Deuxième séance du vendredi 19 novembre 2004

65e séance de la session ordinaire 2004-2005

PRÉSIDENCE DE M. ÉRIC RAOULT,

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

RAPPEL AU RÈGLEMENT

M. le président. La parole est à M. Jacques Brunhes, pour un rappel au règlement.

M. Jacques Brunhes. Monsieur le président, mon rappel au règlement concerne l'organisation de nos travaux.

Nous étions convenus, unanimement, je crois, que le débat budgétaire pourrait se prolonger jusqu'au vendredi, mais, cet après-midi, c'est un autre texte que nous avons à discuter. Il a été examiné mercredi après-midi, à seize heures trente, par la commission spéciale, et le rapport n'a été mis en distribution qu'il y a une demi-heure, à quatorze heures trente.

Ce sont des conditions de travail totalement inacceptables. Aussi, je vous demande de transmettre à la conférence des présidents la protestation véhémente de notre groupe.

M. le président. Monsieur Brunhes, je transmettrai votre remarque.

M. Jacques Brunhes. Protestataire.

M. le président. De protestation.

2

MODIFICATION DE LA LOI ORGANIQUE
RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Discussion d'un projet de loi organique

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (n^os 1833, 1926).

La parole est à M. le ministre d État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, le projet de loi organique que nous présentons aujourd'hui avec Dominique Bussereau répond à ce qui est devenu un impératif absolu, gérer sérieusement nos finances publiques, maîtriser le déficit du budget de l'État et l'endettement de la France, et cela sur la durée.

Il ne s'agit pas de figer la politique budgétaire des prochaines années, ce serait tout à fait hors de propos, mais, dans un contexte budgétaire qui sera durablement difficile, qui nous oblige à faire des efforts d'économie, à faire des choix, l'apparition de recettes non prévues, même si elles restent toujours une bonne nouvelle, peut devenir un facteur d'instabilité, car des recettes supplémentaires sont par définition temporaires, alors que les dépenses de l'État, lorsqu'elles apparaissent, sont bien souvent permanentes.

Il s'agit donc de fixer une obligation d'anticipation par rapport au phénomène, et une obligation de transparence, ce qui est tout de même bien naturel dans une démocratie parlementaire. Ce projet de loi organique a pour objet d'obliger dorénavant le Gouvernement à annoncer à l'avance devant le Parlement ce qu'il fera d'éventuelles plus-values fiscales, si celles-ci apparaissent en cours d'année.

Pourquoi une telle obligation ? L'apparition de plus-values de recettes n'est pas en soi un événement exceptionnel. Quand l'activité repart, les recettes de TVA se redressent en même temps, et les recettes d'impôt sur les sociétés et d'impôt sur le revenu apparaissent l'année suivante. Parfois, les recettes d'impôt sur les sociétés, un an après la croissance, accusent de très fortes fluctuations. Il est évident que la prévision des recettes ne peut pas être scientifique au point d'intégrer à l'avance tous ces mouvements avec une totale précision.

Tant qu'il y aura des phases de reprise, il y aura des périodes de plus-values fiscales, et c'est plus facile alors de gouverner, mais les plus-values de recettes, lorsqu'elles apparaissent, ne sont pas simplement une heureuse nouvelle, elles obligent le Gouvernement à faire un choix. Trois solutions sont possibles : réduire le déficit, alléger les impôts ou engager de nouvelles dépenses.

Quelque chose a changé ces dernières années, un phénomène dont nous devons tenir compte : la situation de nos finances publiques, et nos engagements européens.

Je commence par nos engagements européens, particulièrement ceux que nous avons pris en décembre 2003, car ils ont le mérite de la simplicité.

Après le déclenchement de la procédure de déficit excessif, heureusement suspendue à l'automne 2003, nous nous sommes engagés à ramener notre déficit public à moins de 3 % du PIB en 2005, alors qu'en 2004, nous partons d'un taux de 3,6 %. Cela veut dire, en une année, plus de 10 milliards d'euros de déficit en moins. C'est considérable.

Au-delà de ces engagements, qui doivent être tenus, il y a le bon sens qui doit nous faire regarder la situation de nos finances publiques telle qu'elle est, et non telle que nous souhaiterions qu'elle soit. La France a un endettement public de 1 000 milliards d'euros. C'est énorme, en valeur absolue, mais aussi en valeur relative. Notre dette représente 64 % du PIB. En 1980, ce taux était de 20,7 %.

M. Louis Giscard d'Estaing. Absolument !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Cette situation doit être regardée telle qu'elle est et aucune majorité ne peut se défausser de sa responsabilité.

En maîtrisant la dépense de l'État à 0 % de croissance en volume, nous ne parvenons qu'en 2006 à ramener la croissance de la dette à un rythme inférieur à celui du PIB, et la dette continuera à croître. Cette décélération est indispensable. Les intérêts de la dette, ce sont 40 milliards d'euros par an, 40 milliards d'euros qui ne vont pas à des dépenses productives dont nous aurions pourtant besoin.

C'est dans ce contexte que doivent désormais être gérées les plus-values de recettes budgétaires. Cette année, nous avons eu 5 milliards d'euros de plus-values fiscales. J'ai considéré avec Dominique Bussereau que, face à 40 milliards d'intérêts par an et à 1000 milliards d'euros de stock de dette, ces 5 milliards devaient être affectés à la réduction du déficit. Quand on est à ce point endetté, on n'a pas d'autre choix que de profiter des bonnes nouvelles pour alléger le poids de la dette. Et le déficit atteindra tout de même 49 milliards d'euros en 2004.

Il faut poursuivre cet effort dans la durée si l'on veut obtenir un résultat. Dans le cas contraire, si l'on se remettait à céder aux charmes des cadeaux fiscaux ou des dépenses surprise, toujours agréables à annoncer en cours d'année, on augmenterait d'autant notre déficit et notre dette, on sacrifierait l'avenir. Bien sûr, cela ne se voit pas tout de suite, mais accroître la charge de la dette, c'est faire payer notre inconséquence à nos enfants. L'histoire budgétaire récente nous en offre malheureusement des exemples.

Je ne peux pas ne pas citer l'épisode de la cagnotte, que chacun connaît.

Plusieurs députés du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. Bien sûr !

M. Didier Migaud. Il n'y avait pas de cagnotte !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Sur 7,1 milliards d'euros de plus-values apparues en cours de gestion 1999, plus de la moitié a servi à financer des dépenses nouvelles.

Le Gouvernement gère ces plus-values conjoncturelles de manière totalement différente puisque nous nous inscrivons dans une démarche de transparence et de prudence. Nous serons d'ailleurs très ouverts aux amendements de l'opposition tendant à renforcer ses droits au sein de la commission des finances.

Les 5 milliards de plus-values que nous attendons ont été annoncés en temps réel, vous en avez eu connaissance en même temps que le Gouvernement. C'est cela, les droits du Parlement. Il n'y a d'ailleurs pas eu l'ombre d'une polémique. Et, monsieur Migaud, ces plus-values ont été affectées en intégralité à la réduction du déficit. Voilà une gestion raisonnable qui ne sacrifie pas l'avenir !

Avec la cagnotte, les fruits de la croissance de 1999 ont été dilapidés.

M. Didier Migaud. Il n'y avait pas de cagnotte !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Sur les 70 milliards de plus-values de recettes dont elle a bénéficié entre 1998 et 2001, la gauche en a consacré 54 % à des augmentations de dépenses pérennes, les 35 heures notamment, 32 % à des baisses d'impôts non financés, et seulement 14 % à la réduction du déficit. Voilà ce que vous avez fait des fruits de la croissance et voilà pourquoi la France a 1 000 milliards d'euros de dette et paie chaque année 40 milliards d'intérêts.

M. Jean-Paul Garraud. C'était irresponsable !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Avec un tel bilan, vous devriez, je pense, voter des deux mains le texte que le Gouvernement vous propose, qui vous empêcherait de refaire dans les années qui viennent la même erreur que celle, consternante, qui a été faite dans les années passées. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Quand les autres remboursaient leurs dettes, vous augmentiez les dépenses de la nation, et, quand la croissance s'en est allée, on n'avait plus de recettes pour les financer. Voilà le problème et l'équation budgétaire de notre pays. Ces chiffres sont à la disposition de la représentation nationale. Naturellement, si vous aviez besoin de précisions, Dominique Bussereau et moi-même vous les apporterions volontiers.

M. Jean-Louis Idiart. C'est donc grâce à nous qu'il y a ce texte !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. L'équation du projet de loi de finances pour 2005 est tout autre : 10 milliards de recettes supplémentaires sur 17 sont affectés à la réduction du déficit, les dépenses ne progressent pas et les impôts sont réduits de 2 milliards. J'assume ce choix politique d'avoir demandé qu'en 2005, on ne baisse pas l'impôt sur le revenu. Le devoir d'un responsable politique, c'est justement d'être responsable, et baisser l'impôt alors que nous avions tant de dettes n'eût pas été un choix compris par les Français. J'ajoute qu'il me paraît compliqué de dire qu'on est pour l'Europe et de considérer que les engagements qu'on prend en Europe n'ont aucune valeur. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) On a pris des engagements, il faut les tenir. Je crois que les Français peuvent le comprendre, parce qu'ils souhaitent avoir des responsables politiques qui pensent ce qu'ils disent et qui font ce qu'ils disent.

