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 N° 819 _______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 avril 2003 RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1), sur l'avenir d'Europol, ET PRÉSENTÉ par M. Jacques floch, Député. ________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. Politiques communautaires. La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François Guillaume, Jean-Claude Lefort secrétaires ; MM. Alfred Almont, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin. SOMMAIRE _____ Pages A. La montée en puissance d'Europol 9 1) Des moyens croissants 9 2) Des compétences renforcées 12 a) Un champ d'intervention étendu à l'ensemble de la criminalité organisée transnationale 12 b) Le développement de pouvoirs opérationnels 13 3) Le développement des relations d'Europol avec les organisations et les pays tiers 14 a) Les accords conclus avec d'autres organisations 15 b) Les accords conclus avec les pays tiers 15 c) Les accords projetés avec Chypre, la Bulgarie, la Slovaquie et la Russie 16 B. Un outil d'une efficacité croissante dans la lutte contre la criminalité organisée 16 1) L'échange d'informations 17 a) L'appui d'Europol aux opérations de police des Etats membres 19 b) Le soutien apporté aux futurs Etats membres 19 4) La mise en place, à terme, du Système d'information Europol 19 C. Les propositions formulées au sein de la Convention européenne 20 a) Les propositions franco-allemandes 20 b) Le projet d'article présenté par le Praesidium de la Convention 22 II. UN ORGANISME INSUFFISAMENT CONTRÔLE ET SOUS-UTILISE PAR LA FRANCE 23 A. Un contrôle démocratique insuffisant 23 1) Les faiblesses du contrôle exercé par le conseil d'administration et le conseil des ministres 23 a) Un conseil d'administration aux effectifs pléthoriques 23 b) L'absence de définition d'orientations stratégiques par le conseil « Justice et affaires intérieures » 24 2) Un contrôle parlementaire limité 24 3) Une autorité de contrôle commune aux moyens insuffisants 25 4) Un contrôle juridictionnel réduit 26 B. Un instrument insuffisamment exploité par la France 27 1) Les services répressifs français sous-alimentent et sous-utilisent l'Office 27 a) Une utilisation qui n'est pas à la hauteur de la participation financière française 27 b) Des taux et des délais de réponse aux demandes peu satisfaisants 27 c) Une pluralité de facteurs 28 2) La faiblesse de la représentation française au sein d'Europol 28 III. DOUZE RECOMMANDATIONS POUR L'AVENIR D'EUROPOL 31 A. Développer l'utilisation d'Europol par les services français 31 1) L'assouplissement du monopole détenu par les « Unités nationales Europol » 31 2) La désignation de « correspondants Europol » 32 3) Le développement de formations communes 32 4) Raffermir l'organisation européenne et internationale du ministère de l'intérieur 32 B. Accroître la représentation française au sein d'Europol 33 C. Renforcer le contrôle politique et juridictionnel d'Europol 34 1) Des compétences accrues pour le Parlement européen 34 a) Les améliorations apportées par le projet de protocole 34 b) Les perspectives ouvertes par la Convention européenne 35 2) La création d'une commission interparlementaire pour le contrôle d'Europol 35 a) Le renforcement du rôle des parlements nationaux préconisé par la Convention européenne 35 b) Les avantages d'un contrôle interparlementaire d'Europol 36 3) Doter le conseil d'administration d'une présidence permanente et renforcer le recours à la majorité qualifiée 37 4) Conforter l'indépendance de l'autorité de contrôle commune 37 5) Placer les activités d'Europol sous le contrôle d'un parquet européen 37 D. Rationaliser le fonctionnement de l'Office européen de police 38 1) La simplification du régime linguistique d'Europol 38 2) Fusionner Europol et l'Office européen de lutte anti-fraude 39 Exposé des motifs de la proposition de résolution 53 Annexe 1 : Liste des personnes auditionnées 59 Annexe 2 : Proposition d'amendement à l'article 20 de la partie II de la Constitution, relatif à « l'espace de liberté, de sécurité et de justice » 60 Annexe 3 : Proposition d'amendement à l'article 3 de la partie II de la Constitution, relatif à « l'espace de liberté, de sécurité et de justice » 63 Mesdames, Messieurs, L'avenir d'Europol est aujourd'hui au centre des débats européens, notamment au sein de la Convention européenne présidée par M. Valéry Giscard d'Estaing. La France et l'Allemagne, dans une contribution commune présentée en novembre 2002, ont présenté des propositions ambitieuses dans ce domaine, tendant à transformer Europol en « une autorité coercitive européenne », dotée du droit de mener des enquêtes. Dans le même temps, la Convention Europol, déjà modifiée à plusieurs reprises pour étendre la compétence matérielle de l'Office européen de police ou permettre à ses agents de participer à des équipes communes d'enquête, devrait à nouveau être amendée, à la suite d'une initiative de la présidence danoise. Europol continue, par ailleurs, de développer ses relations avec les pays tiers ; quatre projets d'accords avec Chypre, la Bulgarie, la Slovaquie et la Fédération de Russie ont ainsi été transmis au Parlement français en février 2003. Ces projets d'actes du Conseil constituent l'occasion, pour l'Assemblée nationale, de dresser un bilan du fonctionnement actuel d'Europol et de prendre position sur le débat en cours au sein de la Convention européenne et, prochainement, de la Conférence intergouvernementale. L'Office européen de police, installé à La Haye, a débuté ses activités, à titre expérimental, le 3 janvier 1994. Alors connu sous la dénomination « Unité drogues Europol » (UDE), l'institution se limitait à la lutte contre le trafic de stupéfiants. Sa création est née d'une initiative du chancelier Helmut Kohl, qui a évoqué le premier, en 1988, la création d'une « sorte de police fédérale européenne ». Depuis cette date, deux conceptions de cette structure se sont opposées. La première, soutenue, en particulier, par l'Allemagne, souhaite doter Europol de compétences opérationnelles le plaçant, vis-à-vis des Etats membres, dans une position assez comparable à celle du BKA allemand (Bundeskriminalamt) vis-à-vis des Länder. Cette approche revenait à créer une sorte de « FBI européen ». Pour la France, en revanche, Europol devait rester une simple centrale d'échanges d'informations, chaque Etat conservant la plénitude de ses compétences opérationnelles. Ces logiques différentes ont rendu la négociation de la Convention Europol, décidée lors du Conseil européen de Luxembourg, en 1991, très difficile. La Convention, adoptée