N° 817

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 avril 2003

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

sur la politique européenne d'asile,

ET PRÉSENTÉ

par M. Thierry MARIANI,

Député.

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La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François Guillaume, Jean-Claude Lefort secrétaires ; MM. Alfred Almont, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le droit d'asile est devenu une compétence communautaire, concurrente de celle des Etats membres. Cette « communautarisation » conduira à la mise en place d'un « régime d'asile européen commun », dont la première phase devrait être opérationnelle pour le 1^er mai 2004. Conformément aux orientations définies par le Conseil européen de Tampere en octobre 1999, ce régime reposera sur une « procédure d'asile commune et un statut uniforme valable dans toute l'Union », dans le respect de la Convention de Genève sur les réfugiés du 28 juillet 1951. Les objectifs affirmés sont ambitieux, et l'Assemblée nationale doit suivre les travaux de l'Union dans ce domaine avec une attention particulière.

Cette construction intervient alors que le droit d'asile est en crise. La plupart des Etats membres sont confrontés à de graves difficultés, liées à une augmentation massive des demandes et à un détournement des procédures d'asile à des fins de migration économique. Le gonflement des « flux mixtes », composés à la fois de personnes ayant légitimement besoin d'une protection internationale et de migrants économiques et souvent entretenus par le trafic et la traite des êtres humains, est une réalité qu'atteste, dans tous les Etats membres, l'augmentation des taux de décisions négatives. Cette situation constitue une menace réelle pour l'institution de l'asile et crée un malaise grandissant dans l'opinion publique.

Ce phénomène est particulièrement marqué en France, où les demandes ont triplé en trois ans, avec près de 80 000 demandeurs en 2001 (48 000 au titre de l'asile conventionnel et constitutionnel, et 31 000 au titre de l'asile territorial). La France est ainsi devenue l'un des premiers pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe, avec l'Allemagne (88 287 demandeurs en 2001) et la Grande-Bretagne (88 300 demandeurs en 2001). Cet afflux massif, combiné au cumul des procédures d'asile conventionnel, traité par l'OFPRA, et territorial, traité par les préfectures, a entraîné un allongement considérable des délais, qui atteignent aujourd'hui deux ans en moyenne. Cette durée excessive contribue à faire de l'asile un vecteur d'immigration irrégulière et rend largement illusoire l'éloignement effectif des demandeurs d'asile déboutés. Une remise à plat du système d'asile est donc urgente.

Dans ce contexte, l'intervention de l'Union européenne constitue à la fois une chance et une obligation.

Une chance, parce qu'elle permet de sélectionner les meilleures pratiques des Etats membres, c'est-à-dire celles qui permettent un traitement efficace des demandes d'asile, dans le respect des obligations internationales des Etats membres, en particulier de la Convention de Genève de 1951, et de la tradition humanitaire européenne.

Une obligation, parce que, dans un espace européen sans frontières, les disparités entre les législations nationales en matière d'asile entraînent des déplacements secondaires des demandeurs et des effets d'appel vers les Etats membres jugés les plus accueillants. Une proportion importante des demandeurs pratique en effet l'« asylum shopping », et déposent leur demande dans l'Etat où elle a le plus de chance d'aboutir, ou dans lequel les conditions d'accueil sont les plus favorables. Ces pratiques conduisent parfois à des situations extrêmes, comme celle du centre de la Croix-Rouge de Sangatte, créée par l'attractivité du territoire britannique pour certains demandeurs.

L'harmonisation européenne des législations nationales constitue par conséquent une nécessité urgente. Les travaux avancent cependant difficilement, en raison de la règle de l'unanimité et parce que l'asile constitue une question sensible, qui touche aussi bien à la souveraineté qu'à l'histoire des Etats membres.

D'origine religieuse, l'asylie grecque était perçue comme la contrepartie de l'asile que la terre avait jadis offert aux dieux. Ainsi, Ephèse, où Apollon s'était réfugié contre la colère de Zeus, était un célèbre lieu d'asile, et la tragédie d'Eschyle, Les suppliantes, rappelle ce fondement sacré (« Même aux fugitifs meurtris par la guerre une sauvegarde contre le malheur s'offre dans l'autel où réside la majesté des Dieux »⁽¹⁾). Le Deutéronome (XIX) évoque également les villes de refuges imposées par Yahvé pour les homicides involontaires, et les Hébreux instituèrent six villes d'asile (araï miklat) à cette fin. La tradition chrétienne reprend cette pratique et l'asile des églises est consacré par le concile d'Orléans, en 511.

L'asile s'est, ensuite, progressivement laïcisé avec l'affirmation du pouvoir royal, jusqu'à devenir une prérogative régalienne. En France, l'édit de Villers-Cotterêts, en 1539, abolit ainsi les immunités ecclésiastiques en matière civile et fournit une longue liste d'exclusion en matière pénale. Ce mouvement se poursuit et au XVIIIe siècle, à la veille de la Révolution, il ne reste rien du droit d'asile chrétien. La philosophie des Lumières va s'en réattribuer l'« aura sacrée », comme en témoigne la formulation retenue par la Constitution de 1793 : « le peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur Patrie pour la cause de la Liberté », puis celle, voisine, du Préambule de la Constitution de 1946, qui dispose que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ».

Les réticences des Etats membres à se voir dépossédés de leurs prérogatives sont donc importantes et les progrès restent très lents, en dépit du calendrier fixé par le Conseil européen de Séville en juin 2002, qui a décidé d'accélérer l'adoption des textes.

Ce rapport a pour objet, après avoir rappelé le cadre général de la politique européenne d'asile et le bilan des textes adoptés par l'Union européenne dans ce domaine, de présenter les enjeux des deux propositions de directives restant en discussion, relatives aux définitions du réfugié et de la protection subsidiaire et aux procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié, ainsi que les perspectives de cette politique.

Depuis la fin des années 1980 et l'affirmation de la libre circulation des personnes, les Etats membres ont pris conscience de la nécessité de rapprocher leurs politiques d'asile. Cette volonté a été concrétisée par le « saut qualitatif » réalisé par le traité d'Amsterdam, qui a fait sortir l'asile d'une logique intergouvernementale pour l'inscrire dans le cadre communautaire. Ce cadre institutionnel reste cependant insuffisant pour réaliser les objectifs ambitieux affirmés par le Conseil européen de Tampere, appelant à la mise en place d'un « régime d'asile européen ».

Une politique commune d'asile est nécessaire parce que les Etats membres sont confrontés à des difficultés similaires : un afflux massif des demandes, combiné à un détournement des procédures d'asile à des fins de migration économique. Cette harmonisation est indispensable, parce qu'à défaut, les Etats membres s'engageront, individuellement, dans des politiques de plus en plus restrictives pour éviter les « déplacements secondaires » suscités par les disparités des législations nationales, surtout en ce qui concerne les conditions d'accueil des demandeurs.