Quant au déficit de l'État, il est passé de 2,6 % du PIB en 1999 à près de 4 % en 2002. Voilà comment la croissance forte de la fin des années 90 n'a pas permis de redresser nos comptes, et voilà pourquoi, depuis 2002, avec une croissance très ralentie à partir de l'hiver 2001, c'est à nous qu'il revient de le faire.

La politique, c'est faire des choix. On ne peut pas jouer avec le budget de l'État, qui, naturellement, ne nous appartient pas. C'est le produit du travail des Français, et nous en sommes les gardiens.

Le projet de loi que nous présentons préserve nos finances publiques et garantit le fruit du travail de nos compatriotes ; il pourrait bien recueillir l'unanimité.

Ce projet de loi est très simple, il tient en un article, qui, naturellement, ne fige pas la gestion budgétaire. Gouvernement et Parlement ne peuvent pas être liés à l'avance dans leur discussion. En revanche, il a pour objectif d'obliger le Gouvernement à la transparence. On ne pourra plus, en cours d'année, prendre des décisions qui contrediraient les options de départ annoncées au Parlement, ou bien alors il faudrait venir s'en expliquer.

Pour que cette règle soit pérenne, il faut qu'elle s'impose aux règles de discussion de la loi de finances. C'est donc un projet de loi organique qui est présenté.

Cet article unique prévoit que, chaque année, la loi de finances définira une règle de comportement budgétaire relative à l'utilisation des éventuels surplus de recettes fiscales apparaissant en cours de gestion. À travers cette obligation, le projet de loi pose donc une double exigence d'information du Parlement : préalable, lors de la présentation du projet de loi de finances, et a posteriori, puisque le Gouvernement devra naturellement rendre compte de la gestion des plus-values de recettes, au titre de l'exécution de la loi de finances.

Comment peut-on imaginer les règles de gestion que le Gouvernement aura à présenter ? Si je prends l'exemple de 2004, c'est très simple : s'agissant des 5 milliards d'euros de plus-values apparus en cours d'année, j'ai évidemment considéré qu'ils devaient être intégralement affectés à la réduction du déficit, puisque celui-ci restera supérieur cette année à 3 % du PIB.

Pour 2005, la même règle me semble devoir s'appliquer puisque l'objectif que nous visons est d'avoir des déficits publics inférieurs à 3 %, mais que nous ne serons sans doute pas sensiblement en dessous.

Pour les années suivantes, dès lors que le déficit sera ramené en dessous de 3 %, la question se posera. Ma réponse est qu'une part prépondérante des recettes supplémentaires devrait être affectée à la réduction du déficit budgétaire - par exemple, monsieur Mariton, les deux tiers.

M. Hervé Mariton. Très bien !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Le reste pouvant financer des allégements fiscaux, ou des dépenses nouvelles, mais alors ultra-prioritaires, telles que la recherche ou l'investissement. Il n'est pas question de recycler des recettes supplémentaires dans des dépenses courantes, alors que nous devons faire un effort d'économies structurelles dans le budget.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Tout à fait.

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Cette année, nous supprimons, en net, 7 200 emplois, dans le souci d'entamer un allègement des frais de structure du budget de l'État, dont plus de 50 % sont consacrés à des dépenses de fonction publique. Cela mérite tout un travail d'explication et d'accompagnement, dans le but de pouvoir recréer des marges de manœuvre au sein du budget de l'État.

Cette règle devrait s'appliquer, me semble-t-il, à chaque fois que 1e déficit public peut être contenu en deçà de 3 %. Elle pourrait évidemment être plus souple si le déficit se rapproche de 2 %. Si le déficit est supérieur à 3 %, je propose de consacrer toutes les recettes de la croissance à la réduction du déficit. Si le déficit est contenu entre 2 % et 3 %, on dispose d'une marge de manœuvre : on peut consacrer les deux tiers à la réduction du déficit et un tiers à des dépenses d'investissement, la recherche en étant une. S'il descend en dessous des 2 %, au fur et à mesure que se réduit le déficit, il est normal de se donner une marge supplémentaire. Cette position est cohérente avec la position qui était celle de la France s'agissant de la réforme du pacte de stabilité.

Mesdames, messieurs les députés, il s'agit donc d'éviter les effets d'accordéon. Si l'on veut rembourser la dette de la France, il faut une action sur le long terme. Quel que soit le Gouvernement, qu'il soit de droite, qu'il soit de gauche, il sera confronté à la même équation : trop de dépenses publiques, pas assez de recettes, trop de déficit, trop d'endettement, pas assez de marge de manœuvre. Ce n'est pas une question partisane, mais une question de responsabilité vis-à-vis de la France et vis-à-vis de nos enfants.

Voilà pourquoi le Gouvernement est heureux de vous présenter ce projet de loi organique, en espérant que toutes les sensibilités de l'Assemblée nationale voudront bien considérer qu'au-delà des intérêts partisans, il y a un intérêt supérieur : celui de notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Gilles Carrez, rapporteur de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi organique modifiant la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

M. Gilles Carrez, rapporteur de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi organique modifiant la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire, mes chers collègues, l'endettement étouffe peu à peu toutes nos marges en matière budgétaire. Comme vient de le rappeler M. le ministre d'État, en 1980, il représentait 20 % du PIB ; en 2005, nous en serons à 65 %. Cela donne 40 milliards d'euros d'intérêt de la dette dans le budget, soit autant que le total des budgets de la santé et de la cohésion sociale, de l'enseignement supérieur, de la recherche, du logement, de la justice et de la ville.

Encore avons-nous beaucoup de chance. C'est même miraculeux. Si, aujourd'hui, les taux d'intérêt étaient au même niveau qu'en 1990, ce ne seraient pas 40 milliards qu'il faudrait inscrire, mais le double !

M. Jean-Louis Idiart. C'est extraordinaire ! Quelle chance !

M. Gilles Carrez, rapporteur. Il faut savoir qu'une hausse d'un point d'intérêt représenterait, dans six ou sept ans, 10 milliards d'euros supplémentaires.

Nous n'avons pas le choix : pour maîtriser l'endettement, il faut réduire les déficits. Mais de quel déficit s'agit-il ? Des déficits constatés par rapport aux prévisions ou bien des déficits structurels ?

La notion de déficit structurel est utilisée par Bruxelles, par l'OCDE et par certain nombre de pays, mais je pense, monsieur le ministre d'État, que vous avez eu raison de ne pas retenir cette notion, car, lorsque le déficit réel s'accroît, la majorité soutient en général que le déficit structurel est, lui, en train de diminuer, et, inversement, lorsque le déficit réel se réduit, l'opposition explique que le déficit structurel s'accroît.

Faute d'être capable, dans le débat politique, de définir convenablement le déficit structurel, il vaut mieux prendre une méthode plus directe et plus compréhensible, celle des surplus constatés, que vous avez choisie.

Quelle règle se fixer ? En tendance, si l'économie progresse en moyenne de 2,5 %, les recettes fiscales s'accroissent mécaniquement de 10 milliards d'euros par an. Le problème est qu'en réalité la croissance fluctue, comme on l'a vu ces dernières années, entre 0 et 4 %. Mais la principale difficulté à laquelle nous sommes confrontés, dans les années de forte ou de très faible croissance, c'est le phénomène d'élasticité des recettes. Quand, par exemple, en 1999-2000, la croissance a été de 3 %, les recettes fiscales ont augmenté deux fois plus vite, de 6 %. Quand, au contraire, la croissance faiblit, comme on l'a malheureusement constaté, pour se situer autour de 0,5 % ou 1 %, on peut avoir une diminution des recettes, c'est-à-dire à une élasticité négative.

La conclusion est claire : les recettes supplémentaires liées à des années exceptionnelles de croissance sont des recettes éphémères.

Je ne veux pas remuer le couteau dans la plaie, mais, comme vient de le rappeler le ministre d'État, l'erreur majeure de la précédente majorité a été de considérer - peut-être de bonne foi - les surplus de la croissance 1999-2000 comme définitivement acquis et pouvant donc, sans problème, être transformés soit en dépenses pérennes, soit en baisses d'impôts.

Sur les quinze dernières années, nous n'en avons eu que quatre où les recettes réellement encaissées ont été supérieures aux prévisions. Plus encore, 60 % de ces surplus constatés sont concentrés sur la seule année 2000.

C'était donc une erreur absolue que de gager sur ces seuls surplus de 2000 autant de dépenses supplémentaires - telles que les 35 heures - ou de baisses d'impôts non financées.

Mes chers collègues, contenu de l'évolution préoccupante que nous connaissons depuis vingt-cinq ans, nous devons absolument nous doter de règles de pilotage de nos finances publiques. Une première règle, adoptée depuis maintenant deux ans, consiste à fixer la norme de progression des dépenses, dite de « zéro volume ».

Cette règle, en vertu de laquelle la dépense n'évolue qu'à hauteur de l'inflation, nous devons nous y tenir de façon absolue, car elle nous permet, dès lors qu'il y a un peu de croissance, de retrouver une marge de manœuvre. À ce propos, je regrette qu'elle ait subi un petit coup de canif à l'occasion du collectif...

Si on énonce la règle du « zéro volume », il ne faut pas, immédiatement après, dire que tout est prioritaire : la défense, la justice, la police, la cohésion sociale ! Que la culture est sanctuarisée et qu'il ne faut pas toucher aux affaires étrangères ! Nous aurons l'occasion d'y revenir à l'occasion du collectif, mais je tenais à souligner à quel point le respect de cette règle est indispensable.

