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le 7 novembre 2005

N^° 2568

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2006 (n° 2540),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 19

MÉDIAS

AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Rapporteur spécial : M. Patrice MARTIN-LALANDE

Député

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INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : UN DISPOSITIF INSTITUTIONNEL À PERFECTIONNER : ALLER JUSQU'AU BOUT DE LA LOGIQUE LOLF 15

I.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES CONSTITUE UN RÉEL PROGRÈS POUR LES MÉDIAS 15

A.- UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE À PERFECTIONNER 15

1.- La maquette proposée comporte des avancées significatives 15

2.- Des améliorations peuvent néanmoins lui être apportées 16

B.- UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE ENCORE INSUFFISANT 19

1.- Des progrès ont été faits pour le programme Presse 20

2.- Un programme Avances à l'audiovisuel public très imparfait 21

II.- DONNER SA CHANCE À LA DEUXIÈME GÉNÉRATION DE CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS 23

A.- UN OUTIL INDISPENSABLE 23

B.- LA PREMIÈRE GÉNÉRATION : UN BILAN MITIGÉ MAIS PROMETTEUR 24

C.- LES ENJEUX DE LA NOUVELLE GÉNÉRATION DE CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS 25

1.- Périmètre et calendrier 25

2.- Exigences sur le fond 26

D.- UN PARLEMENT MIEUX ASSOCIÉ EN AMONT 26

CHAPITRE II : LA RÉFORME DE LA REDEVANCE : UN EXEMPLE DE MODERNISATION RÉUSSIE DE L'ÉTAT 29

A.- LE NOUVEAU DISPOSITIF MIS EN PLACE 29

1.- Pour combattre la fraude, la déclaration sur l'honneur est adossée à l'impôt sur le revenu 29

2.- Pour réaliser des économies, le recouvrement est adossé à la taxe d'habitation 30

3.- Un impôt plus juste 30

4.- Une crainte sans fondement : payer deux fois la redevance ! 31

B.- LES RÉSULTATS ATTENDUS DE 2005 DEVRAIENT ÊTRE SUPÉRIEURS AUX PRÉVISIONS 32

C.- L'ACCOMPAGNEMENT SOCIAL DE LA RÉFORME 33

1.- Le reclassement de tout le personnel 33

2.- Les nouvelles activités mises en place pour faire face à de nouvelles missions 35

3.- Le coût de la réforme 38

D.- LES VOIES D'AMÉLIORATION 38

CHAPITRE III : L'AUDIOVISUEL PUBLIC 41

I.- LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC EN 2006 41

A.- UN BUDGET 2005 RÉEL SUPÉRIEUR À CELUI ADOPTÉ EN LOI DE FINANCES INITIALES 41

B.- LE BUDGET INSCRIT DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2006 43

1.- Des encaissements supérieurs de 103 millions à ceux prévus 43

2.- Des frais de gestion divisés par trois 45

3.- Des compensations d'exonérations encore plafonnées 45

4.- Une dotation du Ministère des affaires étrangères à RFI qui se réduit en termes réels 46

5.- Des ressources publicitaires volontaristes 46

6.- Part de la ressource publique dans le budget des opérateurs 46

C.- QUE FAIRE DES EXCÉDENTS 2005 ? 47

D.- LES MOYENS DE RÉGULATION DU SECTEUR 48

1.- Le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel : des moyens insuffisants pour faire face à de lourdes missions 48

2.- La Direction du Développement des Médias (DDM) : une administration aux missions lourdes, mais aux moyens modestes 50

II.- LA SITUATION DES SOCIÉTÉS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC 51

A.- FRANCE TÉLÉVISIONS 51

1.- Le groupe France Télévisions 51

a) Le groupe a amélioré sa situation financière depuis 2000 52

b) Les engagements du contrat d'objectifs et de moyens sont globalement respectés 54

c) Des audiences en baisse 55

d) La négociation d'un indispensable nouveau contrat d'objectifs et de moyens 56

2.- Les chaînes du groupe 60

a) France 2 60

b) France 3 61

c) France 5 63

d) RFO 64

e) France 4 65

f) Gulli 66

B.- ARTE-FRANCE 67

1.- Une exécution 2004 réussie grâce à une gestion rigoureuse 67

2.- La création d'un contrôle externe du GEIE ARTE 68

3.- Une part de marché en hausse en Allemagne, en légère diminution en France 69

4.- Un budget 2006 contraint 69

C.- RADIO FRANCE 70

1.- Une situation budgétaire saine 71

2.- Actualiser l'accès de la publicité sur les antennes 73

3.- Un dossier immobilier très sensible 74

4.- Le budget 2006 77

5.- Conclure rapidement le contrat d'objectifs et de moyens 79

D.- RADIO FRANCE INTERNATIONALE : UN OUTIL IRREMPLAÇABLE À MODERNISER 79

1.- Un fragile retour à l'équilibre financier 80

2.- Repenser la politique des langues 80

3.- Les perspectives 2006 82

4.- La nécessité d'un contrat d'objectifs et de moyens 83

E.- L'INA 84

1.- Une gestion financière assainie 84

2.- La poursuite du plan de numérisation et de sauvegarde 85

3.- Le nouveau contrat d'objectifs et de moyens prend toute la mesure de cette priorité 87

CHAPITRE IV : LES PROBLÉMATIQUES DU PAYSAGE AUDIOVISUEL FRANÇAIS 91

A.- LA TÉLÉVISION 91

1.- La Télévision numérique de terre: un succès à confirmer 91

2.- Les télévisions locales 95

3.- Production audiovisuelle : faire un bilan objectif des dispositions actuelles 98

