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Document mis en distribution le 7 juin 2006 N° 3110 _____ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 mai 2006. PROJET DE LOI autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne, (Renvoyé à la commission des affaires étrangères, à défaut de constitution d'une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.) PRÉSENTÉ AU NOM DE M. DOMINIQUE DE VILLEPIN, Premier ministre, PAR M. PHILIPPE DOUSTE-BLAZY, ministre des affaires étrangères. EXPOSÉ DES MOTIFS Mesdames, Messieurs, Tout État européen qui respecte la liberté, la démocratie, les droits de l'homme et les libertés fondamentales ainsi que l'État de droit, principes communs aux États membres et énoncés à l'article 6 paragraphe 1 du traité sur l'Union européenne, peut, aux termes de l'article 49 de ce même traité, demander à devenir membre de l'Union. Réuni les 21 et 22 juin 1993 à Copenhague, le Conseil européen, moins de quatre ans après la chute du rideau de fer et du mur de Berlin, convenait « que les pays associés de l'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne. » Il énonçait des critères stricts : « l'adhésion requiert de la part du pays candidat qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, l'État de droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces de marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire. » Le Conseil européen de Copenhague a aussi précisé que « la capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constitue également un élément important répondant à l'intérêt général, aussi bien de l'Union que des pays candidats. » Le Conseil européen de Madrid (15 et 16 décembre 1995) a ajouté que « l'élargissement doit servir à renforcer la construction européenne dans le respect de l'acquis communautaire, y compris des politiques communes. » Avant d'adhérer à l'Union européenne (UE) à la date prévue du 1er janvier 2007 et d'achever ainsi l'élargissement qui a débuté avec l'adhésion des dix nouveaux États membres le 1er mai 2004, la Bulgarie et la Roumanie, signataires le 25 avril 2005 avec les vingt-cinq États membres actuels de l'UE du traité de Luxembourg, étaient déjà liées à la Communauté européenne par des accords d'association (« accords européens ») qui sont entrés en vigueur en février 1995. Ces deux pays ont ensuite, comme les autres États d'Europe centrale, déposé leur candidature à l'adhésion : la Roumanie le 22 juin 1995 et la Bulgarie le 14 décembre 1995. Sur la base d'un avis de la Commission sur chacune de ces candidatures, le Conseil européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997, a décidé de « lancer un processus d'adhésion » d'une portée historique, englobant l'ensemble des pays d'Europe centrale ainsi que Chypre (Malte ayant à l'époque gelé sa candidature). Le Conseil européen a alors reconnu à l'ensemble de ces pays (dont la Bulgarie et la Roumanie) la qualité de pays candidat. Mais au vu des critères de Copenhague et des avis de la Commission, il a décidé de n'ouvrir des négociations d'adhésion en mars 1998 qu'avec les six pays candidats les plus avancés (Chypre, Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovénie). Pour les cinq autres candidats (dont la Bulgarie et la Roumanie), dans l'attente du lancement des discussions, le Conseil européen a décidé de lancer l'exercice d'examen analytique de l'acquis (« criblage »). C'est au vu des progrès accomplis et sur la base des rapports de la Commission que le Conseil européen d'Helsinki des 10 et 11 décembre 1999 a décidé d'ouvrir en février 2000 des négociations d'adhésion avec les six pays candidats restants (Bulgarie, Roumanie, Lettonie, Lituanie, Slovaquie, Malte). I.- LE DÉROULEMENT DES NÉGOCIATIONS A.- Les négociations avec la Bulgarie et la Roumanie ont été ouvertes le 15 février 2000, sur la base des mêmes principes et méthodes que ceux agréés pour les autres candidats en négociations, l'acquis étant partagé en trente et un chapitres. Les négociations ont été ouvertes progressivement sur les différents chapitres, une fois que le pays était considéré comme bien préparé. Les 14 et 15 décembre 2001, le Conseil européen de Laeken a fixé l'objectif de « mener à bien les négociations d'adhésion d'ici fin 2002 avec les candidats qui sont prêts », marquant son accord avec l'évaluation de la Commission selon laquelle dix candidats sur douze en négociation pourraient y parvenir (tous sauf la Bulgarie et la Roumanie). Ces deux pays ont été encouragés à poursuivre sur la voie des réformes et le Conseil a posé l'objectif d'ouvrir les négociations avec la Bulgarie et la Roumanie sur tous les chapitres restants en 2002. A Copenhague, les 12 et 13 décembre 2002, alors que se concluaient les négociations d'adhésion avec les dix nouveaux États membres et que l'objectif de leur adhésion au 1er mai 2004 était fixé, le Conseil européen a endossé les feuilles de route établies par la Commission pour la poursuite des négociations avec la Roumanie et la Bulgarie et s'est donné pour objectif d'accueillir ces deux pays en tant qu'États membres en 2007. Le Conseil européen du 12 décembre 2003 a fixé à janvier 2007 la date prévue pour l'adhésion de ces deux pays et a appelé la Bulgarie et la Roumanie à poursuivre leurs réformes « de manière à ce que les négociations d'adhésion puissent être menées à bien en 2004, selon les mérites de chaque pays, et que le traité d'adhésion puisse être signé dès que possible en 2005. » Le Conseil européen du 18 juin 2004 a confirmé cet objectif et noté en particulier l'accord intervenu au Conseil « Affaires générales » du 22 mars 2004 sur l'enveloppe financière allouée à la Bulgarie et à la Roumanie sur les trois premières années de leur adhésion. Il a également constaté la clôture technique des négociations avec la Bulgarie sur l'ensemble des chapitres et appelé la Roumanie à poursuivre ses efforts pour clore les derniers chapitres encore ouverts. Les négociations d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie ont été conclues officiellement le 14 décembre 2004, quelques jours avant le Conseil européen des 16 et 17 décembre 2004 qui a confirmé l'objectif d'adhésion de ces deux pays au 1er janvier 2007 et fixé au 25 avril 2005 la date de signature de leur traité d'adhésion. B.- Les négociations qui ont abouti au traité de Luxembourg ont été menées au sein de deux « conférences intergouvernementales d'adhésion » réunissant les quinze (puis les vingt-cinq) États membres de l'Union d'une part, et chacun des pays candidats d'autre part. Sous l'égide du Conseil « Affaires générales », les positions communes de l'Union ont été élaborées par les instances compétentes du Conseil (groupe « Élargissement », comité des représentants permanents), sur la base de propositions de la Commission. Le cadre de négociation étant celui de conférences intergouvernementales, l'unanimité des quinze (puis des vingt-cinq) était donc requise avant de pouvoir présenter à chaque pays candidat des positions de l'Union. Le traité de Luxembourg est donc le fruit d'une double négociation, d'abord entre les États membres de l'Union, puis entre l'Union européenne et chacun des candidats. Pour y procéder, l'acquis communautaire a été réparti en trente et un chapitres, dont la reprise législative et l'application effective ont fait l'objet très précis des négociations avec chacun des deux pays adhérents. De l'ouverture des négociations en février 2000 à leur clôture en décembre 2004, près de cinquante conférences bilatérales de négociations ont ainsi eu lieu au niveau des ambassadeurs, représentants permanents des États membres auprès de l'UE, et des négociateurs en chef de ces deux pays candidats (« CIG-suppléants ») et près de vingt-cinq au niveau des ministres des affaires étrangères (« CIG-ministérielles »). Le processus de négociation, qui a duré près de cinq ans, a été dynamisé par l'apport d'une aide importante de la part de l'UE pour aider les pays candidats dans leur préparation à l'adhésion. Dans le cadre des perspectives financières pour la période 2000-2006, l'UE a ainsi prévu d'allouer aux pays candidats d'Europe centrale une aide de 3,12 milliards d'euros par an (soit 21,48 milliards d'euros de 2000 à 2006), au sein d'une rubrique budgétaire étanche (Rubrique 7 : « instruments de pré adhésion »), qui alimentait trois programmes de pré adhésion : - PHARE (« Pologne, Hongrie Aide à la Reconstruction Économique » : 1,5 milliards d'euros par an destinés au renforcement institutionnel et à la reprise de l'acquis) ; - ISPA (« Instrument structurel de pré-adhésion » : 1,05 milliards d'euros par an destinés au cofinancement d'infrastructures de transports et d'environnement, sur le modèle du Fonds de cohésion) ; - SAPARD (« programme spécial d'aide à l'agriculture et au développement rural » : 520 millions d'euros par an, programmés sur le modèle du FEOGA-orientation). Au total, sur la période 1990-2006, la Bulgarie devrait avoir bénéficié de 3,53 milliards d'euros d'aide de pré-adhésion et la Roumanie de 6,8 milliards. C.