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le 10 juin 1998

N° 972

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 juin 1998.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (n° 937) relatif à la Nouvelle-Calédonie,

PAR MME CATHERINE TASCA,

Députée.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

D.O.M.–T.O.M.

La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Jean-Louis Borloo, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Ameline, MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann.

INTRODUCTION 5

I. — LA LONGUE INCAPACITÉ À SAISIR PAR LE DROIT LA SOCIÉTÉ NÉO-CALÉDONIENNE 6

A. LA SOCIÉTÉ POLITIQUE NÉO-CALÉDONIENNE 6

1. Le fait colonial 6

2. Les aspirations kanakes 9

3. Une société pluri-communautaire 11

B. LES IMPASSES STATUTAIRES 1946-1988 14

1. Avant 1946, la Nouvelle-Calédonie est administrée par un Gouverneur 14

2. 1946, la Nouvelle-Calédonie accède au statut de territoire d’outre-mer 14

3. La loi-cadre du 23 juin 1956 donne au territoire une certaine autonomie 15

4. La loi statutaire du 21 décembre 1963 et les lois du 3 janvier 1969 rétablissent la tutelle de l’Etat 16

5. Le statut du 28 décembre 1976 assouplit, sans la supprimer, la tutelle de l’Etat 17

6. La loi du 4 mai 1984 confère au territoire une réelle autonomie 17

7. La loi du 23 août 1985 institue un statut transitoire pour répondre à une situation de crise 20

8. La loi du 17 juillet 1986, le référendum d’autodétermination du 13 septembre 1987 et la loi du 22 janvier 1988 ne permettent pas d’éviter le retour à la violence 21

II. — LES ACCORDS DE MATIGNON : UNE NOUVELLE CHANCE POUR LE TERRITOIRE 23

A. VERS LES ACCORDS 23

1. Le paroxysme de la violence 23

2. La négociation des accords 24

B. LE CONTENU DES ACCORDS 25

C. LE BILAN DES ACCORDS 28

1. L’équilibre des pouvoirs 29

2. L’amélioration de la vie dans l’île 32

3. Le développement économique 34

III. — L’ACCORD DE NOUMÉA POUR UNE ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE ORIGINALE 36

A. LA VOLONTÉ D’ÉVITER UN “ RÉFÉRENDUM-COUPERET ” 36

B. L’ACCORD DE NOUMÉA PREND EN COMPTE LA SPÉCIFICITÉ DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE 39

1. Le préambule 39

2. Le document d’orientation 41

C. LA RÉACTION DES ACTEURS LOCAUX : COMPTE-RENDU DES ENTRETIENS DE LA DÉLÉGATION DE LA COMMISSION EN NOUVELLE-CALÉDONIE 49

IV.  —  LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE 64

A. LA NÉCESSITÉ DE RÉVISER LA CONSTITUTION 64

1. Créer une entité juridique originale 64

2. Autoriser le législateur à déroger à certains principes constitutionnels 65

3. Permettre l’organisation d’un référendum local en 1998 67

B. LA PRÉSENTATION DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE PAR LE MINISTRE À LA COMMISSION 68

C. LA DISCUSSION GÉNÉRALE EN COMMISSION 76

D. L’EXAMEN DU DISPOSITIF DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE PAR LA COMMISSION 80

1. Une forme inédite 80

2. Le contenu du projet 81

TABLEAU COMPARATIF 89

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 93

ANNEXE 1 : Accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998 95

ANNEXE 2 : Evolution des statuts et des institutions du territoire de la Nouvelle-Calédonie 107

MESDAMES, MESSIEURS,

LA CONSTITUTION EST LE LIEU SYMBOLIQUE OÙ DROIT ET POLITIQUE SE RENCONTRENT. LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE RELATIF À LA NOUVELLE-CALÉDONIE, DONT L’ASSEMBLÉE EST AUJOURD’HUI SAISIE, ILLUSTRE AVEC ÉCLAT CETTE RENCONTRE, QUI N’EST JAMAIS SIMPLE À ORGANISER. EN EFFET, DIX ANS APRÈS LA SIGNATURE DE L’ACCORD DE MATIGNON, QUI A MARQUÉ LA FIN D’UNE SITUATION DE QUASI-GUERRE CIVILE DANS LE TERRITOIRE, IL NOUS APPARTIENT DE STATUER SUR L’ACCORD DE NOUMÉA, SIGNÉ PAR LES PRINCIPAUX ACTEURS DE LA VIE POLITIQUE CALÉDONIENNE LE 5 MAI DERNIER.