4.- Développer le dialogue social dans l'audiovisuel 99

5.- La chaîne d'information internationale (CII) 100

B.- LE PAYSAGE RADIOPHONIQUE 101

1.- FM 2006 et la réallocation des fréquences 101

2.- La radio numérique 104

3.- Le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) 105

CHAPITRE V : COMMENT AIDER LA PRESSE ? 107

I.- UNE PRESSE ENCORE ET TOUJOURS EN CRISE 107

A.- LA SITUATION ÉCONOMIQUE DE LA PRESSE 107

1.- Une stagnation générale cachant des évolutions contraires 107

2.- La situation contrastée de la presse magazine 108

3.- L' « insolente » bonne santé des gratuits 108

3.- La très difficile situation de la presse quotidienne nationale payante 109

B.- QUEL MODÈLE POUR LA PRESSE QUOTIDIENNE DE DEMAIN ? 111

II.- DES AIDES À LA PRESSE STABILISÉES EN 2005 113

A.- LE SOUTIEN AUX ÉDITEURS 114

1.- Les aides concourant au maintien du pluralisme de la presse 114

2.- La budgétisation du Fonds de modernisation de la presse 117

3.- Le Fonds d'aide au multimédia 120

4.- Le Fonds de modernisation sociale 121

5.- Les dépenses fiscales 123

6.- Un nouveau dispositif de soutien à l'investissement ? 125

B.- UN SOUTIEN RENOUVELÉ À LA DISTRIBUTION 125

1.- La réforme de l'aide au transport postal entre en application 125

2.- L'aide au portage, un développement encore insuffisant 127

3.- L'aide à la modernisation des NMPP 128

4.- Les autres aides à la distribution 132

C.- LA DIFFUSION : UN SECTEUR VITAL MAIS EXTRÊMEMENT FRAGILE 134

1.- La baisse continue du nombre de points de vente 134

2.- L'état actuel des rémunérations et leurs perspectives d'évolution 135

3.- Le plan de modernisation du réseau des diffuseurs de presse 136

III.- L'AGENCE FRANCE-PRESSE EN CONVALESCENCE 138

A.- UNE ENTREPRISE ENCORE CONVALESCENTE FINANCIÈREMENT 138

B.- LES ENGAGEMENTS DU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS 139

C.- LES PREMIERS RÉSULTATS EN 2004 141

D.- 2005 ET 2006 : LA POURSUITE DES EFFORTS 142

EXAMEN EN COMMISSION 145

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 151

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 157

L'article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires le 10 octobre. À cette date, environ 75 % des réponses lui étaient parvenues. Néanmoins ces taux dissimulent une grande diversité dans la célérité à répondre au questionnaire : les organismes bénéficiaires de la redevance ont très rapidement fourni des réponses, la plupart avant la fin du mois de septembre. Par contre, à la date butoir, la Direction du développement des médias avait répondu à moins de la moitié des questions.

INTRODUCTION

2006 sera pour le budget de l'Etat une année fondamentale puisqu'elle sera la première année d'application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), nouvelle « constitution financière » de l'Etat. Cette nouvelle procédure budgétaire se caractérise à la fois par une plus grande lisibilité des politiques publiques et également par une attention plus poussée à la performance de la dépense publique.

La sphère des médias n'échappe pas à cette évolution et l'intervention de l'Etat en ce domaine est rendue plus claire grâce à la création de deux missions, « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public », sur lesquelles votre assemblée sera amenée à voter. Une plus grande exigence en termes de performance également, exigence qui, pour l'audiovisuel public, doit s'incarner dans des contrats d'objectifs et de moyens. Prévus par la loi du 1^er août 2000, la première génération de ces contrats vient à échéance et 2006 sera l'année d'un renouvellement que votre rapporteur souhaite complet et riche.

2005 aura bien sûr été la première année de mise en œuvre de la réforme du recouvrement de la redevance audiovisuelle. Celle-ci est désormais un impôt plus juste, plus simple, moins coûteux à collecter. Elle assure à l'audiovisuel public une ressource pérenne et affectée qui doit lui permettre de faire face à ses besoins. Grâce à la réforme, l'audiovisuel public bénéficiera, sans que le montant de la redevance ne soit relevé, d'une augmentation de ses ressources publiques de près de 2,9% qui lui permettront de faire face à ses nouveaux besoins. Dès 2005, le succès de la réforme devrait permettre de dégager des excédents de redevance. Des difficultés apparaissent ici où là ; celles-ci sont inévitables dès lors que l'on entreprend une réforme de cette ampleur et certaines d'entre elles auraient pu être évitées avec une meilleure information.

2005 a également été l'année de lancement de la Télévision numérique terrestre (TNT) qui, pour la majorité de nos concitoyens, se traduit par un triplement du nombre de chaînes gratuites disponibles. Dès aujourd'hui, 50% de la population est couverte par la TNT. 2006 sera l'année de la poursuite de ce déploiement avec un objectif clair pour 2007, fixé par le Premier ministre : une couverture à 100% de la population.

Concernant la presse, celle-ci continue de traverser une grave crise. L'enjeu aujourd'hui est d'inventer la presse de demain, celle qui saura concilier qualité de l'information, équilibre économique et satisfaction des besoins du lectorat. L'Etat consolide en 2005 son effort en faveur de la presse. Il doit aussi accompagner les inévitables mutations de la presse en réévaluant l'efficacité des aides actuelles.

PRINCIPAUX POINTS DU RAPPORT DE PATRICE MARTIN-LALANDE,
RAPPORTEUR SPÉCIAL DU BUDGET DES MÉDIAS,
SUR LE PROJET DE BUDGET POUR 2006

A. Un dispositif institutionnel à perfectionner : Aller jusqu'au bout de la logique LOLF

1. La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances constitue un réel progrès pour les Médias

Deux missions sont identifiées au sein du budget de l'État : Médias et Avances à l'audiovisuel public. Elles permettent une plus grande lisibilité des politiques publiques menées par l'Etat en faveur des médias. Des améliorations peuvent néanmoins être apportées :

- rassembler l'ensemble des crédits de l'aide au transport postal au sein du programme Presse ;

- créer un programme Action audiovisuelle extérieure (avec la CII) au sein de la mission Action extérieure de l'Etat ;

- isoler le Conseil supérieur de l'audiovisuel au sein d'un programme rattaché à la mission Médias ;

- Scinder la mission Avances à l'audiovisuel public en autant de programmes que de bénéficiaires de la redevance.

- améliorer les dispositifs de performance.

2. Donner sa chance à la deuxième génération de contrats d'objectifs et de moyens.

Les contrats d'objectifs et de moyens constituent un outil indispensable de pilotage pluriannuel tant pour l'Etat actionnaire que pour l'opérateur de l'audiovisuel public. Les trois premiers contrats sont arrivés à échéance ou sont en passe de le faire. Une nouvelle génération, concernant l'ensemble des opérateurs, doit impérativement être signée en 2006. Ces contrats doivent comporter :

- d'abord, des engagements précis et chiffrés des opérateurs sur les objectifs relevant de leurs missions de service public.

- ensuite, des engagements en termes de maîtrise des coûts, de gestion du personnel et de gains de productivité.

Ce n'est qu'une fois ces deux étapes franchies qu'il sera possible de déterminer le montant des ressources publiques nécessaires au financement des objectifs, compte tenu des marges de manœuvre dégagées en interne. L'évolution de ces ressources publiques doit être raisonnable en tenant compte, à la fois, des effets de la concurrence sur le coût de grille et de la nécessité d'éviter un alourdissement par trop important pour le contribuable payant la redevance.

En outre, le parlement, à qui il revient désormais de voter chaque année le montant de la redevance, doit être consulté avant la signature définitive des contrats.

B. La réforme de la redevance : un exemple de modernisation réussie de l'Etat

Le recouvrement de la redevance est désormais adossé à celui de la taxe d'habitation. Les Français ont déclaré sur l'honneur, lors de leur déclaration d'impôt sur le revenu, s'ils possédaient ou non un téléviseur. Un premier bilan, temporaire, est aujourd'hui possible.