- Cinq temps forts ont marqué les négociations ayant abouti au traité de Luxembourg : - l'ouverture des négociations le 15 février 2000 puis l'ouverture progressive des différents chapitres ; - le rapport de progrès de la Commission du 13 novembre 2001, posant pour la première fois la perspective du « big bang » avec dix adhésions en 2004 et reportant à un moment ultérieur l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie : ce découplage a été entériné par le Conseil européen de Laeken (14 et 15 décembre 2001) ; - le Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002 qui, tout en concluant les négociations d'adhésion avec les dix nouveaux États membres, pose comme objectif l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007. - l'accord sur l'enveloppe financière allouée à la Bulgarie et à la Roumanie pour la période 2007-2009 qui est intervenu au Conseil « Affaires générales » le 22 mars 2004, sans préjudice de l'accord qui interviendra sur les prochaines perspectives financières pour la période 2007-2013 ; - le Conseil européen des 16 et 17 décembre 2004 qui a entériné la conclusion des négociations d'adhésion avec les deux pays et confirmé l'objectif de leur adhésion au 1er janvier 2007. Conformément à l'article 49 du traité sur l'Union européenne, la Commission a ensuite rendu son avis favorable le 22 février 2005, suivie le 13 avril 2005 par les avis conformes du Parlement européen (avis adoptés à une très forte majorité), puis par la décision du Conseil du 25 avril 2005 acceptant formellement les demandes d'admission à l'UE. La cérémonie de signature du traité d'adhésion a eu lieu le 25 avril 2005 à Luxembourg, à l'issue du Conseil « Affaires générales/Relations extérieures ». Pour la France, le traité d'adhésion a été signé par la ministre déléguée aux affaires européennes et l'ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de l'UE. L'article 49 rappelle que « les conditions de l'admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l'Union, font l'objet d'un accord entre les États membres et l'État demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les États contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ». Le traité de Luxembourg doit donc être ratifié par les vingt-sept parties, les instruments de ratification devant être déposés au plus tard le 31 décembre 2006. La Bulgarie et la Roumanie ont déjà procédé au printemps 2005 à la ratification de leur traité d'adhésion par voie parlementaire. Les États membres de l'Union européenne ont décidé également de procéder à la ratification par voie parlementaire. II.- LE TRAITÉ D'ADHÉSION Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification du traité signé à Luxembourg le 25 avril 2005, conclu entre les vingt-cinq États membres de l'Union européenne d'une part et la République de Bulgarie et la Roumanie d'autre part, relatif à l'adhésion de ces deux États à l'Union. Le texte du traité d'adhésion stricto sensu est extrêmement bref (six articles). Il prévoit une double architecture, en fonction des traités qui seront en vigueur au moment de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. Le traité, rédigé entre juillet 2004 et février 2005, se fonde sur l'hypothèse selon laquelle à la date prévue pour l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie (soit le 1er janvier 2007), c'est le traité établissant une Constitution pour l'Europe qui, sous réserve du bon déroulement des ratifications, devrait être entré en vigueur (l'article IV-447 du traité constitutionnel prévoit en effet son entrée en vigueur le 1er novembre 2006). Il prévoit également le cas où le traité constitutionnel ne serait pas entré en vigueur et où l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie interviendrait dans le cadre des traités sur lesquels est actuellement fondée l'UE. L'article 1er du traité d'adhésion dispose donc que la Bulgarie et la Roumanie deviennent parties au traité établissant une Constitution pour l'Europe et que les conditions et modalités de l'admission, dans le cadre défini par le traité constitutionnel, figurent dans un « protocole » dont les dispositions « font partie intégrante » du traité d'adhésion. Néanmoins, « au cas où le traité établissant une Constitution pour l'Europe ne serait pas en vigueur à la date d'adhésion », l'article 2 du traité de Luxembourg prévoit que la Bulgarie et la Roumanie deviennent parties aux traités sur lesquels l'Union est fondée. Les conditions et modalités de l'admission, dans le cadre défini par les traités actuels, figurent dans un « acte » dont les dispositions font « partie intégrante » du traité d'adhésion. Il dispose que, dès que le traité constitutionnel sera entré en vigueur, les dispositions du protocole se substitueront à celle de l'acte d'adhésion. L'article 4 prévoit que les instruments de ratification devront être déposés au plus tard le 31 décembre 2006. Le traité entrera en vigueur le 1er janvier 2007, pour autant que l'ensemble des instruments de ratification aient été déposés à cette date. Ce même article prévoit les dispositions à prendre dans le cas où l'UE déciderait d'activer la clause de sauvegarde (prévue à l'article 39 du protocole et de l'acte d'adhésion), qui permet de reporter d'une année l'adhésion d'un pays adhérent ou des deux, s'il s'avère qu'ils ne sont « manifestement pas prêt(s), d'ici la date d'adhésion du 1er janvier 2007, à satisfaire aux exigences de l'adhésion dans un certain nombre de domaines importants. » Dans ce cas, le traité n'entrerait en vigueur à l'égard de l'État ou des États concernés qu'au 1er janvier 2008. Enfin, l'article 6 précise que le traité est rédigé en un exemplaire unique, en vingt-trois langues (« en langues allemande, anglaise, bulgare, danoise, espagnole, estonienne, finnoise, française, grecque, hongroise, irlandaise, italienne, lettone, lituanienne, maltaise, néerlandaise, polonaise, portugaise, roumaine, slovaque, slovène, suédoise et tchèque »), les textes dans chacune de ces langues faisant également foi. En fonction des traités qui seront en vigueur au moment de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, le traité de Luxembourg comporte une double architecture : - est d'abord annexé au traité un « protocole relatif aux conditions et modalités d'admission de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'UE » (le protocole), qui s'inscrit dans l'hypothèse où c'est le traité établissant une Constitution pour l'Europe qui serait en vigueur. Ce protocole qui devra être annexé au traité constitutionnel, est accompagné de neuf annexes ; - est ensuite annexé un « acte relatif aux conditions d'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie et aux adaptations aux traités sur lesquels l'UE est fondée » (l'acte), qui s'inscrit dans le cadre des traités actuellement en vigueur. Cet acte est accompagné de neuf annexes qui reprennent les dispositions des annexes jointes au protocole. S'y ajoute l'acte final, récapitulant la liste des textes arrêtés : le traité d'adhésion, le texte du traité établissant une Constitution pour l'Europe rédigé en langues bulgare et roumaine, le protocole relatif aux conditions et modalités d'admission de ces pays et ses neuf annexes, l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie et ses neuf annexes et le texte des traités sur lesquels l'Union est fondée, rédigé en langue bulgare et roumaine. Enfin, sept déclarations sont annexées à l'acte final, ainsi qu'un modèle d'échange de lettres entre l'UE et les adhérents concernant la procédure d'information et de consultation pour l'adoption par l'UE d'un nouvel acquis ou de toute mesure pendant la période intérimaire, entre la signature du traité et l'adhésion. La partie la plus volumineuse des quelques quatre cents pages du traité d'adhésion est constituée par les trois cents pages des annexes au protocole et à l'acte d'adhésion, les annexes VI et VII qui sont les plus volumineuses (près de cent pages au total) correspondant aux périodes transitoires accordées ou imposées par l'UE aux deux adhérents. Les résultats essentiels de la négociation sont résumés et analysés ci-dessous, dans l'ordre des dispositions qui figurent dans le protocole et l'acte d'adhésion. Une présentation simplifiée de l'architecture du traité d'adhésion est annexée à la fin de l'exposé des motifs. 