PAR LE VOTE DE CE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE, IL NOUS EST DEMANDÉ, D’UNE CERTAINE MANIÈRE, DE RATIFIER CES ACCORDS ET D’EXPRIMER L’APPROBATION PAR LA REPRÉSENTATION NATIONALE DE CE NOUVEAU PAS ACCOMPLI DE CONCERT PAR LES CALÉDONIENS. CET ASSENTIMENT S’EXPRIMERA AVEC UNE SOLENNITÉ TOUTE PARTICULIÈRE, PUISQUE C’EST DANS NOTRE LOI FONDAMENTALE QU’IL VA TROUVER SA PLACE.

MAIS, AU-DELÀ, IL NOUS EST ÉGALEMENT DEMANDÉ DE FAIRE EN SORTE QUE CET ACCORD PUISSE VIVRE. PARCE QU’IL PREND EN COMPTE – DE MANIÈRE RÉALISTE – LES STRUCTURES ET LES RESSORTS D’UNE SOCIÉTÉ TOUTE PARTICULIÈRE, LE TEXTE DE NOUMÉA INTRODUIT DANS NOTRE DROIT DES ÉLÉMENTS NOUVEAUX, QUI TRANCHENT PARFOIS NETTEMENT AVEC CERTAINS DE NOS PRINCIPES JURIDIQUES. LA PAIX CIVILE EXIGE SOUVENT UN CERTAIN PRAGMATISME. SEULE LA CONSTITUTION PEUT AUTORISER CES DÉROGATIONS AU DROIT COMMUN. DE PLUS, L’ACCORD DE NOUMÉA FAIT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE UNE COLLECTIVITÉ À PART DANS LA RÉPUBLIQUE. LE TRANSFERT PROGRESSIF ET IRRÉVERSIBLE AU TERRITOIRE DE PRÉROGATIVES EN PRINCIPE DÉTENUES PAR L’ETAT, FERA DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE UNE ENTITÉ JURIDIQUE DISTINCTE DES TERRITOIRES D’OUTRE-MER, TELS QU’ILS SONT DÉFINIS À L’ARTICLE 74 DE LA CONSTITUTION. IL S’AGIT DONC, PAR L’ADOPTION DE CE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE, D’AUTORISER LE LÉGISLATEUR À METTRE EN ŒUVRE LES ORIENTATIONS DÉFINIES À NOUMÉA. AINSI, UNE FOIS LA CONSTITUTION RÉVISÉE, UNE LOI ORGANIQUE DEVRA ÊTRE ADOPTÉE PAR LE PARLEMENT POUR ORGANISER LE TERRITOIRE PENDANT LA PÉRIODE AU TERME DE LAQUELLE IL AURA À CHOISIR EN FAVEUR DE L’INDÉPENDANCE OU DU MAINTIEN DANS LA RÉPUBLIQUE.

L’ACCORD DE NOUMÉA A ÉTÉ SALUÉ PAR LA QUASI-UNANIMITÉ DES FORCES POLITIQUES CALÉDONIENNES ET MÉTROPOLITAINES. LA COMMISSION DES LOIS A PU JUGER, LORS DE LA MISSION QU’ELLE A EFFECTUÉE RÉCEMMENT DANS LE TERRITOIRE, QUE LE CLIMAT POLITIQUE DANS CETTE ÎLE ÉTAIT AUJOURD’HUI MARQUÉ AU SCEAU DE L’APAISEMENT ET DE L’ESPRIT DE CONCORDE. IL S’AGIT DE CONFORTER CETTE ÉVOLUTION NOUVELLE QUI, IL Y A QUELQUES ANNÉES ENCORE, SERAIT APPARUE COMME LA CHIMÈRE D’UN DOUX RÊVEUR. POURTANT, LA RÉALITÉ EST LÀ. LA NOUVELLE-CALÉDONIE SE DÉVELOPPE, LA PAIX CIVILE Y RÈGNE ET L’AVENIR PEUT Y ÊTRE ENVISAGÉ AVEC CONFIANCE.

I. — LA LONGUE INCAPACITÉ À SAISIR PAR LE DROIT LA SOCIÉTÉ NÉO-CALÉDONIENNE

A. LA SOCIÉTÉ POLITIQUE NÉO-CALÉDONIENNE

La société politique néo-calédonienne est, en première instance, marquée par une réalité historique qu’il ne faut pas craindre d’aborder avec lucidité : le fait colonial. Face à cette réalité, forgée à partir des années 1850, s’est construit dans la seconde moitié du XX^ème siècle un mouvement qui a conduit les populations autochtones de ce territoire à revendiquer la maîtrise de leur propre destin politique.