le 26 juillet 1995, est finalement conforme à la vision française d'Europol : quoiqu'intégré dans le système institutionnel de l'Union européenne, comme le prévoyait le traité de Maastricht de 1992, Europol ne dispose d'aucune compétence opérationnelle et demeure globalement soumis aux règles de la coopération intergouvernementale, au sein du « troisième pilier » de l'Union. Mais cette situation change, et Europol évolue, depuis le traité d'Amsterdam, vers une véritable police criminelle européenne, au fil des modifications de la Convention Europol, sans qu'un débat public n'ait lieu sur cette mutation ou que son contrôle n'ait été renforcé. La France ne tire, en outre, pas suffisamment profit de ce nouvel instrument : elle ne représente ainsi que 7,74 % des échanges d'informations, alors qu'elle participe à hauteur de 16 % au budget d'Europol, soit plus de huit millions d'euros. Ce rapport a pour objet de faire le point sur cette évolution et sur l'apparition de certains dysfonctionnements, en ce qui concerne le contrôle démocratique d'Europol et la participation française à son fonctionnement. Il formule, à partir de ce constat, quelques recommandations sur l'avenir de l'Office. L'Office européen de police, depuis l'entrée en vigueur de la Convention Europol le 1er octobre 1998, a connu une montée en puissance impressionnante. Le renforcement de ses moyens et de ses compétences et le développement de ses relations avec les organisations et pays tiers en ont fait un outil d'une efficacité croissante dans la lutte contre la criminalité organisée. Les propositions formulées par la Convention européenne, si elles sont retenues, devraient conduire le futur traité constitutionnel à renforcer cette évolution vers une police criminelle européenne. Les moyens budgétaires et humains d'Europol ont été considérablement renforcés, ses compétences matérielles et opérationnelles étendues et ses relations avec les organisations et les pays tiers se sont intensifiées. Les effectifs et le budget d'Europol ont connu une progression très forte depuis le démarrage effectif de la structure, le 1er juillet 1999. a) L'augmentation des effectifs Les effectifs d'Europol, qui étaient de 210 personnes (dont 40 officiers de liaison des Etats membres) en 1999, s'élèvent aujourd'hui à 304 emplois budgétaires. Les dépenses de personnel, pour 2003, devraient représenter plus de 25 millions d'euros, soit 45 % environ du budget global de l'Office. Ces effectifs, qui représentent 386 personnes si l'on inclut les 59 officiers de liaison et le personnel de sécurité, devraient continuer de croître pour atteindre le chiffre de 496 à la fin de l'année 2003. En 2002 et 2003, la répartition des postes entre les différents services d'Europol se présente ainsi :
Source : Projet de budget d'Europol pour 2003 - note explicative, 6 mai 2002, 8332/02 ADD1. L'affectation des deux tiers des nouveaux personnels à l'unité de la criminalité grave témoigne de la priorité accordée à cette activité, conformément aux orientations figurant dans le programme de travail d'Europol pour 2003. b) Un budget en forte progression Le budget d'Europol est alimenté par des contributions des Etats membres calculées en fonction de leur PNB. Ce budget est passé de 19 millions d'euros en 1999 à 55,5 millions d'euros en 2003, avec une augmentation de 37 % en 2001, de 45,7 % en 2002 et de 7,5 % en 2003. La ventilation des dépenses par catégorie est la suivante :
En 2003, la France a contribué à hauteur de 16 % de ce budget, soit plus de 8 millions d'euros, derrière l'Allemagne et le Royaume-Uni. Sa contribution pour 2004 devrait s'élever à 8,5 millions d'euros. Contributions des Etats membres Projet de budget pour 2004
Un contrôleur financier, nommé par le conseil d'administration à l'unanimité, est responsable de l'engagement et du paiement des dépenses ainsi que du calcul et de la collecte des fonds. Les comptes de chaque exercice sont soumis à un comité de contrôle commun, composé de trois membres nommés par la Cour des comptes européenne, qui constitue l'auditeur externe d'Europol. Le règlement financier d'Europol ne prévoit cependant pas, contrairement aux normes d'audit généralement admises, la publication du rapport. Selon M. Jean-François Bernicot, membre de la Cour des comptes européenne et de ce comité de 1999 jusqu'à décembre 2002, les rapports annuels comportaient de sérieuses réserves quant à la gestion financière d'Europol, mais n'ont pas été suivis de beaucoup d'effet(1). Les compétences matérielles d'Europol ont été progressivement étendues, jusqu'à couvrir l'ensemble de la criminalité organisée transnationale. Ses compétences opérationnelles seront prochainement renforcées, avec l'entrée en vigueur du protocole permettant à Europol de participer aux équipes communes d'enquête. a) Un champ d'intervention étendu à l'ensemble de la criminalité organisée transnationale Les compétences matérielles de l'Office ont été progressivement étendues. Jusqu'à une date récente, Europol n'était compétent que pour les formes de criminalité suivantes : trafic de stupéfiants, trafic de matières nucléaires et radioactives, filières d'immigration clandestine, traite des êtres humains, trafic de véhicules volés, terrorisme et blanchiment d'argent, pour autant qu'il existe une structure d'organisation criminelle et que deux Etats membres au moins soient affectés. Depuis le 1er janvier 2002, grâce à une décision prise à l'unanimité par le Conseil en décembre 2001, Europol peut s'attaquer à toutes les formes graves de criminalité internationale énumérées à l'annexe de la Convention (atteinte à la vie, à l'intégrité physique, etc.) et est donc compétent pour 25 types d'infractions, sous réserve que les critères précités soient réunis (présence d'une organisation criminelle et affectation d'au moins deux Etats membres). Le protocole du 30 novembre 2000 modifiant l'article 2 de la Convention Europol2 étendra également sa compétence au blanchiment, une fois entré en vigueur. Liste des infractions pour lesquelles Europol est compétent - trafic illicite de stupéfiants, - homicide volontaire, coups et blessures graves, - trafic illicite d'espèces animales menacées, - trafic illicite d'espèces et d'essences végétales menacées, - criminalité au détriment de l'environnement, - trafic illicite de substances hormonales et autres facteurs de croissance, - blanchiment d'argent se rapportant à ces infractions et infractions qui leur sont connexes. Le projet de protocole présenté par le Danemark3 visait à étendre davantage ce mandat, en visant toute forme de criminalité internationale grave, sans référence