1° Les principes (articles 1er à 9 du protocole et 1er à 8 de l'acte d'adhésion) 1-1. Comme ce fut le cas lors des cinq précédents élargissements (Royaume-Uni, Irlande et Danemark le 1er janvier 1973 ; Grèce le 1er janvier 1981 ; Espagne et Portugal le 1er janvier 1986 ; Autriche, Finlande et Suède le 1er janvier 1995 ; République tchèque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne, Slovénie et Slovaquie le 1er mai 2004), le principe fondamental de la négociation a été celui de la reprise et de l'application effective de l'acquis communautaire par les deux nouveaux membres dès le premier jour de leur adhésion, sous réserve des mesures de transition consignées dans la quatrième partie du protocole et de l'acte d'adhésion. La France a toujours particulièrement tenu au respect de ce principe et s'est montrée très vigilante sur ce point, tant vis-à-vis de ses partenaires que des futurs membres, tout au long de ces cinq ans de négociations. C'est lors des conférences intergouvernementales d'ouverture des négociations que les deux futurs membres ont solennellement pris l'engagement de reprendre dans leur législation et d'appliquer dès l'adhésion l'ensemble de l'acquis communautaire couvert par les trente et un chapitres de la négociation, sous réserve des dispositions temporaires agréées.
Cet engagement pris est inscrit à l'article 2 du protocole et de l'acte d'adhésion. L'article 2 de l'acte d'adhésion prévoit ainsi que « dès l'adhésion, les dispositions des traités originaires et les actes pris, avant l'adhésion, par les institutions et la Banque centrale européenne lient la Bulgarie et la Roumanie et sont applicables dans ces États dans les conditions prévues par ces traités et par le présent acte. » Une disposition similaire est inscrite dans le protocole. Les articles 2 à 6 du protocole et de l'acte d'adhésion précisent ainsi que la République de Bulgarie et la Roumanie acceptent, dès leur adhésion, outre le projet de traité établissant la Constitution pour l'Europe et le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA) ou s'ils ne sont pas encore entrés en vigueur, le traité instituant la Communauté européenne, le traité CEEA, le traité sur l'Union européenne et leurs modifications intervenues avant leur adhésion : - les actes pris par les institutions communautaires pour l'exécution des traités, c'est à dire l'ensemble du droit dérivé ; les accords conclus entre les États membres réunis au sein du Conseil ; - les déclarations, résolutions et autres prises de position du Conseil européen ou du conseil des ministres, ainsi que celles relatives à l'Union qui sont adoptées d'un commun accord par les États membres ; - les conventions ou les autres instruments dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (JAI), dont la liste est visée à l'annexe I du protocole et de l'acte d'adhésion ; - enfin, les accords conclus ou appliqués provisoirement par l'Union, ou par l'Union conjointement avec les États membres, avec les États tiers, les organisations internationales ou les ressortissants d'États tiers. 1-2. S'agissant en particulier des accords conclus avec les pays tiers, les deux nouveaux États membres adhéreront ainsi par le traité de Luxembourg à l'accord de partenariat entre les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) d'une part, et la Communauté et ses États membres d'autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000. Par ailleurs, les deux pays adhérents s'engagent par ce traité à devenir parties à l'accord sur l'espace économique européen (EEE), conformément à l'article 128 de cet accord. Dès l'adhésion également, les accords conclus par les nouveaux États membres avec des pays tiers dans le domaine de la pêche seront gérés par la Communauté. Enfin, avec effet à la date d'adhésion, les nouveaux États membres se retireront de tout accord de libre-échange conclu avec un pays tiers, y compris l'accord de libre-échange de l'Europe centrale, et se conformeront à la politique commerciale commune. Pour mémoire, les accords européens qui régissent jusqu'à l'adhésion les relations de la Bulgarie et de la Roumanie avec l'UE, cesseront de produire leurs effets à cette date. 1-3. Enfin, les articles 4 et 5 du protocole et de l'acte d'adhésion, relatifs à l'acquis de Schengen et à l'union économique et monétaire, rappellent qu'avec leur adhésion à l'UE, les deux pays adhérents ne seront d'emblée ni membres de l'espace Schengen (rassemblant treize membres, sauf le Royaume-Uni, l'Irlande et les dix nouveaux États membres, et associant la Norvège et l'Islande), ni de la zone euro (rassemblant douze États membres, sauf le Royaume-Uni, le Danemark, la Suède et les nouveaux États membres): 1-3-1. C'est au second semestre 2001, sous la présidence belge, que l'UE a procédé à une répartition en deux listes de l'acquis de Schengen qui a été intégré au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne et qui a été repris dans le protocole n° 17 du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Les dispositions listées à l'annexe II visée à l'article 4 du protocole et de l'acte d'adhésion seront ainsi contraignantes et applicables dans les deux nouveaux États membres dès l'adhésion. En revanche, toutes les dispositions non énumérées à cette annexe II, indissociables de la participation à l'espace Schengen (notamment le système d'information Schengen, SIS), ne s'appliqueront dans les nouveaux États membres que lorsque, conformément aux procédures d'évaluation de Schengen, les États membres de l'espace Schengen décideront, à l'unanimité, que les conditions requises sont remplies pour la participation d'un nouvel État membre. Par ailleurs, l'Union a refusé, comme pour les dix nouveaux États membres, toute dérogation ou période transitoire aux deux adhérents lors des négociations ayant porté sur le chapitre « justice et affaires intérieures » (JAI) et exigé que chacun adopte et mette en œuvre un « plan d'action Schengen » afin d'accélérer la reprise et l'application de l'acquis, avec un accent particulier mis sur les contrôles aux futures frontières extérieures de l'UE. Élément emblématique de cette fermeté, l'Union a ainsi demandé que les pays candidats s'alignent dès l'adhésion sur la politique commune des visas, ce qui n'a pas été sans difficulté pour eux à l'égard de pays tiers figurant sur la liste de ceux dont les ressortissants sont soumis à obligation de visa lors du franchissement des frontières extérieures de l'UE (par exemple la Roumanie vis-à-vis de la Moldavie ou la Bulgarie vis-à-vis de la Serbie-et-Monténégro et de l'Ancienne République yougoslave de Macédoine). Les nouveaux membres ne feront donc pas partie de l'espace Schengen dès leur adhésion, ce qui se traduira concrètement par l'absence d'accès aux données informatiques sensibles partagées au sein du SIS et surtout par le maintien des contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen. Pour pouvoir pénétrer dans l'espace Schengen, les personnes en provenance du territoire bulgare et roumain continueront donc d'être soumises à des contrôles. Par ailleurs, l'UE a indiqué qu'en tout état de cause, la question de l'adhésion de nouveaux membres à l'espace Schengen (qui comprend actuellement la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Danemark, l'Autriche, la Suède, la Finlande, l'Espagne, le Portugal, l'Italie et la Grèce ; la Norvège et l'Islande, non membres de l'UE, y participant également) ne pourra être examinée avant la mise en place du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II) entre les États membres actuels de l'espace Schengen, qui devrait être en place au plus tôt en 2007. Pour introduire une demande recevable pour rejoindre l'espace Schengen et obtenir la levée des contrôles aux frontières intérieures, les États qui souhaiteront rejoindre l'espace Schengen devront notamment, parmi de nombreux critères, avoir fait la preuve qu'ils assurent efficacement depuis leur adhésion le contrôle de la frontière extérieure de l'UE et qu'ils sont aptes à la collecte et au partage de données sensibles au sein du SIS. La décision d'acceptation d'un nouveau membre sera alors prise par les États membres de l'espace Schengen, statuant à l'unanimité, après qu'il aura été vérifié que, conformément aux procédures d'évaluation de Schengen, les conditions requises sont remplies par le futur membre. 