1) Des difficultés communes à l'ensemble des Etats membres

a) Un afflux massif de demandeurs d'asile

¬ Les Quinze Etats membres de l'Union européenne ont reçu, en 2002, 381 600 demandes d'asile en 2002, soit une légère baisse, de 2 %, par rapport à 2001 (388 400 demandes)⁽²⁾. Les treize Etats candidats ont reçu, pour leur part, 40 000 demandes en 2002. Les Quinze se sont ainsi vu adresser 65 % des demandes d'asile mondiales (71,8 % avec les treize Etats candidats).

En chiffres absolus, le Royaume-Uni est le pays qui a reçu le plus de demandes (110 700) au sein de l'Union européenne (29 %), comme dans le monde (19 %). Il est suivi par l'Allemagne (71 127 demandes, soit 19 % de la demande au sein de l'UE et 12 % de la demande mondiale, derrière les Etats-Unis), puis par la France (50 798 demandes, soit 13 % des demandes au sein de l'UE et 9 % de la demande mondiale, soit la 4^e position).

En ce qui concerne la France, il convient cependant de relever que ces chiffres ne prennent en compte, à la différence des statistiques de la plupart de nos partenaires européens, ni les mineurs accompagnants (qui représenteraient, selon l'OFPRA, environ 15 % du nombre des majeurs), ni l'asile territorial (qui relève, selon la dénomination internationale, de la protection subsidiaire) qui a représenté, en 2001, 31 000 demandes selon le ministère de l'intérieur.

En chiffres relatifs, c'est-à-dire rapportés à la population nationale, l'Autriche est, en 2002, l'Etat qui a accueilli le plus de demandeurs, avec 4,6 demandes pour 1000 habitants⁽³⁾. Elle est suivie par la Suède (3,7), l'Irlande (3,1), le Luxembourg (2,4), le Royaume-Uni (1,9), et la Belgique (1,8). La France, pour sa part, a reçu 0,9 demande pour 1000 habitants⁽⁴⁾, comme l'Allemagne. En moyenne, les Etats membres de l'Union ont reçu une demande pour 1000 habitants.

¬ Ces chiffres témoignent d'une hausse importante du nombre des demandes, sur dix ans. Après avoir fortement diminué après le pic de 1992-93, on constate en effet une remontée constante des demandes d'asile dans l'Union depuis la mi-1996. Certains Etats membres connaissent cependant des évolutions différentes : l'Allemagne a ainsi vu le nombre de demandes baisser, alors que la France et le Royaume-Uni connaissent une augmentation sensible.

Evolution de la demande d'asile en	1992	1998	1999	2000	2001	% 98/01
Angleterre	24 600	56 600	87 700	98 900	88 300	+ 56 %
Allemagne	438 190	98 644	95 113	78 564	88 287	- 10 %
Belgique	17 650	21 965	35 778	42 677	22 000	=
Pays-Bas	20 345	45 217	39 299	43 895	32 574	- 28 %
France5	28 872	23 791	39 071	52 605	79 801	+ 235 %
Total	529 657	246 217	296 961	316 641	310 962

Source : Ministères des affaires étrangères et de l'intérieur.

Ils doivent cependant être mis en rapport avec le nombre total des réfugiés dans le monde (entendu comme le nombre de personnes répondant aux critères de la Convention de Genève), qui est estimé par le HCR, en 2002, à douze millions de personnes⁽⁶⁾.

¬ Les dix premiers pays d'origine des demandeurs à destination de l'Union européenne sont l'Irak (42 197 demandes, soit 11,8 % du total), la Yougoslavie (26 132, soit 7,2 %), la Turquie (25 908, soit 7,3 %), l'Afghanistan (19 125, soit 5,4 %), la Fédération de Russie (12 407, soit 3,5 %), la République démocratique du Congo (11 685, soit 3,3 %), le Nigeria (11 241, soit 3,2 %), la Chine (10 026, soit 2,8 %), la Somalie (9 769, soit 2,7 %) et l'Iran (9 044, soit 2,5 %).

b) Le détournement des procédures d'asile

Cette hausse s'accompagne d'un gonflement des « flux mixtes », composés à la fois de personnes ayant légitimement besoin d'une protection internationale et de migrants économiques utilisant l'asile pour se maintenir régulièrement sur le territoire des Etats membres.

La dégradation des taux de reconnaissance du statut de réfugié illustre ce phénomène. L'augmentation de la demande s'accompagne en effet d'une nette diminution du taux de reconnaissance du statut. Dans la mesure où les Etats membres continuent à être liés par les mêmes obligations internationales et où ni les principes d'appréciation, ni l'organisation de l'instruction et du recours juridictionnel n'ont fondamentalement été modifiés⁽⁷⁾, cette évolution inverse indique qu'une proportion croissante de demandeurs ne sont pas des réfugiés au sens de la Convention de Genève.

Reconnaissance au titre de la Convention de Genève

dans les Etats membres de l'Union européenne, de 1996 à 1999

2) Les conséquences de réponses nationales divergentes

Face à ce phénomène, les Etats membres ont jusqu'ici réagi en ordre dispersé. Des fortes disparités entre législations nationales continuent de subsister, entraînant des « mouvements secondaires » des demandeurs et, parfois, des situations extrêmes comme celles du centre de la Croix-Rouge de Sangatte. Cette situation conduit en outre les Etats membres à adopter des politiques de plus en plus restrictives, destinées à lutter contre les demandes abusives mais qui pourraient, à terme, porter préjudice aux personnes ayant réellement besoin d'une protection internationale.

a) L'exemple du centre de Sangatte

Le centre de la Croix-Rouge de Sangatte illustre les conséquences que peuvent entraîner les divergences des politiques nationales d'asile.

Créé en septembre 1999, à l'initiative des ministères de l'intérieur et de l'emploi et de la solidarité, afin d'accueillir les personnes qui affluaient en grand nombre dans le port de Calais dans l'espoir d'un passage en Grande-Bretagne, le centre de Sangatte était géré par la Croix-Rouge, sur financement de la Direction de la population et des migrations. Prévu pour 700 à 800 personnes, il a rapidement accueilli 1000 réfugiés en moyenne, avec des pointes à 1800. La majorité des migrants passés par le centre (essentiellement des hommes seuls) sont originaires d'Afghanistan, de Turquie et d'Iran. Les conditions de séjour dans le centre et les tensions que son existence a créé avec le Royaume-Uni ont été, jusqu'à sa fermeture, très médiatisées et Sangatte est devenu le symbole de l'insuffisance de la coopération européenne dans ce domaine. La fermeture du centre a finalement été décidée par le ministre de l'intérieur français, M. Nicolas Sarkozy, à la suite d'un accord intervenu avec le ministre de l'intérieur britannique, M. David Blunkett. Elle est effective depuis décembre 2002.

Cette situation est née de l'attractivité du territoire britannique pour certains demandeurs d'asile. Jusqu'en juillet 2002, ceux-ci y bénéficiaient en effet d'une autorisation de travail six mois après le dépôt de la demande, et les demandeurs afghans déboutés se voyaient accorder une autorisation exceptionnelle de rester. De plus, nul n'est tenu d'y produire ses papiers d'identité, une fois la frontière passée. Ces conditions, plus avantageuses que celles accordées en France, se combinaient avec la présence d'importantes communautés originaires de ces pays et la connaissance de l'anglais.