- la redevance est désormais un impôt plus juste : près de 5 millions de personnes ne paieront pas de redevance cette année, soit 1 million de plus que l'an dernier ;

- c'est un impôt moins onéreux à recouvrer : 100 millions d'euros auront été économisés cette année, permettant à l'Etat de faire face à de nouvelles missions sans procéder à de nouveaux recrutements ;

- tous les personnels ont été reclassés dans des conditions particulièrement satisfaisantes ;

- dès cette année, on peut s'attendre à des excédents de redevance ;

- des améliorations doivent être apportées pour mieux informer les contribuables et mieux former les agents nouvellement chargés du recouvrement.

C. L'audiovisuel public

1. Les ressources publiques de l'audiovisuel public sont en hausse de 2,9%

En 2005, l'audiovisuel public aura bénéficié de ressources publiques en hausse de 3,1% soit 0,7 point de plus que le budget adopté par le parlement en loi de finances initiale pour 2005. En effet, le premier ministre de l'époque a décidé fin décembre 2004 d'attribuer 20 millions d'euros supplémentaires à l'audiovisuel public pour faire face au lancement de la TNT. Ces crédits supplémentaires devront être ouverts dans la loi de finances rectificative pour 2005. L'on peut se féliciter sur le fond de cette décision et en regretter la forme car cela revient à vider de son sens l'autorisation parlementaire. Il est souhaitable qu'un tel incident ne se reproduise pas pour 2006 et que l'on sache dès le débat sur la loi de finances initiale pour 2005 l'usage des probables excédents de redevance.

Pour 2006, il est prévu :

- des encaissements de redevance à hauteur de 2,3 milliards d'euros soit 100 millions de plus que ce que prévoyait la réforme ;

- le maintien du plafond du remboursement des dégrèvements à 440 millions d'euros, plafonnement qui ne peut devenir un principe ;

- la stagnation de la dotation du ministère des affaires étrangères à RFI, soit une régression en termes réels ;

- une baisse très importante des coûts de gestion et de recouvrement de la redevance, qui passent de 73 à 24 millions d'euros en 2006 ;

- une hausse de 3,9% des ressources publicitaires.

Au total, les ressources publiques de l'audiovisuel public augmenteront en 2006 de 2,13% par rapport au budget réel 2005 et de 2,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005.

Par contre, les crédits de fonctionnement du CSA inscrits dans le projet de loi de finances augmenteront insuffisamment pour que celui-ci puisse faire face aux lourdes tâches qui l'attendent en 2006 : déploiement de la TNT, FM 2006, télévisions locales...

2. La situation des sociétés de l'audiovisuel public

Les entreprises de l'audiovisuel public sont aujourd'hui dans une situation financière particulièrement saine quoique fragile. Ceci peut sembler normal mais il faut souligner que cela n'a malheureusement pas toujours été le cas.

Comme l'a récemment souligné la Cour des comptes, France Télévisions a ainsi considérablement amélioré sa situation financière ces cinq dernières années. La nouvelle direction formée autour de Patrick de Carolis, élu par le CSA au mois de juillet, hérite donc dune situation financière saine ce qui contraste avec les transitions passées. Cette nouvelle équipe est confrontée à de nombreux défis (poursuivre le lancement de la TNT, rétablir l'audience de France 3...) au premier rang desquels figure la négociation d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens. En 2006, France Télévisions bénéficiera d'une augmentation de redevance de 3% par rapport à la loi de finances initiale pour 2005 et de 2,1% si l'on y intègre les 15 millions d'euros supplémentaires dont elle a bénéficié en 2005.

2005 a été pour ARTE-France une année décisive puisque, grâce à la TNT, elle est désormais accessible 24h sur 24. Son premier contrat d'objectifs et de moyens s'achève à la fin de l'année et elle en a scrupuleusement rempli les objectifs de saine gestion. S'agissant du contrôle externe du GEIE ARTE, un cabinet d'audit a été sélectionné en juin 2005 et le premier contrôle aura lieu l'année prochaine. En 2006, ARTE-France bénéficiera d'une augmentation de redevance de 3,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005 et de 2,11% si l'on intègre à la base 2005 les 2 millions obtenus en cours d'année.

Comme 2004, 2005 aura été pour Radio France une année marquée par un très lourd conflit social, signe de la fragilité du tissu social de cette entreprise. L'équipe, arrivée à l'été en 2004 et dirigée par Jean-Paul Cluzel, a significativement renouvelé les grilles à la rentrée 2005, ce afin de reconquérir une audience en légère baisse. Budgétairement, Radio France est confronté à un gigantesque chantier de réhabilitation et de mise en sécurité de la Maison de la Radio qui coutera 277 millions d'euros sur la période 2004-2012. Les modalités de financement de ce chantier constituent l'un des points clefs du contrat d'objectifs et de moyens actuellement négocié avec l'Etat. En 2006, Radio France verra sa dotation-redevance augmenter de +2,7 %. Néanmoins, si l'on intègre à la base 2005 les 3 millions d'euros devant être ouverts en collectif, cette évolution est de 2,1 % soit un peu plus de 10 millions d'euros.

Radio France Internationale est engagé dans une difficile modernisation de ses rédactions en langue étrangère ce afin de pouvoir redéployer des moyens vers des zones où la demande et les besoins sont plus forts. En 2006, la dotation du ministère des affaires étrangères stagnera, soit une régression en termes réels, tandis que la dotation redevance augmentera de 4%. Ce déséquilibre, désormais récurrent, est regrettable. Un contrat d'objectifs et de moyens est par ailleurs en négociation.

Enfin, l'Institut Nationale de l'Audiovisuel vient de conclure un nouveau contrat d'objectifs et de moyens couvrant les années 2005-2009. Ce contrat doit lui permettre de réussir l'ambitieux et indispensable Plan de sauvegarde et de numérisation de notre patrimoine audiovisuel. Dès 2006, L'INA bénéficiera d'une augmentation de sa dotation-redevance de 4,1%.

D. Les problématiques du paysage audiovisuel français

2005 a été l'année du lancement de la Télévision numérique terrestre (TNT) qui rencontre aujourd'hui un réel succès et couvre 50% de la population. La majorité de la population a désormais accès à 18 chaînes gratuites. 2006 sera l'année de la poursuite du déploiement. 2007 devra être celle de la couverture de 100% de la population ; il est urgent de décider des modalités techniques et financières de couverture des 15 % hors TNT.

À la fin de l'année 2005, vingt chaînes locales devraient être en fonctionnement en France métropolitaine. Il s'agit là d'un progrès significatif même s'il ne permet pas à la France de combler son très important retard. Ces télévisions sont confrontées à des difficultés structurelles et il est impératif que leur soit garanti une place sur la TNT.

2006 doit impérativement être l'année de lancement de la chaîne d'information internationale, projet trop souvent retardé. Le gouvernement doit répondre aux interrogations du nouveau président de France Télévisions et annoncer rapidement sa décision.