1-3-2. Pour sa part, l'article 5 du protocole et de l'acte d'adhésion rappelle que « la Bulgarie et la Roumanie participent à l'Union économique et monétaire à compter de la date d'adhésion en tant qu'États membres faisant l'objet d'une dérogation » au sens de l'article III-197 du traité constitutionnel ou de l'article 122 du traité CE. L'adhésion à l'UE suppose le respect des deux dimensions du critère économique de Copenhague (être une économie de marché viable et être capable de faire face à la pression concurrentielle et aux forces de marché au sein de l'Union). Dès l'adhésion, les futurs membres seront pleinement intégrés au sein du processus de coordination des politiques économiques et de surveillance multilatérale : leurs politiques économiques deviendront une « question d'intérêt commun » et seront dès lors coordonnées au sein du Conseil, au moyen des grandes orientations de politique économique (GOPE) et de la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance. Pour que ces États puissent adopter l'euro, il reviendra au Conseil de décider s'ils remplissent les conditions nécessaires, sur la base de quatre critères permettant d'analyser si un degré élevé de convergence durable a été réalisé : un degré élevé de stabilité des prix, le caractère soutenable de la situation des finances publiques, le respect des marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de change européen (MCE2) pendant deux ans au moins sans dévaluation de la monnaie par rapport à l'euro, ainsi que le caractère durable de la convergence atteinte par l'État en question et de sa participation au mécanisme de change européen (tel que reflété dans les niveaux des taux d'intérêt à long terme). Le traité CE comme le traité constitutionnel soulignent également l'importance de prendre en compte dans l'examen des pays concernés de l'intégration des marchés, de la situation et de l'évolution des balances des paiements courants et de l'évolution des coûts salariaux unitaires et d'autres indices de prix. L'Union a par ailleurs été très claire, dans les négociations sur le chapitre « union économique et monétaire », sur les éléments de l'acquis auxquels les nouveaux membres devraient se conformer dès l'adhésion. Ainsi, les deux adhérents ont dû modifier les statuts de leurs banques centrales nationales pour leur assurer une indépendance effective, et interdire tout octroi de découvert, crédit ou participation à la dette des administrations publiques par les banques centrales, ainsi que tout accès privilégié des administrations publiques aux institutions financières. 2° Les dispositions institutionnelles (articles 10 à 12, 21 à 24 et 43 à 51 du protocole et 9 à 15, 24 et 43 à 51 de l'acte d'adhésion) Le traité d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie définit les modalités de participation de ces deux pays dans les institutions européennes, une fois qu'ils seront devenus membres de l'UE. Il prévoit donc : - des adaptations du traité établissant une Constitution pour l'Europe (articles 10 à 12 du protocole) et des traités UE et CE (articles 9 à 15 de l'acte- dans l'hypothèse où le traité constitutionnel n'est pas entré en vigueur au moment de l'adhésion), pour tenir compte du fait que l'Union compte désormais vingt-sept États membres ; - des dispositions temporaires qui concernent principalement la composition du Parlement européen jusqu'en 2009 (articles 21 à 24 du protocole et article 24 de l'acte d'adhésion) ; - des dispositions relatives à la mise en place des institutions et organismes (articles 43 à 51 du protocole et de l'acte d'adhésion). 2-1. S'agissant de la Commission, la Bulgarie et la Roumanie (article 45 du protocole et de l'acte d'adhésion) disposeront chacune dès leur adhésion d'un commissaire de leur nationalité qui rejoindra l'actuelle Commission présidée par M. Barroso. Ces membres seront proposés par les États membres en question, nommés par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée et d'un commun accord avec le président de la Commission après consultation du Parlement européen. L'arrivée de deux commissaires supplémentaires pourrait conduire à une nouvelle répartition des portefeuilles qui sera décidée par le président de la Commission. Le traité précise que le mandat de ces nouveaux membres expirera en même temps que celui des autres membres, soit le 31 octobre 2009. Pour la Commission entrant en fonction le 1er novembre 2009, deux hypothèses sont envisageables : - dans le cadre défini par le traité constitutionnel, l'article I-26 dispose que cette Commission sera composée d'un ressortissant de chaque État membre, y compris son président et le ministre des affaires étrangères de l'Union. Ce n'est que pour la Commission dont le mandat débutera en 2014, que le nombre de membres sera réduit et correspondra à deux tiers du nombre d'États membres composant alors l'Union (un système de rotation égalitaire étant mis en place) ; - dans le cadre défini par les traités actuels, l'article 4 du protocole sur l'élargissement de l'UE, annexé au traité de Nice, dispose que le nombre de commissaires devra être inférieur au nombre d'États membres et cela dès la Commission entrant en fonction en 2009. Le nombre de membres ainsi que les modalités de la rotation égalitaire devront être alors déterminés par une décision du Conseil statuant à l'unanimité. 2-2. En ce qui concerne le Parlement européen, pour la législature 2004-2009, la Bulgarie et la Roumanie disposeront respectivement de 18 et 35 députés (article 21 du protocole et 24 de l'acte d'adhésion). La déclaration n° 20 relative à l'élargissement de l'UE, annexée à l'acte final du traité de Nice, ne prévoyait que 17 députés bulgares et 33 députés roumains. Cependant, dans la mesure où les cinquante sièges attribués initialement à ces deux pays ont été redistribués entre les vingt-cinq États membres pour la législature 2004-2009, il a été convenu d'augmenter proportionnellement le nombre de sièges attribués à la Bulgarie et à la Roumanie au moment de leur adhésion. Les deux nouveaux membres disposeront donc de trois sièges supplémentaires. Le nombre de députés au Parlement européen, à partir de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, devrait donc s'élever à 785, dépassant ainsi temporairement le plafond défini par le traité de Nice (732) comme celui fixé par le traité constitutionnel (750). RÉPARTITION DES 785 DÉPUTÉS EUROPÉENS DANS L'UE-27 POUR LA LÉGISLATURE 2004-2009 À PARTIR DE L'ADHÉSION DE LA BULGARIE ET DE LA ROUMANIE (ARTICLE 21 DU PROTOCOLE ET 24 DE L'ACTE D'ADHÉSION)
Comme le prévoient le protocole et l'acte d'adhésion, les députés roumains et bulgares seront élus au suffrage universel direct, les élections devant avoir lieu avant le 31 décembre 2007. Si ces élections interviennent après l'adhésion, dans l'intervalle, les représentants de ces pays seront désignés par les parlements bulgare et roumain. Pour les législatures suivantes à partir de 2009, le traité prévoit deux hypothèses : - dans le cadre défini par le traité constitutionnel, le nombre de députés sera plafonné à 750, le nombre minimal de députés par État membre étant de six et le nombre maximal de 96 (article I-20). Une décision européenne sera prise par le Conseil européen pour fixer le nombre de députés par État membre à partir de la législature commençant en 2009, comme en dispose le protocole n° 34 annexé au traité constitutionnel ; - dans le cadre des traités actuels, l'article 9 de l'acte d'adhésion aménage les dispositions agréées dans le traité de Nice. Le nombre maximal de députés est relevé de quatre sièges pour passer de 732 à 736 membres, pour tenir compte des quatre sièges supplémentaires accordés à la Hongrie et à la République tchèque dans le cadre de leur traité d'adhésion, par rapport à ce qui avait été agréé à Nice. La Bulgarie et la Roumanie disposeront respectivement de 17 et 33 députés, comme prévu par le traité de Nice. La France aura quant à elle 72 représentants. RÉPARTITION DES 736 DÉPUTÉS EUROPÉENS DANS L'UE-27 POUR LA LÉGISLATURE 2009-2014 (dans le cadre prévu par les traités actuels) (ARTICLE 9 DE L'ACTE D'ADHÉSION)