Le Royaume-Uni s'est engagé dans une politique visant à réduire l'attraction de son territoire. Le ministre de l'intérieur britannique, M. David Blunkett, a ainsi abrogé le droit au travail des demandeurs et supprimé l'autorisation exceptionnelle de rester accordée aux demandeurs afghans déboutés, en juillet 2002. L'adoption de la loi sur la nationalité, l'immigration et le droit d'asile (« Nationality, Immigration and Asylum Act »), en novembre 2002, a également durci les conditions d'accueil des demandeurs.

b) Des politiques d'asile nationales de plus en plus restrictives

En l'absence d'une harmonisation des politiques d'asile, chaque Etat membre est tenté de durcir sa politique d'asile pour réduire l'attractivité de son territoire par rapport à ses partenaires. La plupart des Etats membres se sont ainsi engagés dans des politiques restrictives, comme le Royaume-Uni, les Pays-Bas, avec l'entrée en vigueur de l'Aliens Act, le 1^er avril 2001, ou l'Italie, avec la loi du 30 juillet 2002, dite « Bossi-Fini ».

L'adoption de ces politiques répond à la préoccupation, légitime, de lutter plus efficacement contre les demandes manifestement abusives. Mais la volonté de chaque Etat, elle aussi justifiée, d'éviter tout « effet d'appel » par rapport à ses partenaires européens peut conduire à une course au « moins-disant humanitaire » qui risque de porter préjudice à ceux qui ont réellement besoin d'une protection internationale. L'harmonisation des politiques d'asile européenne est donc indispensable pour préserver l'institution de l'asile.

Le cadre institutionnel de la politique européenne d'asile a été progressivement renforcé. Marquée, à l'origine, par une logique de coopération intergouvernementale, la politique d'asile a en effet été partiellement « communautarisée » par le traité d'Amsterdam. Ce cadre reste cependant insuffisant pour pouvoir réaliser les objectifs ambitieux fixés par le Conseil européen de Tampere, en octobre 1999.

1) Les premières étapes de la politique européenne d'asile

L'asile a, pendant longtemps, été tenu à l'écart des transferts de compétences qui ont jalonné la construction européenne⁽⁸⁾. Ce n'est qu'à partir de la fin des années 1980 qu'une compétence a commencé à être reconnue à la Communauté européenne dans ce domaine, avec l'affirmation du principe de libre circulation des personnes (et non plus des seuls travailleurs).

a) Les accords de Schengen

La coopération européenne en matière d'asile a commencé en dehors du cadre communautaire, avec la signature, le 14 juin 1985, de l'accord de Schengen⁽⁹⁾, qui va devenir le « laboratoire d'essai » de la suppression du contrôle des personnes aux frontières intérieures. Conclu entre cinq Etats (la France, l'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg), l'accord de Schengen, complété par la Convention d'application du 19 juin 1990, organise en fait une frontière extérieure commune aux Etats parties et met en place, au titre des « mesures compensatoires », un mécanisme visant à identifier l'Etat qui aura la charge d'examiner les demandes d'asile. La Convention d'application du 19 juin 1990⁽¹⁰⁾ comporte ainsi un chapitre VII consacré à l'asile (articles 26 à 38), faisant reposer l'examen d'une demande sur le premier Etat sur le territoire duquel le demandeur a pénétré, légalement ou non.

Dans le même temps, dans le cadre communautaire, un « groupe ad hoc Immigration » (GRAHI), comprenant un sous-groupe asile, est mis en place en octobre 1986. Créée à l'initiative de la présidence britannique, cette structure ancre ainsi dans la coopération intergouvernementale les travaux relatifs à l'abolition du contrôle des personnes.

b) La Convention de Dublin du 16 juin 1990

Le mécanisme de la Convention d'application de l'accord de Schengen est repris par une convention intergouvernementale spécifique : la Convention déterminant l'Etat responsable de l'examen des demandes d'asile dans l'un des Etats membres de la Communauté⁽¹¹⁾, adoptée par onze Etats membres lors du Sommet de Dublin du 16 juin 1990 (et par le Danemark un an plus tard). Cette Convention, dite « Convention de Dublin », est entrée en vigueur le 1^er septembre 1997, après avoir réuni douze ratifications, et s'est alors substituée au chapitre VII de la Convention d'application de l'accord de Schengen.

Afin d'éviter le phénomène des demandes multiples et celui des demandeurs dits « sur orbite », c'est-à-dire renvoyés d'un Etat à l'autre, la Convention de Dublin pose le principe que le demandeur d'asile n'est pas libre de choisir l'Etat membre chargé d'examiner sa demande. Celui-ci est déterminé par l'application de critères objectifs témoignant de la volonté explicite ou implicite de l'Etat de laisser le demandeur d'asile pénétrer sur son territoire (autorisation de séjour, visa, entrée régulière sans visa, entrée irrégulière), et ce n'est que si aucun de ces critères n'est applicable que l'Etat membre où la demande est déposée en premier est responsable de son examen. Des exceptions sont prévues si des membres de la famille du demandeur d'asile sont reconnus comme réfugié dans un autre Etat membre, ou si ce dernier accepte d'examiner une demande d'asile même s'il n'est pas responsable de son examen. Les différents ordres juridiques des Etats membres sont ainsi transformés en un espace unique en ce qui concerne l'examen des demandes d'asile⁽¹²⁾.

c) Les « résolutions de Londres »

Confronté à une crise importante du droit d'asile en Allemagne liée à un afflux massif de demandeurs, le chancelier Kohl propose, lors du Conseil européen de Luxembourg des 28 et 29 juin 1991, d'accélérer les travaux en matière d'asile. Le programme de travail proposé est adopté en novembre 1991, à La Haye. Il conduit les Etats membres à adopter, sans attendre l'entrée en vigueur du traité de Maastricht⁽¹³⁾, trois textes importants, à Londres, les 30 novembre et 1^er décembre 1992 :

- la résolution relative aux demandes manifestement infondées ;

- les conclusions relatives aux Etats où, en règle générale, il n'existe pas de risques sérieux de persécution ;

- la résolution sur une approche harmonisée des questions relatives aux pays tiers d'accueil⁽¹⁴⁾.

Ces résolutions et conclusions (dites « résolutions de Londres ») abordent des questions délicates comme celle des demandes manifestement infondées et des procédures qui peuvent être mises en œuvre dans de tels cas. Leur portée est cependant limitée, en raison de leur absence de caractère contraignant⁽¹⁵⁾.

d) Le traité de Maastricht et la création du « troisième pilier » de l'Union européenne

Le titre VI du traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 inclut la politique d'asile⁽¹⁶⁾ dans la liste des matières d'intérêt commun pour lesquelles les Etats membres devront coopérer. Ces compétences, inscrites dans le cadre du « troisième pilier » (Justice et affaires intérieures) de l'Union européenne, continuent cependant de relever d'une logique intergouvernementale. Les textes adoptés sur cette base, qui peuvent prendre la forme de positions communes, d'actions communes ou de conventions, ne sont pas juridiquement contraignants, à l'exception de ces dernières.