La réallocation des fréquences radio, dans le cadre du projet FM 2006, commencera l'année prochaine et se traduira probablement pas par une modeste croissance du nombre de fréquences disponibles. Cette réallocation devra se faire dans le respect des principes posés par la loi en conjuguant respect du pluralisme, maintien de l'équilibre entre les grandes catégories de radio et rationalisation de l'offre radiophonique.

Plus fondamental, le projet de Radio numérique doit permettre d'assurer une meilleure couverture du territoire, en particulier pour cette partie de la population qui ne reçoit que 10 radios (contre près de 50 en Ile-de-France).

E. Comment aider la presse ?

La presse quotidienne traverse, encore et toujours, une grave crise qui est à la fois conjoncturelle (une activité économique et, partant, publicitaire morose), et structurelle (la concurrence de nouveaux médias). Le seul secteur de la presse dont le chiffre d'affaires progresse est celui des gratuits ; leur modèle économique, différent mais efficace, a vocation à s'étendre à d'autres secteurs de la presse que les quotidiens.

Face à cela, les quotidiens nationaux connaissent de très lourdes difficultés qui rendent leur futur incertain. Il leur appartient d'inventer un nouveau modèle correspondant mieux aux besoins et aux attentes du lectorat. Ce nouveau modèle passe nécessairement par un développement sur l'internet, média favori des jeunes sur lequel la capacité de la presse à recueillir, valider, hiérarchiser et analyser l'information manque cruellement.

Pour aider à cela, l'État stabilise en 2006 l'important effort en faveur de la presse dégagé en 2005. L'ensemble des crédits budgétaires consacrés à l'aide à la presse représente près de 451 millions d'euros. Les deux principales dépenses sont l'aide au transport postal (242 millions d'euros) et les abonnements de l'État à l'AFP (107,8 millions).

2005 aura été la première année d'utilisation du Fonds de modernisation sociale, doté de 38 millions d'euros. Malheureusement, si la presse quotidienne nationale a su mener à bien les négociations sociales nécessaires au déblocage des fonds, tel n'a pas été le cas de la presse quotidienne régionale, dont une partie des crédits risque d'être annulée. En 2006, ce fonds sera doté de 31 millions d'euros.

Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit également la budgétisation du Fonds de modernisation de la presse qui devrait permettre une meilleure gestion des crédits. Le choix des dossiers s'est significativement accéléré et les reliquats se sont fortement réduits. 23 millions d'euros seront ouverts en 2006 pour financer les projets déjà lancés.

L'État continue d'accompagner la nécessaire modernisation des NMPP ; 8 millions d'euros sont prévus à cet effet. Enfin, l'État augmente sa contribution au plan de modernisation des diffuseurs de presse dont la situation ne cesse de s'aggraver. 4 millions d'euros sont prévus pour financer les investissements de modernisation des présentoirs et des moyens informatiques.

Enfin, l'État respecte scrupuleusement ses engagements à l'égard de l'Agence France Presse tels qu'ils figurent dans le contrat d'objectifs et de moyens.

CHAPITRE PREMIER :

UN DISPOSITIF INSTITUTIONNEL À PERFECTIONNER :
ALLER JUSQU'AU BOUT DE LA LOGIQUE LOLF

I.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES CONSTITUE UN RÉEL PROGRÈS POUR LES MÉDIAS

Le projet de loi de finances pour 2006 est le premier budget de l'État aujourd'hui présenté, et demain voté et exécuté, sous le régime de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, adoptée à l'unanimité par le Parlement il y a maintenant plus de quatre ans. Il s'agit d'une innovation majeure pour nos finances publiques, puisque la « Constitution financière » de l'État a été intégralement réécrite, et les politiques publiques en faveur des médias (Presse et audiovisuel public) ne sont pas restées à l'écart de cette évolution.

Schématiquement, la LOLF bouleverse profondément l'autorisation budgétaire parlementaire sur deux points : d'une part, la nomenclature budgétaire, pour une plus grande lisibilité des politiques publiques, et les modalités d'adoption du budget ; et, d'autre part, l'introduction d'une logique de performance de la dépense publique. Si, dans le domaine de compétence de votre rapporteur, des efforts significatifs ont été faits sur le premier point, le dispositif proposé sur le second point reste encore très insuffisant.

A.- UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE À PERFECTIONNER

L'examen des crédits de la « communication » était, sous le régime de l'ordonnance organique de 1959, particulièrement insuffisant puisque ceux-ci étaient « perdus » au sein des services généraux du Premier ministre. À aucun moment le Parlement n'était amené à exprimer, par un vote, son soutien ou son rejet de la politique publique en faveur des médias si ce n'est, incidemment, à l'occasion du vote de l'article de répartition de la redevance !

1.- La maquette proposée comporte des avancées significatives

Sous le régime de la LOLF, le Parlement votera à deux reprises, ce qui constitue en soi une avancée. Il existe en effet aujourd'hui, au sein du budget général, une mission Médias constituée de deux programmes (Presse et Chaîne d'information internationale) et, hors du budget général, une mission Avances à l'audiovisuel public composée d'un seul programme.

La première mission rassemble une part importante des crédits d'aides à la presse et ceux de la future chaîne d'information internationale. La seconde retrace l'activité du compte de concours financiers (qui, en format LOLF, a remplacé le compte d'avances créé lors de la réforme de la redevance adoptée en loi de finances initiale pour 2005) par lequel l'État avance aux opérateurs de l'audiovisuel public, moyennant une juste rémunération, les futurs encaissements de redevance, désormais conjoints avec ceux de la taxe d'habitation.

Cette architecture assure indiscutablement une plus grande lisibilité des politiques publiques en faveur des médias pour les parlementaires et pour les citoyens. Par ailleurs, la mission étant désormais l'unité de vote lors des débats budgétaires de seconde partie, le Parlement se prononcera par un vote sur chacune de ces missions à l'issue d'un débat commun. En outre, continue de figurer dans le projet de loi de finances pour 2005 un article de répartition de la redevance sur lequel le Parlement devra également émettre un vote.

2.- Des améliorations peuvent néanmoins lui être apportées

Malgré ce satisfecit général, votre rapporteur spécial souhaite que certaines modifications interviennent dans la nomenclature budgétaire pour que l'on gagne encore en lisibilité.

a) L'indispensable rattachement des crédits d'aide au transport postal de la presse

Un certain nombre de crédits qui participent manifestement à la politique publique de soutien à Médias ne figurent dans aucune des deux missions précédemment décrites. Il s'agit en particulier du maintien d'une partie des crédits de l'aide au transport postal de la presse au sein du programme Développement des entreprises de la mission Développement et régulation économique. Près de 170 millions d'euros (sur un total de 242 millions) sont inscrits sur ce programme minorant d'autant le programme Presse, réceptacle pourtant évident de cette dépense. Rappelons que l'aide au transport postal constitue, budgétairement, la principale aide de l'État à la presse.

