l'étaient sous le régime antérieur. De même, des conventions portant sur l'exploitation et la valorisation des découvertes auraient certainement pu être déjà signées.

Ce retard entraîne un abattement parmi les archéologues travail de la structure archéologique et de la hauteur moyenne de la couche archéologique. Sont exonérés de ces deux redevances les logements sociaux à usage locatif, les logements construits par une personne physique pour elle-même et les aménagements réalisés par une collectivité dont le service archéologique agréé réalise les opérations prescrites.

Ce mode de financement, qui devait remplacer le système antérieur jugé opaque et partiellement discrétionnaire, a suscité des réactions négatives immédiates. À l'issue de sa première année de mise en œuvre, il apparaît doublement inadapté : d'une part, il ne suffit pas à couvrir les frais de l'INRAP, d'autre part, il s'avère inéquitable.

a) Un produit insuffisant

Comme mentionné supra, en 2002, près de la moitié des recettes provenait encore de l'ancien système de financement et l'équilibre du budget de l'INRAP devait être assuré. Pour 2003, alors que, logiquement, cette part diminue, l'hypothèse de budget prévisionnel est en déficit de plus de 30 millions d'euros.

Les redevances ne couvrent même pas le coût réel des opérations : elles conduisent à une perte de 0,05 euro par m² pour les diagnostics et de 2,346 euros par m² pour les fouilles ; au total, le « déficit » entre produit des redevances et budget des opérations est de plus de 4 millions d'euros pour les uns et de 2,7 millions d'euros pour les autres. À ce déficit opérationnel, s'ajoutent les 24 millions de frais de structure.

Le ministère de la Culture a expliqué à votre Rapporteur que le mode de calcul des redevances avait été établi au plus juste. En principe, pour la redevance de fouilles, le montant dû devait être un peu supérieur au coût réel en terrain de structure simple et un peu inférieur en zone stratifiée. Ces pseudo-ajustements laissent votre Rapporteur songeur. Dans les faits, ils se sont avérés peu pertinents.

Dans leur rapport de décembre 2001, MM. Marchand et Chomier soulignaient l'incertitude quant à l'équilibre budgétaire de l'INRAP qui reposait « sur un pari quant au produit de la redevance ». Si cette incertitude devait être partielle en 2002, grâce à l'importance des ressources issues de l'AFAN, le pari devenait encore plus risqué en 2003. Aussi les inspecteurs conseillaient de créer en urgence un comité de suivi et d'exécution du budget 2002 de l'INRAP chargé de vérifier, en particulier, que le produit de la redevance correspondait bien aux estimations et pourrait couvrir, en année pleine, les dépenses de l'établissement public. Ils évoquaient le « problème du " calibrage " des opérations de fouilles » dans le cadre d'un financement déconnecté du coût réel et notaient que le montant des redevances avait été établi en référence à la seule année 1998 et non pas à une moyenne ét s'élève à 40 millions d'euros.

b) Des redevances inéquitables

La mise en œuvre des redevances a entraîné une série de difficultés :

- si, en moyenne, 80 % des redevables ont payé, après exonération éventuelle, moins cher que dans le système antérieur, 20 % ont payé plus ; les hausses concernent quasiment toujours les zones rurales : 22 % des diagnostics ruraux ont coûté plus cher qu'auparavant, parmi lesquels 11 % ont subi une hausse supérieure à 35 % ; près de la moitié des fouilles non-stratifiées, essentiellement rurales, a vu son coût croître, souvent très fortement :

EFFETS DE LA LOI DE 2001

SUR LE COÛT POUR LES AMÉNAGEURS DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE :

RÉPARTITION DES REDEVABLES SELON QU'ILS PAIENT MOINS OU PLUS QUE DANS LE SYSTÈME PRÉCÉDENT ⁽¹⁾

(en %)

(1) Il s'agit en fait du rapport entre le montant des redevances dues et le coût réel des fouilles, auparavant pris en charge directement par l'aménageur.

Source : INRAP

- le mode de calcul de la redevance pour les opérations de fouilles est très complexe et prend en compte la structure des sites ; cette structure est déterminée par l'archéologue chargé du diagnostic, or il apparaît que cette détermination peut donner des résultats différents selon l'archéologue, ce qui induit de grandes différences dans le montant de la redevance ;

- cette situation est d'autant plus mal supportée par les aménageurs, publics comme privés, que les avis de paiement des redevances sont adressés sans concertation ni explication préalables ;

- un aménageur ne peut pas savoir à l'avance ce qu'il aura à payer au titre des redevances archéologiques puisque le paiement de la première dépend de la prescription du SRA et celui de la seconde des résultats du diagnostic ; il ne peut donc pas inclure ces coûts dans son plan de financement ;

