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Document mis en distribution le 21 juin 2001  N° 3150 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 juin 2001. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE (1) CHARGÉE D'EXAMINER LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE, MODIFIÉE PAR LE SÉNAT, relative aux lois de finances, PAR M. DIDIER MIGAUD, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : Première lecture : 2540, 2908 et T.A. 640. Deuxième lecture : 3139. Sénat : Première lecture : 226, 343 et T.A. 100 (2000-2001). Lois de finances. La Commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique relative aux lois de finances est composée de : M. Raymond Forni, président ; M. Philippe Auberger, M. Jacques Brunhes, vice-présidents ; M. Jean-Jacques Jégou, M. Guy Lengagne, secrétaires ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Jean-Pierre Balligand, M. Jacques Barrot, M. Augustin Bonrepaux, M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, Mme Nicole Bricq, M. Jérôme Cahuzac, M. Gilles Carrez, M. Richard Cazenave, M. Gérard Charasse, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. François Cuillandre, M. Christian Cuvilliez, M. Jean-Pierre Delalande, M. Jean Delobel, M. Yves Deniaud, M. Léonce Deprez, M. Bernard Derosier, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. René Dosière, M. Nicolas Dupont-Aignan, M. Henri Emmanuelli, M. Gilbert Gantier, M. Jean Gaubert, M. Hervé Gaymard, M. François Goulard, M. Gérard Gouzes, M. Jacques Guyard, M. Jean-Louis Idiart, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Thierry Mariani, Mme Béatrice Marre, M. Gilbert Meyer, M. Gilbert Mitterrand, M. Arnaud Montebourg, M. Arthur Paecht, M. Robert Pandraud, M. Joseph Parrenin, M. Daniel Paul, M. Jean Proriol, M. Didier Quentin, M. Bernard Roman, M. Pascal Terrasse, M. Jean-Luc Warsmann. SOMMAIRE - Pages INTRODUCTION 9 DISCUSSION GÉNÉRALE 13 EXAMEN DES ARTICLES 15 TITRE IER A DES LOIS DE FINANCES Article 1er A (nouveau) : L'objet des lois de finances 15 TITRE IER DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ETAT Article 1er : Les ressources et les charges de l'Etat 17 chapitre ier Des recettes et des dépenses budgétaires Article 2 : Les ressources budgétaires 21 Article 3 : La rémunération des services rendus par l'Etat 22 Article 4 : La définition des charges budgétaires de l'Etat 24 Article 5 : Le budget et les principes budgétaires 28 Article 6 : La comptabilisation des recettes et des dépenses 31 chapitre ii Des autorisations budgétaires Article 7 : La budgétisation par objectifs : les missions et les programmes 32 Article 8 : La distinction entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement 37 Article 9 : Le caractère limitatif des autorisations budgétaires 38 Article 10 : Les crédits évaluatifs 39 Article 11 : Les modifications réglementaires des autorisations budgétaires 40 Article 12 : La répartition des crédits globaux 40 Article 13 : Les virements et transferts de crédits entre programmes 41 Article 14 : Les décrets d'avance 44 Article 15 : Les annulations de crédits 47 Article 16 : Les reports de crédits 49 chapitre iii Des affectations de recettes Article 17 : Les dérogations autorisées au principe de non-affectation de recettes 51 Article 18 : Les procédures de fonds de concours et de rétablissement de crédit 52 Article 18 bis (nouveau) : Les budgets annexes 55 Article 19 : Les catégories de comptes annexes 57 Article 20 : Les règles générales applicables aux comptes annexes 58 Article 20 bis (nouveau) : Les règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale 59 Article 21 : Le compte de gestion des participations de l'Etat 61 Article 21 bis (nouveau) : Les règles applicables aux comptes de commerce 62 Article 22 : Le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat 65 Article 23 : Les comptes d'opérations monétaires 65 Article 24 : Les comptes de concours financiers 66 chapitre iv Des ressources et des emplois de trésorerie Article 25 : La définition des ressources et des charges de trésorerie 67 Article 26 : Les règles applicables aux opérations de trésorerie 68 chapitre v (nouveau) Des comptes de l'Etat Article 26 bis (nouveau) : Les obligations comptables de l'Etat 69 Article 26 ter (nouveau) : La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat 70 Article 26 quater (nouveau) : L'imputation comptable des comptes de trésorerie 71 Article 26 quinquies (nouveau) : La comptabilité générale de l'Etat 71 Article 26 sexies (nouveau) : Le rôle des comptables publics 72 TITRE II DU CONTENU ET DE LA PRÉSENTATION DES LOIS DE FINANCES chapitre ier Du principe de sincérité Article 27 : Le principe de sincérité des lois de finances 73 Article 28 : L'appréciation de l'incidence de dispositions législatives ou réglementaires sur l'équilibre financier 74 Article 29 : La sincérité des comptes de l'Etat 76 chapitre ii Des dispositions des lois de finances Article 30 : La définition des lois de finances 77 Article 31 : Le contenu de la loi de finances de l'année 78 Article 32 : Le contenu des lois de finances rectificatives 81 Article 33 : Les conditions du transfert d'une ressource de l'Etat vers une autre personne morale 82 Article 34 : Le contenu de la loi de règlement 83 Article 34 bis (nouveau) : La ratification par le Parlement des modifications de crédits opérées par voie administrative 84 TITRE III DE L'EXAMEN ET DU VOTE DES PROJETS DE LOIS DE FINANCES chapitre ier Du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative Article 36 : Le débat d'orientation budgétaire 85 Article 37 : Les questionnaires budgétaires 86 Article 38 : Les documents joints au projet de loi de finances de l'année 86 Article 39 : Le dépôt du projet de loi de finances de l'année et de ses annexes 87 Article 40 : Les documents joints aux projets de loi de finances rectificative 87 Article 41 : Les délais de vote du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative 88 Article additionnel après l'article 41 : La discussion du projet de loi de finances de l'année après le vote sur le projet de loi de règlement 89 Article 43 : Les conditions de vote des ressources, des charges et des plafonds des autorisations d'emplois 91 Article 44 : La répartition des crédits ouverts par les lois de finances 94 Article 45 : Les procédures d'urgence 96 chapitre ii Du projet de loi de règlement Article 46 : Les documents joints au projet de loi de règlement 97 Article 47 : Le délai de dépôt du projet de loi de règlement 98 chapitre iii Dispositions communes Article 48 A (nouveau) : Les délais de vote des projets de loi de finances 99 Article 48 : L'exercice du droit d'amendement 100 TITRE III BIS (nouveau) DE L'INFORMATION ET DU CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES chapitre ier (nouveau) De l'information Article 48 bis (nouveau) : Le débat d'orientation budgétaire 102 Article 48 ter (nouveau) : Les questionnaires budgétaires 105 Article 48 quater (nouveau) : Le rapport économique, social et financier 106 Article 48 quinquies (nouveau) : Les documents joints au projet de loi de finances de l'année 107 Article 48 sexies (nouveau) : Le rapport et le débat sur les prélèvements obligatoires 109 Article 48 septies (nouveau) : Les documents joints au projet de loi de finances rectificative 111 Article 48 octies (nouveau) : Les documents joints au projet de loi de règlement 1112 Article 48 nonies (nouveau) : L'impact financier des dispositions des lois de finances 115 Article 48 decies (nouveau) : La publication des actes administratifs prévus par la loi organique 116 chapitre II (nouveau) Du contrôle Article 48 undecies (nouveau) : Les missions et prérogatives de contrôle des commissions chargées des finances 118 Article 48 duodecies (nouveau) : La mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement 121 Article 48 terdecies (nouveau) : La cessation des entraves aux missions de contrôle et d'évaluation 123 Article 48 quaterdecies (nouveau) : Les suites données aux observations notifiées au terme des missions de contrôle et d'évaluation des commissions chargées des finances 124 TITRE IV ENTRÉE EN VIGUEUR ET APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE Article 49 : La caducité des garanties octroyées sans autorisation du législateur financier 125 Article 50 : Le maintien à titre transitoire et exceptionnel de certaines affectations de recettes 126 Article 51 : Les dispositions transitoires en matière de reports de crédits 126 Article 52 : Les dispositions transitoires relatives aux taxes parafiscales 127 Article 53 : L'application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat 127 Article 54 : L'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions 128 Article 57 : Les décrets d'application de la loi organique 130 TABLEAU COMPARATIF 131 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 195 Mesdames, Messieurs, Le Sénat, qui avait mené sur la réforme des règles et procédures budgétaires, sous l'égide de sa Commission des finances et sous l'impulsion du Président de celle-ci, M. Alain Lambert, une réflexion parallèle à celle de l'Assemblée nationale, a consacré trois journées à l'examen de la proposition de loi organique relative aux lois de finances adoptée par l'Assemblée nationale le 8 février 2001 à l'initiative de votre Rapporteur. Celui-ci se réjouit de ce que le Sénat, unanime, après l'Assemblée nationale, ait pris acte de ce que la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, était « une nécessité avérée », pour reprendre l'expression