Les textes adoptés sur ce fondement sont dépourvus de valeur normative, les Etats membres refusant de faire usage du seul instrument juridiquement contraignant prévu (les conventions). Parmi ceux-ci, on peut citer :

- la résolution du Conseil du 20 juin 1995 sur les garanties minimales pour les procédures d'asile⁽¹⁷⁾ ;

- la résolution du Conseil du 25 septembre 1995 relative au partage des charges en ce qui concerne l'accueil et le séjour, à titre temporaire, des personnes déplacées⁽¹⁸⁾ ;

- la position commune du 4 mars 1996 sur l'application harmonisée de la définition du terme « réfugié » figurant à l'article 1 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés⁽¹⁹⁾ ;

- l'action commune 99/290/JAI établissant des projets et des mesures destinés à soutenir concrètement l'accueil et le rapatriement volontaire de réfugiés, de personnes déplacées et de demandeurs d'asile, y compris une aide d'urgence aux personnes ayant fui en raison des évènements récents qui se sont produits au Kosovo⁽²⁰⁾.

Ces textes ne conduisent à aucun rapprochement réel des législations nationales. Ils ne font en effet que constater la situation existant dans les Etats membres, en prévoyant, après l'énonciation de principes généraux, une série de dérogations afin de couvrir la législation de certains Etats membres⁽²¹⁾. Sur l'application harmonisée de la définition du terme réfugié, par exemple, le texte n'adopte une position commune que sur les sujets pour lesquels existait déjà un accord entre les Etats, comme par exemple la question des réfugiés sur place, les motifs de persécution ou les clauses de cessation. En revanche, sur les questions qui divisent les Etats membres (auteur des persécutions, asile interne ou clauses d'exclusion), l'action commune garde le silence ou renvoie aux interprétations nationales⁽²²⁾.

Ce constat des limites de la coopération intergouvernementale a conduit les Etats à aller plus loin et à s'engager sur la voie de la communautarisation.

2) La « communautarisation » partielle réalisée par le traité d'Amsterdam

En insérant dans le traité de Rome un titre IV relatif aux « visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes », le traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997, entré en vigueur le 1^er mai 1999, a transféré la politique d'asile du « troisième pilier », celui de la coopération intergouvernementale, au premier pilier communautaire. Cette communautarisation des questions d'asile et d'immigration, relevant jusque-là de la souveraineté des Etats, constitue une « véritable révolution »⁽²³⁾, qui a d'ailleurs rendu nécessaire une révision de la Constitution française⁽²⁴⁾.

a) Les objectifs et les échéances fixés par le traité d'Amsterdam

Le traité d'Amsterdam impose que les mesures relatives à l'asile prévues à l'article 63 TCE soient adoptées dans les cinq ans suivant son entrée en vigueur, à l'exception de celles visant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés ou des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil. L'échéance fixée pour la réalisation de ces objectifs est donc le 1^er mai 2004.

Article 63

du traité instituant la Communauté européenne (extrait)

Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam :

1) des mesures relatives à l'asile, conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités pertinents, dans les domaines suivants :

a) critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers ;

b) normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres ;
c) normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ;

d) normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres ;

2) des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées, dans les domaines suivants :

a) normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d'origine et aux personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale ;

b) mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil ; [...]

Les mesures arrêtées en vertu du point 2), sous b) [...] ne sont pas soumises à la période de cinq ans visée ci-dessus.

b) Un processus inachevé

Cette « communautarisation » de l'asile reste cependant inachevée sur plusieurs points : 

- Pendant une période transitoire de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, c'est-à-dire jusqu'au 1^er mai 2004, le processus décisionnel continue à respecter la règle de l'unanimité, le Parlement européen n'est que consulté et le droit d'initiative de la Commission est partagé avec les Etats membres. On peut cependant relever, qu'en pratique, la plupart des textes négociés au sein du Conseil ont pour origine une proposition de la Commission.

A l'issue de cette période transitoire, la Commission disposera du monopole du droit d'initiative (avec l'obligation d'examiner toute demande d'un Etat membre visant à ce qu'elle soumette une proposition au Conseil) et le Conseil pourra décider, à l'unanimité, de passer à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen.

- La compétence de la Cour de justice est également restreinte⁽²⁵⁾. Certes, la Cour peut exercer un contrôle de légalité des actes relatifs à l'asile dans le cadre de recours en annulation, en carence ou en manquement et peut, à l'issue de renvois préjudiciels, interpréter les dispositions du titre IV ou apprécier la validité des actes pris pour son application. Mais le renvoi préjudiciel en interprétation, par dérogation à l'article 234 TCE, n'est ouvert qu'aux juridictions suprêmes après épuisement des voies de recours internes, et ne peut viser les mesures ou décisions « portant sur le maintien de l'ordre public ou la sécurité intérieure ».

c) Le protocole sur le droit d'asile pour les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne

Le traité d'Amsterdam est accompagné d'un protocole sur le droit d'asile pour les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne (protocole n° 29), dit « protocole Aznar », du nom du premier ministre espagnol qui en a pris l'initiative dans le cadre de la lutte contre le terrorisme basque, pour éviter que des membres de l'ETA puissent aller se réfugier dans d'autres Etats membres.

Aux termes de ce protocole, « vu le niveau de protection des droits fondamentaux et des libertés fondamentales dans les Etats membres de l'Union européenne, ceux-ci sont considérés comme pays d'origine sûrs les uns vis-à-vis des autres pour toutes les questions juridiques et pratiques liées aux affaires d'asile ». En conséquence, une demande d'asile présentée par un ressortissant communautaire dans un autre Etat membre de l'Union doit être déclarée irrecevable. Un Etat membre ne peut s'exonérer de cette obligation que dans des conditions strictement définies⁽²⁶⁾. Seule la Belgique a effectué une déclaration préservant l'examen individuel de toute demande d'asile présentée par un ressortissant d'un autre Etat membre⁽²⁷⁾.

Protocole sur le droit d'asile pour les ressortissants des États membres de l'Union européenne

Article unique

Vu le niveau de protection des droits fondamentaux et des libertés fondamentales dans les Etats membres de l'Union européenne, ceux-ci sont considérés comme constituant des pays d'origine sûrs les uns vis-à-vis des autres pour toutes les questions juridiques et pratiques liées aux affaires d'asile. En conséquence, toute demande d'asile présentée par un ressortissant d'un Etat membre ne peut être prise en considération ou déclarée admissible pour instruction par un autre Etat membre que dans les cas suivants :

a) si l'Etat membre dont le demandeur est ressortissant, invoquant l'article 15 de la Convention de Rome sur la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, prend, après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, des mesures dérogeant, sur son territoire, à ses obligations au titre de cette convention ;

b) si la procédure prévue à l'article F.1, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne a été déclenchée et jusqu'à ce que le Conseil prenne une décision à ce sujet ;

c) si le Conseil, statuant sur la base de l'article F.1, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne, a constaté, à l'égard de l'Etat membre dont le demandeur est ressortissant, l'existence d'une violation grave et persistante par cet État membre de principes énoncés à l'article F, paragraphe 1 ;

d) si un Etat membre devait en décider ainsi unilatéralement en ce qui concerne la demande d'un ressortissant d'un autre Etat membre; dans ce cas, le Conseil est immédiatement informé ; la demande est traitée sur la base de la présomption qu'elle est manifestement non fondée sans que, quel que soit le cas, le pouvoir de décision de l'Etat membre ne soit affecté d'aucune manière.