- sont exonérés de la redevance les travaux relatifs aux logements à usage locatif bénéficiant du concours financier de l'État et la construction de logements réalisée par une personne physique pour elle-même. Les personnes qui réalisaient ces travaux devaient auparavant s'acquitter du financement des fouilles réalisées par l'AFAN : elles tirent donc profit de la nouvelle loi. Ce profit est d'autant plus important que la jurisprudence a reconnu que la construction de logements individuels dans le cadre d'un lotissement devait bénéficier de l'exonération. Certains aménageurs privés réalisent ainsi des économies importantes, qui réduisent l'assiette des redevances sans réelle justification. Au total, l'INRAP estime que l'ensemble des exonérations accordées, qui bénéficie à 38 % des opérations, représente plus de 12 % des recettes des redevances en 2002.

Finalement, si le nouveau système est juridiquement plus solide que le précédent, il s'avère au moins aussi inéquitable. Auparavant, les petites communes notamment pouvaient obtenir une aide pour financer les fouilles lorsqu'elles n'avaient pas les moyens de les assumer elles-mêmes : une dotation d'environ 3,5 millions d'euros permettait de subventionner les aménageurs soumis à d'importants coûts archéologiques, au regard de la rentabilité économique attendue de leurs projets d'aménagement et de l'impossibilité dans laquelle ils se trouvaient de les modifier ou de les déplacer. Cette dotation a été supprimée alors que la nouvelle loi ne prévoit pas de dispositions prenant en compte des critères économiques et que toute possibilité de négociation a disparu.

II.- RÉFORMER L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE
POUR LUI PERMETTRE DE MIEUX ATTEINDRE SES OBJECTIFS,
EN ÉTANT COMPRISE ET ACCEPTÉE PAR TOUS

Devant les vives protestations des élus, le Gouvernement a souhaité que soient rapidement étudiées les causes des dysfonctionnements constatés et que des orientations de réforme soient proposées, sans attendre l'élaboration du rapport prévu à l'article 14 de la loi du 17 janvier 2001, lequel devait établir le bilan de la mise en œuvre de la loi à la fin de l'année 2003. Dès l'automne dernier, le ministre de la Culture a chargé M. Alain Van der Malière d'une mission d'étude qui a rendu ses conclusions le 15 janvier dernier ⁽¹¹⁾. En outre, des inspecteurs généraux des finances, des affaires culturelles et de la recherche étudient actuellement les aspects financiers de ce dossier.

Parallèlement, la Mission et son Rapporteur se sont efforcés d'entendre l'ensemble des personnes intéressées par ce dossier, dans un contexte de vives tensions et inquiétudes, de la part des aménageurs mais aussi et surtout des archéologues, salariés de l'INRAP ou archéologues « privés ». Les propositions présentées ici vont dans le sens d'une réforme relativement importante de l'archéologie préventive, qui préserve les avancées qualitatives de la loi de 2001 tout en améliorant son efficacité et son financement, afin que l'archéologie préventive soit mieux comprise et acceptée.

A.- OUVRIR L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE À UNE PLURALITÉ D'ACTEURS

Depuis la loi de 2001, dans les faits, les procédures en matière d'archéologie préventive font intervenir l'État, par l'intermédiaire des préfets de région et de leurs SRA, et l'INRAP. Les aménageurs, publics ou privés, sont cantonnés pour l'essentiel à un rôle passif : ils doivent payer les redevances et attendre la réalisation des opérations prescrites.

Cette situation n'est pas acceptable : l'archéologie préventive ne sera comprise et acceptée que si elle associe l'ensemble des personnes concernées, directement ou indirectement. Les prescriptions et le montant des redevances doivent être explicités aux aménageurs, tandis que les résultats des fouilles n'ont d'intérêt que s'ils font l'objet d'une exploitation scientifique et d'une présentation au public.

1.- Remettre l'État au centre de l'archéologie préventive

Alors que la loi de 2001 conduit logiquement à un accroissement du nombre d'opérations d'archéologie préventive, il est paradoxal qu'elle rende obligatoire le passage par l'INRAP. Ce dernier peut faire appel à d'autres opérateurs, mais il juge lui-même de la pertinence de cette « sous-traitance » et du choix des opérateurs, seuls les services des collectivités devant être agréés par l'État après avis du conseil national de la recherche arch& si des fautes justifiant son retrait étaient constatées ;

- les agréments des opérateurs privés (associations et sociétés) seraient accordés pour une durée limitée et pourraient être renouvelés après vérification de la qualité de leurs travaux et du respect des exigences fixées par l'État pour l'obtention de l'agrément. Un critère d'indépendance par rapport aux aménageurs leur serait notamment imposé.