utilisée par le Président Alain Lambert. Votre Rapporteur se réjouit également de ce que le Sénat partage les deux objectifs pris en compte par l'Assemblée nationale, à savoir l'amélioration tant de la gestion publique que des conditions d'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement. Il était à la fois inévitable et souhaitable que les deux assemblées, en phase sur les objectifs, expriment leurs positions de principe respectives sur les nombreuses questions soulevées par ce qu'il est convenu d'appeler la constitution financière de l'Etat. Ceci s'est traduit par l'adoption, par le Sénat, de 187 amendements, dont le plus grand nombre, émanant pour l'essentiel de la Commission des finances du Sénat, stimulent la réflexion, sans traduire une quelconque opposition ni sur les principes, ni sur les objectifs : ils constituent une contribution positive, utile et même nécessaire à l'élaboration d'un bon texte. Il est, à cet égard, exemplaire de constater que, sur des sujets qui, objectivement, transcendent les clivages traditionnels, les deux assemblées aient su aborder la phase opérationnelle d'élaboration de la norme dans un état d'esprit constructif et républicain. A ce stade, chacune des assemblées ayant pu exposer et donner de la chair à ses conceptions, il leur revient maintenant de concilier des positions toutes deux empreintes du sens de l'Etat. Votre Rapporteur, s'attachant à répudier tout amour-propre d'auteur et toute tentation perfectionniste - le mieux étant souvent l'ennemi du bien - a examiné le texte modifié par le Sénat dans un état d'esprit positif, le même d'ailleurs que celui qui a animé son homologue, le Rapporteur du Sénat. Les quelques dizaines d'amendements qu'il vous est proposé d'appliquer au texte du Sénat ne traduisent nul désaccord de fond : un tel désaccord se concrétiserait, au contraire, par un nombre réduit d'amendements « abrasifs ». Il s'agit, plus modestement, par petites touches, de faire en sorte que le fruit de l'accord de fond des assemblées et du Gouvernement - si celui-ci s'est évidemment gardé de tout activisme, il n'est pas resté inactif, donnant son accord à 118 des amendements sénatoriaux adoptés et s'en remettant à la sagesse du Sénat sur 40 autres - soit d'une application fluide pour les acteurs qui devront le mettre en _uvre. Sans insister, tant la cause est désormais entendue, votre Rapporteur notera d'abord l'approbation sénatoriale aux grands principes fondant la réforme dessinée par l'Assemblée nationale. Pour permettre l'amélioration de la gestion publique, le Sénat a accepté d'organiser l'autorisation et l'exécution budgétaires autour des programmes, rompant avec la spécialisation des crédits par chapitre. Par delà les modalités pratiques préconisées pour cette budgétisation par programme, les deux assemblées s'accordent pour passer d'un budget de moyens, présentant les crédits par nature de dépenses, à une logique d'objectifs et de résultats, susceptibles d'une véritable évaluation. Les deux assemblées se retrouvent également autour du concept novateur de fongibilité asymétrique. Le gestionnaire pourra ainsi déployer ad optimum les crédits qui lui sont ouverts, sous réserve, bien sûr, de rendre compte. Il ne sera pas paralysé par une nomenclature stérilisante, tout en étant empêché d'obérer l'avenir en cédant à une quelconque facilité en matière de dépenses de personnel. La fixation de plafonds d'autorisations d'emplois - notion retenue par les deux assemblées - contribuera à cette nécessaire maîtrise. Cette responsabilisation des gestionnaires, dotés d'enveloppes globales et de crédits fongibles n'est pas synonyme de « chèque en blanc » : les demandes de crédits seront, conformément aux souhaits des deux assemblées, justifiées a priori dans des projets annuels de performance ; il sera rendu compte a posteriori de leur gestion dans des rapports annuels de performances qui contribueront à la revalorisation, unanimement souhaitée, de la loi de règlement, confortée par une rénovation profonde de la comptabilité de l'Etat. Bien sûr, la globalisation et la fongibilité seront mises en _uvre dans le respect du droit d'amendement, les précisions suggérées, sur ce point, par le Président Henri Emmanuelli ayant reçu l'accord du Sénat. De même, le Sénat a souscrit - naturellement - aux nombreuses dispositions adoptées par l'Assemblée en vue de mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire par le Parlement. Les dispositions adoptées dans les deux chambres - par delà les inévitables variantes rédactionnelles - répondent à un triple souci : - restaurer toute sa portée à l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement ; - accroître la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires pour permettre un véritable contrôle ; - établir un calendrier favorisant l'exercice de la fonction budgétaire du Parlement tout au long de l'année. Incontestablement, le Sénat aura stimulé notre réflexion sur tous ces points et suggère nombre des modifications qui apparaissent pertinentes. Sans entrer, à ce stade, dans la description détaillée de ces dispositions, on observera que le souci partagé de mieux assurer l'exhaustivité et la lisibilité des comptes publics et d'enclencher la réforme de l'Etat se traduit, dans le texte du Sénat, par les orientations suivantes : - un meilleur encadrement et une meilleure information concernant les impositions de toute nature, manifestation d'une contrainte étatique qui doit rester « dans la main » de la représentation nationale ; le Sénat a fort opportunément complété le descriptif retenu par l'Assemblée nationale en adoptant un amendement de M. Philippe Marini, Rapporteur général de la Commission des finances du Sénat, prévoyant un rapport et un débat sur l'ensemble des prélèvements obligatoires, utile introduction commune aux discussions sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; - la reconnaissance explicite de l'existence de prélèvements sur recettes, sujet sur lequel l'Assemblée, après bien des hésitations, avait maintenu une certaine frilosité, voir une certaine ambiguïté ; - le maintien des comptes spéciaux et des budgets annexes, que l'Assemblée avait entendu supprimer tout en prévoyant la possibilité de conserver l'existant, afin de concilier une méfiance légitime à l'égard de procédures manquant parfois de transparence et un souci pragmatique de permettre l'identification de certaines dépenses au regard de recettes qui leur sont dédiées. A la condition d'être mieux ciblées et bien encadrées, ces procédures d'affectation paraissent, au final, pouvoir être maintenues. A cet égard, le Sénat prévoit opportunément des dispositions spécifiques concernant la dette de l'Etat et les pensions ; - l'évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale, s'agissant de recettes qui ne sont pas plus aléatoires que les recettes fiscales et de dépenses qui ne doivent pas échapper à l'autorisation parlementaire ; - en complément de l'autorisation en loi de finances des opérations de trésorerie, déjà prévue par l'Assemblée nationale, l'exigence d'un vote sur la variation nette de la dette de l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année ; cette disposition nouvelle s'inscrit dans le droit fil des débats intervenus sur la dette de l'Etat au cours de la première lecture par l'Assemblée nationale ; - l'organisation d'une procédure garantissant que, comme l'Assemblée nationale l'avait souhaité, le projet de loi de règlement de l'année n-1 soit examiné avant le projet de loi de finances de l'année n+1 ; une telle disposition paraît souhaitable, étant précisé que le dispositif adopté par le Sénat paraît encore susceptible d'une amélioration ; - un détail plus grand de la nomenclature des titres, dans un souci de transparence et de traçabilité ; cet objectif partagé doit être concilié avec celui de présenter aux gestionnaires une réforme lisible : la fongibilité pourrait perdre un peu de sa substance, si le nombre de « tiroirs » dans lesquels sont rangés les crédits était trop augmenté ; sur ce point, une solution moyenne pourrait être susceptible de recueillir l'assentiment des deux assemblées ; - une définition plus précise des programmes ; - la création de la notion de dotation, permettant, dans l'esprit du Sénat, de garantir que les programmes correspondront bien à la définition qui sera donnée de cette notion par la loi organique ; si cette novation paraît pouvoir être retenue pour certains types de crédits - d'ailleurs cités dans le rapport du Président Alain Lambert (dépenses accidentelles, pouvoirs publics, provision salariale de la fonction publique) - il ne paraît pas souhaitable de faire échapper à la logique des programmes - même si celle-ci devra parfois être quelque peu assouplie - des dotations aussi massives que celles afférentes aux pensions, aux dépenses de garanties et aux dépenses en atténuation de recettes ; - l'élévation au niveau organique d'un certain nombre de dispositions relatives au contrôle parlementaire sur les finances de l'Etat et l'exécution du budget ; - l'introduction d'une possibilité de mieux répondre à des objectifs d'interministérialité, en prévoyant que les missions (unités de vote), mais aussi les programmes (unités de spécialité) pourront être interministériels ; même s'il ne s'agit pas d'une contrainte, ce choix restant à la discrétion du Gouvernement, et si les propositions du Sénat complètent heureusement le dispositif de l'Assemblée nationale, incontestablement trop timide sur ce point, il paraît