à une liste d'infractions ou à une structure criminelle organisée. La plupart des Etats membres s'y sont opposés, et la formulation ayant finalement fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 19 décembre 2002 n'apporte qu'une modification mineure (la compétence d'Europol est étendue aux infractions visées lorsqu'« il y a raisonnablement lieu de croire qu'une structure ou organisation criminelle est impliquée », et non plus seulement « lorsqu'il existe des indices concrets »). b) Le développement de pouvoirs opérationnels Les compétences opérationnelles d'Europol ont également été accrues, conformément aux objectifs fixés par le traité d'Amsterdam. Celui-ci invite en effet le Conseil, dans les cinq ans suivant son entrée en vigueur (soit le 1er mai 2004 au plus tard), à conférer à Europol deux catégories de compétences opérationnelles en l'autorisant, d'une part, à donner aux autorités nationales des instructions afin qu'elles mènent ou coordonnent des enquêtes et, d'autre part, à participer lui-même à des opérations policières conjointes menées par plusieurs services nationaux pour soutenir ces investigations (article 30.2 TUE). Ces dispositions s'inspirent des orientations données par le Président de la République, M. Jacques Chirac, et le chancelier allemand, M. Helmut Kohl, dans une lettre conjointe (dite « lettre de Nuremberg ») adressée, au lendemain de l'attentat du R.E.R. de Port Royal, au président de la conférence intergouvernementale de 1996, dans laquelle ils demandaient aux négociateurs du traité de faire d'Europol « un office policier efficace doté de compétences opérationnelles ». Sur ce fondement, le Conseil a adopté, en novembre 2002, à la suite d'une initiative de la Belgique et de la Suède, un protocole modifiant la Convention, visant à permettre la participation d'Europol aux équipes communes d'enquête et à leurs actions opérationnelles, ainsi qu'à autoriser l'Office à demander aux Etats membres d'ouvrir des enquêtes dans des affaires précises. La création d'équipes communes d'enquêtes, inscrite à l'article 13 de la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale conclue le 29 mai 2000, a été rendue possible par l'adoption d'une décision-cadre, le 13 juin 2002. Une fois entré en vigueur, le protocole précité permettra aux agents d'Europol de prêter leur concours à toutes les activités de ces équipes (dans la mesure où elles enquêtent sur des infractions relevant de la compétence d'Europol) et à échanger des informations avec tous ses membres. Ils seront, dans le cadre de ces opérations, soumis au droit interne de l'Etat membre d'intervention, en ce qui concerne les infractions dont ils seraient victimes ou qu'ils commettraient. Le projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, déposé le 9 avril 2003 sur le bureau de l'Assemblée nationale, détermine les conditions et les limites de l'intervention des agents étrangers détachés auprès de ces équipes. Le nouvel article 695-2 du code pénal donne à ces agents des pouvoirs de police judiciaire analogues à ceux d'un agent de police judiciaire et une compétence nationale. 3) Le développement des relations d'Europol avec les organisations et les pays tiers Europol a renforcé sa coopération en matière répressive sur le plan international en signant de nombreux accords bilatéraux avec des organisations et des pays tiers. a) Les accords conclus avec d'autres organisations L'Office européen de police a conclu des accords de coopération avec des institutions communautaires. Un accord avec la Banque centrale européenne a ainsi été conclu en décembre 2001, afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre la contrefaçon de l'euro. Cet accord autorise notamment Europol à consulter les informations du système de surveillance de la fausse monnaie de la BCE. Un autre accord a été conclu en février 2003 avec la Commission européenne, qui permettra notamment à Europol de développer sa coopération avec l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF). Il en va de même avec l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies Des accords ont aussi été signés avec des organisations hors Union européenne, telles l'Organisation internationale de police criminelle (Interpol) et l'Organisation mondiale des douanes (OMD). b) Les accords conclus avec les pays tiers Les relations d'Europol avec les pays tiers se sont intensifiées. Des accords bilatéraux ont été conclus avec l'Estonie, les Etats-Unis, la Hongrie, l'Islande, la Norvège, la Pologne, la République tchèque et la Slovénie. Certains accords, dits « stratégiques », ne prévoient pas d'échange de données personnelles. Les autres accords, qualifiés d'« opérationnels », entraînent en revanche des échanges de données personnelles et sont subordonnés à l'existence d'une législation sur la protection des données personnelles conforme aux règles en vigueur dans l'Union européenne. Cette indispensable garantie, dont l'Autorité de contrôle commune contribue à assurer le respect, n'a pas été apportée de manière satisfaisante lors de la conclusion de l'accord entre les Etats-Unis et Europol relatif à l'échange de données à caractère personnel, en décembre 2002. Les Etats-Unis ont en effet une approche différente de la protection des données, fondée sur l'autorégulation assortie de sanctions privées, alors que la nôtre repose sur l'intervention du législateur et la mise en place d'autorités publiques contrôlées par les tribunaux. Ils n'ont pas d'autorité de contrôle comme la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) en France, ni de législation globale comme la loi française de 1978. Des précisions ont été apportées au texte de l'accord, à la suite des observations de l'autorité de contrôle commune, mais aucune garantie n'a finalement été fournie en matière de durée de conservation des données, ni en ce qui concerne le contrôle par une autorité indépendante. Face à ces incertitudes, l'engagement pris de procéder à une évaluation conjointe dans les deux ans qui suivent l'entrée en vigueur de l'accord constitue une garantie bien fragile. C'est pourquoi la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne a demandé à ce que les parlements nationaux et l'autorité de contrôle commune soient associés à cette évaluation. c) Les accords projetés avec Chypre, la Bulgarie, la Slovaquie et la Russie Les accords projetés avec Chypre, la Bulgarie, la Slovaquie et la Russie ne soulèvent pas de telles difficultés. Le projet d'accord avec la Fédération de Russie est un « accord stratégique », qui ne comporte pas d'échange de données personnelles. Les trois projets d'accords