La diversification des opérateurs ainsi agréés devrait porter à la fois sur les diagnostics et sur les fouilles. Le choix de l'opérateur serait confié à l'État prescripteur pour les premiers, qui sont payés sur fonds publics, à l'aménageur, qui est aussi le financeur, et à l'État pour les secondes, dans le cadre d'une convention tripartite. Limiter cette diversification aux opérations de fouilles serait un leurre dans la mesure où les structures extérieures à l'INRAP qui existent actuellement ont rarement une taille leur permettant de réaliser des fouilles, alors qu'elles sont capables de mener à bien les opérations de sondage nécessaires à l'établissement d'un diagnostic. Le choix, effectué par la personne en charge du financement de l'opération, sera plus légitime et l'intervention sera mieux acceptée.

2.- Élaborer un projet d'établissement fort pour l'INRAP

L'existence de l'INRAP ne saurait être remise en cause par le rétablissement de la place de l'État dans le dispositif. Ses missions et son mode d'organisation doivent être redéfinis et précisés au sein d'un projet d'établissement élaboré dans un cadre de dialogue social et de concertation avec les ministères de tutelle.

L'INRAP serait chargé de l'exploitation scientifique des découvertes faites par les opérateurs privés et de celles faites par les autres acteurs publics lorsqu'ils n'auraient pas les moyens de s'en charger eux-mêmes. Le coût global de l'archéologie préventive n'est justifié que si chaque opération donne lieu à un rapport final, à l'archivage des données, au traitement du mobilier, et, lorsque les résultats sont suffisants, à leur publication et à leur diffusion auprès du public. L'INRAP a, dans ce domaine, un rôle essentiel à jouer.

Mais l'établissement demeure aussi indispensable à la réalisation d'opérations de sondage et de fouilles. En effet, les effectifs de l'INRAP lui permettent d'intervenir sur de gros chantiers, ce qui n'est pas le cas des autres structures.

Comme il sera amené à participer à des appels d'offre dans le cadre des marchés publics ou dans un cadre privé, selon qu'il s'agira de diagnostic ou de fouilles et, pour les secondes, selon que l'aménageur sera public ou privé, la question de son éventuelle transformation en EPIC se posera certainement. Ce changement de statut n'est pas absolument indispensable, l'établissement pouvant simplement se doter d'une comptabilité séparée dédiée à ses opérations (rapidement diligenté) serait un soutien précieux en un moment très difficile pour l'Établissement. » Une plus grande proximité entre les agents de l'INRAP et leurs interlocuteurs sur le terrain faciliterait le dialogue et accroîtrait la réactivité de l'établissement.

Plus fortement décentralisé, l'établissement public devra parvenir à maîtriser l'évolution de ses effectifs. Pendant la période de mise en place des nouvelles règles en matière de concurrence et d'adaptation et d'agrément des nouveaux opérateurs potentiels, laquelle pourrait être fixée à cinq ans, il apparaît raisonnable de stabiliser ses effectifs permanents (en CDI de droit public) à leur niveau actuel. Il serait autorisé à recruter, dans les limites de son budget, des personnels en détachement ou des personnels en CDD afin d'assurer les pics d'activités.

3.- Étudier l'expérimentation de la décentralisation pour la réalisation de la carte archéologique

À l'issue des auditions réalisées par la MEC, ses membres sont arrivés à la conclusion qu'il était essentiel que les collectivités territoriales soient plus directement impliquées dans la prise de décision en matière d'archéologie préventive.

La Mission considère que la réalisation de la carte archéologique pourrait être confiée aux collectivités territoriales. Les services déconcentrés du ministère de la Culture sont débordés et ne disposent pas de moyens ou de connaissances plus adaptés à sa réalisation que peuvent en avoir les départements ou les régions. La loi permet déjà à l'État de demander le concours des collectivités territoriales.

Ces dernières connaissent très bien le terrain et ont un intérêt certain à affiner les informations archéologiques dont elles disposent. En effet, une carte archéologique détaillée permet d'agir directement sur le niveau des prescriptions : celles-ci seront plus pertinentes, et a priori moins nombreuses, si le SRA se réfère à des données archéologiques précises recueillies par la collectivité. Aussi, la Mission estime-t-elle pertinent que soit autorisée l'expérimentation de la décentralisation en matière de réalisation de la carte archéologique. Cette compétence pourrait compléter les compétences en matière d'urbanisme dont les collectivités s'acquittent déjà.

Sur la base du volontariat, il serait envisageable d'ouvrir cette expérimentation :

- soit aux départements disposant d'un service d'archéologie ;

- soit aux régions expérimentant aussi la décentralisation en matière de patrimoine.

Dans tous les cas, l'État resterait responsable de l'encadrement de la réalisation de la carte archéologique au niveau national et de la collation des informati d'urbanisme et de faire en sorte qu'elle ne retarde pas trop longtemps le début des travaux.