Ce protocole a été dénoncé par de nombreuses associations de défense des droits de l'homme comme constituant une violation de la Convention de Genève, qui ne permet pas une telle limitation de son champ d'application géographique⁽²⁸⁾. Le Haut commissariat pour les réfugiés des Nations unies y a vu une réserve géographique nouvelle, modifiant indirectement l'application ratione loci et ratione personae de la Convention de 1951⁽²⁹⁾.

Il s'appliquera aux ressortissants des nouveaux Etats membres dès leur entrée dans l'Union, le 1^er mai 2004, ce qui n'est pas sans importance pratique compte tenu du fait qu'un nombre significatif de ressortissants de ces Etats se sont vu accorder le statut de réfugié au cours des dernières années⁽³⁰⁾. L'adhésion à l'Union européenne devrait rendre progressivement ces demandes sans objet.

3) Les objectifs affirmés par le Conseil européen de Tampere

Quelques mois après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, la Présidence finlandaise a décidé d'organiser un conseil européen extraordinaire à Tampere, les 15 et 16 octobre 1999, entièrement consacré à la Justice et aux affaires intérieures. Les conclusions de ce sommet définissent les grandes orientations de la politique européenne d'asile (aussi appelés les « jalons de Tampere »).

Le Conseil européen réaffirme le droit absolu à l'asile et invitent les Etats membres à avancer vers un « régime d'asile européen commun », ce qui va au-delà des objectifs fixés par le traité d'Amsterdam lui-même, qui ne prévoit que l'élaboration de « normes minimales » (art. 63 TCE).

La Commission européenne, pour mettre en œuvre ce programme, a présenté en novembre 2000 une communication intitulée « vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile »⁽³¹⁾. Dans cette communication, elle s'interroge, à juste titre, sur le point de savoir si le traité actuel confère une base juridique suffisante pour réaliser cette seconde étape, consistant à mettre en place un régime d'asile européen commun.

Conclusions du Conseil européen de Tampere

relatives à l'asile (extrait)

II. Un régime d'asile européen commun

13. Le Conseil européen réaffirme l'importance que l'Union et ses Etats membres attachent au respect absolu du droit de demander l'asile. Il est convenu de travailler à la mise en place d'un régime d'asile européen commun, fondé sur l'application intégrale et globale de la Convention de Genève et d'assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté, c'est-à-dire de maintenir le principe de non-refoulement.

14. Ce régime devrait comporter, à court terme, une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile, des normes communes pour une procédure d'asile équitable et efficace, des conditions communes minimales d'accueil des demandeurs d'asile, et le rapprochement des règles sur la reconnaissance et le contenu du statut de réfugié. Il devrait aussi être complété par des mesures relatives à des formes subsidiaires de protection offrant un statut approprié à toute personne nécessitant une telle protection. A cette fin, le Conseil est instamment invité à adopter, sur la base de propositions de la Commission, les décisions nécessaires conformément au calendrier fixé par le traité d'Amsterdam et le plan d'action de Vienne. Le Conseil européen souligne qu'il importe de consulter le HCR et d'autres organisations internationales.

15. A terme, les règles communautaires devraient déboucher sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile. La Commission est invitée à élaborer une communication dans ce domaine dans un délai d'un an.

16. Le Conseil européen engage le Conseil à intensifier ses efforts en vue d'arriver, sur la question de la protection temporaire des personnes déplacées, à un accord qui repose sur la solidarité entre les Etats membres. Le Conseil européen estime qu'il convient d'envisager de constituer, sous une forme ou sous une autre, une réserve financière destinée à la protection temporaire en cas d'afflux massifs de réfugiés. La Commission est invitée à étudier cette possibilité.

17. Le Conseil européen invite instamment le Conseil à terminer rapidement les travaux relatifs au système d'identification des demandeurs d'asile (Eurodac).

Le Conseil européen a également confié à la Commission la mission d'élaborer un « tableau de bord ». Cet instrument, utilisé avec succès dans le domaine du marché intérieur, consiste en un tableau des mesures définies par le traité d'Amsterdam, le Plan d'action de Vienne et le Conseil de Tampere, afin d'examiner les progrès réalisés en vue de la création d'un



« espace de liberté, de sécurité et de justice ». Il est mis à jour deux fois par an, à la fin de chaque présidence⁽³²⁾.

Devant la lenteur des progrès, les Conseils européens de Laeken, en décembre 2001, puis de Séville, en juin 2002, ont appelé à une accélération des travaux dans ce domaine. Ainsi, le Conseil européen de Séville a fixé un calendrier imposant l'adoption du règlement dit « Dublin II » avant décembre 2002, des normes relatives aux conditions requises pour bénéficier du statut de réfugié et au contenu de ces statuts avant juin 2003 et des normes communes en matière de procédure d'asile avant décembre 2003.

4) Les apports limités du traité de Nice

Le traité signé à Nice le 26 février 2001 et entré en vigueur le 1^er mars 2003 n'a apporté que des changements limités en ce qui concerne l'asile.

Il a ajouté un nouveau paragraphe 5 à l'article 67 TCE, aux termes duquel la majorité qualifiée et la codécision seront applicables à la politique européenne d'asile, à l'exception des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil, « pour autant que le Conseil aura arrêté préalablement [...] une législation communautaire définissant les règles communes et les principes essentiels régissant ces matières ». Cette disposition ne fait donc qu'anticiper le passage à la majorité qualifiée et à la codécision de quelques mois, par rapport à l'échéance du 1^er mai 2004 prévue par le traité d'Amsterdam (sous réserve que le calendrier d'adoption fixé à Séville soit respecté).

Le bilan des textes adoptés jusqu'ici est contrasté. Certains d'entre eux marquent des avancées réelles, tandis que d'autres présentent un apport très limité. 

Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, plusieurs des textes adoptés en matière d'asile constituent des avancées significatives, qui ont permis à l'Union d'avancer vers l'élaboration d'un régime d'asile européen commun.

1) Le Fonds européen des réfugiés, ou les prémisses d'une solidarité effective entre les Etats membres

La création d'un Fonds européen pour les réfugiés, en septembre 2000⁽³³⁾, chargé d'organiser la répartition des fonds communautaires entre les Etats membres proportionnellement au nombre de demandeurs d'asile, de réfugiés et de personnes déplacées accueillis, représente ainsi la première mise en œuvre du principe de solidarité entre les Etats membres.