entre Europol et trois Etats adhérents ou candidats (Chypre, la Slovaquie et la Bulgarie) organisent, en revanche, la transmission d'informations avec les autorités de ces Etats, y compris de données personnelles. Ils prévoient également la désignation par les autorités de ces pays d'un point de contact national et d'un ou plusieurs officier(s) de liaison détaché(s) auprès d'Europol. L'autorité de contrôle commune, saisie pour avis, a estimé qu'il n'y avait aucun obstacle à la conclusion de ces accords du point de vue de la protection des données, avec une réserve concernant la Bulgarie, tenant à ce qu'elle n'a reçu aucune confirmation concernant l'existence de la commission bulgare de protection des données, dont la création a été annoncée. La transmission des données ne pourra, en tout état de cause, commencer qu'une fois cette commission mise en place. Europol est ainsi devenu, en dépit de quelques dysfonctionnements, un outil d'une efficacité croissante, dont la plus-value est réelle. L'Office s'est recentré, à la suite de certaines critiques, sur des priorités bien définies. Son programme d'activité pour 2004 cible le trafic d'êtres humains, la pédopornographie, la lutte contre l'immigration clandestine, le trafic de stupéfiants, le terrorisme, la criminalité organisée et la contrefaçon de l'euro. A cette fin, l'Office fournit trois types de services aux Etats membres : l'échange d'informations, l'analyse criminelle et la coordination opérationnelle. a) Le rôle des bureaux de liaison L'échange d'informations est réalisé entre les officiers de liaison Europol (OLE) détachés par les Etats membres auprès d'Europol. Chaque Etat membre dispose d'un bureau de liaison établi dans l'enceinte d'Europol, qui constitue une extension des unités nationales Europol des Etats membres et forment le point de communication central avec l'Office. Ces officiers de liaison ont un rôle de « facilitateurs » et s'emploient, avec le concours d'officiers de liaison d'autres Etats membres, à permettre une conduite plus efficace et plus rapide des opérations de police judiciaire pour les infractions relevant du champ de compétence d'Europol. L'une des caractéristiques de l'Office est de réunir au sein de la même structure des représentants de pratiquement tous les services répressifs des Etats membres. Cela en fait un lieu opérationnel unique d'échanges et de vérifications d'informations. Comme le résume M. Jürgen Storbeck, directeur d'Europol, « pour la police, le nerf de la guerre, c'est le renseignement », et les officiers de liaison d'Europol permettent aux enquêteurs, qu'ils soient marseillais ou bruxellois, d'avoir « accès à toutes les banques de données criminelles et administratives des Etats membres. Pas seulement celles de la police judiciaire. Celles des douanes aussi, de la Guardia di finanza italienne, de la Guardia civil espagnole et de bien d'autres services »(4). C'est une « mise en réseau unique au monde ». La France dispose, pour sa part, de cinq officiers de liaison : un commissaire principal, deux officiers de police judiciaire, un officier de gendarmerie et un inspecteur des douanes. Au total, 66 officiers de liaison sont détachés par les Etats membres auprès d'Europol. b) Un volume d'échanges croissant Cette activité d'échange par le biais des bureaux de liaison est en forte augmentation : en 2000, 8 300 requêtes ont été transmises, donnant lieu à 9 409 réponses ; en 2001, les chiffres correspondant étaient de 11 212 et 11 803. Le nombre de messages échangés est passé de 45 222 en 2001 à 69 822 en 2002, soit une augmentation de 54,4 %. La croissance importante de ces flux d'informations souligne l'intérêt que ces bureaux de liaison représente pour les services de police. L'analyse criminelle constitue le « second pilier » de l'activité d'Europol. Elle repose sur le traitement de « fichiers d'analyse » créés par le conseil d'administration, à la demande des représentants des Etats membres, sur un thème précis de la criminalité internationale. Europol dispose d'une soixantaine d'analystes à cette fin. Ces fichiers d'analyse permettent aux Etats membres de mettre en commun les informations et renseignements recueillis par leurs services répressifs nationaux. L'information peut ensuite être analysée et comparée avec celle déjà disponible, et éventuellement retournée aux Etats membres sous forme de rapports d'analyse stratégique ou opérationnel. Une vingtaine de fichiers ont ainsi été ouverts, sur les groupes de motards (« Monitor »), le terrorisme islamique (« Islamic »), les réseaux pédophiles (« Twins), etc. Ces fichiers permettent d'obtenir des résultats significatifs. Le fichier « Girasole », créé à la demande de l'Italie sur les filières et la traite des êtres humains, a ainsi permis de réaliser une opération dans six Etats membres, qui a conduit à l'interpellation de quatre-vingt personnes. De même, le fichier « Kuala Lumpur » sur les réseaux malais organisant des falsifications de cartes de crédit a permis ou facilité l'arrestation de 46 personnes en 2002, dont vingt en France, seize au Royaume-Uni, sept en Italie et trois aux Pays-Bas. 3) La coordination opérationnelle a) L'appui d'Europol aux opérations de police des Etats membres La coordination opérationnelle s'appuie sur l'expertise et l'assistance technique qu'Europol fournit en appui à des opérations de police organisées par les Etats membres. Cet appui prend la forme de mises à disposition de matériels techniques et de traducteurs, notamment en matière d'interceptions des communications. L'Office a ainsi apporté son expertise technique à neuf reprises en 2001, en matière de démantèlement de laboratoires de fabrication de drogue synthétique. Il a également coordonné plusieurs actions conjointes de police liées à la lutte contre l'immigration illégale : les opérations « Visa » et « Rio », en 2002, ont abouti au refoulement de 4 600 clandestins, à la saisie de 1000 passeports falsifiés et à l'interpellation de 34 passeurs. Europol a aussi apporté son soutien lors de l'opération « Twins », qui a permis de démanteler, en juillet 2002, un réseau pédophile international concernant douze Etats. b) Le soutien apporté aux futurs Etats membres Cet appui opérationnel sera particulièrement utile aux futurs Etats membres. Cinq de ces Etats (la République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Pologne et la Slovénie) sont déjà associés à Europol et reliés à son système d'échange rapide d'informations. Les cinq autres nouveaux Etats membres devraient faire l'objet d'accords similaires d'ici la fin de l'année. Europol a organisé, en avril dernier, un