1.- Anticiper les diagnostics pour accélérer la réalisation de la carte archéologique

Pour que la réalisation de l'aménagement soit suspendue pendant un temps le plus bref possible, il faut que les opérations de diagnostic soient menées très en amont des demandes de permis de construire. En effet, même en enserrant les différentes phases dans des délais légaux, une durée de six mois pour l'ensemble de la procédure semble constituer un minimum incompressible.

Les différentes personnes entendues par la Mission et les témoignages de ses membres ont mis en évidence les surcoûts induits par les délais de réalisation des opérations archéologiques. Si celle-ci est indispensable, elle ne doit pas pour autant se traduire par un alourdissement des coûts susceptible de remettre en cause la viabilité économique de l'aménagement. Aussi est-il souhaitable, d'une part, que les opérations préalables aux fouilles proprement dites aient été faites avant le dépôt de la demande de permis de construire, et d'autre part, que les aménageurs connaissent à l'avance l'ampleur des fouilles qui devront être faites, le premier point permettant de satisfaire le second.

La réalisation de tout diagnostic doit conduire, soit à libérer explicitement le terrain de toute contrainte archéologique, soit à une prescription de fouilles afin que l'aménageur sache à quoi s'attendre lorsqu'il décide de réaliser des travaux sur tel ou tel terrain. En revanche, les fouilles elles-mêmes seront réalisées juste avant le début des travaux, afin de faire des économies d'échelle.

Les possibilités de réalisation des opérations d'archéologie préventive en amont de la demande de permis de construire, mentionnées aux articles 7 et 20 du décret, ne sont pas suffisantes. La MEC propose :

- que, dans le cadre de la préparation d'une opération d'aménagement (création d'une zone d'aménagement concerté, opération de restauration immobilière, lotissement, permis de construire groupés, opérations de remembrement ou de groupement de parcelles réalisées par les associations foncières urbaines), la collectivité territoriale concernée consulte systématiquement le préfet de région sur l'éventuelle nécessité de faire effectuer un diagnostic et que le diagnostic soit obligatoirement réalisé si le préfet le prescrit ;

- que, lors de la création ou de la révision d'un PLU, d'une ZPPAUP, d'un secteur sauvegardé ou d'une carte communale, l'examen de la nécessité d'un diagnostic puis, le cas échéant, la réalisation de ce dernier, puissent être demandés par la collectivité et les propriétaires des terrains, les dates de réalisation étant fixées selon un calendrier proposé par l'Ét opérations sur le terrain est en moyenne limitée à deux mois.

Toutes les personnes entendues par la Mission et le Rapporteur ont constaté que ces durées théoriques ou moyennes étaient souvent largement dépassées. Les dirigeants de l'INRAP en ont rejeté la faute sur l'article de la loi de finances pour 2003 restreignant les ressources de l'établissement qui a conduit au refus du ministère des Finances d'approuver son budget prévisionnel et à l'impossibilité dans laquelle se trouve l'établissement de recruter des personnes en contrat à durée déterminée. Cette difficulté, incontestable, n'est pourtant apparue que depuis quelques mois, alors que les aménageurs avaient déjà observé des dépassements au cours de l'année précédente.

Les délais suivants pourraient être prévus par la loi :

- 1 mois pour la décision administrative de faire effectuer un diagnostic ou pas ; l'absence de réponse dans ce délai vaut renoncement de l'État à toute prescription ;

- 3 mois à partir de la signification de la décision pour la réalisation du diagnostic (signature de la convention et réalisation des opérations) ; le délai serait fixé par la loi, mais la convention tripartite associant le prescripteur, l'opérateur et l'aménageur fixerait les conséquences pour les parties du dépassement du délai prévu pour les opérations de diagnostic ;

- 2 mois (contre 3 actuellement) pour la prescription de fouilles à partir de la remise officielle du rapport de diagnostic ;

- un délai fixé dans la convention pour la réalisation des fouilles : la loi imposerait le versement de pénalités journalières par la personne à l'origine du dépassement des délais ; la convention en fixerait le montant. Fixer un délai dans l'absolu risquerait de conduire à l'allongement des fouilles de petite ampleur.

Dans tous les cas, les délais doivent être impérativement respectés, et tout dépassement sanctionné. Pour les phases administratives, l'absence de réponse dans le délai signifie automatiquement un accord implicite à la poursuite de l'aménagement projeté. Pour les phases opérationnelles, la convention établirait des sanctions pécuniaires, systématiquement appliquées.