Vous nous proposez aujourd'hui, monsieur le ministre d'État, de compléter cette règle par une autre relative aux recettes constatées et aux éventuelles plus-values.

Il y avait plusieurs possibilités s'agissant de la définition de la règle et de la valeur juridique à lui donner. La première aurait pu être d'inscrire, dans la loi organique du 1^er août 2001, la règle de comportement, non seulement en prévoyant l'obligation d'indiquer chaque année à l'avance en loi de finances les modalités d'utilisation des surplus, mais aussi en précisant dans la loi organique à quoi devaient, de façon dominante, être affectés les surplus. C'était votre première option puisque le texte initial évoquait une affectation prépondérante du surplus au désendettement, règle qui aurait été fixée dans la loi organique.

Mais il semble que la possibilité de prendre ce dispositif en loi organique se soit heurtée à des objections juridiques. J'observe, cependant, mes chers collègues, que la loi organique sur l'autonomie financière des collectivités locales dispose que si le taux d'autonomie, pour une catégorie de collectivités, venait à diminuer par rapport à celui constaté en 2003, une loi de finances devrait le corriger dans un délai de deux ans. Il s'agit bien là d'une règle de comportement impérative fixée dans la loi organique. Il semble que le Conseil d'État n'ait pas jugé possible l'inscription d'une notion prépondérante dans une loi organique,...

M. Jacques Brunhes. Vous contestez le Conseil d'État ! Fort bien !

M. Gilles Carrez, rapporteur. ...mais je pense que le débat doit rester ouvert.

Une autre solution pourrait être trouvée dans une loi de programmation de nos finances publiques. Plusieurs de nos collègues ont déposé des amendements en ce sens qui ont été examinés ce matin en commission des finances. Pourquoi ne pas imaginer, de même qu'il existe des lois de programmation du côté des dépenses, qu'on ait une loi de programmation générale sur nos finances publiques ? Certes, ce n'est pas à mi-législature que l'on peut s'engager dans un tel processus. Mais cette idée mérite néanmoins d'être étudiée.

L'option très réaliste que vous avez retenue consiste à renvoyer l'utilisation du surplus à chaque loi de finances. Concrètement, un article de la loi de finances pour 2005 - nous découvrirons tout à l'heure ce dispositif - indiquera donc quelle sera l'utilisation d'un éventuel surplus. Compte tenu de l'état de nos finances, la sagesse voudrait - et je sais, monsieur le ministre d'État, que cette position est aussi la vôtre - que la totalité de ce surplus soit affectée à la réduction de l'endettement et du déficit ; tel est en tout cas le sens de l'amendement que je défendrai tout à l'heure.

La règle de comportement que vous proposez de fixer me semble marquer une étape essentielle dans notre recherche d'un meilleur pilotage de nos finances. Vous l'avez dit hier devant l'Association des maires de France, qui ont été très réceptifs à ce discours. En effet, alors que nous sommes tenus, en tant que maires, d'équilibrer nos budgets, vous avez rappelé qu'un acteur peut s'exonérer de cette obligation et se permettre de financer par emprunt des dépenses de personnel ou des frais financiers : l'État !

M. Jean-Louis Idiart. Bien sûr !

M. Gilles Carrez, rapporteur. J'ai bien senti que la salle, en entendant ces propos courageux, a parfaitement compris le problème.

M. Didier Migaud. Nous les avions sensibilisés avant !

M. Gilles Carrez, rapporteur. Alors que la question du montant des dotations rend difficiles les relations entre les collectivités locales et l'État, chaque Français - qu'il ait des responsabilités de maire ou qu'il soit un simple citoyen - doit tenir compte du fait que nous ne pouvons plus continuer à avancer dans la voie de l'endettement, et qu'il faut absolument corriger cette situation.

Je vous suis donc très reconnaissant, monsieur le ministre d'État, de nous proposer cet après-midi une règle de comportement qui, je n'en doute pas, fera date dans l'histoire de nos finances publiques. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi organique modifiant la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Je précise que M. Bouvard dispose d'un temps de parole de quinze minutes, et non de cinq minutes comme l'indiquait la feuille jaune de séance.

M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi organique modifiant la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous sommes aujourd'hui réunis pour discuter d'une modification de la loi organique relative aux lois de finances dont l'objet est de placer la réduction des déficits et, partant, de la dette publique pesant sur les générations futures au cœur de notre stratégie de finances publiques. Je ne reviendrai pas sur les modalités pratiques de ce dispositif, car cette tâche revient en priorité au rapporteur général, et je partage l'excellente analyse que vient d'en faire M. Gilles Carrez.

Je souhaite en revanche, à bientôt un mois de l'entrée en vigueur pleine et entière de la LOLF, faire le point sur la mise en œuvre de celle-ci et sur les défis qui attendent le Gouvernement et le Parlement au cours de l'année 2006, qui s'annonce cruciale pour l'organisation de nos finances.

J'évoquerai d'abord la maquette. Conformément à l'article 66-1 de la LOLF, le projet de loi de finances pour 2005 a été accompagné d'un document le présentant sous le format missions/programmes/actions, conformément à la maquette présentée par le Gouvernement en juin dernier. Il s'agit d'un document particulièrement utile, d'une part, parce qu'il présente pour la première fois par mission les grandes masses budgétaires de l'État et, d'autre part, parce qu'il permettra des comparaisons à périmètre constant lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2006.

La maquette proposée par le Gouvernement répond, pour l'essentiel à l'attente du Parlement. Bien qu'elle ait repris un grand nombre des propositions formulées par la mission d'information de la commission des finances consacrée à la LOLF, certains points de désaccord, que vous connaissez, persistent toutefois : la mission « remboursements et dégrèvements » - qui, avec 68,3 milliards d'euros, est la première mission du budget général -, le découpage en programmes de la mission « défense » et la mission mono-programme « Conseil économique et social », ainsi que l'absence d'une mission interministérielle « écologie et prévention des risques ». Par ailleurs, la réforme - nécessaire - de la redevance de l'audiovisuel que nous avons adoptée a pour conséquence inattendue de transformer la mission « médias » en mission monoprogramme. Une solution doit être trouvée sans qu'elle entraîne la disparition de cette mission et le rattachement artificiel du programme « presse » à la mission du Premier ministre.

Pour ce qui est de la maquette et du nouveau principe de spécialité budgétaire qui la sous-tend, des travaux d'ordre réglementaire sont en cours : la mise en place des budgets opérationnels de programme - les BOP -, la réforme du contrôle financier et la gestion des fonds de concours. Dans tous ces dossiers, il conviendra de veiller à trouver un équilibre entre la nouvelle liberté de gestion des responsables de programme et la nécessaire maîtrise des finances publiques.

Enfin, cette nouvelle maquette obligera le Parlement à repenser son mode de contrôle, et en particulier à harmoniser le plus possible les portefeuilles des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis avec la division du budget en missions et programmes. L'Assemblée nationale, et particulièrement sa commission des finances, devra être exemplaire sur ce point.

Outre la présentation de la maquette dans son format quasi-définitif, le projet de loi de finances pour 2005 a permis au Parlement de découvrir les avant-projets annuels de performance, permettant une première approche des documents budgétaires dont nous disposerons l'an prochain pour remplacer les actuels bleus. Il s'agit, bien sûr, d'une version a minima des futurs PAP, puisque n'y figurent ni la justification au premier euro, ni les dépenses fiscales afférentes. On y trouve, en revanche, la première version des objectifs et des indicateurs rattachés à chacun des programmes.

Il s'agit là d'un point essentiel de l'équilibre général de la réforme : le Parlement n'a accepté de réduire la portée du principe de spécialité budgétaire qu'en échange d'une réorientation de la gestion publique vers la performance, dont les objectifs et les indicateurs sont la manifestation concrète.

Chaque avant-PAP dont nous disposons comprend donc une batterie d'objectifs et d'indicateurs dont la pertinence a fait l'objet d'une première analyse dans le cadre des rapports spéciaux. L'appréciation portée est très variable et il faut convenir que l'exercice est difficile, car l'action publique n'est pas toujours quantifiable. Ce travail doit maintenant être poursuivi - vous l'avez d'ailleurs souhaité, monsieur le ministre d'État, et je tiens à vous en remercier - et la mission d'information de la commission des finances effectuera, avec l'aide des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis des autres commissions qui le souhaiteraient, un travail d'analyse sur le dispositif de performance proposé. Il nous sera néanmoins impossible de procéder à une analyse détaillée de chacun des objectifs et indicateurs et nous devrons nous contenter d'exemples représentatifs en essayant de dégager une doctrine. Ma conviction est que l'élaboration d'objectifs et d'indicateurs pertinents sera un travail de longue haleine dans lequel les parlementaires devront jouer un rôle d'aiguillon permanent auprès des administrations.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Tout à fait !

M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Un autre chantier qui nous attend en 2006 est la modernisation de l'informatique comptable et financière de l'État grâce au projet Accord 2. Il a été indiqué que l'essentiel de la réforme budgétaire serait assuré grâce au projet « Palier 2006 ». Pouvez-vous, messieurs les ministres, nous donner des précisions sur ce chantier essentiel, en particulier sur la durée de la solution transitoire retenue ?