séminaire sur la préparation à l'adhésion à l'Union à l'attention des services répressifs de ces Etats. L'élargissement renforcera leur coopération avec Europol et contribuera, de ce point de vue, à réduire la menace que constituent le trafic de drogue, l'immigration illégale ou la contrefaçon de l'euro. 4) La mise en place, à terme, du Système d'information Europol A terme, le Système d'information Europol (SIE) devrait être l'une des fonctionnalités importantes d'Europol. Ce système informatisé sera constitué d'une base de données concernant toutes les informations relatives à une infraction criminelle d'une certaine importance internationale, par exemple sur les personnes soupçonnées d'avoir commis une infraction ou condamnées et les personnes pour lesquelles existe une présomption qu'elles commettront des infractions. Ce sera le premier fichier d'information européen de police criminelle. Sa mise en place a cependant pris un retard considérable, en dépit d'investissements informatiques très lourds. La livraison, prévue en juin 2002, a été repoussée à juin 2003, et il est vraisemblable que ce délai ne sera pas tenu en raison de difficultés liées au régime linguistique d'Europol. Seule une première version, qui contient les principales fonctionnalités relatives à la lutte contre la contrefaçon de l'euro, est opérationnelle depuis le 30 décembre 2001. La Convention européenne a formulé des propositions ambitieuses en ce qui concerne Europol, qui renforceront son évolution vers une police criminelle européenne. a) Les propositions franco-allemandes Un « saut qualitatif » devrait vraisemblablement être franchi sur cette question à l'issue de la prochaine Conférence intergouvernementale. Plusieurs chefs d'Etat ou de gouvernement ont en effet appelé à la constitution d'une police criminelle européenne. Le chancelier allemand Gerhard Schröder a demandé que « soit renforcé Europol dans l'esprit d'une police européenne opérationnelle »(5), et la déclaration de Nantes, adoptée à l'issue du 78ème sommet franco-allemand du 23 novembre 2001, évoque « le renforcement d'Europol, dans la perspective de la création d'une police intégrée chargée de la lutte contre le terrorisme international et la criminalité organisée ». Au sein du groupe de travail de la Convention européenne consacré à l'espace de liberté, sécurité et justice, un consensus s'est également dégagé en ce sens. La contribution franco-allemande déposée par MM. Dominique de Villepin et Joschka Fischer, le 27 novembre 2002 prévoit qu'Europol doit se voir « attribuer le droit de mener des enquêtes » et devenir une « autorité coercitive européenne »(6). Le rapport final du groupe affirme aussi que le futur Traité constitutionnel devrait permettre à Europol de réaliser des enquêtes et de participer à des actions opérationnelles menées conjointement avec les services des Etats membres ou au moyen d'équipes communes. Les mesures coercitives devraient cependant toujours être appliquées par les agents compétents des Etats membres. Propositions conjointes franco-allemandes pour la Convention européenne dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (extrait) Autorité policière européenne : Europol Nous avons pour objectif d'attribuer à Europol le droit de mener des enquêtes. Cet objectif devra être recherché parallèlement au développement progressif d'Eurojust et, à terme, du parquet européen. - coopération entre la police et la justice pour les procédures pénales transfrontières. - le droit des Etats membres d'édicter des mesures renforcées, soit individuellement, soit à plusieurs au titre du droit international, soit avec des Etats tiers (sans limitation de compétences) ; - le droit des Etats membres d'édicter des mesures d'exécution portant sur les règles européennes - et là aussi soit individuellement, soit à plusieurs au titre du droit international, soit avec des Etats tiers. En mars 2003, la France a également proposé à la Convention européenne, cette fois avec l'Espagne, de renforcer la coopération policière opérationnelle en créant un comité de sécurité intérieure (COSI), dont le président pourrait être membre du conseil d'administration d'Europol. Ce comité se substituerait à la « task force » des chefs de police dont l'efficacité n'a pas, à ce stade, été démontrée. b) Le projet d'article présenté par le Praesidium de la Convention Le projet d'article présenté par le Praesidium de la Convention le 14 mars 2003(7), dont la Convention a débattu lors de sa session plénière du 3 avril 2003, reprend ces orientations. L'article 22 de la partie II, consacré à Europol, prévoit que celui-ci peut être compétent en ce qui concerne « la coordination, l'organisation et la réalisation d'enquêtes et d'actions opérationnelles, menées conjointement avec les services des Etats membres ou dans le cadre d'équipes conjointes d'enquête ». Il précise cependant que l'application de mesures de contrainte relève exclusivement des autorités nationales compétentes, ce qui apparaît en deçà des perspectives proposées, notamment, dans la contribution franco-allemande. Le développement des capacités opérationnelles d'Europol ne s'est pas accompagné d'un renforcement de son contrôle politique et juridictionnel. A cette première source de dysfonctionnements s'ajoutent, en ce qui concerne la France, une utilisation insuffisante d'Europol par nos services répressifs et une sous-représentation de notre pays au sein de l'Office européen de police. Les modalités de contrôle d'Europol sont devenues inadaptées. La montée en puissance d'Europol ne s'est en effet pas accompagnée d'un renforcement de son contrôle, en dépit de la multiplicité des acteurs concernés. 