C.- MAÎTRISER LES COÛTS DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE À LEUR NIVEAU ACTUEL

C'est d'abord le nouveau mode de financement de l'archéologie préventive qui a suscité de vives réactions. Celles-ci ont porté à la fois sur le montant des redevances dues et sur la multiplication des cas dans lesquels elles devaient être payées. La Mission a donc orienté sa réflexion dans de 56010">a) Le nombre de prescriptions doit être contenu

La maîtrise du nombre des prescriptions est indispensable. Elle passe par l'exigence d'une réelle motivation de chaque prescription, notamment des prescriptions de diagnostic. La pertinence de ces dernières ne pourra être assurée que grâce à l'utilisation d'une carte archéologique suffisamment détaillée au niveau local. Il ne s'agit pas d'imposer un diagnostic systématique au-delà d'une certaine emprise mais d'adapter finement les prescriptions au terrain. La circulaire du ministre de la Culture attire l'attention des préfets de région sur la nécessité de motiver les prescriptions et de limiter globalement leur nombre, mais les premiers chiffres disponibles pour 2003 ⁽¹³⁾ montrent qu'il n'en est pas suffisamment tenu compte.

Cette circulaire contient aussi une mesure exceptionnelle de régulation visant à procéder à une réduction du stock des prescriptions 2002 non encore effectuées, afin d'alléger la charge de l'INRAP. Cette mesure d'abandon concerne les seules prescriptions de diagnostic portant sur des zones non caractérisées et doit répondre à des critères scientifiques mis en œuvre dans un cadre interrégional. L'analyse effectuée à cette occasion doit favoriser une harmonisation des critères entre les régions pour améliorer la pertinence des prescriptions dans les prochaines années.

Comme le préconise M. Alain Van der Malière, la mission juge indispensable, que, dans l'avenir, soient fixées de grandes priorités scientifiques en fonction de l'état des connaissances et que soit prévu le volume des opérations qui pourront être prescrites et contrôlées, compte tenu des contraintes opérationnelles. Conjuguées à l'amélioration progressive de la carte archéologique, ces mesures doivent permettre d'assurer que les prescriptions soient raisonnables et pertinentes.

b) Les aménageurs doivent être responsabilisés

Sur un autre plan, la régulation des dépenses d'archéologie préventive passe par la responsabilisation de l'aménageur. À l'heure actuelle, la mutualisation de tous les coûts a conduit au retour des aménageurs vers des zones riches d'un point de vue archéologique, qu'ils avaient évitées lorsque l'ensemble des opérations était à leur charge.

Or, sauf cas exceptionnel, un projet peut être déplacé si l'aménageur sait dès le début de ses recherches que tel ou tel terrain devra être fouillé avant le début de son chantier, ce que la généralisation des diagnostics en amont rendra possible. L'aménageur n'évitera effectivement les zones qu'il sait riches en vestiges archéologiques que si les fouilles sont à sa charge. Le financement des fouilles par l'aménageur devrait entraîner un « évitement » des zones archéologiques, ce qui présentent deux types d'avantages : une économie financière et un intérêt scientifique, la zone demeurant vide et pouvant être ultérieurement f de l'aménagement. Le système actuel s'oppose à ce type de solution pratique, pourtant source d'économies d'échelle.

c) Le développement des territoires riches en patrimoine archéologique doit être garanti

Cette nécessaire responsabilisation ne saurait se traduire par des difficultés insurmontables pour les collectivités situées dans des zones très riches d'un point de vue archéologique (Île de France, arc méditerranéen et vallée du Rhône, notamment). Il faut leur assurer les moyens de se développer tout en assurant l'étude du patrimoine archéologique.

Pour des cas semblables, il apparaît nécessaire à la MEC de créer un fonds de solidarité archéologique géré au niveau déconcentré, auquel seraient éligibles les collectivités situées dans les zones archéologiques les plus riches et n'ayant pas les moyens de prendre en charge elle-même le coût intégral des fouilles. L'État leur accorderait des subventions financées par ce fonds lorsqu'il est impossible de réaliser l'aménagement projeté hors des terrains devant être fouillés.

2.- Réformer le financement public de l'archéologie préventive

Comme votre Rapporteur l'a souligné, les redevances actuelles présentent de nombreux inconvénients au premier rang desquels figurent la complexité et l'iniquité. La possibilité d'un financement, total ou partiel, par redéploiement doit absolument être étudiée avant que puisse être envisagé le maintien d'un prélèvement affecté à l'archéologie préventive, lequel devrait être profondément réformé.

a) Le coût de l'archéologie préventive doit être partiellement mutualisé

Dans la logique de la proposition précédente selon laquelle les fouilles seraient prises en charge financièrement par l'aménageur, il resterait à financer les opérations de diagnostic, le fonctionnement administratif et scientifique de l'INRAP, les subventions accordées aux fouilles réalisées sur les terrains n'ayant pas fait l'objet d'un diagnostic en amont (ces dernières, très nombreuses dans un premier temps, devraient se raréfier, les collectivités étant incitées à faire effectuer les diagnostics le plus tôt possible) et le fonds de solidarité archéologique. Une enveloppe de l'ordre de 100 millions d'euros devrait couvrir tous ces postes de dépenses.