Comme l'avait fait remarquer la Mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances dans son dernier rapport⁽¹⁾, l'ensemble des crédits participant à telle ou telle politique publique doit être rassemblé au sein d'un même programme. Une dispersion des crédits entre des programmes alors qu'ils participent d'une même politique est inacceptable, ce pour deux raisons : du point de vue du Parlement, cela réduirait grandement la lisibilité de la politique et l'on risquerait de revenir aux errements constatés sous le régime de l'ordonnance de 1959 ; du point de vue du responsable de programme, comme l'expliquaient nos collègues dans leur rapport, « le principe de responsabilisation suppose que chaque gestionnaire, pour pouvoir atteindre ses résultats, maîtrise tous les moyens prévus pour mener à bien la politique dont il a la charge. Par conséquent, l'intégralité des crédits participant à une politique donnée, quelle que soit la nature de ces crédits, doit être regroupée au sein d'un même programme ».

Cette situation est inacceptable et d'autant moins légitime que se profile l'ouverture du secteur postal à la concurrence : la subvention budgétaire pourrait, à terme, devenir une aide aux différents opérateurs postaux pour le transport de la presse. Par ailleurs, la solution retenue est incohérente avec celle appliquée pour ce qui concerne l'aide au transport ferroviaire, qui est inscrite dans les aides à la presse, et non sur le budget des Transports, bien qu'il s'agisse d'un remboursement à la SNCF.

Faute de pouvoir transférer des crédits entre programmes de missions différentes, votre apporteur spécial vous proposera un amendement réduisant les crédits du programme Développement des entreprises pour que le Gouvernement se justifie sur ce point et accepte de régulariser cette présentation.

b) Rassembler au sein d'un même programme les crédits de l'action audiovisuelle extérieure

Aujourd'hui, les crédits de l'action audiovisuelle extérieure (essentiellement TV5 et RFI) sont inscrits sur le programme Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l'État. En outre, figure dans la mission Médias les crédits de la future Chaîne d'information internationale. Pour votre Rapporteur spécial, il serait plus pertinent de créer au sein de la mission Action extérieure de l'État un programme Action audiovisuelle extérieure auquel seraient rattachés les crédits de TV5, de RFI et de la CII. Celle-ci participe avant tout d'un projet d'influence de la France dans le monde et non d'une politique de soutien aux médias en France.

Notons que cela n'empêcherait nullement sa diffusion sur le territoire national, souhaitable pour une chaîne financée par le contribuable français, à l'image de RFI, financée, en partie, par une subvention du Ministère des affaires étrangères et par la redevance et diffusée sur les ondes FM.

c) Isoler le CSA au sein d'un programme

Votre Rapporteur spécial avait regretté l'an dernier que les crédits de la Direction du développement des Médias (DDM) et du Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA) relèvent du programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l'action du Gouvernement. Avait ainsi été souhaité que soit constitué un programme Régulation des Médias rattaché à la mission Médias. Cette solution n'a malheureusement pas été retenue.

Pourtant, la préparation du budget 2006 a prouvé que la place du CSA au sein de la maquette n'était pas satisfaisante. En effet, celui-ci bénéficiait, par tradition, de conférences budgétaires autonomes qui lui permettaient de négocier directement ses crédits avec le ministre délégué au budget. L'intégration du CSA dans un programme dont le responsable est le secrétaire général du Gouvernement a remis en cause cette autonomie budgétaire, pourtant garantie par l'article 7 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Pour éviter cet effet indésirable de la LOLF, votre Rapporteur spécial souhaite que le CSA bénéficie d'un programme distinct, rattaché à la mission Médias. Ceci permettrait de garantir l'autonomie du CSA sans pour autant le soustraire aux principes de la LOLF puisque ce programme, comme tous les autres, devraient être assortis d'un dispositif de performance composé d'objectifs et d'indicateurs précis couvrant l'ensemble des missions confiées au CSA par le législateur.

Votre Rapporteur spécial tient à souligner qu'il s'agit là d'une proposition qui ne saurait être élargie à l'ensemble des AAI. Le CSA a pour spécificité, qu'il partage probablement avec la CNIL, de protéger une liberté constitutionnelle et il est donc normal de prévoir un régime particulier. S'agissant des autres AAI, elles doivent, conformément aux recommandations de la Mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, être rattachées au programme à la politique duquel elles participent.

d) Créer une mission « Soutien à l'expression radiophonique locale »

L'an dernier figurait dans la maquette indicative accompagnant le projet de loi de finances pour 2005 une mission Soutien aux médias composée de deux programmes regroupant respectivement les crédits du Fonds de modernisation de la presse et ceux du Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale. La décision de budgéter le Fonds de modernisation de la presse a transformé cette mission en mission mono-programme et le Gouvernement a décidé, sans consulter le Parlement comme il avait pris la bonne habitude de le faire sur tout ce qui concerne la maquette, de rattacher le programme Soutien à l'expression radiophonique locale à la mission regroupant le compte d'affectation spécial géré par le CNC.

Votre Rapporteur spécial regrette ce choix. Entre deux maux (une mission mono-programme ou un rattachement quelque peu artificiel), le premier lui semble moins pénalisant. Ne serait-ce qu'en termes de discussion budgétaire, votre Rapporteur spécial a traditionnellement compétence sur le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale, alors que le rapporteur spécial de la mission Culture est compétent pour le compte d'affectation spécial géré par le CNC. L'existence d'une mission mono-programme, si elle est toujours regrettable, est néanmoins moins dérangeante hors du budget général et il en existe déjà un certain nombre dans la maquette du projet de loi de finances pour 2006 proposée par le Gouvernement.

e) Scinder la mission Avances à l'audiovisuel public

Cette mission, qui retrace en dépenses les avances faites par l'État aux opérateurs de l'audiovisuel public et en recettes les encaissements de redevance, n'est aujourd'hui constituée que d'un seul programme.

Ceci n'est pas une bonne solution, comme en témoigne le dispositif de performance proposé en annexe au projet de loi de finances :y sont mélangées les activités de l'INA, de France Télévisions ou encore de RFI alors que chacun de ces organismes possède des missions bien différentes.

Il semble que la création d'un programme par opérateur bénéficiant de la redevance constitue la meilleure solution. La mission Avances aux organismes de l'audiovisuel public serait ainsi constituée d'un programme pour France Télévisions, un pour Radio France, un pour Arte-France, un pour Radio France Internationale et enfin un programme pour l'Institut national de l'audiovisuel.

Cette solution présente deux avantages: d'une part, cela permettrait de supprimer l'article de la loi de finances qui porte répartition de la redevance puisque les nouvelles possibilités d'amendement ouvertes par l'article 47 de la LOLF le rendraient superflu.

D'autre, part, et beaucoup plus fondamentalement, ceci inciterait à une harmonisation poussée entre les dispositifs de performance de chaque programme et les contrats d'objectifs et de moyens que chaque opérateur doit, selon l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, signer avec l'État. Dans une perspective de revalorisation de cet outil indispensable que constitue le contrat d'objectifs et de moyens, l'existence d'un programme par opérateur doit permettre d'établir un lien direct entre celui-ci et le projet annuel de performance qui sera présenté chaque année au Parlement lors de l'examen de la loi de finances.