2-3. En ce qui concerne le vote à la majorité qualifiée au Conseil, le protocole et l'acte d'adhésion reprennent les dispositions agréées dans les deux déclarations annexées au traité de Nice (déclaration n° 20 et n° 21 annexées à l'acte final du traité de Nice, relative respectivement à l'élargissement de l'UE et au seuil de majorité qualifiée et au nombre de voix de la minorité de blocage dans une Union élargie). Les articles 22 du protocole et 10 de l'acte d'adhésion prévoient ainsi que la Bulgarie et la Roumanie se verront attribuer respectivement 10 et 14 voix. Ils fixent également le seuil de majorité qualifiée à 255 voix sur 345 : la minorité de blocage sera donc de 91 voix. PONDÉRATION DES VOIX AU CONSEIL DANS L'UE-27 (ARTICLE 22 DU PROTOCOLE ET 10 DE L'ACTE)
Pour adopter une décision à la majorité qualifiée, trois conditions devront donc être remplies (dont une condition facultative qui peut être vérifiée à la demande d'un État) : - un nombre minimal de voix : la décision doit recueillir au moins 255 voix sur un total de 345. La minorité de blocage sera atteinte dès 91 voix (soit trois États membres disposant de 29 voix associés à n'importe quel autre État, sauf Malte) ; - un nombre minimal d'États : la décision doit recueillir le vote favorable : * d'une majorité d'États membres (soit quatorze États membres), lorsque la décision doit être prise sur proposition de la Commission ; * ou de deux tiers des États membres (soit dix-huit États membres) dans les autres cas ; - une clause démographique : un État membre pourra demander à vérifier que cette majorité qualifiée représente au moins 62 % de la population totale de l'UE. Si cette condition n'est pas remplie, la décision ne sera pas adoptée. A partir du 1er novembre 2009, si le traité établissant une Constitution pour l'Europe est entré en vigueur, le système de double majorité prévu à l'article I-25 du traité constitutionnel sera alors introduit : une décision ne sera alors réputée acquise que si elle rassemble 55 % des États membres (soit quinze États membres dans une Union à vingt-sept) représentant 65 % de la population de l'Union. La minorité de blocage devra comprendre au moins quatre États membres. Si le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du ministre des affaires étrangères de l'Union, la décision ne sera réputée acquise que si elle rassemble au moins 72 % des États membres (soit vingt États membres dans l'UE-27), représentant au moins 65 % de la population. Pour mémoire, la Bulgarie et la Roumanie sont, depuis la signature de leur traité d'adhésion, observateurs au Conseil et au Conseil européen. 2-4. En ce qui concerne la Présidence du Conseil de l'UE et du Conseil européen, le Conseil « Affaires générales » de décembre 2005 a adopté une décision fixant l'ordre des présidences entre les vingt-cinq États membres actuels de l'UE jusqu'au 30 juin 2018. A ce stade, cette décision réserve le cas de la Bulgarie et de la Roumanie : elle devra être revue après l'adhésion effective de ces pays. 2-5. La Bulgarie et la Roumanie disposeront chacune d'un membre au sein de la Cour de justice, du tribunal de première instance et de la Cour des comptes (articles 10, 46 et 47 du protocole et articles 11, 46 et 47 de l'acte d'adhésion) : ces trois institutions comprendront donc, à partir du 1er janvier 2007, 27 membres. 2-6. Le protocole et l'acte d'adhésion prévoient la participation de la Bulgarie et de la Roumanie au comité économique et social (articles 24 et 49 du protocole et articles 12 et 48 de l'acte d'adhésion), au comité des régions (articles 23 et 48 du protocole et articles 13 et 49 de l'acte d'adhésion) et au comité scientifique et technique du traité Euratom (article 12 du protocole et article 15 de l'acte d'adhésion) dès leur entrée dans l'Union. La Bulgarie et la Roumanie disposeront respectivement de douze et quinze représentants au comité économique et social et au comité des régions, ce qui devrait porter le nombre total de membres de ces comités à 344. Le mandat de ces membres expirera au même moment que celui des membres actuels. 2-7. Comme le prévoit le protocole sur les statuts du système européen de banques centrales et de la banque centrale européenne annexé au traité CE et le protocole n° 4 annexé au traité constitutionnel, les gouverneurs des banques centrales bulgare et roumaine participeront au conseil général de la banque centrale européenne (BCE). 2-8. Enfin, suite à l'accord intervenu entre les États membres en mars 2005, le protocole (article 11) et l'acte d'adhésion (article 14) procèdent à la modification du statut de la banque européenne d'investissement (statut régi par le protocole annexé au traité CE et, si le traité constitutionnel entre en vigueur, par le protocole n° 5 annexé à ce dernier). Le traité fixe la part de capital souscrite par les nouveaux États membres et redéfinit le format du conseil d'administration de la banque : ce dernier sera composé de vingt-huit administrateurs et de dix-huit administrateurs suppléants. Chaque État membre ainsi que la Commission désignera un administrateur. Les dix-huit suppléants seront nommés par des groupes d'États membres dont le format vient d'être redéfini pour mieux les équilibrer. 3° Les dispositions permanentes (articles 16 à 19 du protocole et 19 à 22 de l'acte d'adhésion) Les dispositions permanentes portent en particulier sur les adaptations des actes pris par les institutions, qui sont définies dans les annexes III et IV au protocole et à l'acte d'adhésion. 3-1. L'article 16 du protocole et l'article 19 de l'acte d'adhésion renvoient aux annexes III qui procèdent aux adaptations des actes pris par les institutions dans quatre domaines : protection des droits de propriété intellectuelle, agriculture, transports, fiscalité. Ces annexes définissent en particulier pour la Bulgarie et la Roumanie l'ensemble des soutiens financiers résultant de l'application des règles de la politique agricole commune (PAC) et notamment le principe de versement progressif des aides directes agricoles (cf. infra). Les articles 19 du protocole et 22 de l'acte prévoient qu'avant l'adhésion, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, pourra procéder aux adaptations des dispositions du traité de Luxembourg relatives à la PAC, qui peuvent s'avérer nécessaires du fait d'une modification du droit de l'Union. Elles prévoient également, sur le modèle de ce qui avait été agréé avec certains nouveaux États membres, d'accorder à la Bulgarie et à la Roumanie une dérogation permanente mais limitée, en ce qui concerne le taux d'accise minimal sur l'alcool et les boissons alcooliques (directive 92/83/CE). 3-2. L'article 17 du protocole et l'article 20 de l'acte d'adhésion renvoient aux annexes IV qui prévoient les adaptations complémentaires des actes qui devront être apportées, pour tenir compte de l'adhésion. Ces adaptations qui devront être adoptées, portent principalement sur la réglementation régissant l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre et du tabac brut et les régimes de soutien direct, en particulier pour l'aide aux semences. 