Ce Fonds, doté d'un budget de 42 millions d'euros pour l'année 2003 et de 216 millions sur une période de cinq ans (du 1^er janvier 2000 au 31 décembre 2004), permet de cofinancer des programmes nationaux concernant l'accueil, l'intégration et le rapatriement volontaire des personnes concernées. Il peut également être utilisé pour financer des mesures d'urgence en cas d'arrivée soudaine et massive de réfugiés ou de personnes déplacées affectant les Etats membres, cet usage n'étant cependant autorisé qu'à l'unanimité.

En 2000 et 2002, 49,4 % des fonds ont été utilisés par les Etats membres pour cofinancer des projets liés à l'accueil des demandeurs d'asile, 28 % à l'intégration des réfugiés et des personnes bénéficiant de formes subsidiaires de protection, et 22,2 % ont été accordés à des projets de retour volontaire.

2) La directive sur la protection temporaire

L'adoption de la directive sur la protection temporaire⁽³⁴⁾, en juillet 2001, crée une protection spécifique en cas d'afflux massif de personnes déplacées et assure un équilibre des efforts consentis par les Etats membres.

Cette directive, qui se fonde sur l'article 63.2 TCE, a été conçue pour répondre à des situations d'urgence comme celle des conflits en ex-Yougoslavie et de la crise du Kosovo, en avril 1999. Pour faire face aux afflux massifs de personnes déplacées suscités par ces conflits, la plupart des Etats membres ont mis en place des dispositifs exceptionnels de « protection temporaire », de jure ou de facto, présentant cependant des différences majeures dans les durées maximales de la protection temporaire, dans le caractère suspensif ou non de l'examen des demandes d'asile pendant la durée de la protection temporaire, ainsi que dans les droits et bénéfices sociaux accordés aux bénéficiaires. Des difficultés de coordination entre les Etats membres sont également apparues, lors de la crise du Kosovo en particulier, en dépit de l'adoption d'une action commune⁽³⁵⁾. Une harmonisation était donc indispensable.

La directive conçoit le régime de protection temporaire comme un dispositif « exceptionnel » de protection « immédiate et temporaire », réservé au cas d'afflux massif, réel ou imminent, de personnes déplacées en provenance de pays tiers et dont le retour dans des conditions sûres et durables est impossible en raison de la situation qui règne dans leur pays d'origine. Les personnes qui ont fui des zones de combat armé ou de violence endémique ou qui ont été victimes de violations systématiques ou généralisées des droits de l'homme sont particulièrement visées (art. 2). Les clauses d'exclusion prévues s'inspirent de celles de la Convention de Genève, à l'exception de celle relative aux personnes susceptibles de représenter un danger pour la sécurité de l'Etat d'accueil⁽³⁶⁾ (art. 28).

Le déclenchement de cette procédure est décidé par le Conseil des ministres, statuant à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission (art. 5). La décision précise notamment la description des groupes spécifiques de personnes concernées et prend en compte l'ampleur des mouvements de personnes déplacées et les possibilités d'aides d'urgence et d'actions sur place. Ce mécanisme a une durée d'un an, avec possibilité d'une prorogation automatique de deux fois six mois (art. 4). Le Conseil peut décider d'une prorogation supplémentaire d'une durée maximale d'un an.

Les bénéficiaires de la protection temporaire reçoivent un titre de séjour valable pendant toute la durée de la protection (art. 8) et se voient accorder un droit d'accès à l'emploi (les Etats membres conservant cependant la possibilité, pour des motifs tenant aux politiques du marché de l'emploi, d'accorder la priorité aux citoyens de l'Union européenne et des Etats membres de l'Espace économique européen), au logement, à l'assistance médicale (art. 13) et au système scolaire (art. 14). Leur unité familiale est également préservée (art. 15).

La protection temporaire ne doit pas concurrencer le régime conventionnel de protection des réfugiés : la directive précise ainsi que « la protection temporaire ne préjuge pas de la reconnaissance du statut de réfugié au titre de la Convention de Genève » (art. 3). Les bénéficiaires de cette protection peuvent donc déposer une demande d'asile (art. 17), toutefois les Etats sont libres de suspendre l'examen de ces demandes jusqu'à l'expiration de la protection temporaire (art. 19).

Enfin, la directive prévoit des mesures de solidarité entre Etats membres. Celles-ci portent sur l'assistance financière, par le biais du Fonds européen des réfugiés (art. 24), et sur l'accueil matériel des personnes concernées par les Etats membres, selon un principe de « double volontariat » des personnes et de l'Etat membre concernés (art. 25). A cette fin, les Etats doivent indiquer leurs capacités d'accueil, de façon chiffrée ou en termes généraux, lors de l'adoption de la décision du Conseil déclenchant la protection temporaire.

La mise en œuvre anticipée de ce dispositif a été envisagée, en particulier lors de la réunion extraordinaire du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 20 septembre 2001. Le Conseil a ainsi invité la Commission à effectuer un suivi spécifique du nombre de demandes d'asile déposées par des ressortissants afghans dans les Etats membres de l'Union européenne, jusqu'au printemps 2002. Aucune disposition spéciale n'a finalement été jugée nécessaire sur la base de ce suivi.

Cette directive devait être transposée en droit national au plus tard le 31 décembre 2002. Sa transposition en droit français est prévue par le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France⁽³⁷⁾.

3) Le règlement « Dublin II »

Le règlement dit « Dublin II »⁽³⁸⁾, adopté en février 2003, rénove et remplace la Convention de Dublin par un instrument de droit communautaire, comme le prévoit l'article 63.1a du traité instituant la Communauté européenne.

Il se fonde sur les mêmes principes que la Convention qu'il remplace, en attribuant, en règle générale, la responsabilité de l'examen d'une demande d'asile à l'Etat membre qui a pris la plus grande part dans l'entrée du demandeur d'asile, soit en lui accordant un visa ou un titre de séjour, soit en étant défaillant dans le contrôle de ses frontières, soit encore en permettant l'entrée sans visa, avec des exceptions tendant à protéger l'unité des groupes familiaux. Ce mécanisme a pour objet d'éviter les demandes d'asile multiples et de lutter contre l'« asylum shopping ».

Toutefois, tirant les enseignements des dysfonctionnements constatés dans l'application de la Convention, il établit des délais de procédure plus courts, tient compte de la responsabilité qui incombe à l'Etat membre laissant perdurer des situations de séjour irrégulier sur son territoire (cette disposition vise, implicitement, des situations du type « Sangatte ») et comporte des dispositions nouvelles visant à mieux assurer l'unité des groupes familiaux⁽³⁹⁾.

En dépit des améliorations apportées, on peut s'interroger sur la pertinence de ce dispositif. Dans un document de travail⁽⁴⁰⁾ publié en juin 2001 et élaboré à partir des réponses des Etats membres à un questionnaire, la Commission européenne a en effet mis en évidence la faible efficacité du dispositif.