Enfin, se pose le problème du périmètre des plafonds d'autorisation d'emplois. Ceux-ci représentent une avancée réelle pour l'autorisation parlementaire, qui portera non plus sur un flux de création d'emplois, mais sur un stock d'emplois autorisés chaque année. Pour autant, cette avancée est limitée par le fait que seuls les emplois rémunérés directement par l'État figureront dans ce plafond, contrairement à la volonté du législateur organique. En effet, cette perspective risque, pour certains ministères, de priver les PAE de toute portée : pourquoi, par exemple, autoriser un plafond d'emplois pour la politique culturelle s'il n'inclut pas les personnels des établissements chargés de mettre en œuvre cette politique ? Comme je l'ai déjà indiqué à cette tribune, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2003, a décrit cette mécanique avec précision. De même, quel sens y aurait-il à ouvrir un plafond pour la politique de la recherche si ce plafond ne comprend pas les chercheurs ? En outre, en limitant ainsi le PAE, on crée une sorte de prime à la débudgétisation qui pourrait, à la longue, se révéler dangereuse.

Nous vous proposerons donc un amendement visant à corriger, de façon progressive et raisonnable, cette limitation à l'autorisation parlementaire.

Au-delà de la mise en œuvre de la LOLF et des progrès qu'il nous faudra accomplir ensemble pour que celle-ci soit à la fois un outil de transparence de la gestion publique et de plus grande efficacité de la dépense publique - ce qui suppose aussi la réussite concomitante des stratégies ministérielles de réforme -, j'évoquerai, pour conclure, deux propositions formulées par la commission spéciale.

Ma conviction profonde, monsieur le ministre d'État, est qu'avec la mise en œuvre du quinquennat, la v^e République a définitivement changé de nature, dans le sens d'une plus grande présidentialisation du régime. Cela est d'autant plus vrai que, depuis 2002, le Président de la République et le Premier ministre appartiennent à la même majorité, et que le second est l'acteur de la politique présidentielle. Or, un vrai régime présidentiel ne peut être viable dans la durée que si les pouvoirs sont équilibrés, ce qui suppose, l'initiative étant concentrée dans les mains du chef de l'exécutif, un renforcement radical du pouvoir de contrôle du Parlement - et singulièrement de l'Assemblée nationale, seule chambre élue au suffrage universel direct.

La LOLF est l'un des outils de ce contrôle renforcé, mais le contrôle tel qu'il est mis en œuvre à l'Assemblée nationale est encore limité et n'est pas assez visible dans une société où la médiatisation est aussi l'un des instruments d'un certain équilibre des pouvoirs. Il s'agit donc aujourd'hui de rendre le contrôle de l'Assemblée nationale sur la gestion de l'État plus visible pour nos concitoyens. En ouvrant à la presse les auditions de la mission d'évaluation et de contrôle - la MEC - de la commission des finances, qui a pris le relais de l'office d'évaluation des politiques publiques, une première ouverture a été faite.

Nous souhaitons aujourd'hui aller plus loin. C'est pourquoi la commission spéciale, sur ma proposition et sur celle du rapporteur général, Gilles Carrez, et en accord avec Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, a souhaité pouvoir organiser un débat sur le rapport annuel de la Cour des comptes et, le cas échéant, sur les rapports particuliers.

Il s'agit certes d'éclairer ainsi la représentation parlementaire sur les observations de notre plus haute juridiction financière, mais aussi de permettre au Parlement d'exercer un véritable droit de suite sur les observations formulées, dont certaines, nous le savons, sont répétées année après année sans qu'on observe aucune évolution, sinon parfois des corrections partielles en matière de pratique et de gestion.

À l'occasion de l'échange noué par la commission des finances avec nos homologues de la Chambre des Communes du Royaume-Uni et le NAO, équivalent britannique de la Cour des comptes, son président me faisait observer que plus de 90 % des recommandations et observations du NAO étaient suivies d'effet.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Oui !

M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Sans faire injure à notre juridiction financière - et la situation n'est d'ailleurs pas de son fait -, force est de constater que nous sommes très loin de ce résultat.

L'objet de notre amendement est de faire descendre la culture du contrôle dans l'hémicycle, de permettre le débat sur les principales observations de la Cour et la discussion en toute transparence sur la prise en compte des recommandations de celle-ci ; il est aussi de dire les raisons qui ont poussé tel ou tel ministère à agir différemment et - pourquoi pas ? - de permettre au Parlement, dans certains cas, de faire savoir qu'il partage cette analyse, car il ne s'agit assurément pas de substituer l'observation de la juridiction financière à la décision de la représentation nationale. Cet amendement peut changer profondément la nature d'une séance qui se limite à la remise académique, une fois par an, du rapport dont seuls les éléments repris par le rapporteur général ou par tel rapporteur spécial à l'occasion du vote du budget ou de la loi de règlement ouvrent une discussion segmentée et trop timide au sein de notre assemblée.

Si le renforcement du contrôle passe par un contrôle plus visible, il suppose aussi, je ne crains pas de le dire, un renforcement des droits de l'opposition. L'exercice est difficile car, lorsque nous sommes dans la majorité, nous sommes rarement enclins à accorder ce que réclame l'opposition - et cela vaut quelle que soit la majorité. Pour autant, de même qu'une avancée a eu lieu avec la mise en place d'une coprésidence associant l'opposition et la majorité lors de la création de la MEC, il est aujourd'hui nécessaire d'ouvrir à l'opposition la possibilité de participer au suivi de l'exécution du budget sur des points pour lesquels subsisteraient des interrogations en dehors du champ couvert par les rapporteurs spéciaux issus de ses rangs.

La mise en œuvre de cette disposition se heurte à des difficultés. La première est l'absence, dans notre pays, de statut de l'opposition : cela ne fait pas partie de notre culture. Aucune disposition constitutionnelle n'indique, d'ailleurs, ce qu'est l'opposition, et ce n'est pas une loi organique qui peut y pourvoir. La seconde est la nécessité, afin d'assurer le bon fonctionnement de nos assemblées, de ne pas affaiblir le rôle des rapporteurs généraux en ouvrant la voie à la création d'une sorte de « contre-rapporteur général ».

Plusieurs rédactions de cet amendement ont été envisagées pour trouver une solution à ces difficultés. Celle que nous proposerons tout à l'heure me semble répondre, en tout état de cause, à notre désir d'une plus grande transparence là aussi et d'une reconnaissance de la place de l'opposition et du rôle qu'elle peut jouer dans la mise en œuvre du contrôle.

Au-delà des dispositions du texte relatives à l'affectation d'un éventuel excédent de recettes, qui relèvent de la même logique de transparence et du même principe de bonne gestion, cette loi organique peut être l'occasion de parfaire une réforme portée consensuellement sous la précédente législature. Je souhaite que le Gouvernement, conscient de la nécessité d'un rôle accru du Parlement et d'un contrôle plus fort, souscrive à ces demandes à l'heure où nos concitoyens s'interrogent de plus en plus sur l'efficacité de la dépense publique. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Louis Giscard d'Estaing.

M. Louis Giscard d'Estaing. Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, permettez-moi de souligner à mon tour combien ce débat est utile, parce qu'il nous renvoie à des constats de fond sur la gestion de la dépense publique, notamment depuis 1981,...

M. Jean-Louis Idiart. Oh ! là ! là ! Avec l'inflation que vous nous aviez laissée, vous pouvez parler !

M. Louis Giscard d'Estaing. ...à la question de l'affectation des éventuelles plus-values fiscales, ainsi qu'à la nature des hypothèses de recettes sur lesquelles sont construits nos budgets. Et c'est en fonction de ces hypothèses et de leurs éventuelles réalisations qu'apparaissent des marges de manœuvre.

Commençons par examiner ce dernier point : les hypothèses de croissance retenues dans notre budget. Cette question a connu son paroxysme avec le budget 2002 - n'est-ce pas, monsieur Migaud ? Mais l'observation s'adresserait à M. Fabius aussi, s'il était présent. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Didier Migaud. C'est petit, tout ça !

M. Louis Giscard d'Estaing. Les prévisions de croissance méritent de retenir toute notre attention. Comme vous l'avez rappelé, monsieur le ministre d'État, notre pays a connu, sans discontinuer depuis 1981, des budgets présentés en déficit. Or, malgré cette situation - je suis navré de devoir le répéter -, les déficits se sont parfois avérés encore supérieurs à leur niveau initialement prévu. Les hypothèses de croissance ont été, comme l'a rappelé le rapporteur, supérieures aux prévisions seulement quatre fois en quinze ans. Ceci devrait donc nous inciter à adopter une hypothèse de stricte prudence. Nous pourrions ainsi avoir une règle simple dans la fixation du taux de croissance, en ne retenant pas l'hypothèse moyenne, celle dite « du consensus des économistes », mais, par exemple, la moitié de ce taux. En effet, nous avons expérimenté, aux dépens de nos finances publiques, les erreurs de prévision des économistes, quand il ne s'est pas agi, comme pour le budget 2002, d'une hypothèse de croissance purement irréaliste. Mais ceci n'a pas été le cas pour le budget 2004 puisque l'hypothèse de croissance de 1,7 % a été sensiblement dépassée, ce qui nous permet donc d'aborder aujourd'hui la question de l'affectation des recettes fiscales supérieures aux prévisions, lesquelles s'élèvent à 7,6 milliards d'euros pour cette année.