L'ensemble du financement des procédures d'archéologie préventive peut difficilement être entièrement confié aux aménageurs comme il l'était avant l'application de la loi de 2001, avec les difficultés juridiques et pratiques que cela présentait.

Dans la mesure où votre Rapporte fonctionnement de l'INRAP et celui des subventions à la réalisation de certaines fouilles ne peuvent se faire que sur fonds publics.

b) Son financement doit être couvert par un redéploiement budgétaire, éventuellement complété par un prélèvement unique au mode de calcul simple

La MEC insiste sur le fait qu'il est absolument indispensable de procéder à une étude approfondie des possibilités de redéploiement de crédits au sein du budget de l'État, à budget général constant, avant d'envisager le maintien d'un prélèvement spécifique ou d'évaluer le produit qui devrait en être obtenu.

La participation de la solidarité nationale au financement de l'archéologie préventive, qui constitue incontestablement un service public d'intérêt général, est légitime. Celle-ci ne doit pas pour autant entraîner une hausse des prélèvements pesant sur l'ensemble des Français. Si le redéploiement n'est pas possible à hauteur de la totalité des besoins, le maintien d'un mécanisme de solidarité entre aménageurs apparaît donc incontournable.

La suppression de la redevance de fouilles s'impose dans la mesure où est posé le principe du financement des fouilles par les aménageurs. La redevance de diagnostic, qui n'a pas fait l'objet de la même réaction de rejet que la redevance de fouilles, pourrait être réformée pour assurer un complément de financement.

La MEC estime que, pour que le financement mutualisé de l'archéologie préventive soit acceptable par les aménageurs, il doit reposer sur la participation du plus grand nombre d'entre eux afin que la largeur de l'assiette permette la fixation de taux modérés. Par ailleurs, par souci d'efficacité et d'économie en matière de recouvrement et de simplicité pour les redevables, il lui apparaît pertinent d'adosser ce prélèvement sur une taxe déjà en vigueur.

Votre Rapporteur propose de transformer la redevance de diagnostic, due par les aménageurs auxquels des opérations de diagnostic ont été prescrites, en une redevance pour étude archéologique, due par tous les aménageurs dont le projet d'opération fait l'objet d'une transmission au service régional d'archéologie pour examen.

Le fait générateur de cette redevance étant l'intervention d'un service de l'État, il ne semble guère logique de charger l'INRAP de son recouvrement, d'autant que, dans le schéma proposé, il ne sera pas nécessairement choisi pour réaliser un éventuel diagnostic. La MEC propose d'étudier la possibilité de charger le Trésor public de recouvrer ce prélèvement, en suivant le mécanisme utilisé pour le recouvrement de la taxe locale d'équipement (TLE). Applicable dans 14.025 communes en 2000, cette taxe, dont le produit revient aux communes, est payée au moment de la délivrance du permis de construire.

< d'urbanisme et de l'environnement. Ce mode de calcul, proportionnel à la valeur théorique de l'aménagement, est plus juste que l'application d'un taux au mètre carré, qui pénalise plus fortement les aménagements dont la valeur est moindre, et les aménageurs y sont déjà familiarisés.

Les modalités de calcul pourraient être adaptées afin que les aménagements non soumis à permis de construire (travaux soumis à déclaration préalable ou aménagements dispensés d'autorisation d'urbanisme mais devant être l'objet d'une étude d'impact) ou pour lesquels la SHON ne peut être calculée (emprise linéaire par exemple) soient aussi redevables de cette redevance pour étude archéologique.

L'ensemble des aménagements participerait ainsi à la partie publique du financement de l'archéologie préventive, y compris ceux pour lesquels ne sera prescrit ni diagnostic, ni fouille. Cette large mutualisation est nécessaire et légitime. Les aménageurs dispensés de toute recherche archéologique auront certes à payer la redevance, mais ils ne devront pas attendre la réalisation des opérations pour commencer leur chantier, ce qui est un avantage important, même si on parvient par ailleurs à réduire les délais.

CHAPITRE II

LE RÔLE DES ARCHITECTES « PUBLICS » DANS
LA PRÉSERVATION DU PATRIMOINE MONUMENTAL :
DES ABUS À COMBATTRE

I.- LE POIDS DÉTERMINANT DES ARCHITECTES S'EXERCE
DANS DES CONDITIONS CRITIQUABLES

Un représentant des architectes en chef des monuments historiques (ACMH) déplorait devant la Mission que les élus locaux considéraient souvent un monument historique comme une charge, sans bien mesurer l'atout qu'il constituait pour une commune, notamment d'un point de vue touristique. Ce sentiment, effectivement partagé et globalement injustifié, traduit pourtant les difficultés que les élus locaux, et d'ailleurs les propriétaires en général, rencontrent lorsqu'ils souhaitent faire effectuer des travaux sur leurs monuments.