1) Les faiblesses du contrôle exercé par le conseil d'administration et le conseil des ministres a) Un conseil d'administration aux effectifs pléthoriques Le conseil d'administration est doté par la Convention Europol de pouvoirs très importants. Ses tâches incluent notamment l'adoption du rapport annuel d'activité, la préparation des règles d'adoption des fichiers, l'approbation des instructions de création de fichiers, la participation à la nomination et à la révocation éventuelle du directeur et des directeurs adjoints, et la participation à l'établissement du budget. Mais le contrôle du directeur par le conseil d'administration est inefficace. Chaque Etat membre est, en principe, représenté en son sein par un représentant, doté d'une voix. La Commission européenne y est également représentée par un représentant. En pratique, chaque délégation compte près de quatre personnes, élevant le nombre des participants à 60 personnes, 100 après l'élargissement. Combinés à une présidence tournante, qui change chaque semestre avec celle de l'Union, ces effectifs pléthoriques l'empêchent de peser réellement sur l'action de la direction. Le conseil d'administration est en effet souvent divisé et incapable de définir une ligne d'action cohérente. b) L'absence de définition d'orientations stratégiques par le conseil « Justice et affaires intérieures » Le conseil des ministres, dans sa formation « Justice et affaires intérieures », est doté de compétences importantes à l'égard d'Europol. Toutes les propositions de nomination à des emplois de direction, le projet de budget, les projets de décision, de modification de la convention Europol ou d'accords avec des pays tiers ou d'autres organisations lui sont soumis. Le conseil semble pourtant peu au fait de la réalité de l'activité d'Europol et peu préparé à lui définir de grandes orientations d'action. Le fonctionnement peu satisfaisant du conseil d'administration tend en effet à reporter certains débats d'organisation sur le conseil « JAI », sans le mettre à même de déterminer de grandes orientations d'action. 2) Un contrôle parlementaire limité a) Un Parlement européen marginalisé Les compétences du Parlement européen à l'égard d'Europol sont limitées en raison de sa nature intergouvernementale. Le Parlement européen est destinataire, chaque année, d'un rapport spécial sur l'activité d'Europol, qui est une version retouchée du rapport général annuel qui est présenté au conseil de l'Union. Il est également consulté avant toute modification de la Convention et pour l'adoption des actes du titre VI (décisions-cadre, décisions et conventions) concernant Europol. Cette intervention reste cependant très réduite, et le Parlement européen a exprimé dans plusieurs recommandations sa volonté que soit renforcé le contrôle parlementaire d'Europol. Le Parlement a ainsi rejeté, le 9 avril dernier, quatre initiatives concernant Europol, et recommande qu'Europol soit intégré au sein du premier pilier communautaire et que son budget soit mis à la charge de l'Union européenne, afin de renforcer son contrôle sur l'Office. b) Des parlements nationaux mal informés Les parlements nationaux sont associés, selon les règles constitutionnelles respectives de chaque Etat membre, à la ratification des modifications de la Convention Europol. En France, cette association prend la forme d'une loi autorisant cette ratification, en application de l'article 53 de la Constitution. Le Parlement français peut également prendre position, en amont, sur les actes concernant Europol et comportant des dispositions de nature législative selon les modalités prévues à l'article 88-4 de la Constitution. Ce contrôle, adapté tant qu'Europol ne dispose d'aucune compétence opérationnelle, devra nécessairement être renforcé si celles-ci sont augmentées et si la Convention Europol est remplacée par un instrument communautaire, comme le préconise la Convention sur l'avenir de l'Europe. 3) Une autorité de contrôle commune aux moyens insuffisants a) Les missions de l'autorité de contrôle commune La Convention Europol a institué une autorité de contrôle commune (ACC) indépendante, composée de représentants de chacune des autorités de contrôle nationales et chargée de s'assurer qu'Europol respecte les dispositions de la convention sur la protection des données. Les représentants français sont M. Alex Türk, sénateur et vice-président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), qui a assuré la présidence de l'ACC depuis sa création jusqu'en décembre 2002, et Mme Florence Fourets, chef du service des contrôles de la CNIL. L'ACC doit surveiller l'activité d'Europol afin de s'assurer que le stockage, le traitement et l'utilisation des données dont disposent les services d'Europol ne portent pas atteinte aux droits de la personne. Elle contrôle aussi la licéité de la transmission des données qui ont pour origine Europol, qui est tenu de l'assister dans l'exercice de ses fonctions, en particulier en lui donnant librement accès à ses locaux, en lui fournissant les renseignements qu'elle demande et en lui donnant accès à toutes les données. Toute personne a droit de demander à l'ACC de s'assurer que le traitement des données à caractère personnel est effectué au sein d'Europol de façon licite et correcte. L'autorité établit à intervalles réguliers un rapport qui est transmis au Conseil. Un organe spécifique, le comité des recours, émanation de l'ACC, est quant à lui chargé d'examiner les recours formés par les personnes à l'occasion de l'exercice de leur droit d'accès aux fichiers détenus par Europol. b) Les faiblesses de ce contrôle Le contrôle exercé par l'autorité de contrôle commune souffre cependant de deux faiblesses importantes. La première tient à sa dépendance budgétaire à l'égard d'Europol. L'ACC dispose d'un secrétariat, qu'elle partage avec les autorités de contrôle communes instituées par les conventions Schengen et la convention sur l'emploi de l'information dans le domaine des douanes. Elle n'a cependant pas les moyens budgétaires lui permettant de faire appel à l'expertise indispensable pour l'examen de certains dossiers, tel l'accord projeté avec les Etats-Unis, qui aurait nécessité de consulter un expert de la protection des données dans cet Etat. La seconde faiblesse tient à un recours croissant aux « MSOPES » (« Member State Operational Projects With Europol Support », que l'on pourrait traduire par « projets opérationnels des Etats membres avec le soutien d'Europol »), qui permettent aux autorités nationales de s'adresser directement à Europol pour créer des fichiers d'analyse, sans recourir à la procédure prévue par la Convention. Le protocole présenté par le Danemark comporte une disposition visant à donner un fondement juridique à cette pratique, qui affaiblit le contrôle de l'ACC. Cette situation est d'autant plus préoccupante que la durée de conservation des données est, en outre, portée de trois à cinq ans, avec un réexamen triennal. 4) Un contrôle juridictionnel réduit La compétence de la Cour de justice à l'égard d'Europol est très réduite. Les difficultés soulevées par cette question ont rendu la rédaction d'un protocole à la Convention nécessaire. Ce protocole, signé le 24 juillet 1996, prévoit une compétence préjudicielle facultative de la Cour, chaque Etat pouvant faire à tout moment une déclaration d'acceptation. L'intervention de la Cour a, depuis, été accrue par le traité d'Amsterdam. La compétence préjudicielle de la Cour reste cependant facultative, le recours en annulation n'est ouvert ni au Parlement européen ni au personnes physiques, et le recours en manquement est réservé aux Etats, à l'exclusion de la Commission (article 35 TUE). Troisième contributeur au budget d'Europol, la France n'est pas impliquée dans le fonctionnement de cet organisme à hauteur de son engagement financier et de ses besoins opérationnels. Europol reste en effet insuffisamment exploité par la France, qui y souffre en outre d'une sous-représentation. 