3-3. L'article 18 du protocole et l'article 21 de l'acte d'adhésion prévoient enfin des dispositions permanentes qui sont énumérées aux annexes V et qui concernent ici quatre chapitres précis (« droit des sociétés », « politique de la concurrence », « agriculture » et « union douanière ») et résultent de positions de négociation fermes de l'Union ou de mécanismes imposés. Ainsi, les adaptations permanentes sur le chapitre « concurrence » fixent les dates butoirs pour la qualification des aides d'État accordées en Bulgarie et en Roumanie : les régimes d'aides ou les aides individuelles mises à exécution avant le 10 décembre 1994 et toujours applicables après cette date, seront considérées lors de l'adhésion comme des « aides existantes » au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE ou de l'article III-168, paragraphe 1, du traité constitutionnel. Sur le chapitre « agriculture », elles posent les conditions dans lesquelles les stocks agricoles des deux adhérents provenant de leur politique de soutien au marché seront repris par la Communauté, aux prix résultant des règles du financement des interventions du FEOGA-garantie. Sur le chapitre « union douanière », ces adaptations fixent les dispositions relatives aux règles d'origine et conférant l'origine communautaire aux marchandises. Enfin, les adaptations permanentes sur le chapitre « droit des sociétés » portent sur l'imposition d'un « mécanisme spécifique » de protection des brevets pharmaceutiques, calqué sur celui agréé pour les huit nouveaux États membres d'Europe centrale et qui avait fait l'objet de négociations intenses, notamment avec la Pologne, la République tchèque et la Hongrie. La nécessité de cette disposition vient de ce que la Bulgarie et la Roumanie, comme les huit nouveaux États membres d'Europe centrale n'ont adopté que récemment (dans les années 1990) une législation sur les brevets pharmaceutiques et qu'elles n'appliqueront le certificat complémentaire de protection (CCP) prévu par l'acquis qu'à compter de l'adhésion. Cette situation aurait donc pu conduire à des distorsions de concurrence, si un mécanisme assurant une durée de protection uniforme des droits de propriété intellectuelle et industrielle sur tout le territoire de l'UE élargie n'avait pas été instauré. Le point I de l'annexe V prévoit donc que « en ce qui concerne la Bulgarie ou la Roumanie, le titulaire, ou l'ayant droit du titulaire, d'un brevet ou d'un CCP délivré pour un médicament et déposé dans un État membre à une date à laquelle une telle protection ne pouvait pas être obtenue pour ce produit dans l'un des nouveaux États membres susmentionnés, peut invoquer les droits conférés par ce brevet ou ce CCP pour empêcher l'importation et la commercialisation de ce produit dans l'État ou les États membres où le produit en question jouit de la protection d'un brevet ou d'un CCP, même si ce produit a été commercialisé pour la première fois dans le nouvel État membre concerné par lui ou avec son accord. » La charge de la preuve reposera sur tout importateur qui souhaitera commercialiser un médicament couvert par le « mécanisme spécifique » dans un État membre où le produit jouira d'un brevet ou d'un CCP : il devra démontrer, dans sa demande d'importation adressée aux autorités compétentes « qu'une notification préalable d'un mois a été donnée au titulaire ou ayant droit d'une telle protection. » Ces dispositions assureront ainsi la protection des droits de propriété intellectuelle et industrielle relatifs aux médicaments dans l'Union élargie. 4° Les dispositions temporaires (articles 20 à 42 du protocole et 23 à 42 de l'acte d'adhésion) L'exposé de ces articles du protocole et de l'acte d'adhésion est articulé autour de trois points : les périodes transitoires imposées ou accordées par l'UE aux deux adhérents ; le cadre budgétaire agréé au Conseil « Affaires générales » du 22 mars 2004 ; les clauses de sauvegarde. 4-1. Les périodes transitoires imposées ou accordées par l'UE (article 20 du protocole et 23 de l'acte d'adhésion) L'article 20 du protocole et l'article 23 de l'acte d'adhésion renvoient aux annexes VI et VII qui énumèrent pour chaque adhérent, chapitre par chapitre, les mesures transitoires imposées ou accordées. 4-1-1. Les périodes transitoires horizontales imposées par l'UE Au cours des négociations, l'Union a imposé à la Bulgarie et à la Roumanie deux périodes transitoires, sur le modèle de ce qu'elle avait fait pour les nouveaux États membres d'Europe centrale : l'une est relative au chapitre « libre circulation des personnes » (sur la libre circulation des travailleurs) et l'autre au chapitre « transports » (sur le cabotage routier). 4-1-1-a) L'Allemagne, soutenue par l'Autriche, a lancé un débat qui a conduit l'UE à imposer une période transitoire aux dix pays candidats d'Europe centrale et notamment à la Bulgarie et à la Roumanie (Chypre et Malte étant pour leur part exclus du dispositif). Le dispositif qui sera appliqué à l'égard des travailleurs salariés bulgares et roumains est identique à celui actuellement appliqué à l'égard de huit nouveaux États membres et se décompose en trois périodes de respectivement de deux, trois puis deux ans. Deux ans après l'adhésion, soit normalement au 1er janvier 2009, les vingt-cinq États membres pourront décider soit d'ouvrir leur marché du travail aux salariés bulgares et roumains, soit de prolonger la période transitoire (en le notifiant à la Commission) pour trois années supplémentaires. Cinq ans après l'adhésion, soit normalement le 1er janvier 2012, la libre circulation des travailleurs salariés bulgares et roumains dans l'UE-25 s'appliquera de droit, sauf dans les États membres actuels qui feraient état de « perturbations graves » de leur marché du travail et qui pourront, à titre de clause de sauvegarde, prolonger encore de deux ans la période transitoire. En revanche, dès l'adhésion, la liberté d'établissement sera applicable dans toute l'UE aux travailleurs non salariés bulgares et roumains (professions commerciales, industrielles, artisanales ou libérales), dans les mêmes conditions que celles applicables aux nationaux. Par ailleurs, les entreprises établies en Bulgarie et en Roumanie bénéficieront, dès l'adhésion, de la liberté d'effectuer des prestations de services dans l'UE avec leurs salariés (qui seront cependant soumis à la législation du pays dans lequel se déroule la prestation de services, comme le prévoit la directive 96/71/CE relative au détachement de travailleurs). L'Allemagne et l'Autriche ont néanmoins demandé et obtenu des restrictions à la libre prestation de services pour certains secteurs d'activités, notamment transfrontalières. Compte tenu de la situation de son marché de l'emploi, la France, comme elle l'a fait pour les dix nouveaux États membres, a décidé d'appliquer la période transitoire imposée à l'égard des travailleurs salariés bulgares et roumains. Elle continuera donc à appliquer son système d'autorisation administrative (dit « d'opposition de la situation de l'emploi ») pendant la période transitoire inscrite dans le traité d'adhésion (soit cinq ans, mais avec un réexamen deux ans après l'adhésion). Des dispositions ont cependant été prises pour permettre l'accès à notre marché du travail des ressortissants, notamment des nouveaux États membres qui ont étudié et obtenu un diplôme en France ou dont les qualifications présenteraient un intérêt technologique et commercial. 4-1-1-b) De même, compte tenu des risques de distorsion de concurrence importants liés aux écarts de coûts salariaux entre les actuels et les futurs membres, l'UE a imposé, comme elle l'avait fait pour sept nouveaux États membres (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Hongrie, République tchèque et Slovaquie), une période transitoire pouvant aller jusqu'à cinq ans, avant que les opérateurs de transports routiers bulgares et roumains ne puissent effectuer des prestations de cabotage (service de transport routier au sein d'un État membre sans franchissement de frontière) dans l'un des États membres de l'UE-25. L'Allemagne et l'Autriche ont particulièrement insisté sur ce point. Sur proposition de la Commission, les États membres ont accepté à l'égard des pays candidats d'Europe centrale (dont la Bulgarie et la Roumanie) de libéraliser l'accès au marché communautaire du transport international routier (TIR) dès l'adhésion pour la partie de la flotte bulgare et roumaine qui respecte l'acquis et qui opère déjà dans ce secteur. En revanche, une période transitoire pour l'accès au marché du cabotage routier a été imposée par l'UE aux nouveaux États membres. Cette période transitoire est cependant accordée sur une base réciproque. La période transitoire imposée à la Bulgarie et à la Roumanie est identique à celle qui est appliquée actuellement à l'égard de la Pologne et de la Hongrie : les opérateurs de transports routiers établis dans les deux pays adhérents seront exclus des transports nationaux de marchandises (règlement (CEE) 3118/93) dans les autres États membres pour une période de trois ans après l'adhésion et les opérateurs établis dans les autres États membres seront exclus des transports nationaux de marchandises en Bulgarie et en Roumanie. L'acquis s'appliquera à la fin de la troisième année, sauf si les États membres actuels et nouveaux notifient à la Commission leur intention de prolonger cette période transitoire, ce qu'ils pourront faire pour deux ans supplémentaires. Au besoin, si des « perturbations graves » devaient survenir sur le marché du cabotage routier, un État membre pourra prolonger la période transitoire une dernière année. 