Toutefois, comme vous l'avez fort justement rappelé, monsieur le ministre d'État, il ne s'agit pas de dilapider de tels excédents, mais bien d'affecter les surplus de recettes en fonction de la structure du budget de l'État, notamment au regard du poids de la dette et des charges de fonctionnement, qui s'accroissent au détriment de l'investissement.

Or, l'endettement public, qui n'était que de 20 % en 1980, est aujourd'hui bien supérieur, puisqu'il atteint plus de 60 %. Ceci nous oblige à réduire, dès que possible, la charge de la dette publique, à la fois pour dégager des marges de manœuvre budgétaires et pour ne pas faire peser sur les générations futures la charge du remboursement d'un tel endettement. C'est bien sûr pourquoi je souscris entièrement au principe qui consisterait à affecter les deux tiers de ces surplus à l'apurement de la dette.

Enfin, c'est pour aller dans le sens de la loi organique sur les lois de finances, comme vient de le souligner le président de la commission spéciale, Michel Bouvard, que doit bien entendu avoir lieu ce type de débat dans notre assemblée, afin que soient effectivement débattues et décidées les affectations de ces recettes supplémentaires.

C'est pourquoi ce projet de loi organique est utile et qu'il recevra notre entier soutien. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. Merci de votre concision, monsieur Giscard d'Estaing.

La parole est à M. Didier Migaud.

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Merci également monsieur Giscard d'Estaing ! Quant à M. Migaud, peut-être conviendrait-il que je le remercie avant qu'il ne parle. (Sourires.)

M. le président. Monsieur Migaud, vous avez la parole.

M. Didier Migaud. Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances n'a connu, avant d'être abrogée,...

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire. Elle n'est d'ailleurs pas encore abrogée !

M. Didier Migaud. ...que deux modifications mineures en quarante-deux ans d'existence, malgré les trente-six propositions de loi déposées pour la modifier ou pour l'abroger et les multiples critiques qu'elle avait suscitées dès son entrée en vigueur.

Paradoxalement, la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, malgré son caractère consensuel et l'absence de véritable critique proférée à son encontre depuis son adoption, fait déjà l'objet d'une proposition de modification. II peut paraître curieux que ce texte soit modifié avant même d'être complètement entré en application, même s'il est vrai que les modifications envisagées ne concernent pas le coeur de la loi, à savoir la gestion des finances publiques, mais plutôt les modalités de pilotage des finances publiques.

Faut-il s'en attrister ? Faut-il au contraire s'en réjouir ?

La réponse à cette question dépend évidemment de la nature des modifications qu'il s'agit d'apporter. Mais on ne peut, par principe, regretter qu'un texte évolue, à partir du moment où l'on est hostile à ce que la réglementation soit gravée dans le marbre une fois pour toutes. Et cette considération vaut d'ailleurs tout autant pour la loi française que pour tout autre texte européen.

Je tiens à dire, pour prolonger les propos de Michel Bouvard, que cette loi organique est pour moi un objet de satisfaction, de fierté,...

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Ah !

M. Didier Migaud. ...que je suis très heureux d'en partager la paternité avec Laurent Fabius. Et je dis avec courtoisie à notre collègue Louis Giscard d'Estaing que, certes, M. Fabius n'est pas là, mais peu importe qu'il soit absent aujourd'hui dès lors qu'il a su être présent au moment le plus décisif et qu'il a, en grande partie, permis à ce texte d'exister. Je suis heureux également d'en partager la paternité avec Alain Lambert, sans lequel rien - et je l'ai toujours dit - n'aurait été possible.

M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Très bien ! C'est vrai !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Sans oublier M. Migaud ?

M. Jean-Louis Idiart. Il ne peut pas partager la paternité avec lui-même, monsieur le ministre d'État ! (Sourires.)

M. Didier Migaud. En effet ! Je veux donc rendre hommage au travail réalisé depuis par une autre majorité, par d'autres ministres, tout d'abord par Alain Lambert, puis aujourd'hui par Nicolas Sarkozy et par Dominique Bussereau. Je tiens à saluer, monsieur le ministre d'État, l'énergie que vous dépensez pour que ce texte voie le jour dans l'esprit qui a été le sien dès l'origine. Mais nous devons rester vigilants, attentifs, à ce que ce travail qui nous a rassemblés à l'époque, au-delà des sensibilités politiques qui sont les nôtres, reste tout à fait d'actualité et à ce que son application corresponde à son esprit initial. Ce sera le cas à partir du moment où le pays et les différentes sensibilités politiques resteront rassemblés autour des objectifs de la LOLF : l'évaluation, le contrôle, la transparence, plus d'efficacité dans la gestion publique, plus de souplesse, mais aussi plus de responsabilité au niveau des gestionnaires publics. La LOLF, ne l'oublions pas, est un outil. Nous pouvons avoir des divergences sur les politiques conduites - nous en avons et je vais y venir ! -, mais, sur l'outil, nous devons nous accorder.

Je dirai quelques mots sur ce que nous pensons de ce projet de loi organique, puis j'évoquerai les opportunités de modifier d'autres points de la LOLF que nous offre ce texte.

Le Gouvernement souhaite afficher une orthodoxie budgétaire qui est, en fait, très fortement démentie par les faits.

M. le secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire. Oh !

M. Didier Migaud. Les finances publiques ont explosé depuis juin 2002. Le directeur du budget l'avait d'ailleurs lui-même reconnu dans une interview : « Les finances publiques françaises se trouvent dans une situation dégradée. » Il ajoutait : « La France se trouve depuis 2002 en situation de déficit excessif. » L'année 2003, dernière année dont les chiffres sont connus, a notamment été une année noire pour nos finances publiques : le déficit public, avec un record historique en valeur, est de 4,1 % du PIB ; la dette publique atteint un record, lui aussi historique, de 63,7 % du PIB. La France a dépassé, pour la première fois, le plafond de 60 % prévu par le pacte de stabilité et de croissance, avec lequel elle est donc désormais doublement en infraction : selon le critère du déficit et selon celui de la dette.

Monsieur le ministre d'État, je vous ai écouté avec attention nous dire que vous teniez des chiffres à notre disposition. Il se trouve que, moi aussi, je les ai examinés ; je n'en ai pas la même lecture. Nos comptes publics ont dépassé les bornes en 2002. Avant, nous avions réussi à faire baisser les ratios de la dette publique. Je vous renvoie moi aussi aux chiffres. J'ai le tableau de l'évolution, depuis 1989, de la dette publique en points de PIB, et on peut constater qu'elle augmente jusqu'en 1997 et encore en 1998. Mais, à partir de 1998, la baisse est enclenchée et se poursuit en 1999, en 2000, en 2001. La dette remonte en 2002, après un collectif budgétaire où vous avez singulièrement aggravé la situation de nos comptes publics. Je vous renvoie à l'audit que vous aviez vous-même commandé, qui faisait état, dans les hypothèses les plus pessimistes, de 2,6 % de déficit public, alors que vous l'avez fait exploser depuis.

Nous partageons sûrement, monsieur le ministre d'État, une certaine responsabilité dans l'augmentation de l'endettement.

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Voilà qui est mieux !

M. Didier Migaud. Cela dit, l'objectivité devrait vous conduire à reconnaître que le comportement de l'actuelle majorité n'a pas été aussi vertueux que vous le dites. D'autant que, non seulement vous avez aggravé la situation de nos comptes publics, mais, en plus, vous avez aggravé très fortement les inégalités dans notre pays, à travers vos politiques économique, budgétaire, fiscal, profondément injustes. C'est d'ailleurs le principal reproche que nous vous faisons. Et c'est encore le cas dans le projet de loi de finances pour 2005.

J'ai déjà eu l'occasion de l'écrire dans mon rapport d'information sur la dégradation des comptes publics depuis juin 2002 : je suis convaincu de l'intérêt d'une nouvelle amélioration des règles institutionnelles de pilotage et de contrôle de la politique économique et budgétaire. Lors de son audition par la commission des finances de notre assemblée, à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, vous aviez indiqué votre volonté de « doter notre pays de règles de comportement budgétaire pluriannuelles », dont celle-ci, que vous présentiez à l'époque à grand renfort de communication : l'affectation automatique de la moitié au moins de tout surplus éventuel de recettes par rapport aux prévisions, à la réduction de la dette publique.

Or, depuis, la montagne, à l'époque médiatique, a accouché d'une souris organique, puisqu'il n'est plus question que d'un simple article arrêtant les modalités selon lesquelles pourraient être utilisés les éventuels surplus par rapport aux prévisions. Il n'est pas besoin d'insister sur les erreurs en matière de prévisions de croissance et de recettes fiscales pour 2003 pour comprendre que la portée pratique de la loi organique que vous proposez peut être réduite à néant par des prévisions ou par des évaluations insincères ou peu sincères.

Une autre faiblesse de ce texte est perceptible dans votre proposition de commission chargée d'évaluer les surplus éventuels de TVA liés à la consommation d'essence et de fioul domestique.

M. Hervé Mariton. Il faut apprendre à faire des additions et des soustractions, monsieur Migaud !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Il est surtout à l'aise dans les soustractions ! (Sourires.)

M. Didier Migaud. Évitez la polémique, monsieur le ministre d'État. À partir du moment où l'on se trompe, peut-être sincèrement, sur les prévisions de recettes, tout ce que nous faisons là est malheureusement de peu de portée, parce qu'il suffit de sous-estimer les hypothèses de recettes pour ne jamais se trouver dans la situation dans laquelle s'appliquerait votre projet de loi organique.