1) Les services répressifs français sous-alimentent et sous-utilisent l'Office a) Une utilisation qui n'est pas à la hauteur de la participation financière française Alors qu'elle participe à hauteur de 16 % au budget d'Europol (soit plus de 8 millions d'euros), la France ne représente que 7,74 % des échanges, loin derrière le Royaume-Uni (18,32 %) ou l'Allemagne (14,40 %). Les échanges concernent principalement le trafic de stupéfiants et l'immigration. On observe une très forte concentration géographique des flux de demandes : sur 113 demandes émanant de services régionaux de police judiciaire (SRPJ), la moitié provenait de Montpellier et un quart de Lille. b) Des taux et des délais de réponse aux demandes peu satisfaisants Dans l'ensemble, les services français tardent et parfois ne répondent pas aux demandes qui leur sont adressées par les bureaux de liaison des autres Etats membres. Ces retards suscitent des relances régulières de la part de nos partenaires européens et nuisent à la crédibilité internationale des services répressifs français. L'alimentation des fichiers d'analyse est également très aléatoire, et varie fortement en quantité comme en qualité selon les fichiers concernés. Les experts désignés ne participent, pour certains fichiers, que rarement aux réunions d'évaluation. L'alimentation d'Europol, via l'unité nationale, constitue pourtant une obligation légale pour les services de la police nationale et de la gendarmerie, en application des articles D.8 et D.8-2 du code de procédure pénale. Ce faible investissement français, dénoncé publiquement par le directeur d'Europol, M. Jürgen Storbeck, a plusieurs causes. Les services français ignorent trop souvent l'existence d'Europol, ou préfèrent utiliser leurs canaux habituels de coopération bilatérale avec des interlocuteurs bien identifiés, avec lesquels ils entretiennent de longue date des relations directes. Il existe également un frein culturel, lié à la spécificité des échanges d'informations dans le domaine policier, où le besoin de confiance prime. La concurrence d'Interpol, qui bénéficie de l'antériorité (il a été créé en 1923) et de la proximité (son siège est fixé en France, à Lyon), est également un facteur d'explication. Enfin, les méthodes d'analyse criminelle développées par Europol, d'inspiration anglo-saxonne et dont les policiers français ne sont pas familiers, est aussi mise en avant. Cette situation est d'autant plus regrettable que la France a su mettre en place une structure particulièrement efficace dans ses relations avec Europol, avec la création de la section centrale de coopération opérationnelle de police (SCCOPOL), gérée par la Direction centrale de police judiciaire. Située à Nanterre, la SCCOPOL regroupe, au sein d'une seule plate-forme opérationnelle, les trois canaux de coopération Interpol, Schengen et Europol. Elle constitue un véritable centre opérationnel d'aiguillage, qui traite environ 130 000 messages par an en provenance ou à destination de l'étranger. Les enquêteurs et magistrats peuvent, sans se préoccuper du choix du canal (Interpol, Schengen ou Europol), s'adresser à ce point de contact unique qui déterminera, en fonction de la nature des demandes, la solution appropriée. 2) La faiblesse de la représentation française au sein d'Europol S'ajoute à cette situation une sous-représentation de la France au sein de la structure administrative d'Europol. Hormis les cinq officiers de liaison affectés auprès d'Europol, on ne compte ainsi que vingt-trois personnels français, soit 9 % de l'effectif d'Europol (alors que les Pays-Bas comptent 55 agents, le Royaume-Uni 33 et la Belgique 27). En outre, depuis le départ de M. Gilles Leclair, qui occupait l'un des trois postes de directeurs adjoints, la France n'est plus représentée au niveau du directorat. Cette sous-représentation tient à une absence de stratégie française de placement d'agents à Europol, alors que nos partenaires européens ont développé des méthodes sophistiquées de présélection et de préparation de leurs candidats aux épreuves de recrutement par l'Office. Cette absence relative est d'autant plus regrettable que la présence d'un fonctionnaire français à la tête du service de gestion des ressources humaines pourrait constituer un atout. D'une manière générale, les candidatures ne sont pas assez préparées et le passage à Europol n'est pas valorisé dans le déroulement des carrières. Ces évolutions et les dysfonctionnements relevés appellent plusieurs recommandations, qui visent à développer l'utilisation d'Europol par les services français, à accroître la représentation française en son sein, à renforcer son contrôle politique et juridictionnel, ainsi qu'à rationaliser son fonctionnement. Une première série de recommandations vise à renforcer l'utilisation d'Europol par les services répressifs français. 1) L'assouplissement du monopole détenu par les « Unités nationales Europol » L'utilisation d'Europol par les services français devrait être facilitée par les modifications envisagées par le projet de protocole présenté par le Danemark, précité. Le monopole détenu par les « Unités nationales Europol » (UNE) dans les relations des Etats membres avec Europol doit en effet être assoupli. Les Etats membres pourront autoriser des contacts directs entre les services compétents désignés et Europol, dans les conditions qu'ils auront déterminées (y compris, s'ils le souhaitent, l'intervention préalable de l'unité nationale). Le rôle de filtrage et de centralisation de l'information des UNE sera cependant préservé, dans la mesure où les unités nationales recevront toutes les informations échangées dans ce cadre et qu'elles continuent de constituer le circuit normal. Les services nationaux compétents auront également la possibilité de consulter le système d'information Europol, sans passage obligé par les unités nationales Europol. Cette évolution devrait renforcer la connaissance et la confiance des enquêteurs à l'égard de l'Office. 