4-1-2. Les périodes transitoires horizontales accordées aux adhérents C'est à l'automne 2000, sous présidence française, que l'UE a posé des conditions encadrant strictement l'octroi des périodes transitoires aux pays candidats d'Europe centrale et du Sud de la Méditerranée. Outre l'analyse au fond effectuée par la Commission et les États membres de la recevabilité de chacune des demandes, celles-ci : - ne doivent pas porter atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur ; - doivent être limitées dans le temps, dans leur objet et dans leur portée ; - doivent être assorties d'un calendrier d'alignement sur l'acquis comprenant des étapes intermédiaires et incluant un plan de financement crédible et soutenable. Sur sept chapitres exposés ci-dessous, la Bulgarie et la Roumanie ont demandé et obtenu des périodes transitoires pour faire face à des difficultés communes d'alignement sur l'acquis, difficultés ayant trait le plus souvent à la faiblesse de leurs capacités administratives, à la lourdeur des investissements à consentir ou aux conséquences politiques, économiques et sociales qu'un alignement brutal sur l'acquis aurait pu entraîner. Les périodes transitoires accordées aux deux adhérents correspondent en général, dans leur portée et dans leur durée, aux périodes transitoires qui ont été obtenues par certains nouveaux États membres. 4-1-2-a) Sur le chapitre « libre prestation des services », l'UE a accordé des périodes transitoires à la Bulgarie (jusqu'à la fin 2009) et à la Roumanie (fin 2011) pour appliquer le niveau minimum de couverture que doit assurer leur système d'indemnisation des investisseurs (directive 97/9/CE). 4-1-2-b) Sur le chapitre « libre circulation des capitaux », la Bulgarie et la Roumanie comme d'autres nouveaux États membres d'Europe centrale, ont, pour des raisons historiques, politiques et économiques, formulé très tôt dans les négociations le souhait de maintenir des restrictions aux acquisitions de résidences secondaires, de terres agricoles et de forêts par les ressortissants communautaires non-résidents. Cette demande était liée avant tout à la faiblesse des prix du marché mais aussi à la crainte de retours ou de rachats liés aux déplacements de population intervenus à la fin de la seconde guerre mondiale. C'est sur proposition de la Commission que l'UE a établi un lien politique entre l'octroi de périodes transitoires sur ce point sensible pour les adhérents et leur acceptation de la période transitoire allant jusqu'à sept ans sur la libre circulation des travailleurs. Dans ce contexte, la Bulgarie et la Roumanie ont obtenu de maintenir pendant une période de cinq ans à compter de la date d'adhésion des restrictions aux achats de terres pour une résidence secondaire et jusqu'à sept ans en ce qui concerne l'acquisition de terres agricoles, de forêts et de terres sylvicoles. Les ressortissants des États membres et de l'Espace économique européen qui résident légalement en Bulgarie ou en Roumanie ne sont pas concernés par ces dispositions, de même que les agriculteurs indépendants ressortissants d'un autre État membre qui « souhaitent s'établir et résider légalement » en Bulgarie et en Roumanie. Un réexamen de ces mesures transitoires sera réalisé au cours de la troisième année suivant la date d'adhésion, sur la base d'un rapport de la Commission. 4-1-2-c) Sur le chapitre « agriculture », l'UE a accordé des périodes transitoires limitées (allant jusqu'au 31 décembre 2009) pour que la Bulgarie et la Roumanie puissent procéder aux investissements et modernisations nécessaires à la mise aux normes vétérinaires et sanitaires de nombreux établissements de transformation de produits animaux. Pendant cette durée, tous les produits issus de ces établissements (les listes d'établissements sont inscrites dans les appendices aux annexes VI et VII) feront l'objet d'un étiquetage spécial et ne pourront être commercialisés que sur le marché local (suspension de la libre circulation dans l'UE élargie). 4-1-2-d) Sur le chapitre « transports », la Bulgarie et la Roumanie ont obtenu un délai jusqu'au 31 décembre 2013 et sous certaines conditions pour s'aligner sur la directive 96/53/CE fixant les dimensions et poids maximaux autorisés pour certains véhicules routiers circulant dans la Communauté. 4-1-2-e) Sur le chapitre « fiscalité », l'UE a accordé des périodes transitoires à la Bulgarie et à la Roumanie jusqu'au 31 décembre 2009 pour augmenter progressivement leurs droits d'accises sur les cigarettes au niveau de 64 euros pour 1 000 cigarettes, fixé par la directive 92/79/CEE. La Bulgarie et la Roumanie ont aussi obtenu trois dérogations dont bénéficient les États membres actuels, dans les mêmes conditions de durée. La première leur permet d'appliquer un seuil d'enregistrement et d'exonération de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les petites et moyennes entreprises (PME) ayant un faible chiffre d'affaires annuel, légèrement supérieur au seuil maximum autorisé par la directive 77/388/CEE. La seconde leur permet d'exonérer de TVA les transports internationaux de voyageurs. La troisième leur permet de continuer à imposer le paiement d'intérêts et de redevances à des sociétés établies dans les autres États membres : cette dérogation à certaines dispositions de la directive 2003/49/CE a été accordée jusqu'au 31 décembre 2014 pour la Bulgarie et jusqu'au 31 décembre 2010 pour la Roumanie et sa durée est légèrement supérieure à ce qui a été accordé à certains États membres actuels de l'UE. Enfin, la Roumanie et la Bulgarie ont obtenu des périodes transitoires limitées pour aligner leurs taux d'imposition de l'essence, du charbon, du gaz, du fioul lourd et de l'électricité sur les taux minimums fixés par la directive 2003/96/CE, l'alignement devant être achevé au plus tard le 1er janvier 2011 pour la Bulgarie et le 1er janvier 2013 pour la Roumanie. 4-1-2-f) Sur le chapitre « énergie », l'UE a accordé des périodes transitoires à la Bulgarie (jusqu'à fin 2012) et à la Roumanie (jusqu'à fin 2011) pour constituer les 90 jours de consommation de stocks pétroliers de sécurité prévus par la directive 68/414/CEE. Ces mesures transitoires se justifient en raison du coût élevé de constitution des stocks pétroliers et des capacités de stockage. 4-1-2-g) Enfin, sur le chapitre « environnement », l'UE a appliqué les mêmes principes que ceux utilisés pour les dix nouveaux États membres et a accordé un grand nombre de périodes transitoires, en raison du coût très élevé d'alignement sur l'acquis. C'est sur la directive 91/271/CEE relative au traitement des eaux résiduaires urbaines que l'UE a accordé les périodes transitoires les plus longues, compte tenu des investissements à réaliser. La Bulgarie et la Roumanie ont également obtenu respectivement jusqu'à la fin 2014 et 2013 un délai pour atteindre les objectifs de valorisation et de recyclage de la directive 94/62/CE relative aux emballages et déchets d'emballages, les périodes transitoires ayant été calées sur celles dont bénéficient déjà certains États membres actuels. Enfin, la Bulgarie et la Roumanie disposent d'un délai jusqu'à fin 2009 pour appliquer les dispositions de la directive 94/63/CE relatives au stockage d'essence. Elles bénéficient également d'une période transitoire allant jusqu'à fin 2011 pour la Bulgarie et fin 2015 pour la Roumanie pour appliquer l'ensemble des dispositions de la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution. 