Société multicommunautaire, aux ressorts et aux enjeux complexes, la Nouvelle-Calédonie ne peut être observée avec un regard simplificateur et univoque. Comprendre cette société politique si particulière nous impose à tous quelques changements de perspectives dont – avouons-le – nous ne sommes pas toujours coutumiers.

1. Le fait colonial

A l’origine, la Nouvelle-Calédonie a connu le sort commun des îles du Pacifique “ découvertes ” par les navigateurs portugais, espagnols, français ou britanniques du XVI^ème au XVIII^ème siècle. C’est James Cook qui, le 4 septembre 1774, aborde pour la première fois cette île du Pacifique Sud de belle dimension – environ 400 km sur 40 km – entourée elle-même de toute une série d’archipels et d’îlots comme l’Ile des Pins, les Belep ou les Iles Loyauté. Quelques années plus tard, en 1788, le navigateur français La Pérouse approche la Grande Terre, peu de temps avant de disparaître corps et biens au large de Vanikoro.

Pendant toute la première partie du XIX^ème siècle, la Nouvelle-Calédonie, qui doit son nom à James Cook, d’origine écossaise, ne fut pas l’objet d’un intérêt particulier de la part des grandes puissances occidentales. Seuls quelques navigateurs, découvreurs, aventuriers ou scientifiques s’approchèrent de cette terre protégée par des eaux que l’on disait dangereuses. Ainsi, c’est seulement en 1825 qu’est entrepris par Dumont d’Urville un relevé des côtes de Nouvelle-Calédonie et il faut attendre le 24 septembre 1853 pour que le contre-amiral Febvrier-Despointes prenne possession de l’île au nom de la France. C’est alors que débuta l’histoire politique proprement dite de la Nouvelle-Calédonie, qui fut essentiellement une histoire de domination pendant près un siècle.

En 1854, est fondée Port-de-France, qui deviendra en 1866 Nouméa. Malgré les incitations des autorités administratives locales, la situation géographique de l’île, aux antipodes de la métropole, et la dureté des conditions de vie firent que peu de colons s’y installèrent. Les rares Français qui décidèrent alors librement de vivre en Nouvelle-Calédonie se regroupèrent autour de Nouméa sur la côte ouest, au sud de la Grande Terre, là où, aujourd’hui encore, les populations d’origine européenne sont plutôt concentrées.

Le territoire se peupla néanmoins à partir des années 1860, et surtout 1870, mais pour une raison tout à fait particulière. La loi de 1854 relative à la transportation prévoyait l’exécution des peines de travaux forcés dans les établissements coloniaux. La Nouvelle-Calédonie constituait un lieu idéal pour appliquer cette législation dans toute sa rigueur. Vaste, peu peuplée, à l’autre bout du monde, elle fut alors perçue par les autorités politiques et administratives avant tout comme une prison sûre, sans que l’on se soucie nullement, conformément à l’esprit de l’époque, des populations indigènes.

Le premier convoi de deux cent cinquante bagnards accosta à Port-de-France en mai 1864. Les forçats furent employés aux grands travaux d’aménagement de l’île, comme la construction des routes, l’assèchement des marécages, l’édification des bâtiments au premier rang desquels... les établissements pénitentiaires destinés à les accueillir. Mais le premier gouverneur de l’île, Guillain (1862 – 1870), eut pour projet d’aider également ces réprouvés à se réhabiliter. Ses successeurs mirent en œuvre ce dessein en octroyant aux bagnards les plus méritants des concessions. Le peuplement de la côte ouest de la Grande Terre fut ainsi assuré par les premiers détenus de droit commun auxquels on concéda des terres en leur interdisant, à l’issue de leur peine, tout retour en France.

Après la Commune, la Nouvelle-Calédonie accueillit plus de quatre mille prisonniers politiques déportés, parmi lesquels la militante socialiste Louise Michel et le polémiste Henri Rochefort. Mais ceux de ces résidents forcés qui survécurent, ne demeurèrent pas sur le territoire et regagnèrent, pour la plupart, la métropole après les lois d’amnistie de 1879 et 1880.

A la fin du XIX^ème siècle, la Nouvelle-Calédonie comptait vingt mille habitants d’origine européenne, plus de la moitié d’entre eux étant des forçats. L’administration pénitentiaire est alors devenue la principale puissance foncière, politique et financière du territoire. En Nouvelle-Calédonie, l’Etat français se présentait donc sous son visage le plus dur et le plus répressif, celui de la prison. La société politique calédonienne, dans ce que l’on pourrait appeler sa préhistoire, revêtait ainsi une dimension réelle et symbolique avant tout violente.