La seconde faiblesse majeure de votre proposition initiale est d'être, paradoxalement, peu volontariste. En effet, en l'absence de toute disposition dans la loi de finances initiale - et vous le démontrez, d'ailleurs, dans le cadre de votre collectif -, c'est l'intégralité des recettes supplémentaires qui viennent en diminution du déficit public, lorsqu'elles sont constatées en loi de règlement.

Si cette loi organique avait existé en 1999, nous n'aurions probablement pas pu affecter 82 % des surplus de recettes constatés au désendettement. Vous avez parlé de la « cagnotte », terme qui n'a pas été inventé par nous, mais par l'actuel Président de la République. Je comprends donc, d'une certaine façon, que vous puissiez lui reprocher un comportement qui était en fait peu responsable à l'époque, j'en conviens. Comment parler de « cagnotte » quand on est un responsable politique, alors même que le déficit du budget de l'État reste important ?

M. Philippe Auberger. Vous auriez dû plutôt parler de la cassette d'Harpagon. (Sourires.)

M. Didier Migaud. En usant de ce terme, le chef de l'État a volontairement entretenu une confusion. Heureusement que nous ne l'avons pas suivi ! Heureusement que nous avons eu un comportement plus responsable que l'opposition de l'époque, puisque nous avons affecté, je le répète, plus de 80 % des surplus de recettes au désendettement.

Pourquoi avons-nous, à l'époque, affecté la quasi-totalité de ces surplus au désendettement, malgré la pression du Président de la République et de l'opposition de l'époque ? Précisément en vertu de l'attention que nous portions et que nous continuons de porter à la dynamique de l'endettement public à travers la notion de solde primaire, celui-ci étant alors encore déficitaire en 1998.

Cette référence nous paraît en effet plus pertinente que celle que vous proposez. Ce solde se définit comme la différence entre les recettes et les dépenses, minorées de la charge de la dette. L'équilibre constaté permet ainsi d'apprécier le niveau objectif de déficit public qui permet de stabiliser le poids de la dette publique, lequel a tendance à augmenter spontanément en raison d'un processus auto-entretenu, la charge d'intérêts générée par la dette conduisant à augmenter le déficit budgétaire. Dès lors, si ce ratio dégage un excédent, la dette publique diminue.

Nous considérons que, à l'instar de la règle de conduite qui a été suivie entre 1997 et 2001, l'équilibre du solde primaire doit être un des objectifs principaux du pilotage des finances publiques, puisqu'il permet de stabiliser l'encours de la dette publique puis de le faire baisser en proportion du PIB. Nous avons fait des propositions allant dans ce sens. Je n'y insiste pas, mais nous pensons que cette règle pourrait avoir des effets plus positifs que celle que vous proposez.

Je voudrais terminer, monsieur le ministre d'État, en essayant de vous faire des propositions visant à enrichir le texte que vous nous proposez. Je tiens d'ailleurs à vous dire, avant que vous ne quittiez cet hémicycle, que nous ne nous opposerons pas à votre proposition à partir du moment où nous nous interrogeons sur sa portée même. Mais nous souhaiterions que votre texte soit enrichi, et notamment à travers des propositions qui tendent à donner à l'opposition des pouvoirs de suivi et de contrôle du budget de notre pays.

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Si tel est le cas, vous le voterez ?

M. Didier Migaud. Je reconnais que c'est une faiblesse de notre loi organique. Peut-être par prétention, je n'avais pas prévu cette hypothèse (Exclamations et rires sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire)...

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Il n'avait pas prévu d'être dans l'opposition !

M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. C'est quelque chose qu'on prévoit rarement !

M. Didier Migaud. Je n'avais pas prévu que l'opposition serait privée de tout pouvoir de contrôle et de capacité d'investigation, alors même que, dans mon esprit, il était totalement évident qu'elle devait disposer de ce pouvoir. Lorsque la gauche est majoritaire à l'Assemblée nationale, l'opposition nationale bénéficie de ce pouvoir de contrôle à travers les responsables qu'elle a au Sénat.

M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Cela pourrait changer un jour !

M. Didier Migaud. Oh, ce jour n'est pas encore venu, malheureusement !

Aujourd'hui, nous sommes dans une situation où l'opposition est en fait privée de toute capacité de contrôle. Nous sommes, monsieur le ministre d'État, comme j'aurai l'occasion de le redire tout à l'heure, la seule démocratie parlementaire au monde à être dans cette situation. J'espère que nous allons profiter de cette occasion pour avancer en la matière. C'est en tout cas le sens des amendements que nous défendrons. Je souhaite que nous puissions donner du contenu à votre projet de loi organique. Nous avons là l'occasion de faire progresser la démocratie parlementaire. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Pierre-Christophe Baguet.

M. Pierre-Christophe Baguet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi organique que nous examinons aujourd'hui participe d'une amélioration de la procédure budgétaire en ce qui concerne l'utilisation éventuelle de ce que nous appelons très communément une « cagnotte ».

L'histoire pré-parlementaire de ce projet de loi organique, pourtant récent, est déjà riche de rebondissements. En effet, le Conseil d'État a vidé le projet initial du Gouvernement de l'essentiel de sa substance, pour des raisons somme toute légitimes qui tiennent à sa constitutionnalité.

La volonté du ministre d'État était, rappelons-le, de conférer un statut « organique » à l'obligation d'affecter pour partie un éventuel excédent de recettes à la réduction du déficit.

Cette intention est tout à fait louable. En effet, notre dette publique explose et menace dangereusement, dans le long terme, nos équilibres économiques et sociaux. Le groupe UDF ne cesse de demander aux gouvernements successifs de faire de l'assainissement des finances publiques une priorité nationale. Nous portons cette idée dans le débat public depuis bien longtemps, et tout particulièrement au Parlement.

Nous nous réjouissons donc qu'un projet de loi puisse nous faire avancer face à ce grand défi, à cette grande obligation de responsabilité que nous avons envers les générations futures. Malheureusement, nous considérons que cette proposition du Gouvernement a une portée trop limitée, pour au moins deux motifs.

Le Gouvernement propose que soit inscrite dans la loi de finances l'affectation d'éventuelles recettes supérieures à la prévision, ce qu'on appelle, encore une fois, une cagnotte. Concrètement, il nous est proposé qu'un article inscrit en première partie de loi de finances précise l'utilisation de ces recettes supplémentaires en les affectant, par exemple, pour partie à la réduction du déficit. Quelle est en réalité la portée juridique de cet article ? En quoi cela évitera-t-il le débat sur une éventuelle autre affectation ? Ce qu'une loi fait, une autre loi peut parfaitement le défaire. S'il advenait que, pour des raisons économiques ou politiques, un gouvernement décide de les affecter à une autre dépense, il serait parfaitement libre de le faire, grâce à un simple article de modification inséré dans n'importe quelle loi, et particulièrement dans une loi de finances rectificative.

La deuxième faiblesse de ce projet réside dans notre réticence, qui nous est commune à tous, à traiter de la vraie question : la différence entre les prévisions de la loi de finances initiale et son exécution. Nous pensons notamment aux moins-values fiscales. L'exemple de l'exécution de la loi de finances pour 2003 illustre parfaitement mon propos. Les hypothèses de croissance très optimistes retenues à l'époque par le Gouvernement - et ce malgré les nombreuses interrogations du groupe UDF - l'ont conduit à surestimer très largement les recettes de l'année 2003. Au final, ce sont 11 milliards d'euros de recettes fiscales et non fiscales qui ne sont pas rentrées dans les caisses de l'État. L'impact a été immédiat : le déficit réalisé en 2003 a été supérieur de 20 % à ce que le Parlement avait approuvé. Quelle est la valeur d'une loi de finances qui connaît une telle marge d'erreur ?

Face à ces deux questions, le groupe UDF a une proposition simple et probablement plus efficace. Dès lors qu'il y aurait un écart significatif, à la hausse comme à la baisse, entre les prévisions de recettes et l'exécution, le Gouvernement serait tenu de présenter un projet de loi de finances rectificative dans un délai de deux mois. Cela réglerait nombre des problèmes qui ont été évoqués, et permettrait au passage - ce qui est loin de nous être indifférent - de revaloriser le rôle du Parlement.

La commission spéciale chargée d'examiner ce projet de loi organique, à laquelle participait mon éminent collègue Charles de Courson,...

M. le secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire. Très éminent !

M. Pierre-Christophe Baguet. Très éminent, en effet, monsieur le secrétaire d'État.

Cette commission spéciale, donc, a eu un débat très riche et très intéressant. Elle a cependant refusé cette idée, pour deux raisons.

Tout d'abord, elle a considéré que proposer un projet de loi de finances rectificative en cas de moins-values significatives aurait pour conséquence d'aggraver la situation de récession qui aurait provoqué ce manque à gagner ! Elle pense que limiter la dépense publique pour éviter une explosion du déficit aurait un effet récessif ! Cela reste à prouver, et le groupe UDF ne partage pas ce point de vue. Nous défendons en effet l'idée que c'est précisément l'explosion de la dette qui met en danger les équilibres économiques, à long terme mais aussi à moyen terme. À force de vouloir combler artificiellement les périodes de creux de croissance, pour des raisons essentiellement « court-termistes », si vous me permettez l'expression, et politiques, nous finissons par accepter de voir exploser notre endettement public, lequel, in fine, sera véritablement destructeur de croissance.