Sur plus de 650 000 demandes d'asile présentées au sein de l'Union européenne en 1998 et 1999, seuls 6 % ont donné lieu à une demande de prise en charge par un autre Etat membre. Près de 70 % de ces demandes de transfert sont acceptées mais, compte tenu de la faible proportion de demandes présentées, c'est dans plus de 95 % des cas l'Etat membre saisi de la demande d'asile qui assume finalement la responsabilité de son examen. En outre, le transfert effectif du demandeur d'asile n'est effectué que dans un peu moins de 40 % des cas. Au total, le nombre des demandeurs d'asile effectivement transférés représente donc 1,7 % du total des demandes d'asile présentées dans les quinze Etats membres. L'influence de la Convention de Dublin sur l'attribution de la responsabilité de l'examen d'une demande d'asile est donc très faible.

A l'inverse, les coûts liés à la mise en œuvre de la Convention ne sont pas négligeables, bien que très variables d'un Etat à l'autre. Les coûts unitaires d'un dossier de prise en charge varient en effet entre 40 euros au Portugal et 704 euros au Royaume-Uni, selon la Commission. En termes de coût global du dispositif d'asile dans l'ensemble de l'Union européenne, la détermination de l'Etat responsable ajoute une étape procédurale supplémentaire d'un surcoût non négligeable, pour une efficacité réduite.

C'est la raison pour laquelle certains plaident pour une solution plus radicale. Comme la Commission le relève elle-même dans l'exposé des motifs de la proposition et l'avait évoqué dans son premier document de travail, « Réexamen de la Convention de Dublin », le système le plus « clair et viable » consisterait à faire dépendre la responsabilité exclusivement du lieu où la demande a été présentée. Cette solution, selon la Commission, permettrait d'atteindre les objectifs suivants : « rapidité et certitude, éviter les réfugiés en orbite, traitement du problème des demandes d'asile multiples et garantie de l'unité familiale ». Le Haut commissariat pour les réfugiés, le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés et Amnesty International préconisent également cette option.

Mais un tel système nécessiterait une harmonisation très poussée des procédures d'asile, des conditions d'accueil, de l'interprétation de la définition du terme « réfugié » et de la protection subsidiaire, pour réduire les facteurs qui inciteraient éventuellement les demandeurs d'asile à choisir entre les Etats membres au moment où ils introduisent leur demande. Or, celle-ci est loin d'être achevée et des différences susceptibles d'avoir une influence sur l'orientation des flux de demandeurs d'asile subsisteront même après l'adoption des directives du « paquet asile ». La reprise des principes de Dublin, avec quelques correctifs, était donc la seule option réaliste à ce stade.

4) Un instrument prometteur : la base de données « EURODAC »

La mise en service, le 15 janvier 2003, du système « EURODAC » de comparaison des empreintes digitales des


demandeurs d'asile au sein de l'Union européenne⁽⁴¹⁾, rendra plus efficace l'application du mécanisme « Dublin II ».

Ce système européen automatisé d'identification d'empreintes digitales enregistre les empreintes des demandeurs d'asile et de certaines catégories d'immigrés illégaux de plus de 14 ans arrivant dans l'un des Etats participants (tous les Etats membres sauf le Danemark, pour l'instant, auxquels s'ajoutent la Norvège et l'Islande). Ces empreintes digitales sont comparées avec celles communiquées par les autres Etats participants et déjà stockées dans la base de données centrales, et si EURODAC indique que ces empreintes sont déjà enregistrées, le demandeur d'asile sera renvoyé vers le pays où ses empreintes ont été enregistrées initialement.

Cette base de données permet ainsi de déterminer avec davantage de certitude quel Etat est chargé d'examiner une demande d'asile conformément aux critères établis par le règlement « Dublin II ». La proportion des demandeurs effectivement transférés devrait en être sensiblement augmentée.

Les premiers résultats transmis par la Commission européenne, alors que la base de données est en cours de constitution, sont très encourageants à cet égard (entre le 15 janvier et le 2 mars 2003, 238 résultats positifs - ou « hits » - ont été obtenus, et ce chiffre augmente chaque semaine).

L'accès à ce système est limité au seuls objectifs définis par le règlement EURODAC et il ne contient aucune donnée personnelle telle que le nom d'une personne. Une autorité de contrôle commune indépendante a été mise en place pour empêcher toute violation des droits des personnes concernées.

5) La proposition de directive sur le regroupement familial

La proposition de directive relative au droit au regroupement familial⁽⁴²⁾, qui a fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 27 février 2003, comporte un chapitre sur les réfugiés leur permettant de bénéficier du regroupement familial dans des conditions plus favorables. Les Etats membres ne peuvent pas, par exemple, imposer aux réfugiés d'avoir séjourné sur leur territoire un certain temps avant de se faire rejoindre par les membres de leurs familles.

6) Les réseaux « Eurasil » et « Odysseus »

La Commission européenne a également mis en place, en juillet 2002, un réseau rassemblant les praticiens de l'asile des Etats membres, sous la présidence de la Commission, dénommé « Eurasil », à partir de la transformation du CIREA, qui relevait du Conseil. Les principaux participants à ses réunions sont liés aux autorités des Etats membres de l'Union européenne chargées de statuer sur les demandes d'asile (organes statuant en première instance et organes de recours). Ce réseau permet d'accroître la convergence des politiques nationales en favorisant l'échange d'informations et des meilleures pratiques.

La Commission contribue aussi au financement, à travers le programme communautaire « Odysseus », d'un réseau académique d'études juridiques sur l'immigration et l'asile en Europe⁽⁴³⁾. Ce réseau, créé en 1998 sur l'initiative de M. Philippe De Bruycker, regroupe des experts provenant de chacun des Etats membres de l'Union européenne. Il a entrepris des recherches de droit comparé sur plusieurs thèmes, en commençant par les régularisations d'immigrés clandestins⁽⁴⁴⁾ et la protection subsidiaire⁽⁴⁵⁾.

D'autres textes présentent en revanche un apport limité. C'est le cas, en particulier, de la directive sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile⁽⁴⁶⁾, adoptée en janvier 2003, dont la portée en termes d'harmonisation des législations nationales est très réduite.

1) Les droits reconnus par la directive relative aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile

La directive est applicable à tout ressortissant d'un pays tiers ou apatride qui demande une protection internationale en vertu de la Convention de Genève, sur laquelle il n'a pas encore été définitivement statué, mais non aux demandeurs d'une protection subsidiaire, ni aux bénéficiaires d'une protection temporaire au sens de la directive du 20 juillet 2001, précitée. Elle est applicable que la demande soit déposée à la frontière ou sur le territoire d'un Etat membre, et vise également les membres de la famille du demandeur (conjoint ou partenaire non marié et enfants mineurs non mariés à charge).