A.- DES PROCÉDURES LOURDES, GLOBALEMENT PEU SATISFAISANTES

1.- Des procédures lourdes et complexes

Si le recours à un financement public, même partiel, implique nécessairement le respect de certaines procédures, celles qui existent en matière de préservation du patrimoine sont particulièrement lourdes et complexes.

a) La bureaucratie contre le Patrimoine

Interrogée par votre Rapporteur, la direction de l'architecture et du patrimoine a fourni un tableau très complet ⁽¹⁴⁾ présentant les différentes étapes d'une procédure de restauration d'un monument historique classé n'appartenant pas à l'État. Elle précise que la durée de la procédure est estimée à deux ans entre le moment où le propriétaire exprime un besoin et la remise du projet architectural et technique, et à une année supplémentaire avant que les travaux ne débutent. Cette durée, pourtant déjà longue, apparaît pourtant inférieure à celle qui se déduit de la lecture du tableau fourni : celui-ci met en évidence une procédure composée de quatre phases (phases initiale, d'étude, de projet et de travaux), commencée au début de l'année « n » et conduisant à un début des travaux au quatrième trimestre de l'année « n+3 », alors qu'il est indiqué que cette situation est la plus favorable puisque des délais de programmation supplémentaires peuvent intervenir en raison de l'insuffisance des dotations.

En 1998, une société de consultants (GEMO) évaluait à 56 le nombre des phases de procédure relative aux immeubles protégés et à quatre années leur durée minimale. Force est de constater que, de l'aveu même du ministère de la Culture, les choses ne se sont guère améliorées.

Il faut reconnaître que toutes les phases mentionnées ne sont pas spécifiques aux monuments historiques, certaines tenant à l'application des règles de la dépense publique. Le ministère fait en outre observer que « ces procédures doivent être comparées avec la procédure applicable aux constructions neuves (avant-projet sommaire, avant-projet déta autorise le ministre chargé des affaires culturelles à « faire exécuter par les soins de son administration et aux frais de l'État, avec le concours éventuel des intéressés, les travaux de réparation ou d'entretien qui sont jugés indispensables à la conservation des monuments classés n'appartenant pas à l'État », il possède ainsi désormais un droit d'initiative en la matière ; l'article 9-1 ⁽¹⁵⁾ dispose que, lorsque la conservation d'un immeuble classé ou en instance de classement est gravement compromise par l'inexécution de travaux d'entretien ou de réparation, le ministre peut mettre le propriétaire en demeure de faire les travaux, l'État prenant à sa charge au moins la moitié de leur coût ; l'article 10 permet de faire face aux travaux urgents en autorisant l'occupation temporaire afin de les faire exécuter.

Outre ces cas exceptionnels, le deuxième alinéa l'article 9 de la loi de 1913 charge l'administration d'autoriser les travaux effectués sur les monuments historiques et d'en contrôler l'exécution. En principe, les travaux ainsi autorisés doivent relever de la responsabilité du propriétaire. Pourtant, la mission de surveillance a été interprétée au sens large et, le sauvetage de nombreux monuments ayant été réalisé sous la direction de la commission des monuments historiques alors que leurs propriétaires s'en désintéressaient, le service des monuments historiques a pris l'habitude de se considérer comme maître d'ouvrage des opérations chaque fois qu'il y participe financièrement, et pas seulement lorsque les travaux sont effectués à l'initiative du ministre. Il peut ainsi s'assurer que les travaux sont réalisés conformément à ses objectifs, grâce à l'action de ses architectes et des entreprises choisies pas lui, quitte à demander une contribution financière au propriétaire sous forme de fonds de concours.

Parallèlement, chaque fois que l'État concourt aux travaux, et quel que soit le maître d'ouvrage, la maîtrise d'œuvre est confiée pour les travaux d'entretien aux architectes en chef des bâtiments de France (ABF) et pour les travaux de restauration aux architectes en chef des monuments historiques (ACMH).

2.- Des crédits incomplètement consommés

Les aides de l'État à l'entretien ou la restauration de monuments classés ou inscrits prennent la forme de diverses mesures de déductions fiscales et de subventions : celles-ci peuvent atteindre 50 % du coût des travaux effectués sur les monuments classés et sont plafonnées à 40 % pour les immeubles inscrits. Peuvent s'y ajouter des aides accordées par les collectivités locales, voire l'Union européenne.