On nous oppose aussi l'impossibilité de mesurer l'écart entre les prévisions et l'exécution. Cette objection nous étonne, car nous recevons tous les mois un état des finances publiques, qui indique précisément les recouvrements des différentes recettes. En réalité, la disposition existe mais nous refusons de nous en servir.

Le groupe UDF a des propositions concrètes et applicables pour remédier à ces faiblesses. Je les présenterai tout à l'heure, avec des amendements argumentés.

Je souhaite évoquer un autre point, qui aurait pu avoir toute sa place dans ce projet de loi organique, car il s'inscrit pleinement dans cette démarche volontaire d'une plus grande transparence, et en toute responsabilité.

Nous vous proposerons de rendre obligatoire la présentation des lois de finances à l'équilibre de fonctionnement. Depuis plusieurs années, quels que soient les gouvernements, le Parlement accepte de voter des lois de finances qui présentent des déficits de fonctionnement, ce qui signifie que nous endettons les générations futures pour payer nos dépenses courantes. Si le déficit est compréhensible et parfois justifié dès lors qu'il sert à financer des dépenses qui bénéficieront aux générations futures, il ne l'est pas, par définition, dans le cas des dépenses de fonctionnement. Compte tenu du taux d'endettement de l'État français, qui atteint des records et qui vient s'ajouter au déficit démographique des générations futures, il apparaît indispensable de prévoir qu'à l'avenir, les lois de finances soient présentées à l'équilibre de fonctionnement. Voter notre amendement démontrerait réellement notre volonté commune d'assainir les finances publiques.

Enfin, je souhaite revenir brièvement sur les propositions faites en commission d'associer des parlementaires dits de l'opposition au contrôle budgétaire. L'idée est en soi séduisante, mais elle ne traite pas de l'essentiel. On peut prévoir tous les pouvoirs que l'on veut, la question du contrôle réside ailleurs. Elle est d'abord dans la nécessité de rééquilibrer la démocratie française en faveur du Parlement et en faveur du dialogue entre majorité et opposition. Tant que nous continuerons à penser, lorsqu'on est dans la majorité, que tout ce que dit l'opposition est stupide, et quand on est dans l'opposition, que tout ce que fait la majorité est néfaste, nous n'arriverons pas à régler véritablement les problèmes des Français. Nous sommes d'accord pour attribuer plus de pouvoir de contrôle à l'opposition, bien qu'il ne faille pas que cela contribue à la bipolarisation de cet hémicycle comme le propose perfidement le groupe socialiste.

M. Didier Migaud. Non, pas perfidement !

M. Pierre-Christophe Baguet. La proposition de la commission va dans le bon sens, mais il faudrait surtout, au-delà de la reconnaissance juridique de l'opposition, que les majorités successives éliminent leur tendance naturelle à l'hégémonisme.

Sur ces différents points, le groupe UDF a présenté des propositions concrètes, qui, malheureusement, ont toutes été refusées. Cela prouve qu'il nous reste encore un long chemin à parcourir pour parvenir à un bon fonctionnement entre les différents groupes politiques.

En conclusion, si ce texte repose sur des intentions honorables et tout à fait louables, monsieur le secrétaire d'État, l'UDF considère que, malgré votre bonne volonté et l'évolution indéniable que ce projet entraîne, il n'est pas suffisant pour répondre à notre souhait le plus cher, celui du redressement des finances publiques. Mais les habitudes sont tenaces, et vous nous proposez courageusement de les faire évoluer. Aussi, en attendant l'examen de nos amendements, nous nous en tiendrons pour l'instant à une abstention positive.

M. le président. La parole est à M. Jacques Brunhes.

M. Jacques Brunhes. Monsieur le secrétaire d'Etat, nous avons eu l'occasion de débattre, sur ces mêmes bancs, il y a trois ans, de la loi organique relative aux lois de finances que votre projet de loi propose aujourd'hui d'amender.

Adversaires convaincus de l'ordonnance de 1959 et de ses conséquences mutilantes sur les pouvoirs du Parlement, nous avions alors accueilli avec une certaine bienveillance cette révision complète de la constitution financière de l'État, qui s'attaquait à des problèmes réels.

Nous avions, certes, émis des réserves, vous vous en souvenez, monsieur Migaud, sur ce texte qui nous semblait reposer sur un socle de principes contestables et promouvoir des avancées ambivalentes. Nous nous étions montrés hostiles à certaines dispositions, en particulier l'intention initiale d'inscrire la référence au pacte de stabilité européen. Mais nous avions aussi souligné d'indéniables avancées concernant, notamment, la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires, la simplification des procédures et les pouvoirs budgétaires du Parlement.

Nous ne saurions réserver le même accueil à la disposition qui nous est aujourd'hui présentée. Nous n'y trouvons, en effet, nulle trace de l'esprit de consensus qui avait, à l'époque, permis d'entreprendre une réflexion commune inspirée par le souci de l'intérêt général. De fait, ce projet est un bricolage...

M. le secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire. Oh !

M. Jacques Brunhes. ...et un gadget idéologique qui convient mal à la modification d'un texte organique. Il suffit, pour s'en convaincre, de rappeler quelle fut sa genèse.

Vous aviez annoncé, au printemps dernier, votre volonté de faire voter un projet de loi qui définirait par principe l'utilisation des recettes fiscales supplémentaires en cas de retour de la croissance. Il en a été maintes fois question, depuis le début de l'après-midi, la clé de répartition ainsi posée était la suivante : deux tiers pour la réduction du déficit, un tiers pour l'action du Gouvernement. Le Conseil d'État devait en décider autrement, les « sages » vous faisant remarquer, fin septembre, qu'un tel texte serait inconstitutionnel. Le Gouvernement s'est donc rabattu sur le présent dispositif qui prévoit que la première partie de la loi de finances arrêtera les modalités d'utilisation des éventuels surplus par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année. Ainsi réduite à peau de chagrin, votre disposition pourrait sembler bien inoffensive, voire superfétatoire. Tel n'est cependant pas notre point de vue. Non seulement votre projet de loi se réclame de la poursuite d'objectifs économiques que nous récusons, mais il porte encore gravement atteinte au droit de regard des Français sur l'utilisation des surplus budgétaires. Il masque, en fait, votre volonté de vous défausser subrepticement de vos responsabilités. La disposition qui nous est proposée n'a, en ce sens, rien d'anodin.

Je ne m'attarderai pas plus qu'il n'est utile sur la rhétorique usée de la réduction des déficits, principal alibi de votre politique. On peut d'ailleurs légitimement se demander si votre programme ne se résume pas à ce seul slogan de la réduction des déficits, les pages des autres chapitres budgétaires s'étant en quelque sorte volatilisées. Or, monsieur le secrétaire d'État, vous accordez la priorité au remboursement de la dette publique, mais vous consentez, cette année encore, des allégements de charges démesurés et parfaitement stériles aux entreprises et aux familles les plus aisées. Vous nous parlez de déficit et vous n'envisagez pas d'autre moyen que les privatisations pour résoudre la question des ressources de l'État sans jamais évoquer les possibles recettes supplémentaires sur les actifs financiers ou l'amélioration du rendement des tranches supérieures de l'impôt sur le revenu. Aussi, monsieur le secrétaire d'État, il semble que vous nous proposiez dans ce projet d'inscrire dans le dispositif d'une loi organique une disposition qui n'a d'autre objet que de donner des gages d'orthodoxie budgétaire à l'Union européenne. Nous ne vous suivrons pas dans cette voie. Certes, vous m'objecterez, à bon droit, que la disposition que vous nous proposez ne vise qu'à doter notre pays d'une règle d'affectation des surplus conjoncturels de recettes, comme c'est par ailleurs déjà le cas aux Pays-Bas. Vous m'opposerez encore une nécessaire démarche de prudence. Vous invoquerez la sincérité du débat budgétaire.

Nos collègues socialistes ont, par ailleurs, proposé d'amender votre texte pour renforcer les pouvoirs du Parlement dans la loi organique. Nous sommes, bien sûr, favorables à une telle mesure, mais nous considérons que le débat sur les pouvoirs budgétaires du Parlement ne saurait faire l'économie d'un véritable débat constitutionnel, visant notamment la révision de l'article 40. Sans doute, et dans le même esprit, pourrions-nous aussi entendre certains de vos arguments, s'ils ne servaient manifestement pas de paravent au débat public. Nul n'ignore, en effet, que la discussion des surplus budgétaires est toujours dans notre pays l'occasion d'un vif débat sur les priorités que cette marge de manœuvre permet de satisfaire : débat entre ministres, entre parlementaires, débat démocratique, qui concerne tous les Français. Or c'est au fond ce débat que votre disposition tente d'esquiver en en renvoyant les enjeux en amont, dans le cadre à bien des égards moins exposé de la discussion de la première partie de la loi de finances. Vous voulez, de la sorte, éviter le débat avec les Français. Si vous y consentiez, ce serait au risque de vous entendre opposer d'autres priorités dont la satisfaction porterait atteinte au dogme de l'équilibre budgétaire. Pour vertueuse qu'elle prétende être, votre proposition n'est pas un manifeste pour la transparence du débat public. Aussi, monsieur le secrétaire d'État, notre position sera-t-elle aussi ferme que la vôtre. Vous affirmez la priorité du remboursement de la dette publique. Nous affirmons que vous détournez l'attention des Français sur un faux débat. Vous êtes convaincu que la dépense publique n'est pas efficace. Nous sommes convaincus qu'elle peut être un puissant moteur de croissance, qu'elle peut améliorer les dépenses d'éducation, de santé, de recherche et développement, créer un environnement favorable à l'efficacité et à la performance de nos entreprises, permettre de réduire la facture sociale, celle-là même qu'un chef d'État a cru un jour devoir appeler la « fracture » sociale. Le serpent de mer de la dette publique, qui court depuis des années, à la faveur de la libéralisation des marchés que vous avez contribué à organiser, ne nous paraît pas une priorité. Nous sommes convaincus de l'utilité de la dépense publique et votre projet de loi ne vise, par-delà les enjeux techniques, qu'à jeter le soupçon sur son efficacité et à fermer la porte au débat sur l'utilisation des fruits de la croissance.