souhaitable, afin de favoriser la responsabilisation des gestionnaires, que les programmes demeurent ministériels : dans l'intérêt même de la représentation nationale, il convient de conserver un niveau budgétaire où elle aura en face d'elle un homme politique responsable - un ministre - et non pas une entité abstraite comme le serait une enveloppe interministérielle ; - enfin, un ensemble de mesures permettant d'améliorer encore la comptabilité de l'Etat. Au total, votre Rapporteur, suivi par votre Commission spéciale, a souscrit à ces orientations. Sous réserve des modifications techniques proposées DISCUSSION GÉNÉRALE La Commission s'est réunie le mardi 19 juin 2001 à 17 heures, sous la présidence de M. Raymond Forni, Président, puis de M. Philippe Auberger, Vice-président, pour examiner, sur le rapport de votre Rapporteur, la proposition de loi organique, modifiée par le Sénat, relative aux lois de finances. Le Président Raymond Forni a d'abord observé que le travail du Sénat ne constituait en aucune façon une remise en cause de l'architecture générale du texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, mais une contribution très positive. Il a rappelé que l'objectif était de parvenir à un accord définitif entre les deux assemblées avant le terme de l'actuelle session parlementaire. C'est pourquoi il est personnellement intervenu pour qu'une éventuelle troisième lecture par l'Assemblée nationale soit inscrite à l'ordre du jour du jeudi 28 juin 2001. M. Philippe Auberger a tenu à noter les conditions de travail difficiles des membres de la Commission spéciale. Le Président Raymond Forni a admis qu'il était effectivement demandé aux membres de la Commission spéciale de travailler rapidement, mais a observé qu'il faisait en sorte que le débat ne soit pas escamoté. Il a proposé que les discussions se concentrent sur les sujets les plus substantiels, sachant que nombre des amendements proposés aujourd'hui par le Rapporteur étaient techniques, de cohérence, voire simplement rédactionnels. M. Gilbert Gantier a souligné que le calendrier proposé aux membres de la Commission spéciale paraissait effectivement relever d'une certaine « accélération de l'histoire ». Votre Rapporteur a relevé que la méthode de travail retenue était parfaitement classique. Il a noté que les membres de la Commission spéciale disposaient d'un document de travail permettant, pour chaque article, de comparer les textes respectifs adoptés en première lecture par le Sénat et par l'Assemblée nationale. Il est vrai, cependant, qu'il est demandé un effort de célérité aux membres de la Commission spéciale. Enfin, il a relevé que le Sénat avait commencé l'examen du texte de la proposition de loi organique en première lecture avec un retard de huit jours par rapport aux prévisions initiales et que ledit examen s'était avéré plus long que prévu. Votre Rapporteur a ensuite présenté les principales observations que lui inspirait le texte adopté par le Sénat. Après l'exposé de votre Rapporteur, M. Philippe Auberger a regretté que le Rapporteur n'ait pas évoqué le compte de gestion des participations de l'Etat, que le Sénat propose de mieux encadrer. Actuellement, aucune autorisation parlementaire n'est requise dans ce domaine et la mise sur le marché d'une partie du capital d'une entreprise publique peut se faire sans contrôle et dans la plus grande discrétion, de même que l'utilisation des recettes ainsi dégagées. M. François Goulard s'est réjoui du compromis, en vue, entre l'Assemblée nationale et le Sénat, sur ce texte important. M. Gilbert Gantier a fait valoir que l'ordonnance du 2 janvier 1959 avait constitué un progrès considérable par rapport à la période antérieure, mais qu'après quarante années passées, il est devenu nécessaire de la moderniser. Compte tenu du rapprochement effectué avec le Sénat, pourquoi est-il nécessaire d'examiner autant d'amendements ? L'encadrement du secteur public est un point qu'il faut creuser. Sur les lois de règlement, il faut faire en sorte que les enseignements que l'on peut en tirer soient utilisables pour l'examen des projets de lois de finances ultérieurs. Après les réponses de votre Rapporteur, la Commission spéciale a abordé l'examen des articles de la proposition de loi organique. * * * EXAMEN DES ARTICLES TITRE IER A (NOUVEAU) DES LOIS DE FINANCES Article 1 A (nouveau) L'objet des lois de finances. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à définir l'objet des lois de finances. Cette disposition s'inspire pour partie des articles 30, 5 et 31 du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Votre Rapporteur vous propose de retenir la proposition du Sénat, sous réserve de modifications rédactionnelles. Il paraît, en effet, plus adéquat d'indiquer qu'il résulte des lois de finances un équilibre, non seulement financier, ce terme renvoyant aux modalités de financement de l'Etat telles que définies dans le tableau de financement prévu au 7° de l'article 31, mais également budgétaire, présenté dans le tableau d'équilibre du 6° de l'article 31. Par ailleurs, il semblerait plus précis de rappeler que les lois de finances tiennent compte d'un équilibre économique « défini » dans le cadre des documents joints au projet de loi de finances, et non qu'elles décrivent cet équilibre économique, aucun article de la loi de finances ou de ses annexes ne comportant une telle description. De même, on peut s'interroger sur l'opportunité de prévoir que les lois de finances approuvent le budget de l'Etat, aucun article de la loi de finances n'ayant cet effet. Le budget est, en effet, un support descriptif, qui résulte de la loi de finances, mais n'est pas approuvé par elle. Il serait, enfin, sans doute souhaitable de supprimer des dispositions redondantes avec le 6° du II de l'article 31 relatif à la définition du domaine facultatif des lois de finances et de renvoyer les dispositions relatives à la notion de budget à l'article 5, une fois définies les ressources et les charges de l'Etat et celles de ces ressources et de ces charges qui sont de nature budgétaire. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, visant à apporter des précisions rédactionnelles à la définition des lois de finances et à supprimer des dispositions figurant, par ailleurs, dans le reste de la proposition ou trouvant mieux leur place à d'autres articles. Votre Rapporteur a précisé qu'il a pris le parti de ne pas remettre en cause la nouvelle architecture du texte adopté par le Sénat, s'efforçant simplement, par cet amendement, de préciser, dès le début du texte, certaines notions, telle que l'équilibre financier. Le Président Henri Emmanuelli a ajouté que cette position fait suite à un important travail en commun, le Président Raymond Forni précisant, pour sa part, que même sur les points techniques difficiles, un accord de fond s'esquisse. M. Jean-Pierre Delalande ayant alors suggéré que votre Rapporteur fasse une présentation unique de l'ensemble de ses amendements, ce dernier a indiqué qu'il convenait que le débat se déroule dans les conditions habituelles. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 1). La Commission a adopté l'article 1er A (nouveau) ainsi modifié. * * * TITRE IER DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ETAT Article 1er Les ressources et les charges de l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant, d'une part, à procéder à un ajustement rédactionnel et, d'autre part, à compléter cet article par un alinéa relatif aux conditions d'affectation de certaines impositions de toute nature. Ce faisant, il a souhaité « affirmer que, du fait de leurs caractéristiques, les impositions de toutes natures sont par essence des recettes de l'Etat et, à ce titre, doivent figurer dans les lois de finances » (1). En conséquence, le Sénat a considéré qu'il convenait de soumettre l'affectation d'une imposition à un tiers à une condition de fond, à savoir l'accomplissement d'une mission de service public. Pour autant, le Sénat a jugé préférable de réserver un sort particulier aux impôts des collectivités locales, estimant « qu'ils ont la particularité, commune avec ceux de l'Etat, d'être gérés par des organes politiques responsables ayant reçu l'onction démocratique » (2). Tout en approuvant les raisons qui ont conduit à compléter le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, votre Rapporteur estime que les impositions locales ne peuvent se singulariser aussi fortement et connaître, sur ce point, un régime d'affectation fondamentalement différent de celui des autres impositions. Par ailleurs, le présent article ayant pour vocation de préciser la nature des ressources et des charges de l'Etat au regard de l'habilitation conférée au législateur organique par l'article 34 de la Constitution, une terminologie très fidèlement calquée sur celle de la Constitution lui paraît préférable à une terminologie plus inspirée de l'analyse financière - sans, d'ailleurs, que la seconde soit établie de façon immuable et certaine (3). Ainsi, le mot « charges » paraît préférable au mot « emplois » pour les opérations de trésorerie. Il résultera de cette modification plusieurs autres amendements de pure conséquence sur divers articles de la présente proposition de loi organique. * * * La Commission a examiné un amendement rédactionnel présenté par votre Rapporteur, substituant, s'agissant des opérations de trésorerie, le mot « charges » au mot « emplois ». M. Philippe Auberger ayant demandé quelle est la différence entre « charges » et « emplois », votre Rapporteur a précisé qu'il s'en tenait aux notions figurant dans la Constitution. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 2) Elle a adopté un amendement de clarification présenté par votre Rapporteur, s'agissant du champ des impositions de toute nature dont l'affectation à un tiers est réglementée (amendement n° 3) La Commission a adopté l'article 1er ainsi modifié. * * * CHAPITRE IER Des recettes et des dépenses budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, modifiant l'intitulé du présent chapitre et remplaçant les mots « ressources » et « charges » par les mots « recettes » et « dépenses ». Cet ajustement rédactionnel visait à tirer les conséquences de ce que les opérations budgétaires sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses, en mettant en _uvre une comptabilité de caisse. En élaborant le texte qu'il avait soumis, en première lecture, à l'examen de la Commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique relative aux lois de finances, votre Rapporteur avait souhaité que soient plus clairement distingués les « objets » budgétaires (ressources et charges) et leurs images comptables, différentes selon les règles de comptabilité mises en _uvre (recettes et dépenses en comptabilité budgétaire, produits et charges en comptabilité générale). Cette distinction était, en effet, indispensable pour deux raisons, à titre principal : - d'une part, le champ des lois de finances devenait plus étendu, celles-ci devant déterminer, au sens de l'article 34 de la Constitution, les « ressources » et les « charges » de l'Etat, indépendamment de leurs images comptables - qui ne sont qu'un moyen conventionnel d'appréhender une réalité financière donnée. Limiter le domaine des lois de finances aux seules « recettes » et « dépenses » - image comptable particulière dont, d'ailleurs, la capacité à retracer de façon fidèle certains aspects de la situation financière de l'Etat est très limitée - revenait à se condamner à rester dans une conception réductrice des finances de l'Etat, pouvant aller à l'encontre d'un mouvement de transparence et de modernisation engagé chez nombre de nos partenaires. Cela aboutissait, dans les faits, à se priver d'enrichir le contenu comptable de la loi de règlement et d'intégrer à celle-ci l'examen et l'approbation des comptes annuels de l'Etat ; - d'autre part, il devenait légitime que la loi organique puisse connaître de façon plus approfondie qu'auparavant de certains aspects de la comptabilité de l'Etat Dans le présent chapitre, qui vise à définir, conformément à l'habilitation constitutionnelle, la nature des ressources et des charges budgétaires de l'Etat, il convient de faire abstraction de toute considération relative aux modes de comptabilisation de ces ressources et de ces charges, qui font l'objet d'articles ultérieurs de la présente proposition de loi organique - d'ailleurs judicieusement regroupés par le Sénat en un chapitre déterminé, à l'initiative du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances. L'utilisation des mots « ressources » et « charges » de préférence à ceux de « recettes » et « dépenses » ne vise pas à satisfaire une quelconque coquetterie sémantique. En vous proposant de les retenir, votre Rapporteur vous invite à confirmer l'attachement du Parlement à la modernisation de l'Etat et à la transparence des opérations financières soumises à son autorisation. Il en résultera plusieurs modifications de pure conséquence sur divers articles de la présente proposition de loi organique. * * * La Commission spéciale a adopté, à l'intitulé du présent chapitre, un amendement de cohérence avec l'amendement adopté à l'article 1er présenté par votre Rapporteur (amendement n° 4). * * * Article 2 Les ressources budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, six amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, et un amendement présenté par M. Michel Charasse, qui a recueilli l'avis favorable de la Commission des finances. Ces amendements tendaient à préciser la nomenclature des ressources budgétaires de l'Etat. En particulier, les amendements adoptés par le Sénat à l'initiative du Président Alain Lambert organisent la nomenclature des ressources autour de leur nature alors que le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture mettait en évidence des catégories de ressources susceptibles de faire l'objet de règles ou procédures budgétaires spécifiques. Sous réserve d'ajustements rédactionnels, votre Rapporteur se rallie à la solution retenue par le Sénat, qui ne présente pas d'inconvénients autres que celui de proposer deux catégories « diverses », la première relative aux revenus courants et la seconde aux produits exceptionnels. * * * La Commission a adopté trois amendements présentés par votre Rapporteur : un amendement de cohérence avec l'article 1er et deux amendements rédactionnels (amendements nos 5, 6 et 7). La Commission spéciale a adopté l'article 2 ainsi modifié. * * * Article 3 La rémunération des services rendus par l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis défavorable de la Commission des finances, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de cette assemblée, un amendement présenté par M. Michel Charasse tendant à annexer au projet de loi de règlement les décrets instituant la rémunération de services rendus par l'Etat. La portée pratique de cette disposition reste à démontrer. Cette décision du Sénat peut surprendre, celui-ci étant allé contre l'avis de sa Commission des finances. En fait, la teneur du débat en séance publique éclaire les motivations de ce vote qui, sur un sujet complexe, a essentiellement visé à conserver le présent article en navette afin que les travaux préparatoires de la loi organique fassent toute la lumière sur les intentions du législateur. C'est donc bien volontiers que votre Rapporteur rappelle ici la philosophie qui a présidé à la rédaction de cet article dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, sur le fondement de propositions émises, à l'origine, par le Président Alain Lambert dans un rapport d'information publié en octobre 2000 (4). Contrairement à ce qui a pu être affirmé, il ne s'agit pas avec le présent article de faire entrer dans le champ de la loi de finances l'ensemble des textes réglementaires régissant les rémunérations de services rendus par l'Etat. Le rapport établi par votre Rapporteur pour l'examen en première lecture de la présente proposition de loi organique est, à cet égard, sans ambiguïté. De même, lors du débat en séance publique au Sénat, le Président Alain Lambert a exposé clairement cette problématique : les seuls actes visés par le présent article sont les décrets en Conseil d'Etat qui instituent la rémunération d'un service rendu par l'Etat et non les actes ultérieurs pris sur le fondement de ces décrets, qui en déterminent les modalités concrètes d'application. En particulier, il n'appartient pas au Parlement de connaître, dans le cadre des lois de finances, des arrêtés fixant précisément les tarifs des rémunérations concernées. Ce serait contraire à la conception que se fait votre Rapporteur de la séparation des pouvoirs et du rôle du Parlement, sans même parler des difficultés pratiques que causerait une disposition organique allant en sens contraire. Dans son rapport d'information précité, le Président Alain Lambert indiquait que « pour respecter le pouvoir d'autorisation du Parlement en matière de perception des recettes de l'Etat, il convient d'établir une caducité des actes créant ces rémunérations, en l'absence de ratification dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice concerné ». Adhérant pleinement à cette démarche équilibrée, votre Rapporteur a proposé, et l'Assemblée nationale a adopté à sa suite, le dispositif mettant en application - ni plus, ni moins - ces paroles vigoureuses et sensées. Le Gouvernement n'avait d'ailleurs fait bénéficier l'Assemblée nationale d'aucune observation lors du débat en séance publique, le 7 février 2001. Quelques inquiétudes ont pu se faire jour quant au nombre des actes susceptibles de faire l'objet d'une ratification par le Parlement. En ce domaine, la problématique des « stocks » est très différente de celle des « flux » : - en matière d'« apurement » du stock existant de décrets en Conseil d'Etat, il est clair que cette tâche concernera plusieurs centaines de textes, ce qui, chacun en conviendra, pourrait conduire à un certain « embonpoint » de la loi de finances concernée. Cependant, il peut être envisagé de procéder par l'intermédiaire d'une « disposition balai ». Au demeurant, le travail de recensement des textes en vigueur - pour lequel l'administration disposera de quatre pleines années - pourrait avoir pour vertu d'inciter un Gouvernement vigilant à faire preuve d'esprit critique et de reconsidérer, en chaque cas d'espèce, la nécessité de la rémunération du service rendu. La Cour des comptes rappelle fréquemment que cette rémunération ne doit résulter que d'activités accessoires aux missions de service public, qui sont par nature gratuites ; - en matière de flux, la situation paraît beaucoup moins critique et l'examen attentif du Journal officiel montre qu'il n'apparaît, finalement, qu'assez peu de rémunérations nouvelles chaque année. En définitive, c'est tout simplement à un exercice raisonné et maîtrisé des prérogatives financières du Parlement que le Président de la Commission des finances du Sénat et l'Assemblée ont voulu inviter l'ensemble de nos collègues, ces prérogatives devant s'exercer, cependant, dans le cadre d'une nécessaire souplesse de gestion qui amène à en déléguer la mise en _uvre, en cours d'année, au pouvoir exécutif. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, concourant à l'exhaustivité de la détermination des ressources de l'Etat par les lois de finances. Le Rapporteur a précisé qu'il s'agit de permettre la ratification, par la loi de finances de l'année concernée, de toutes les formes de rémunérations des services rendus par l'Etat, sans toutefois que cette procédure s'applique à la fixation du montant de ces rémunérations. M. Gilbert Gantier s'est déclaré favorable à cette rédaction et la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 8). La Commission a adopté l'article 3 ainsi modifié. * * * Article 4 La définition des charges budgétaires de l'Etat. Le Sénat a adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à modifier sensiblement la nomenclature des charges budgétaires. La nomenclature retenue par le Sénat prévoit, en effet, que les charges budgétaires comprennent trois catégories de dépenses : - les dépenses ordinaires ; - les dépenses d'intervention ; - les dépenses d'investissement. Au total, chacune de ces catégories étant subdivisée en titres, la nomenclature budgétaire des dépenses de l'Etat comprend onze titres, ce qui représente une augmentation sensible du nombre de titres par rapport à celui retenu par l'Assemblée nationale, qui était de six seulement. Justifiant l'introduction de ce niveau de détails, le Président Alain Lambert a estimé que la nomenclature retenue par l'Assemblée nationale « n'assurait pas de traçabilité suffisante des opérations, ce qui est un grave handicap dans un système où la fongibilité quasi complète des crédits a été instituée ». Le Gouvernement a fait part de sa préférence pour la nomenclature adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, faisant valoir que celle-ci était « plus simple, plus ramassée et, par conséquent, plus claire. [...] Elle exprime mieux l'esprit de la réforme de modernisation de l'Etat, qui voudrait que l'attention se porte plus désormais sur les résultats fixés que sur la nature de la dépense effectuée ». Votre Rapporteur entend le souci du Sénat d'assurer une traçabilité des dépenses budgétaires, afin d'éviter que celles-ci ne soient regroupées dans une « boîte noire », où, en raison de leur fongibilité, serait interdite toute comparaison entre les crédits adoptés en loi de finances initiale et l'exécution de la loi de finances. Autrement dit, la fongibilité des crédits ne doit pas remettre en cause leur traçabilité. Peut-on pour autant introduire dans le cadre de la réforme onze titres visant à refléter précisément la nature des dépenses, tout en affichant l'objectif d'une lisibilité accrue de la loi de finances et de marges de man_uvre nouvelles pour les gestionnaires, contrepartie des obligations de résultats qui leur sont désormais imparties ? Votre Rapporteur incline à penser que non. L'affichage d'une nomenclature « primaire » aussi détaillée que celle que propose le Sénat constituerait, selon lui, un signal négatif donné au gestionnaire pour qu'il fasse le pari de la réforme. Or, celle-ci ne sera pas menée à bien sans l'adhésion de ces derniers. Aussi, votre Rapporteur suggère-t-il de regrouper les charges budgétaires de l'Etat selon une nomenclature par titre plus ramassée, comprenant sept titres, de manière à assurer la lisibilité de la loi de finances et à garantir la cohérence de la nomenclature budgétaire au regard de l'objectif de fongibilité des crédits sur lequel la réforme repose. Toutefois, partageant complètement le souci du Sénat d'assurer une traçabilité des crédits budgétaires, votre Rapporteur proposera d'expliciter le contenu de chacun de ces sept titres, étant précisé que comme c'est le cas aujourd'hui avec les articles et les paragraphes, la nomenclature affichée d'exécution pourra atteindre un niveau de détail fin. Concrètement, votre Rapporteur présentera un amendement tendant à détailler les charges budgétaires de l'Etat selon les sept titres suivants : - les dotations des pouvoirs publics ; - les dépenses de personnel ; - les dépenses de fonctionnement ; - les charges de la dette de l'Etat ; - les dépenses d'investissement ; - les dépenses d'intervention ; - les dépenses d'opérations financières. Les dépenses de personnel comprendraient les rémunérations d'activité, les cotisations et contributions sociales, ce qui ouvre la possibilité d'imputer sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme des cotisations fictives de pension et permettra d'appréhender ainsi le coût complet des personnes en activité rémunérées par l'Etat, et les prestations sociales et allocations diverses. Les dépenses de fonctionnement comprendraient les dépenses de fonctionnement autres que celles du personnel et les subventions pour charges de service public, votre Rapporteur ayant préféré cette qualification à celle de subventions versées aux organismes chargés d'une mission de service public, ces derniers pouvant être amenés en sus de cette mission à exercer une activité d'une toute autre nature et à bénéficier de transferts n'entrant pas dans cette catégorie de subvention. Les charges de la dette de l'Etat, isolées afin de répondre au souci du Sénat de suivre avec attention l'évolution des crédits y afférents, comprendraient les intérêts de la dette financière négociable, ceux de la dette financière non négociable et les charges financières diverses. Les dépenses d'investissement comprendraient les dépenses pour immobilisations corporelles et incorporelles de l'Etat, ce qui permettrait d'appréhender les dépenses ayant une incidence sur le patrimoine de l'Etat. Les dépenses d'intervention comprendraient les transferts aux ménages, avec en particulier les dépenses afférentes aux pensions et avantages accessoires actuellement versés (ce qui devrait conduire à imputer la subvention d'équilibre au compte de pensions sur le titre des dépenses de transfert et non sur le titre des dépenses de personnel, cette dernière solution risquant d'avoir pour conséquence de limiter les marges de man_uvre du gestionnaire de chaque programme), les transferts aux entreprises, aux collectivités territoriales, aux autres collectivités et les appels en garantie. Enfin, les dépenses d'opérations financières comprendraient les prêts et avances, les dotations en fonds propres et les dépenses de participations financières. Au total, la nomenclature budgétaire proposée comprendrait donc sept titres recouvrant, de façon exhaustive, dix-neuf catégories de dépenses. Cette solution semble parfaitement concilier la volonté de lisibilité exprimée par l'Assemblée nationale et le souci de traçabilité des dépenses publiques mis en avant par le Sénat. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, visant à définir la nomenclature budgétaire des charges de l'Etat, en cohérence avec le souci de fongibilité des crédits, tout en assurant la traçabilité de ceux-ci, souhaitée par le Sénat. Votre Rapporteur a indiqué que le Sénat ayant souhaité une meilleure information et une meilleure traçabilité des crédits, l'amendement s'efforce de concilier ces objectifs avec le principe de fongibilité. Il est donc proposé de regrouper les charges budgétaires selon sept titres et de préciser, à l'intérieur de chaque titre, la nature des dépenses visées. M. Philippe Auberger a considéré que l'amendement laisse subsister des difficultés, dans la mesure où il ne fait pas clairement la distinction entre les dépenses d'intervention et les dépenses d'investissement, ce qui ne permettra pas un regroupement correct en vue de la différenciation de la section de fonctionnement et de la section d'investissement. Votre Rapporteur ayant rappelé que cette discussion avait déjà eu lieu en première lecture, le Président Raymond Forni a ajouté que l'amendement précise les grandes catégories de dépenses d'investissement et de dépenses d'intervention. M. Jean-Pierre Delalande a demandé si les primes des personnels deviendront identifiables et si les fonds secrets sont des dépenses de fonctionnement ou des dépenses d'intervention. Votre Rapporteur a répondu par l'affirmative à la première question et précisé que les fonds secrets sont des dépenses de fonctionnement. M. Gilbert Gantier a demandé s'il ne serait pas utile de distinguer les subventions aux entreprises privées des subventions aux entreprises publiques. Votre Rapporteur a indiqué que le caractère détaillé de la liste de dépenses proposée permettra d'identifier clairement sous quelle rubrique doit figurer chaque type de dépense. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 9). La Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié. * * * Article 5 (Supprimé) Le budget et les principes budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant, par coordination avec l'article 1er A relatif à la définition des lois de finances et du budget de l'Etat, à supprimer le présent article. Votre Rapporteur estime cependant que les dispositions relatives à la définition du budget de l'Etat et aux grands principes budgétaires, trouvent davantage leur place à l'article 5. En effet, pour des raisons de lisibilité du texte, il est souhaitable de rassembler en un seul article la notion de budget et les grands principes budgétaires. La notion de budget trouvant sa signification dès lors qu'ont été définies les charges et ressources qui, en raison de leur nature budgétaire, relèvent du budget, ces dispositions trouvent naturellement place dans le présent article de la proposition. Il convient également d'aborder à cette occasion la question des prélèvements sur recettes. Sur le fond, votre Rapporteur propose d'adhérer à la position du Sénat, tendant à consacrer, dans la loi organique, la procédure des prélèvements sur recettes. Comme l'a fort pertinemment relevé le Président Alain Lambert lors des débats relatifs à l'article 17, les prélèvements sur recettes sont « votés chaque année dans la loi de finances, à l'état A. Le Conseil constitutionnel a toujours validé ce mécanisme budgétaire. [...] Le Conseil constitutionnel n'ayant jamais estimé contraire à la Constitution un prélèvement sur recettes, il n'y a donc ni tabou à lever, ni révolution, ni même audace, à inscrire dans la loi une pratique reconnue par tous les parlementaires et acceptée par le juge constitutionnel ». Cependant, la définition donnée par le Sénat à la notion de prélèvement sur recettes paraît extrêmement large, puisqu'elle vise « les financements transférés par l'Etat à des tiers aux fins de couvrir les charges supportées par eux du fait des missions de service public qu'ils exercent ». Certes, le Président Alain Lambert a pris soin, au cours des débats, de préciser que sa proposition visait à faire figurer dans la loi organique la définition et l'évaluation des prélèvements opérés au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne. Toutefois, la rédaction envisagée ne ferait pas obstacle à ce que soient prélevés sur les recettes de l'Etat les financements affectés à la sécurité sociale, ce qui porterait ainsi atteinte à l'autonomie des lois de financement de la sécurité sociale. Cette perspective serait sans nul doute en délicatesse avec les articles 34 et 47-1 de la Constitution. On rappellera, en effet, que la réforme constitutionnelle de février 1996 a instauré les lois de financement de la sécurité sociale auxquelles il revient, en application de la loi organique du 22 juillet 1996, de prévoir l'ensemble des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement. En outre, au-delà des problèmes relatifs à la sécurité sociale, le texte adopté par le Sénat pourrait permettre un développement peu maîtrisé de la procédure des prélèvements sur recettes au profit d'organismes les plus divers, ce qui ne paraît pas souhaitable. Il paraît donc nécessaire de circonscrire la définition des prélèvements sur recettes aux procédures actuellement en vigueur. Ce choix paraît s'inscrire directement dans la continuité de la jurisprudence dégagée par le Conseil constitutionnel depuis sa décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982. On rappellera que le Conseil constitutionnel avait alors considéré que « les prélèvements opérés au profit des collectivités locales ou des communautés européennes ne sont pas constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; [...] que [le mécanisme de ces prélèvements] s'analyse en une rétrocession directe d'un montant déterminé de recettes de l'Etat au profit des collectivités locales ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'Etat et qu'il ne serait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l'Etat ». Par ailleurs, du point de vue formel, comme il l'a souligné dans le commentaire de l'article 17, votre Rapporteur juge opportun d'introduire au présent article les dispositions relatives à la définition des prélèvements sur recettes : ainsi que l'a considéré le Conseil constitutionnel en 1982 (5), les prélèvements sur recettes ne constituent pas une affectation de recettes de l'Etat puisque les dépenses couvertes par les recettes rétrocédées ne sont pas des dépenses de l'Etat. Votre Rapporteur ayant toujours mis en avant son souci d'inscrire la réforme de l'ordonnance dans le cadre de la Constitution, et donc de la jurisprudence dégagée par le Conseil constitutionnel, il lui apparaît donc opportun de consacrer dans l'ordonnance la notion de prélèvements sur recettes selon les modalités et sous les réserves précisées par le Conseil constitutionnel depuis la décision précitée de 1982. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, visant à regrouper, en un seul article, les dispositions relatives à la définition du budget et des grands principes budgétaires et à viser explicitement les prélèvements sur recettes, en en limitant le champ aux versements effectués aux collectivités territoriales et aux Communautés européennes. Votre Rapporteur a précisé que cet article a été supprimé par le Sénat. L'amendement vise à le rétablir, en retenant, tout en la nuançant, l'audace du Sénat en matière de prélèvements sur recettes, afin de rester en conformité avec la définition qu'a donnée de cette notion le Conseil constitutionnel. M. Jean-Pierre Delalande s'est déclaré préoccupé par la limite apportée à la définition des prélèvements sur recettes. Il est regrettable, pour l'avenir, de ne pas intégrer les recettes affectées aux dépenses sociales, telle que la CSG, lesquelles pourraient parfaitement, comme c'est le cas pour les collectivités territoriales et les Communautés européennes, être affectées à un destinataire précis. Le Président Raymond Forni ayant évoqué l'aléa constitutionnel qui s'attache à cette suggestion, M. Jean-Pierre Delalande a estimé que l'élargissement des prélèvements sur recettes aux organismes de sécurité sociale ne mettrait pas en cause le dispositif organique relatif au financement de la sécurité sociale. Votre Rapporteur a considéré que la formulation générale du Sénat est aventureuse car, si on ne cantonnait pas les prélèvements sur recettes, cette procédure pourrait être abusivement utilisée pour les financements les plus divers. M. François Goulard, soutenant l'observation de M. Jean-Pierre Delalande, a considéré que la pratique des prélèvements sur recettes manque de transparence. A l'inverse, M. Philippe Auberger a déclaré soutenir l'amendement du Rapporteur : en effet, l'affectation des recettes doit être limitée, faute de quoi l'on irait à l'encontre de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le financement de la sécurité sociale. M. Jean-Pierre Delalande s'est opposé à cette interprétation, considérant que le Conseil constitutionnel n'est pas chargé de dire la loi. Votre Rapporteur a ajouté que l'élargissement de la notion de prélèvements sur recettes à la sphère sociale suscitait des interrogations fortes de la part de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales. La Commission a adopté cet amendement, rétablissant ainsi l'article 5 (amendement n° 10). * * * Article 6 (Supprimé) La comptabilisation des recettes et des dépenses. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article, ses dispositions étant reprises et complétées à l'article 26 ter nouveau introduit par le Sénat. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de cet article, supprimé par le Sénat. * * * CHAPITRE II Des autorisations budgétaires Article 7 La budgétisation par objectifs : les missions et les programmes. Le Sénat a adopté douze amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances : - le premier, adopté contre l'avis du Gouvernement, établit le caractère interministériel des missions et édicte le principe d'une spécialisation de crédits par programme ; - le deuxième, adopté contre l'avis du Gouvernement, introduit une nouvelle unité de spécialité des crédits, la dotation, pour des catégories de dépenses, qui, selon le Président Alain Lambert, ne peuvent « donner lieu à cohérence d'actions, à fixation d'objectifs et à mesures de résultats ». Ces dotations concerneraient les crédits relatifs aux pouvoirs publics, aux dépenses en atténuation de recettes, aux dépenses résultant des mesures générales en matière de rémunérations, aux dépenses accidentelles, aux dépenses imprévisibles, aux dépenses de pensions et d'avantages accessoires et à celles résultant des appels en garantie de l'Etat ; - le troisième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, définit la mission comme un ensemble homogène, et non plus cohérent, de programmes ou de dotations et supprime la possibilité pour une mission de comprendre à titre exceptionnel un seul programme ; - le quatrième prévoit une définition plus précise de la notion de programme, en établissant un lien entre les crédits et les actions qu'ils financent, en associant des « objectifs précis » à chaque programme, ainsi que des « indicateurs en mesurant les résultats ». Le Gouvernement ne s'est pas prononcé explicitement sur cet amendement, « avouant [cependant] avoir une petite faiblesse pour la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en ce qu'elle évoque des objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général ». Le Sénat n'a pas souhaité reprendre à son compte cette définition des objectifs impartis à chaque programme, le Président Alain Lambert estimant que « les termes de « finalités d'intérêt général » [...] semblent quelque peu redondants avec la substance même de l'Etat » ; - le cinquième, adopté sans que le Gouvernement se prononce explicitement, est de coordination ; - le sixième, adopté sans que le Gouvernement se prononce explicitement, vise à supprimer les dispositions relatives à la présentation des crédits par titre, déplacées dans le II du présent article ; - le septième, modifié par un sous-amendement de M. Michel Charasse, établit que les crédits sont ouverts aux ministres par décrets. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat sur l'amendement du Président Alain Lambert relatif à l'ouverture des crédits aux ministres et a émis un avis favorable sur le sous-amendement précité, qui précise que cette ouverture est effectuée par décret ; - le huitième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, vise à déplacer au présent article les dispositions relatives au caractère limitatif des crédits prévues à l'article 11 ; - le neuvième, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat, supprime les dispositions relatives à la définition des programmes susceptibles de comporter des crédits globaux, le Président Alain Lambert estimant « préférable de faire figurer l'ensemble des dispositions relatives aux crédits globaux dans un seul article et de réserver l'article 7 aux règles générales » ; - le dixième, adopté contre l'avis du Gouvernement, établit que les crédits sont présentés selon les titres définis à l'article 4, le Président Alain Lambert estimant que cette disposition « énonce le principe du caractère indicatif des titres [...] et ne remet pas en cause le principe de la fongibilité dite asymétrique [des crédits]. » ; - le onzième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, reprend les dispositions relatives à la fongibilité asymétrique des crédits et énumère, de manière limitative, les prérogatives dont dispose le pouvoir exécutif pour modifier les crédits ouverts sur chaque programme ; - le douzième, adopté sans que le Gouvernement se prononce explicitement, prévoit la fixation, par ministère, en loi de finances, de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, ces plafonds ayant un caractère limitatif. Le Président Alain Lambert a jugé « plus réaliste » le mécanisme introduit par l'Assemblée nationale de « double plafond du nombre d'emplois du ministère et de crédits de personnels du programme », estimant que ce dispositif était de nature à éviter que le pouvoir exécutif ne s'affranchisse, comme le dénonce régulièrement la Cour des comptes, de l'autorisation délivrée par le Parlement en matière d'effectifs budgétaires. Votre Rapporteur se réjouit que le Sénat, sous l'impulsion du Président Alain Lambert, ait repris à son compte l'introduction d'une budgétisation par objectifs, qui permettra d'appréhender la dépense publique, non plus au regard de la nature des crédits, mais en fonction des objectifs poursuivis et des résultats attendus. L'introduction de la notion de performance de la dépense publique représente une avancée majeure pour la gestion publique. Cependant, il apparaît que le texte de cet article, tel qu'il résulte des délibérations du Sénat, est susceptible d'entraîner quelques difficultés. Dans le souci de permettre que s'exprime, le cas échéant, le caractère interministériel de l'action de l'Etat, le Sénat a, en effet, ouvert la possibilité au Gouvernement de créer des missions à caractère interministériel. Dans la même perspective, il a également ouvert la possibilité de constituer des programmes interministériels. Or, comme l'a souligné le Gouvernement, « à chaque programme doit correspondre un responsable unique et donc un ordonnateur unique ». Le caractère ministériel des programmes apparaît, en effet, comme une conséquence de la logique de responsabilisation qui est au c_ur de la réforme. Votre Rapporteur appelle donc de ses v_ux une modification du présent article, visant à consacrer le caractère ministériel des programmes. Par ailleurs, le Sénat a, avec beaucoup de pertinence, défini le contenu des missions et des programmes en termes de cohérence. Ce faisant, sans doute pour éviter quelques redondances, la mission a été définie comme comprenant un ensemble homogène de programmes. Cette notion d'homogénéité des programmes ne semble pas correspondre parfaitement à celle de cohérence. Aussi, semble-t-il préférable de lui substituer la notion de programmes concourant à une politique publique définie, notion qui implique une cohérence des actions menées. On relèvera, à cet égard, que l'introduction de la notion de politique publique au niveau de la mission, et non au niveau du programme, semble appropriée puisqu'elle permet d'éviter un éparpillement des politiques publiques en quelque deux cents programmes. S'agissant de la définition du programme, les modifications introduites par le Sénat paraissent, globalement, susceptibles d'être approuvées. Celui-ci a en effet défini le programme comme regroupant les crédits destinés à mettre en _uvre « une action ou un ensemble cohérent d'actions » auxquelles sont associés des objectifs et des résultats. La notion d'action permet de ne pas lier directement les crédits aux objectifs, ce qui aurait laissé entendre que les crédits finançaient les objectifs précités, alors qu'ils en financent la réalisation. L'introduction de la notion d'action semble donc tout à fait pertinente et permettra d'appréhender dans le détail le contenu des programmes. Votre Rapporteur exprimera cependant quelques réserves sur la définition des objectifs et des résultats impartis à chaque programme. S'agissant en effet de politique publique, il lui semble indispensable de préciser que les objectifs poursuivis sont d'une nature spécifique, puisqu'ils répondent à des finalités d'intérêt général. Par ailleurs, si votre Rapporteur entend parfaitement le souci du Sénat de définir avec un maximum de précision le contenu des programmes, aboutissant, de ce fait, à évoquer les « indicateurs » dont ils seraient assortis, il ne faudrait pas qu'une mention explicite conduise à porter atteinte au droit d'amendement des parlementaires en exigeant d'eux l'élaboration d'indicateurs élaborés. La définition des programmes au regard « de résultats attendus susceptibles d'une évaluation » permettrait, sans nul doute, de concilier le souci d'une définition précise et concrète de la notion de programme, exprimé par le Sénat, avec celui, aussi légitime, de l'Assemblée nationale de préserver le droit d'amendement des parlementaires. S'agissant de la fongibilité des crédits, votre Rapporteur se réjouit que le Sénat ait fait sien cet objectif majeur de la réforme. Il note toutefois que le Sénat a supprimé les dispositions prévoyant explicitement que la présentation des crédits budgétaires par titre est indicative, considérant que ce caractère indicatif va de soi. Par souci d'éviter toute ambiguïté dans la rédaction du texte, il serait sans doute souhaitable de revenir sur cette suppression. S'agissant, enfin, des dispositions relatives aux plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, le Sénat a retenu une rédaction qui, en liaison avec celle de l'article 31, aboutirait à ne pas fixer en première partie de la loi de finances le plafond global d'autorisation de ces emplois. Celui-ci devant être considéré comme un élément de l'équilibre budgétaire, la rédaction retenue par le Sénat ne paraît pas adéquate. Plus généralement, l'introduction d'un plafond d'emplois corrélé avec les crédits du titre des dépenses de personnel contribuerait sans nul doute à redonner toute sa portée à l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement, sauf à voir celle-ci totalement dépourvue d'impact en termes d'effectifs. Le texte paraît donc devoir être modifié en ce sens. Enfin, s'agissant des dotations, votre Rapporteur observe que les crédits visés par le Sénat constitueraient des crédits dérogatoires, affranchis de la budgétisation par objectifs (les dotations sont présentées par nature de dépenses et non par programme) et exclus des modalités de gestion applicable aux crédits de droit commun (les dotations ne peuvent pas faire l'objet de report, de virement, de transfert, ni de modification par répartition de crédits pour dépenses accidentelles ou imprévisibles). L'objectif du Sénat est de protéger, en mettant à l'écart un certain nombre de crédits limitativement énumérés, la « pureté » des programmes, au sein desquels les sept catégories de dépenses visées ne pourraient pas être intégrées, notamment parce qu'elles ne pourraient pas être soumises à des indicateurs de performance. Votre Rapporteur souscrit sans réserve aux objectifs poursuivis par le Sénat : le Gouvernement ne doit pas constituer des programmes artificiels, regroupant les crédits par nature de dépense et non par objectif, notamment par la reconstitution des agrégats « personnel » ou « administration générale ». Il lui semble néanmoins que les inconvénients de la notion de dotation l'emportent sur les avantages. Les dotations ne garantiront pas que les programmes seront conçus en respectant les principes qui fondent la réforme. En revanche, il est sûr qu'elles soulèvent des difficultés. En premier lieu, les dépenses visées ne feraient pas l'objet d'indicateurs alors qu'on peut légitiment considérer qu'elles concourent à des politiques publiques. Il est, par exemple, clair que d'importantes dépenses en atténuation de recettes - notion aléatoire définie en fonction d'un mode de comptabilisation et non en fonction de la nature des charges en cause -, comme les dégrèvements d'impôts, participent à la politique de soutien aux entreprises. De même, les garanties de l'Etat concourent à la politique d'interventions internationales ou nationales du Trésor. Enfin, on peut se demander pour quel motif il conviendrait d'exclure les dépenses de pension du coût des politiques publiques. Par ailleurs, il est à craindre que la liste des dotations adoptée par le Sénat risque d'aboutir à une présentation peu cohérente des dépenses de l'Etat et de nuire à la lisibilité des lois de finances. Une catégorie de dépenses de même nature ou poursuivant des objectifs similaires pourrait