Votre Rapporteur spécial vous proposera un amendement en ce sens.

B.- UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE ENCORE INSUFFISANT

L'une des ambitions de la loi organique est de faire passer l'État d'une logique de moyens à une logique de résultats. Il s'agit d'un des paris les plus audacieux de la LOLF et du Parlement puisque ce dernier a consenti à une autorisation budgétaire moins précise (les gestionnaires de crédits disposent d'enveloppes de crédits fongibles plus grandes) en échange d'engagements sur des objectifs mesurés grâce à des indicateurs quantifiés.

Les politiques publiques en faveur des médias n'échappent pas à cette nouvelle contrainte, sachant que la pratique des contrats d'objectifs et de moyens est une bonne préparation à cet exercice, inédit pour de nombreuses administrations.

1.- Des progrès ont été faits pour le programme Presse

L'an dernier, votre Rapporteur spécial avait été relativement critique envers le dispositif de performance proposé pour le programme Presse. En effet, le soutien à l'AFP n'était mesuré que par un objectif et un indicateur trop restreint et, s'agissant des aides à la presse, la mesure de la performance était encore plus insuffisante puisque l'ensemble de la politique d'aide à la presse menée par l'État se résumerait à un seul objectif !

Des progrès ont donc été faits : l'AFP est désormais couverte par deux objectifs, l'un consacré à sa politique de développement, l'autre à l'efficacité de sa gestion. Les indicateurs proposés sont directement connectés avec ceux figurant dans le contrat d'objectifs et de moyens signé avec l'État et votre Rapporteur spécial se félicite de cette harmonisation. Néanmoins, le premier objectif pourrait être utilement développé par un indicateur relatif au chiffre d'affaires et le second par des indicateurs relatifs à la masse salariale.

Concernant les aides à la presse, un effort louable a été fait puisque deux objectifs, assortis chacun de deux indicateurs, sont désormais proposés. Pour autant, il s'agit d'objectifs très généraux sur lesquels le responsable du programme qu'est le Directeur du développement des Médias ne peut raisonnablement prétendre disposer, seul, de leviers d'action absolus. Ils sont donc utiles mais devraient être complétés par des objectifs et des indicateurs plus directement liés à tel ou tel fonds, ou tel ou tel outil afin d'en mesurer l'efficacité.

2.- Un programme Avances à l'audiovisuel public très imparfait

Les imperfections du découpage en programmes, ou plutôt de l'absence de découpage, de cette mission ont des conséquences directes sur le dispositif de performance proposé. En effet, le dispositif de performance devant couvrir l'ensemble des activités du programme, les objectifs proposés sont dans l'incapacité de refléter la diversité de l'action des opérateurs de l'audiovisuel public.

Quatre objectifs transversaux sont proposés (cf. tableau) dont l'un ne concerne que l'INA, deux concernent la gestion et un seul les programmes ! Pour chacun de ces objectifs sont proposés des indicateurs liés à un opérateur en particulier sachant que, par exemple, RFI n'est couvert par aucun indicateur.

Le dispositif proposé est donc tout à fait insuffisant et cela est d'autant plus inacceptable que la plupart des opérateurs ont disposé ou vont disposer d'un outil, le contrat d'objectifs et de moyens, qui, par bien des aspects, rejoint la démarche de performance impliquée par la LOLF.

Une structuration de la mission en autant de programmes que d'opérateur permettrait de définir un dispositif de performance spécifique aux missions et aux objectifs qui lui sont confiés par le législateur. Une harmonisation sans faille avec le contrat d'objectifs et de moyens que votre Rapporteur spécial appelle de ses vœux serait bien sûr indispensable : il serait incompréhensible que le Parlement dispose dans deux documents ayant le même objet, les Projets annuels de performance et les contrats d'objectifs et de moyens, d'objectifs et d'indicateurs distincts.

Ceci ne doit bien sûr pas empêcher que certains objectifs et indicateurs soient communs à plusieurs programmes, en particulier les indicateurs de gestion, dans la mesure où ils permettent une comparaison des performances respectives des bénéficiaires d'une même ressource, la redevance.

De même, un objectif commun consacré au numérique, aux nouvelles technologies ou au multimédia, les nouveaux modes de production, de diffusion et consommation étant devenus consubstantiels des missions de service public. Les indicateurs varieraient bien sûr en fonction des opérateurs.

II.- DONNER SA CHANCE À LA DEUXIÈME GÉNÉRATION DE CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS

Pour que l'harmonisation souhaitée par votre Rapporteur spécial entre les projets annuels de performance et les contrats d'objectifs et de moyens puissent avoir lieu, encore faut-il que chacun des bénéficiaires de la redevance audiovisuelle soit lié avec l'État par ce type de contrat comme le prévoit l'article 53 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication. La première génération de contrats d'objectifs et de moyens, si elle a ouvert des pistes prometteuses, n'a pas été une expérience totalement satisfaisante. 2006 sera donc une année décisive pour le futur de cet outil original, et selon votre Rapporteur spécial, indispensable.

A.- UN OUTIL INDISPENSABLE

Les contrats d'objectifs et de moyens, institués en 2000 par modification de l'article 53 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication, ont pour ambition de formaliser dans une démarche contractuelle les relations entre un opérateur de l'audiovisuel public et son actionnaire unique, à savoir l'État. Un contrat d'objectifs et de moyens doit donc déterminer pour chaque société ou établissement public :

« - les axes prioritaires de son développement, dont les engagements pris au titre de la diversité et l'innovation dans la création ainsi que les engagements permettant d'assurer, dans un délai de cinq ans suivant la publication de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, l'adaptation à destination des personnes sourdes ou malentendantes de la totalité des programmes de télévision diffusés, à l'exception des messages publicitaires, sous réserve des dérogations justifiées par les caractéristiques de certains programmes ;

- le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées, et les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d'exécution et de résultats qui sont retenus ;

- le montant des ressources publiques devant lui être affecté en identifiant celles prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes ;

- le montant du produit attendu des recettes propres, notamment celles issues de la publicité de marques et du parrainage ;

- les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d'un prix. »

Il s'agit donc d'un outil fort grâce auquel l'État doit fixer à chaque opérateur des objectifs en termes de création, de programmation, de diversité culturelle mais aussi d'efforts de productivité et de meilleure gestion. En contrepartie de quoi, l'État s'engage à fournir, année après année, à l'opérateur un montant de ressources publiques lui permettant d'atteindre les objectifs préalablement définis.