2) La désignation de « correspondants Europol » Il convient également de promouvoir l'utilisation d'Europol par les services français en désignant un « correspondant Europol » au sein des principaux services concernés, c'est-à-dire auprès de chacune des directions interrégionales de police judiciaire (DIPJ) qui ont été mises en place récemment, des sept régions de gendarmerie, des offices centraux et du service technique de rapprochement judiciaire et de documentation (STRJD) de la gendarmerie. Ces « correspondants Europol » devraient bénéficier d'une formation soutenue en anglais. Cette mesure permettrait de rendre clairement identifiable le réseau français Europol auprès des enquêteurs, et devrait se combiner à la diffusion d'une doctrine d'emploi auprès de l'ensemble du personnel des services concernés. Cette mise en place de personnes relais ne devra, évidemment, pas porter préjudice au renforcement des liens entre l'Office européen et les offices centraux de la police nationale (offices centraux pour la répression du faux monnayage, du trafic illicite de stupéfiants, du banditisme, ...). 3) Le développement de formations communes L'émergence d'une culture policière européenne pourrait aussi être promue par le développement de formations communes, en liaison avec le Collège européen de police (CEPOL), constitué par le réseau des écoles de police et de gendarmerie des différents Etats. Ces actions de formation pourraient se dérouler dans les locaux d'Europol, à La Haye, et dans les Etats membres, avec le concours des agents de l'Office européen de police. 4) Raffermir l'organisation européenne et internationale du ministère de l'intérieur Au niveau de l'administration centrale également, la prise en compte de la dimension européenne pourrait être renforcée. L'organisation du ministère de l'intérieur constitue en effet un handicap dans le suivi de la coopération policière européenne(8). Ce suivi est éclaté au sein de plusieurs structures, relevant principalement de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, d'une part, et de la direction générale de la police nationale, d'autre part. La création d'une délégation aux affaires internationales, en décembre 1997, n'a que très partiellement atténué ces inconvénients, d'autant que le poste de Délégué aux affaires internationales est actuellement vacant. Cette dilution des responsabilités constitue un obstacle à l'adoption rapide d'une position du ministère de l'intérieur au cours des discussions communautaires, compte tenu du lourd travail d'harmonisation des différentes directions concernées. Elle complique également la tâche des négociateurs français, qui ne disposent pas d'un interlocuteur bien identifié au ministère de l'intérieur et sont tenus de s'adresser à tous les services intéressés. L'organisation du ministère n'est plus adaptée au développement de la coopération policière européenne depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Pour remédier à ces dysfonctionnements, il a été proposé à plusieurs reprises, par le président Paul Masson notamment, de créer une direction des affaires européennes au ministère de l'intérieur. Celle-ci permettrait d'assurer la cohérence et l'efficacité de la gestion des dossiers européens relevant du ministère de l'intérieur. Elle serait chargée notamment de la négociation et de la représentation du ministère de l'intérieur dans les différentes instances européennes, et bénéficierait de l'assistance technique des différentes directions actives concernées. La présence française au sein d'Europol pourrait être renforcée en développant une stratégie concertée entre les différences services intéressés de recrutement et de placement et une politique active de valorisation des détachements au sein d'Europol. Les agents concernés se voient trop souvent pénalisés par leur détachement, alors que leur expérience pourrait être mise à profit utilement lors de leur retour en France. Cette stratégie devrait viser, entre autres, à permettre à la France d'être présente au sein de l'équipe de direction d'Europol, qui sera prochainement renouvelée (M. Storbeck doit être remplacé en septembre 2004). L'opportunité qu'offrait le renouvellement de deux postes de directeurs adjoints a, en tout état de cause, été manquée puisque ce sont deux candidats danois et britannique qui ont été nommés (MM. Jens Henrik Hobjerg et Kevin Philip O'Connel) lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 8 mai 2003. Une meilleure formation aux langues étrangères et une sensibilisation accrue aux questions européennes devraient aussi être développés au sein du ministère de l'intérieur. Un vivier de candidats à des postes internationaux pourrait être constitué, en repérant dès l'école nationale supérieure de police les personnes intéressées, de manière à qu'ils puissent postuler quelques années après leur sortie de l'école à ce type de postes, après avoir acquis une expérience sur le terrain. Le contrôle démocratique d'Europol pourrait être amélioré, en renforçant les compétences du Parlement européen et des parlements nationaux à son égard, en rationalisant le fonctionnement de son conseil d'administration et en créant un parquet européen compétent pour coordonner et superviser ses enquêtes. 1) Des compétences accrues pour le Parlement européen Les compétences du Parlement européen seront renforcées, à moyen terme, lorsque le protocole présenté par le Danemark entrera en vigueur. A plus long terme, les modifications proposées par la Convention européenne devraient accroître considérablement son pouvoir de contrôle à l'égard de l'Office. a) Les améliorations apportées par le projet de protocole Le contrôle exercé par le Parlement européen devrait être renforcé par le protocole précité. Celui-ci prévoit qu'une version non « expurgée » du rapport annuel, le programme de travail ainsi que le plan financier quinquennal d'Europol seront communiqués au Parlement européen. Il permet aussi au Parlement d'auditionner la présidence du Conseil ou son représentant au sujet d'Europol, accompagné éventuellement du directeur de l'Office. Le Parlement européen a cependant considéré que ces changements sont « d'ordre cosmétique » et que le conseil n'a toujours pas donné suite à ses requêtes. Le Parlement européen a en effet demandé à plusieurs reprises, notamment dans les rapport Nassauer, Karamanou, Turco, et Deprez, un renforcement de ses pouvoirs budgétaires à l'égard d'Europol, à travers la « communautarisation » de son financement, une association à la désignation et à la destitution du directeur et des directeurs adjoints, la participation au conseil d'administration, une information et des pouvoirs décisionnels plus étendus avec la « communautarisation » de la Convention Europol et, enfin, un renforcement du contrôle juridictionnel exercé par la Cour de justice. C'est pourquoi l |