C'est la raison pour laquelle nous voterons contre ce texte.

M. le président. La parole est à M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous faisons des choix politiques, celui de la stabilité de la dépense. Ce choix nous honore et nous oblige sur plusieurs années. Il est important de le tenir dans l'exécution budgétaire de 2004, dans le projet de budget pour 2005, comme vous nous le proposez, et, nous le souhaitons vivement, dans les exercices budgétaires à venir.

La stabilité de la dépense est une nécessité financière en même temps qu'un stimulant de l'efficacité de l'État, qui le sera d'autant plus lorsque l'amendement proposé par notre collègue Bouvard tendant à assurer une meilleure vigilance sur les emplois des établissements publics aura été voté.

Nous ne voulons voir dans la variation que le rapporteur évoquait tout à l'heure qu'une obligation renforcée pour l'exécution budgétaire de 2005. Le choix de la stabilité de la dépense en volume, qui n'a pas été démenti et que nous continuons d'affirmer et de soutenir, fait que tout report obligera nécessairement encore plus dans l'année qui vient. Le choix politique de la stabilité des dépenses, choix politique de la réduction des déficits, est la condition d'une politique durable en faveur de la croissance.

Nous devons, bien sûr, définir nos choix, s'agissant des recettes. Notre débat d'aujourd'hui sur ce nouveau dispositif proposé en adjonction à la loi organique relative aux lois de finances nous rappelle simplement qu'en matière de recettes, il n'y a rien de miraculeux. Notre collègue Migaud évoquait, tout à l'heure, les moins-values enregistrées sur la fiscalité pétrolière. Votre appréhension de ce débat, chers collègues de l'opposition, laisse supposer qu'il y aurait, dans les finances et, plus précisément, dans l'analyse des recettes, des phénomènes miraculeux,...

M. Didier Migaud. Mais non !

M. Hervé Mariton. ...surnaturels : des surplus de recettes pourraient parfois apparaître alors que les chiffres démontrent clairement le contraire. Il n'y a pas de recettes miraculeuses.

M. Didier Migaud. Il faut le dire au Président de la République !

M. Hervé Mariton. Il n'en reste pas moins important, lorsque l'on constate une évolution de la recette, de réfléchir à son affectation. Le ministre d'État l'évoquait, tout à l'heure, il n'est pas raisonnable, comme la gauche l'a fait plusieurs fois, de laisser filer une augmentation de recettes due à des raisons conjoncturelles, qui n'est pas nécessairement inscrite dans la durée.

La proposition qui nous est faite aujourd'hui de raisonner l'usage des plus-values fiscales est tout à fait bienvenue. Je reviens sur ce point. Sa vertu essentielle est d'affirmer qu'il n'y a rien de surnaturel dans l'évolution des recettes fiscales, donc dans la réalisation d'éventuelles plus-values. Cela devrait nous venir naturellement à l'esprit, car c'est moins compliqué que ce que certains veulent faire croire. La démarche doit être d'analyser, de comprendre et de justifier. C'est donc la moindre des choses que le Gouvernement en rende compte au Parlement. Le projet de loi organique qui nous est présenté a donc le mérite de l'y contraindre. On ne peut pas constamment s'envoyer à la figure des sommes plus ou moins justifiées, plus ou moins argumentées, et laisser croire à nos compatriotes que la matière budgétaire n'est qu'une matière artistique où tous les chiffres se valent et qu'il est possible, de manière totalement irraisonnée, d'affirmer une chose et son contraire. Les données existent et, notre collègue Brunhes vient de le rappeler, elles n'enlèvent rien à l'amplitude des choix politiques. Lorsque le Gouvernement aura analysé, compris et justifié et qu'il en aura rendu compte, il faudra choisir. Il en va de la responsabilité politique du Gouvernement et du Parlement. Le projet de loi propose de le faire à l'avance. C'est ce que l'on appelle une stratégie.

Telle est bien la démarche au fond très simple et très vertueuse de ce projet de loi : dire les choses, les expliquer, les justifier, les soumettre à la réflexion et, tant qu'à faire, essayer d'anticiper autant que possible les choix à venir.

Oui, nous soutenons l'approche rappelée à l'instant par le Gouvernement : énoncer à l'avance un choix politique et assumé, celui de privilégier la réduction des déficits. Le ministre d'État a précisé les différentes situations, configurations et proportions dans lesquelles l'éventuelle plus-value pourrait être affectée à la réduction des déficits ; autant de propositions sur lesquelles nous nous accorderons volontiers.

La démarche que nous engageons aujourd'hui apparaît finalement assez naturelle. Elle aurait dû aller de soi depuis bien longtemps. Mais, comme on dit, pour naturelle que paraisse une démarche, il n'est pas toujours inutile de l'expliciter et de l'inscrire clairement dans la loi organique. C'est, pour le court terme, le gage d'une gestion justifiée et sérieuse des finances publiques, mais surtout, pour le long terme, une exigence si nous voulons parvenir ensemble à des finances publiques garantes d'une bonne politique. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La discussion générale est close.

La parole est à M. le secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, je vous prie tout d'abord d'excuser l'absence du ministre d'État, qui assiste en ce moment même à des obsèques dans son département des Hauts-de-Seine.

Nous avons entendu avec beaucoup de plaisir, comme à l'habitude, les propos de M. le rapporteur général. Gilles Carrez a rappelé le contexte de politique budgétaire dans lequel doit être replacée cette modification de la loi organique ; nous partageons totalement son analyse.

L'intervention de M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale, était elle aussi particulièrement intéressante. J'en ai retenu plus particulièrement deux points : son possible amendement sur le rôle de la Cour des comptes et les droits de l'opposition que M. Migaud a également évoqués. Je vous propose, pour ne pas avoir à nous répéter, d'y revenir dans le cadre de l'examen des amendements.

Nous avons bien noté, ainsi que le ministre d'État, les recommandations de prudence de M. Giscard d'Estaing et apprécié son rappel historique de la politique économique de ces dernières années, ainsi que les perspectives à long terme qu'il a tracées.

Je veux naturellement remercier M. Migaud d'avoir rappelé, de manière élégante et objective, les conditions dans lesquelles avait été élaborée la loi organique et l'esprit dans lequel ce gouvernement travaille à sa mise en œuvre - M. le rapporteur général comme M. le président de la commission spéciale peuvent en témoigner. Ce mercredi encore, en conseil des ministres, j'ai moi-même fait, à l'adresse du Président de la République, du Premier ministre et de l'ensemble des membres du Gouvernement, le point sur l'application de la LOLF.

Dans le même esprit, je le rappelais récemment, nous avions communiqué à votre commission de finances et au Parlement les projets annuels de performance, tout au moins dans leur version primitive, et fait connaître nos objectifs et nos indicateurs. Les responsables de programmes ont été nommés, réunis une première fois par le Premier ministre, une deuxième fois par le ministre d'État et moi-même ; autrement dit, la LOLF est réellement en application. Qui plus est, le mouvement s'amplifiera l'année prochaine, puisque près de 10 % des crédits du projet de loi de finances seront alors entrés dans le cadre de l'expérimentation. Dans toutes les régions sont organisées des réunions de travail des services déconcentrés de l'État, sous la présidence conjointe des préfets de région et des trésoriers-payeurs généraux de région. J'ai participé à l'une d'entre elles ces derniers jours ; il y en aura d'autres tout au long des semaines qui viennent. Autrement dit, le processus est bel et bien lancé. À nous maintenant de voir, monsieur Migaud, comment nous allons y travailler ensemble : c'est l'objet de plusieurs de vos amendements sur lesquels nous reviendrons dans un instant.

J'ai bien noté le souhait de transparence de M. Baguet et pris connaissance du contenu de son amendement ; là encore, nous en reparlerons au cours de l'examen de l'article unique.

Monsieur Bruhnes, je vous ai trouvé bien isolé... J'en étais triste pour vous : vous êtes d'ordinaire un homme ouvert et sympathique ! Vous n'avez pas retrouvé dans ce texte l'esprit de consensus de la loi organique, dites-vous. C'est d'autant plus dommage que le but du texte proposé aujourd'hui est précisément d'améliorer la transparence de la politique budgétaire, sujet à l'évidence parfaitement consensuel. J'espère que les minutes qui viennent vous permettront de revenir sur cette position ; il serait dommage qu'une grande formation politique démocratique - en tout cas dans son appellation - comme la vôtre ne puisse participer à l'élaboration de cette loi organique et contribuer à un effort c