Cet engagement sur la recette est indispensable car, si l'on met le cas de l'Institut national de l'audiovisuel à part, les sociétés de l'audiovisuel public bénéficiant de la redevance sont toutes des sociétés de droit privé évoluant dans un contexte économique fortement concurrentiel et particulièrement dynamique. Ces sociétés ont donc besoin - comme leurs concurrents - d'une certaine visibilité à moyen terme quant aux ressources que leur actionnaire, c'est-à-dire l'État, est prêt à lui accorder. Or, aujourd'hui, jusqu'au vote définitif de la loi de finances et sa promulgation à la fin du mois de décembre, elles ne disposent pas d'une information sûre quant à la part de la ressource publique qui leur sera affectée. Cette incertitude est bien sûr encore plus grande, en raison du principe d'annualité budgétaire, pour les années ultérieures.

Le contrat d'objectifs et de moyens est, aux yeux de votre rapporteur spécial, l'outil moderne indispensable pour gérer la relation entre les organismes de l'audiovisuel public et leur actionnaire. Pour autant, sa dimension pluriannuelle doit être conciliée avec le caractère annuel du vote par le Parlement de sa principale ressource, c'est-à-dire la redevance audiovisuelle et la compensation des dégrèvements.

B.- LA PREMIÈRE GÉNÉRATION : UN BILAN MITIGÉ MAIS PROMETTEUR

Suite à l'adoption de la loi de 2000, deux contrats d'objectifs et de moyens ont été signés, avec France Télévisions (pour la période 2001-2005), Arte (2002-2005), l'INA ayant été précurseur en ce domaine (2000-2003) puisqu'il avait signé son contrat avant même l'adoption de la loi. Ces trois contrats sont terminés, ou sur le point de l'être, et, au moment où une nouvelle génération est en négociation, il semble utile d'en dresser un bilan.

Votre Rapporteur spécial remarque tout d'abord, pour le regretter, que ni Radio France, ni RFI n'ont signé de contrat d'objectifs et de moyens avec l'État. Il s'agit d'une lacune importante qui ne doit, en aucun cas, être répétée.

Par ailleurs, les contrats d'objectifs et de moyens signés n'ont pas été systématiquement respectés, en particulier par l'État. En effet, le décalage du lancement de la TNT et la volonté de la nouvelle majorité issue des urnes en 2002 de recentrer les objectifs du groupe France Télévisions sur l'amélioration des programmes des chaînes existantes ont rendu une partie des dispositions des contrats d'Arte et de France Télévisions caduques. Il est tout à fait légitime, et même sain, que telle ou telle majorité politique ait des objectifs différents pour l'audiovisuel public et le gouvernement de 2002 n'était pas obligé de se sentir lié par tous les engagements pris par le gouvernement précédent.

Néanmoins, il eût été plus rigoureux de négocier un nouveau contrat ou bien un avenant au contrat existant pour y intégrer ces légitimes changements stratégiques de la part de l'actionnaire.

Cette obligation de respecter le contrat d'objectifs et de moyens, ou bien de le modifier, incombe non seulement au gouvernement mais aussi au parlement. Ce dernier peut en effet être parfois amené à adopter des dispositions législatives modifiant, sans qu'il en ait nécessairement conscience, en profondeur l'équilibre du contrat. Ce fut le cas récemment avec l'adoption de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Le parlement doit donc prendre en compte les dispositions des contrats d'objectifs et de moyens dans son travail législatif. Encore faut-il qu'il en soit informé...

C.- LES ENJEUX DE LA NOUVELLE GÉNÉRATION DE CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS

Chaque contrat d'objectifs et de moyens a bien sûr vocation à être original car il doit s'adapter à la spécificité de l'opérateur et de ses missions et votre Rapporteur spécial s'efforcera de souligner les points qui lui semblent particulièrement importants lors des développements consacrés à chacun des opérateurs.

1.- Périmètre et calendrier

Pour autant, un certain nombre d'enjeux communs peuvent être dégagés. En premier lieu, il est impératif que l'ensemble des opérateurs de l'audiovisuel public soit couvert par un contrat d'objectifs et de moyens. L'INA vient de finaliser avec l'État la rédaction de son deuxième contrat d'objectifs et de moyens qui devrait être signé dans les semaines à venir. Votre Rapporteur spécial se félicite de cette nouvelle et espère qu'il s'agit du début d'une série complète.

En termes de calendrier, tous les contrats d'objectifs et de moyens doivent être conclus au cours de l'année 2006 qui doit être l'année de référence du contrat. Cela suppose un assez lourd travail pour les tutelles, mais il est indispensable. Le travail sur certains contrats a déjà été bien entamé (c'est le cas de Radio France par exemple) et une signature rapide est envisageable. Un étalement des signatures tout au long de l'année est donc possible.

2.- Exigences sur le fond

Sur le fond, deux types de disposition doivent impérativement figurer dans cette nouvelle génération de contrats d'objectifs et de moyens :

- d'abord, des engagements précis et chiffrés des opérateurs sur les objectifs relevant de leurs missions de service public. L'on doit pouvoir trouver des objectifs sur les programmes, sur le respect d'une certaine diversité, sur la défense du pluralisme ou encore des engagements en faveur de la création culturelle.

- ensuite, des engagements en termes de maîtrise des coûts, de gestion du personnel et de gains de productivité. Précisément parce que les opérateurs de l'audiovisuel public sont financés pour les trois quarts par une ressource publique, la redevance, ils doivent être exemplaires dans leur gestion et dans la recherche permanente de gains de productivité, d'économies et de synergies.

Ce n'est qu'une fois ces deux étapes franchies qu'il sera possible de déterminer le montant des ressources publiques nécessaires au financement des objectifs, compte tenu des marges de manœuvre dégagées en interne. L'évolution de ces ressources publiques doit être raisonnable et ne pas se traduire par un alourdissement par trop important pour le contribuable payant la redevance.

Si le budget de l'audiovisuel public ne peut, selon votre Rapporteur spécial, évoluer au même rythme que l'inflation compte tenu du secteur hautement concurrentiel dans lequel il évolue, il ne saurait non plus déroger, en ces temps de lourdes difficultés budgétaires, à l'impératif d'efficacité de la dépense publique.

D.- UN PARLEMENT MIEUX ASSOCIÉ EN AMONT

Le Parlement est aujourd'hui impliqué dans la procédure des contrats d'objectifs et de moyens mais exclusivement en aval et très ponctuellement. L'article 53 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication dispose en effet que « le Président de la société France télévisions présente chaque année devant les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens ». Il s'agit là d'une procédure utile, le document présenté maintenant depuis quatre ans étant particulièrement riche, précis et rigoureux.

Pour la première fois cette année, en application d'un amendement adopté l'an dernier par le Parlement à l'initiative de votre Rapporteur spécial, cette présentation s'est faite devant les commissions des affaires culturelles et sociales et des finances réunies. Au vu de l'affluence des commissaires des finances à cette réunion, cet élargissement semble utile à votre Rapporteur spécial dans la mesure où il permet le rapprochement de deux univers par trop cloisonnés.