Alors que les besoins demeurent très importants (voir infra), les crédits ouverts en loi de finances pour financer ces subventions apparaissent incomplètement consommés.

a) Une situation viv reliquat effectif d'autorisations de programme non consommées en 2001 est égal au volume des autorisations de programme ouvertes non affectées (227,15 millions d'euros), auquel s'ajoute celui des autorisations de programme non affectées et non engagées (plus de 405 millions d'euros), soit un total de 632,66 millions d'euros.

Le taux de consommation des crédits de paiement est lui aussi problématique. Les reports de crédits sont passés de 94 millions d'euros en 1997 à 417 millions d'euros en 2001 ; ils sont concentrés sur le titre V, et surtout sur le chapitre 56-20 qui concerne les opérations dont l'État est maître d'ouvrage.

M. Rémi Labrusse met en cause « la capacité des directions à lancer des opérations pour lesquelles elles ont obtenu les crédits... Tout se passe comme si, à ce niveau de dépense, les limites du système de gestion des opérations des monuments historiques par l'État étaient atteintes. »

b) Des causes désormais connues

Après avoir évoqué les causes conjoncturelles tenant à l'ouverture de crédits abondants à la suite des tempêtes de décembre 1999 et à la surchauffe dans le secteur du bâtiment qui a suivi ces dernières, M. Rémi Labrusse souligne les facteurs structurels qui expliquent cette situation.

Il met en avant la lourdeur des procédures comptables de mise à disposition des crédits, qui, pour les opérations locales, peut constituer « un facteur de blocage », et « l'inadéquation de la programmation budgétaire ». Le niveau des crédits d'investissement accordés au ministère de la Culture est déterminé en fonction de contraintes budgétaires globales et « non en fonction d'appréciations réelles des besoins ni des capacités dont dispose concrètement l'administration pour y répondre au cours de l'exercice », si bien qu'il se résume souvent à un effet d'affichage. Le rapporteur évoque aussi l'utilisation de clés de répartition automatiques qui conduisent à étaler l'ouverture des crédits de paiement sur quatre ans (25 % la première année, 30 % les deuxième et troisième, 15 % la quatrième), alors que leur consommation est nettement plus lente.

Surtout, l'essentiel du retard peut être imputé aux « difficultés dans la conduite des missions de programmation et de maîtrise d'ouvrage ». M. Rémi Labrusse observe le caractère déséquilibré des relations entre maître d'ouvrage (l'État, représenté par le conservateur régional des monuments historiques) et maître d'œuvre (ACMH), lequel conduit à ce que « le maître d'œuvre est largement responsable de sa propre programmation », dans la mesure où les compétences du maître d'ouvrage sont considérées comme inférieures à celle du maître d'œuvre des travaux sur le patrimoine protégé.

1.- Des « fonctionnaires » libéraux

Tous les propriétaires publics ou privés de monuments classés ou inscrits et tous les aménageurs entreprenant des opérations dans une zone protégée à un titre ou un autre pour son caractère architectural ou historique sont confrontés, selon les cas, à l'intervention incontournable des ACMH ou des ABF.

a) Statut et fonctions des architectes en chef des monuments historiques

Fonctionnaires recrutés par concours, les 51 ACMH sont aussi des professionnels libéraux inscrits à l'ordre des architectes et travaillant dans les mêmes conditions que leurs collègues privés, sous la seule réserve d'une autorisation pour exécuter des travaux dans le périmètre de visibilité des monuments dont ils ont la charge. Le régime qui leur est applicable est issu de la loi de 1913, de la réorganisation des agences des bâtiments de France en 1946, du nouveau statut issu du décret du 20 novembre 1980 ⁽¹⁷⁾ et de la refonte des conditions de leur rémunération opérée en 1987 ⁽¹⁸⁾.

Ils exercent d'abord une mission de conseil auprès de l'État en matière de protection et de surveillance des immeubles classés monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire. Comme mentionné s d'entretien sur les monuments historiques ; ils sont responsables de la surveillance des secteurs sauvegardés et de la gestion des abords des monuments historiques et s'occupent de la promotion de la qualité de l'architecture et de l'urbanisme. Les différents avis, simples ou conformes, qu'ils doivent rendre au titre des différentes législations, se chiffrent en milliers chaque année et constituent incontestablement une lourde charge de travail. Hors de leur zone géographique de compétences, ils peuvent aussi exercer à titre libéral, sous réserve d'en avoir obtenu l'autorisation auprès du ministre de la Culture.

Alors que les ACMH exercent, à titre libéral, des activités, tant publiques dans le cadre d'un monopole d'État, que privées, à peu près librement et sans plafonnement des rémunérations, les ABF exercent des activités en principe exc