4-1-3. Les périodes transitoires spécifiques accordées à la Bulgarie et à la Roumanie Les périodes transitoires spécifiques ont été accordées aux adhérents en suivant également les conditions requises énumérées supra (point 4-1-2). 4-1-3-a) Les mesures transitoires concernant la Bulgarie (Annexe VI) Au total, en incluant les mesures horizontales évoquées supra, la Bulgarie a obtenu une vingtaine de périodes transitoires, relevant de dix chapitres de l'acquis, qui figurent à l'annexe VI au protocole et à l'acte d'adhésion. Trois d'entre elles peuvent être relevées. En ce qui concerne l'agriculture, la Bulgarie disposera d'un délai jusqu'au 30 avril 2009 pour appliquer les exigences du règlement (CE) n° 2597/97 en ce qui concerne la teneur en matière grasse. Le lait non conforme ne pourra pas être commercialisé dans les autres États membres de l'UE. Sur le chapitre « politique sociale et emploi », la Bulgarie bénéficiera d'une période transitoire jusqu'au 1er janvier 2011 pour appliquer les dispositions de la directive 2001/37/CE en ce qui concerne la teneur maximale en goudron des cigarettes et les cigarettes non conformes ne pourront être commercialisées dans d'autres États membres. Enfin, sur le chapitre « télécommunications et technologies de l'information », par dérogation temporaire à la directive 2002/22/CE, la Bulgarie pourra reporter l'introduction de la portabilité des numéros téléphoniques jusqu'au 1er janvier 2009. 4-1-3-b) Les mesures transitoires concernant la Roumanie (Annexe VII) En incluant les mesures horizontales évoquées supra, la Roumanie a obtenu une trentaine de périodes transitoires. Ces mesures portent sur neuf chapitres et sont énumérées à l'annexe VII du protocole et de l'acte d'adhésion. Quatre séries de mesures transitoires peuvent être relevées. Sur le chapitre « concurrence », la Roumanie a été autorisée à continuer à accorder, jusqu'au 31 décembre 2010, des exonérations au titre de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises implantées avant le 1er juillet 2003 dans certaines zones défavorisées fixées par le traité. Par ailleurs, les entreprises implantées avant le 1er juillet 2002 dans les zones franches roumaines pourront également continuer à bénéficier de l'exonération de la redevance jusqu'au 31 décembre 2011. La Roumanie a aussi obtenu, sur le modèle de ce qui a été accordé à la Pologne et à la République tchèque, des dispositions spécifiques pour la restructuration de son industrie sidérurgique : l'annexe VII au protocole et à l'acte d'adhésion précise les conditions dans lesquelles, « nonobstant les articles 87 et 88 du traité CE » (ou « III-167 et III-168 de la Constitution »), les aides d'État accordées de 1993 à 2004 à six entreprises roumaines qui sont énumérées, « sont réputées compatibles avec le marché commun ». En contrepartie de cet accord pour l'octroi d'aides d'État, l'UE a fixé un cadre très exigeant : limitation du nombre d'entreprises concernées, arrêt du paiement d'aides d'État à la restructuration au 31 décembre 2004 et limitation du montant de ces aides, achèvement de la restructuration du secteur d'ici le 31 décembre 2008, fixation d'une réduction nette des capacités de production (de 2,05 millions de tonnes au minimum) sur la base des plans individuels de restructuration des entreprises examinés par le Conseil et destinés à relever la productivité, à réduire les coûts et à atteindre la viabilité d'ici la fin de 2008. Les engagements pris font l'objet d'un suivi très strict par la Commission et le Conseil. Tout manquement conduira la Commission à prendre « les dispositions nécessaires pour exiger de toute entreprise concernée le remboursement de toute aide accordée en violation des conditions fixées. » Le cas échéant, la Commission pourra proposer de recourir aux clauses de sauvegarde prévues par le traité. En ce qui concerne le chapitre « agriculture », la Roumanie pourra accorder des droits de replantation de vignes qui pourront être utilisés jusqu'au 31 décembre 2014 mais qui ne pourront bénéficier des aides agricoles normalement prévues dans ce cas. Sur le chapitre « transports », la Roumanie pourra jusqu'au 31 décembre 2010 appliquer un taux réduit de taxation des poids lourds pratiquant le transport national, taux qui devra néanmoins correspondre au minimum à 60 % du taux prévu par la directive 1999/62/CE. Enfin, la Roumanie a obtenu des périodes transitoires spécifiques dans le domaine de l'environnement. Elle pourra autoriser certaines installations industrielles à ne pas appliquer jusqu'à fin 2009 les valeurs limites pour les rejets de certaines substances dangereuses dans les eaux, fixées par la directive 76/464/CEE. Elle disposera d'un délai pouvant aller jusqu'à fin 2015 pour rendre conforme aux principes fixés par la directive 98/83/CE la qualité des eaux destinées à la consommation humaine dans les moins de 5 % de localités qui ne seraient pas encore aux normes (les autres localités devant être déjà en conformité avant le 1er janvier 2007). La Roumanie bénéficiera enfin d'une période transitoire pouvant aller jusqu'à fin 2008 pour mettre certains de ses incinérateurs de déchets médicaux en conformité avec les dispositions de la directive 2000/76/CE. Au total, la Bulgarie et la Roumanie ont demandé et obtenu un nombre moindre de périodes transitoires que ce qui a été accordé à certains nouveaux États membres de l'UE, comme la Pologne. 4-2. Les dispositions financières (articles 25 à 35 du protocole et de l'acte d'adhésion) Les articles 25 à 35 du protocole et de l'acte d'adhésion: - organisent l'application dès l'adhésion du système des ressources propres des Communautés européennes aux nouveaux membres ainsi que leur participation au capital de la Banque européenne d'investissement et au fonds de recherche du charbon et de l'acier ; - prévoient les crédits qui seront alloués pour la période 2007-2009 à la Bulgarie et à la Roumanie, conformément à l'accord intervenu au Conseil « Affaires générales » du 22 mars 2004. Les montants inscrits dans le traité de Luxembourg ont été confirmés lors de l'accord sur les perspectives financières pour la période 2007-2013, qui a été agréé par le Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 ; - organisent enfin l'extinction de l'éligibilité de la Bulgarie et de la Roumanie aux programmes de pré adhésion PHARE, ISPA et SAPARD. 4-2-1. L'accord sur l'enveloppe financière allouée aux adhérents Afin de permettre à la Bulgarie et à la Roumanie de pouvoir adhérer en janvier 2007 et d'achever dans cette perspective les négociations d'adhésion fin 2004, alors même que les discussions sur les prochaines perspectives financières pour la période 2007-2013 s'engageaient, le Conseil européen de décembre 2003 a demandé à la Commission de présenter une proposition pour le cadre financier relatif à l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, sur la base des mêmes principes et méthodes que ceux agréés pour les dix nouveaux États membres, de façon « à ce que les discussions ou l'accord sur [...] les nouvelles perspectives financières n'entravent pas la poursuite et la conclusion des négociations d'adhésion et à ce que le résultat de celles-ci ne préjuge pas ces discussions ou accord. » L'enveloppe financière prévue pour l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie a été agréée lors du Conseil « Affaires générales » du 22 mars 2004 et ses principes ont été ensuite largement repris dans le protocole et l'acte d'adhésion. Afin de respecter le principe d'égalité de traitement avec les dix, cette enveloppe a été négociée pour une durée de trois ans (2007-2009) sur la même base et selon les mêmes principes que ceux qui ont été retenus pour les nouveaux États membres. De ce fait, cette enveloppe a été calculée sur la base de la structure actuelle des perspectives financières et de l'acquis existant. En revanche, la nature des actions qui seront financées sera définie sur la base de l'acquis qui sera en vigueur au moment de l'adhésion. Seuls les montants relatifs au développement rural, aux actions structurelles, à la facilité transitoire, à la facilité de sûreté nucléair | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||