Un élargissement systématique de cette procédure à l'ensemble des opérateurs serait probablement excessif et alourdirait inutilement le calendrier de travail des commissions. Pour autant, il serait utile que les présidents de ces opérateurs soient régulièrement entendus, par exemple tous les deux ans, par les commissions afin de multiplier les liens et les rencontres entre le Parlement et l'audiovisuel public.

Une plus grande implication du Parlement en amont est par contre indispensable : les projets de contrats d'objectifs et de moyens devraient lui être transmis, pour information, avant leur signature. C'est la meilleure solution pour que le Parlement se sente partie prenante par la signature de l'État. En l'absence d'une telle transmission, le Parlement pourrait légitimement se sentir dépossédé d'un pouvoir, nouveau, celui de voter le montant et l'assiette de la redevance, puisque le gouvernement s'engagerait dans le contrat d'objectifs et de moyens sur un montant de redevance au profit de l'opérateur.

Un vote n'est bien sûr pas possible, ni même utile. Néanmoins, une transmission du contrat d'objectifs et de moyens avant sa signature aux deux commissions concernées, la commission des finances et la commission chargée des affaires culturelles, est un minimum. Il est nécessaire, pour votre rapporteur spécial, que la commission des finances soit également destinataire de ce document car il lui reviendra d'examiner, année après année, le projet de loi de finances permettant à l'État de respecter, ou non, ses engagements en fonction du respect par l'opérateur de ses obligations contractuelles.

Votre rapporteur spécial vous proposera donc un amendement modifiant l'article 53 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication afin de prévoir cette transmission ainsi que la possibilité d'un débat dans l'hémicycle. Pour des raisons constitutionnelles, il est impossible de rendre ce débat obligatoire mais instaurer une pratique en ce sens serait un progrès important pour notre Parlement.

Votre Rapporteur spécial tient à souligner que votre Assemblée a déjà adopté cet amendement lors de la discussion budgétaire de l'an dernier mais que le gouvernement avait demandé une seconde délibération et un vote bloqué pour revenir sur cette adoption. Il serait très décevant que la demande du parlement soit à nouveau combattue par le gouvernement sans motif convaincant.

CHAPITRE II :

LA RÉFORME DE LA REDEVANCE :
UN EXEMPLE DE MODERNISATION RÉUSSIE DE L'ÉTAT

2005 est la première année d'application de la réforme du recouvrement de la redevance adoptée l'an dernier par le Parlement. Il est bien sûr encore trop tôt pour établir un bilan définitif de cette réforme mais, d'ores et déjà, certains enseignements peuvent être tirés. Pour votre rapporteur spécial, la réforme est globalement une réussite : elle a permis le maintien d'une ressource durablement affectée à l'audiovisuel public, capable de répondre à l'évolution des besoins, tout en en réduisant les coûts de recouvrement. Elle suscite temporairement des interrogations de la part de certains contribuables et agents chargés de la mettre en œuvre mais ces difficultés, inévitable pour toute réforme de cette ampleur, devraient être rapidement surmontées grâce à un complément d'information en cours. Le caractère résolument moderne de cette réforme s'impose à tout observateur objectif.

A.- LE NOUVEAU DISPOSITIF MIS EN PLACE

La réforme adoptée par le Parlement l'an dernier correspond pour l'essentiel aux propositions que votre rapporteur spécial avait formulé dans son rapport d'information consacré à la redevance ⁽²⁾ : maintien d'une ressource affectée et capable d'évoluer en fonction des besoins, adossement du recouvrement sur celui de la taxe d'habitation, réduction du coût de recouvrement, réduction du taux de fraude. Quant au fait générateur, le choix a été fait du maintien du lien avec la détention d'un appareil de réception de la télévision.

1.- Pour combattre la fraude, la déclaration sur l'honneur est adossée à l'impôt sur le revenu

Désormais, pour toutes les personnes physiques imposées à la taxe d'habitation au titre d'un local meublé affecté à l'habitation (que la résidence soit secondaire ou principale), la redevance est due si le contribuable détient un appareil de télévision ou assimilé au 1^er janvier de l'année. Cette condition de détention d'une télévision est regardée comme remplie dès lors que le contribuable n'aura pas indiqué dans sa déclaration de revenus ne pas détenir de téléviseur dans sa résidence principale ou secondaire.

Concrètement, le contribuable ne détenant pas de télévision doit cocher une case nouvelle dans la déclaration de revenus, déclarant ainsi sur l'honneur ne pas détenir de télévision au 1^er janvier de l'année, que ce soit dans sa résidence principale ou dans sa résidence secondaire.

Ce nouveau mode de déclaration sur l'honneur constitue un pilier de la réforme proposée. Il était auparavant nécessaire de déclarer au service de la redevance être en possession d'un appareil, l'omission ou la méconnaissance des procédures étant souvent avancée par des contribuables de bonne foi ou prétextée par d'autres de mauvaise foi. Le contribuable doit désormais déclarer sur l'honneur, sur une ligne de sa déclaration de revenus, ne pas détenir de télévision, sans qu'il soit possible de prétexter ne pas avoir compris la question posée ou ne pas avoir été au courant de la déclaration à produire. En « renversant la charge » de la déclaration, le nouveau dispositif élimine toute fraude autre qu'intentionnelle.

D'ailleurs, le système mis en place prévoit un renforcement des contrôles puisque non seulement il maintient l'obligation de déclaration de vente d'un téléviseur incombant aux vendeurs mais il ouvre également la possibilité à l'administration fiscale de demander aux établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision les éléments des contrats de certains de leurs clients strictement nécessaires à l'établissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle. Ces informations se composeraient exclusivement de l'identité du client, de son adresse et de la date du contrat.

2.- Pour réaliser des économies, le recouvrement est adossé à la taxe d'habitation

Pour les particuliers, le paiement va donc s'effectuer, dans les jours prochains, en même temps que la taxe d'habitation avec un seul titre interbancaire de paiement. Cette solution est indispensable pour réaliser des économies de gestion substantielles.

Comme pour la taxe d'habitation, ce paiement peut être plus largement fractionné et mensualisé. Rappelons que le taux de mensualisation pour la taxe d'habitation est aujourd'hui de 27 %.

3.- Un impôt plus juste

L'adossement du recouvrement à la taxe d'habitation a permis d'élargir très significativement le champ des personnes exonérées, ou plutôt dégrevées⁽³⁾, de redevance. Ce sont près de 1 million de foyers modestes qui payaient leur redevance l'an dernier et qui ne la paieront pas cette année du fait de cet élargissement du bénéfice de l'exonération.

De même, les personnes exonérées de redevance sous le régime antérieur mais qui sont assujettis à la taxe d'habitation, continueront, sous certaines conditions, à bénéficier de cette exonération au moins jusqu'en 2007. À cette date, il faudra évaluer les résultats de la réforme et décider du régime définitif des exonérations.

Au total, ce sont près de 5 millions de foyers qui sont dégrevées de redevance cette année.