être budgétée à la fois en programme et en dotation, alors que la démarcation entre les deux procédures n'est pas justifiée. Notamment, la compensation par l'Etat d'une exonération de taxe professionnelle ferait l'objet d'une dotation lorsqu'elle passe par un dégrèvement, et d'un programme lorsqu'elle est comptabilisée en dépense de l'Etat (par exemple, à travers le Fonds national de compensation). Le financement des pensions ferait l'objet d'une dotation, alors que les versements aux régimes spéciaux de sécurité sociale feraient l'objet d'un programme. Les frais de poursuite et de contentieux prélevés sur les recettes de l'Etat seraient retracés dans une dotation, tandis que les frais de justice seraient inclus dans des programmes. De surcroît, les dotations pourraient nuire à l'information du Parlement. Bien qu'elles représentent plusieurs centaines de milliards de francs, les dotations ne seraient présentées dans aucun document d'information à l'attention du Parlement (notamment, dans le texte adopté par le Sénat, elles ne sont pas retracées dans les fascicules bleus) (6) qui serait ainsi placé dans l'obligation de se prononcer sur leur ouverture sans connaître avec précision ni le contenu des dépenses qui les composent, ni la justification des crédits demandés. Enfin, le dispositif se heurte à une difficulté technique : le texte adopté par le Sénat inclut les dotations dans des missions, c'est-à-dire dans des unités de vote dont le montant figurera dans les états législatifs de dépenses, sans que, faute de fascicules bleus, une annexe explicative en donne la ventilation par unité de spécialité budgétaire. Ainsi, du strict point de vue de la technique budgétaire, il n'existerait pas de possibilité d'amender les crédits des dotations, ni de les répartir par décret. Au total, votre Rapporteur propose de conserver la notion de dotation afin de répondre au souci légitime du Sénat d'interdire les faux programmes, et d'en éviter les inconvénients en en limitant le champ. Ainsi, il est proposé de restreindre les dotations aux crédits des pouvoirs publics soumis au principe de la séparation des pouvoirs difficilement conciliable avec l'obligation d'objectifs et d'indicateurs, et les crédits globaux qui, par définition, ne sont pas affectés à la réalisation d'objectifs précis, puisque précisément ils sont en attente d'une affectation à un programme. Techniquement, les crédits des pouvoirs publics sont, dans la solution proposée par votre Rapporteur, qui conforte celle retenue par le Sénat, regroupés dans une ou plusieurs dotations spécifiques à chacun d'entre eux, elles-mêmes regroupées dans une mission unique. De même, deux dotations spécifiques (l'une dédiée aux dépenses accidentelles et imprévisibles, l'autre à la provision salariale) regroupent dans une mission unique l'ensemble des crédits globaux. Par ailleurs, votre Commission proposera, sur d'autres articles, des amendements prévoyant les modalités techniques de présentation, de vote et de répartition des dotations. * * * La Commission a adopté un amendement présenté par votre Rapporteur, consacrant le caractère interministériel des missions, affirmé par le Sénat, confirmant, conformément à une logique de responsabilité, le caractère ministériel des programmes, restreignant le champ d'application des dotations et établissant un lien entre les crédits du titre des dépenses de personnel et les plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, afin de mieux faire apparaître les effectifs employés par l'Etat (amendement n° 11). La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié. Article 8 La distinction entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, deux amendements de simplification rédactionnelle du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances. * * * La Commission a adopté l'article 8 sans modification. * * * Article 9 Le caractère limitatif des autorisations budgétaires. Le présent article a donné lieu, au Sénat, à la mise en _uvre d'une seconde délibération à l'issue de l'examen de l'ensemble des articles de la proposition de loi organique. En effet, en première délibération, le Sénat a repoussé, après un avis défavorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à inscrire dans cet article les règles relatives aux reports de crédits, sans pour autant que ce vote puisse apparaître comme un refus des dispositions proposées dans cet amendement. A la suite du rejet dudit amendement, le Sénat a décidé de rejeter l'article 9 en première délibération, en vue, soit d'y revenir en seconde délibération, soit de maintenir l'article en navette. A la fin de la discussion de la présente proposition de loi organique, le Gouvernement n'a pas vu d'obstacle à la seconde délibération et a compris le souci du Sénat de voir un texte cohérent sortir de ses travaux. En seconde délibération, le Sénat a adopté un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à définir le régime des reports de crédits. L'analyse des dispositions adoptées par le Sénat sera effectuée sous l'article 16 de la présente proposition de loi organique, qui traitait des reports de crédits dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture et auquel, pour des raisons de lisibilité, votre Commission propose de rattacher à nouveau les dispositions relatives aux reports de crédits. Par voie de conséquence, il est proposé de redonner à l'article 9 son objet initial, à savoir le régime de limitativité des crédits et des plafonds des autorisations d'emplois, sous le bénéfice de deux ajustements suggérés par la discussion de la présente proposition de loi organique par le Sénat : - la mention des programmes serait supprimée, du fait de l'introduction des dotations, prévues à l'article 7 ; - en liaison avec une modification proposée à l'article 31, une phrase autonome spécifierait de façon plus claire que dans le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale que les lois de finances peuvent fixer le régime des engagements par anticipation. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, précisant le régime de limitativité des crédits et des plafonds des autorisations d'emplois, et transférant à l'article 16 certaines des dispositions du texte adopté par le Sénat (amendement n° 12). La Commission a adopté l'article 9 ainsi modifié. Article 10 Les crédits évaluatifs. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, quatre amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant : - à fixer aux dépenses de rémunération de la dette de l'Etat, aux dépenses en atténuation de recettes et aux dépenses résultant de la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat le périmètre des crédits évaluatifs ; - à prévoir la possibilité de procéder, le cas échéant, à l'annulation de crédits évaluatifs ; - à procéder à quelques ajustements rédactionnels, notamment pour tenir compte de la création des dotations, prévues à l'article 7. Compte tenu des considérations développées dans l'introduction du présent rapport quant aux prélèvements sur recettes, la référence aux charges résultant de la contribution de la France au budget des Communautés européennes paraît pouvoir disparaître sans inconvénient. De même, il paraît légitime que les crédits pour dépenses de pension et avantages accessoires soient limitatifs, à l'instar des crédits pour rémunérations principales. Le Président Alain Lambert a eu raison d'insister sur le fait que les techniques de prévision de la dépense ont fait, en matière de pensions, des progrès significatifs et que la souplesse apportée par le caractère évaluatif des crédits est devenue, en l'espèce, inadaptée. En revanche, il paraît préférable d'exclure du champ des crédits évaluatifs les crédits pour frais de justice et réparations civiles. Sans méconnaître le fait que les dépenses couvertes par ces crédits échappent - par nature - à la décision des gestionnaires, il convient, dans le cadre d'une responsabilisation accrue de ceux-ci, d'intégrer les frais de justice et de réparations civiles dans le périmètre normal de leurs moyens de fonctionnement, qui sont dotés de crédits limitatifs. Enfin, on peut considérer que la loi organique peut sans dommages ouvrir au Gouvernement la faculté de procéder à des annulations de crédits évaluatifs, dès lors que, par nature, de telles annulations ne peuvent avoir pour objet - ou, tout au moins, pour effet - de contribuer à la préservation de l'équilibre budgétaire et que des crédits évaluatifs peuvent devenir sans objet. Les clarifications apportées, à cet égard, au régime des annulations de crédits (prévu à l'article 15) permettent d'envisager une évolution par rapport à la solution retenue par l'Assemblée nationale en première lecture. * * * La Commission a adopté trois amendements de votre Rapporteur, deux de précision et un de coordination (amendements n° 13, 14 et 15). La Commission a adopté l'article 10 ainsi modifié. Article 11 (Supprimé) Les modifications réglementaires des autorisations budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article par coordination avec les modifications apportées à l'article 7. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 11, supprimé par le Sénat. * * * Article 12 La répartition des crédits globaux. Le Sénat a adopté deux amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à définir les modalités de répartition par programme des crédits ouverts, d'une part, sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, et, d'autre part, sur la dotation pour mesures générales en mati&egr |