Elle impose aux Etats membres de reconnaître au minimum
(les Etats membres peuvent naturellement adopter des mesures plus favorables) au demandeur les droits suivants :

- information écrite et dans une langue comprise par l'intéressé, dans les quinze jours du dépôt de la demande d'asile, sur ses droits et ses obligations en matière d'accueil (art. 5) ;

- délivrance d'un document attestant de son statut de demandeur d'asile l'autorisant à séjourner et à circuler librement sur tout ou partie du territoire des Etats membres (sauf s'il est placé en rétention à la frontière en attendant d'être admis à entrer) pendant la durée de l'examen de sa demande (art. 6 et 7) ;

- accès des enfants mineurs au système éducatif, dans les trois mois à compter du dépôt de la demande d'asile (art. 10) ;

- accès au marché du travail au plus tard un an après le dépôt de la demande d'asile si aucune décision n'a été prise en première instance, avec la possibilité pour les Etats membres d'accorder la priorité de l'emploi aux ressortissants de l'Union européenne et des Etats membres de l'Espace économique européen (art. 11) ;

- accès facultatif à la formation professionnelle (art. 12) ;

- garantie de « conditions matérielles d'accueil », en nature ou sous forme d'allocations financières ou de bons, et d'un « niveau de vie adéquat pour la santé et la subsistance », l'intéressé pouvant avoir à supporter la charge de son accueil et des soins de santé s'il a des moyens suffisants (art. 13) ;

- si le logement est fourni en nature, à la frontière, en centre d'hébergement, en maisons, appartements ou hôtels, il doit permettre le respect de la vie familiale et la communication avec la famille, les représentants du HCR et les organisations non gouvernementales reconnues par les Etats membres (art. 14) ;

- accès aux soins médicaux urgents et au traitement des maladies par la fourniture d'une assistance médicale si nécessaire (art. 15) ;

- prise en charge spécifique des mineurs victimes d'abus, de négligence, d'exploitation, de torture ou de traitements cruels, inhumains ou dégradants (art. 18), ainsi que des personnes ayant subi des tortures, viols ou autres violences graves (art. 20) ;

- mesures de représentation des mineurs non accompagnés sous forme de tutelle ou de prise en charge par des organismes spécialisés (art. 19) ;

- voies de recours, devant une juridiction au moins en dernière instance, contre les décisions négatives quant à l'octroi de ces avantages (art. 21).

Ces droits peuvent être limités ou même retirés si le demandeur change de résidence sans en avertir les autorités, ne respecte pas l'obligation de se présenter aux autorités, ne se rend pas aux entretiens personnels, a déjà introduit une demande dans un autre Etat membre, a dissimulé ses ressources financières ou n'a pas introduit sa demande d'asile « dans les meilleurs délais raisonnables » après son arrivée (art. 16).

2) Un apport réduit

Cette directive ne comporte en réalité aucune harmonisation en ce qui concerne les questions « épineuses », telles que l'accès au marché du travail, à la formation professionnelle ou le maintien de l'unité familiale des demandeurs.

En ce qui concerne l'accès au marché du travail, par exemple, les Etats membres ne sont pas parvenus à se mettre d'accord, l'accord politique obtenu sur ce point ayant finalement été remis en cause par la délégation allemande, au motif que cette question relève, en Allemagne, de la compétence des Länder⁽⁴⁷⁾. Les Etats membres conservent par conséquent la possibilité d'interdire cet accès au marché de l'emploi, même après le délai d'un an suivant le dépôt de la demande.

Cette absence d'harmonisation est d'autant plus regrettable que cette question, qui fait débat en France, ne peut recevoir qu'une réponse commune⁽⁴⁸⁾. Seule une approche harmonisée permettrait en effet d'éviter qu'un assouplissement de l'interdiction de fait d'accéder au marché du travail⁽⁴⁹⁾, après un délai d'un an par exemple, ne renforce l'attractivité des procédures d'asile françaises par rapport à celles de nos partenaires et n'entraîne ainsi des mouvement secondaires résultant des disparités de conditions d'accueil entre Etats.

L'application de l'unanimité a ainsi permis à certains Etats membres de vider la proposition de la Commission de sa substance. L'harmonisation apportée par le texte est minimale, puisqu'elle est soit à « droit constant », les délégations étant parvenues à configurer le texte de telle sorte qu'aucun Etat membre n'ait à modifier sa législation, soit « en trompe l'œil », par le recours à des artifices légistiques tels que la référence au droit national ou la possibilité de dérogations et d'options. Il en résulte un « droit mou », « à l'état gazeux », pour reprendre les critiques formulées à l'égard de certaines dérives du droit français par le Conseil d'Etat en 1991, dans son rapport public.

Les deux propositions de directive restant en discussion concernent la définition du réfugié et de la protection subsidiaire et le contenu de ces statuts⁽⁵⁰⁾, d'une part, et les normes minimales applicables aux procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié⁽⁵¹⁾, d'autre part. Elles constituent le cœur du système européen d'asile en cours d'élaboration.

Elles ont été examinées par le rapporteur au regard des normes internationales pertinentes (la Convention de Genève de 1951 et la Convention européenne des droits de l'homme de 1950, principalement, auxquelles s'ajoute l'article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, actuellement dépourvue de valeur contraignante) et des objectifs de la réforme française en cours sur le droit d'asile, en particulier en ce qui concerne le raccourcissement des délais. Le projet de loi modifiant la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, adopté en conseil des ministres le 15 avril 2003, anticipe d'ailleurs la transposition de certaines des dispositions de ces propositions de directive. Ce calendrier, regrettable sur le plan de la méthode législative, puisqu'il conduira sans doute à modifier la loi de 1952 à quelques mois d'intervalle, est cependant justifié par l'urgence d'une réforme de l'asile en France, comparée à la lenteur des discussions au sein du Conseil de l'Union.

Les exigences constitutionnelles découlant du 4^e alinéa du Préambule de 1946 et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dite de l'« effet cliquet », aux termes de laquelle, en matière d'asile constitutionnel, « la loi ne peut en réglementer les conditions qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle »⁽⁵²⁾, ont également été prises en compte. L'asile est en effet un « droit constitutionnel » et une « liberté fondamentale », comme l'a souligné récemment le Conseil d'Etat⁽⁵³⁾. Sur ce point, il serait d'ailleurs utile, compte tenu du caractère très protecteur de la jurisprudence constitutionnelle précitée, que le gouvernement soumette ces deux textes avant leur adoption, pour avis, au Conseil d'Etat, pour s'assurer de leur conformité aux normes constitutionnelles françaises.

Cette proposition de directive concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers et les apatrides pour prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, a été déposée par la Commission européenne le 31 octobre 2001.

Elle a pour objectif de prévoir un cadre commun pour un régime de protection internationale s'appuyant sur les obligations internationales et communautaires existantes et sur la pratique actuelle des Etats membres et comprenant deux catégories complémentaires de protection : le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire.

Les articles 1^er à 19, relatifs aux conditions d'octroi du statut de réfugié et de la protection subsidiaire, définissent qui pourra prétendre au statut de réfugié et à la protection subsidiaire. Les articles suivants sont relatifs au contenu de ces deux statuts et précisent les droits accordés à leurs bénéficiaires.

1) Les conditions d'octroi du statut de réfugié et de la protection subsidiaire

Les articles 1^er à 19 de la proposition, relatifs à la définition du réfugié et de la protection subsidiaire, ont fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 28 novembre 2002. Ils conduiront à modifier le droit français sur un certain