Mais les populations qui subirent l’essentiel de cette violence ne furent pas celles issues de métropole, car la Nouvelle-Calédonie abordée par Cook ou La Pérouse n’était pas une terre déserte. Elle était évidemment peuplée d’hommes et de femmes, dont les droits et souvent l’existence même, furent niés par le colonisateur comme ce fut le cas dans la plupart des autres îles océaniennes.

Lorsque les premiers Européens accostèrent sur la Grande Terre et les îles environnantes, celles-ci étaient habitées par des populations kanakes, dont la présence en Nouvelle-Calédonie remontait à près de quatre mille ans. Ces communautés mélanésiennes venues d’Asie du Sud-Est lors des grandes migrations transocéaniques des navigateurs austronésiens, présentaient des cultures diversifiées, aux langues et dialectes nombreux, mais toutes articulées autour d’une coutume élaborée et d’un attachement particulier à la terre, fondement de toute l’organisation sociale. Pour ces premiers habitants, l’appropriation de la terre était avant tout collective et renvoyait à un lien au sol d’ordre historique. Pour reprendre le terme forgé par l’anthropologue Louis Dumont, la société kanake était, et elle l’est aujourd’hui encore, avant tout de nature “ holiste ”, ce qui signifie que la totalité prime sur les individus qui la composent. La solidarité communautaire est une valeur essentielle. En tout point, la culture et l’organisation sociale kanakes s’opposaient à la logique occidentale des colonisateurs. Celle-ci repose sur un processus de différenciation des individus dans leur fonction au sein du groupe. La mobilité sociale des acteurs y est fortement encouragée. A l’inverse, la culture traditionnelle kanake se fonde sur des rôles politiques, religieux, économiques, qui sont solidement fixés et voués à l’immuable pour assurer au groupe sa stabilité.

La confrontation de ces deux univers antinomiques va se dérouler dans des circonstances dramatiques à la fin du XIX^ème siècle, la communauté mélanésienne se trouvant totalement démunie face à la puissance matérielle coloniale.

La société indigène fut, en effet, simplement niée. L’impossibilité pour les Européens de l’époque de concevoir la cœxistence de modèles sociaux aussi distincts, la croyance inébranlable dans les vertus du progrès et la volonté d’apporter, y compris par la force, les “ lumières de la civilisation occidentale ” aux premiers habitants de ces territoires, conduisirent à un résultat catastrophique pour les communautés kanakes.

Elles virent leurs terres ancestrales confisquées. Spoliées de la sorte, les populations mélanésiennes se révoltèrent, comme en 1878 sous l’impulsion du chef Ataï. Mais ces révoltes n’aboutirent qu’à de nouvelles dépossessions. Le code de l’indigénat, qui s’applique aux populations autochtones de Nouvelle-Calédonie en 1887, renforça le caractère violent des rapports entre la puissance coloniale et les Kanaks. Le travail obligatoire, les impôts de capitation sur les réserves indigènes et un ensemble d’autres mesures répressives vont perdurer jusqu’en 1946, vouant la société calédonienne à une logique inextricable fondée sur une relation de dominant à dominé. Cette logique fut telle que, sans les efforts du pasteur-ethnologue Maurice Leenhardt, la société kanake aurait pu, au début du siècle, purement et simplement disparaître.

Il a fallu attendre après la Seconde guerre mondiale pour voir poindre un mouvement contestant le fondement inégalitaire de la société calédonienne, alors que les puissances européennes se désengageaient peu à peu des territoires qu’elles avaient colonisés au siècle précédent.

Pourtant, si la logique coloniale, par sa rigueur et son caractère parfois totalement inhumain, nous apparaît inacceptable, elle ne doit pas nous conduire à nier l’apport des populations européennes dans ce territoire. Le développement économique, la mise en valeur des ressources agricoles ou minières de l’île doit énormément à ces hommes et ces femmes, qui ont fait de ce territoire leur nouvelle patrie.

2. Les aspirations kanakes

En 1946, la Nouvelle-Calédonie accède au statut de territoire d’outre-mer. C’est à partir de cette date que, dans le territoire, émerge une vie politique à part entière avec des partis en concurrence lors des élections locales et nationales. L’accession à la qualité de T.O.M. coïncide avec la suppression du code de l’indigénat. Les Mélanésiens deviennent donc des citoyens français et acquièrent le droit de vote progressivement entre 1945 et 1957.

En 1946, est créée une première organisation politique locale : le Parti communiste calédonien. Puis rapidement suivent deux formations. L’une, d’obédience catholique, est l’Union des indigènes calédoniens amis de la liberté dans l’ordre (U.I.C.A.L.O.). L’autre est d’inspiration protestante : l’Association des indigènes calédoniens et loyaltiens français (A.I.C.L.F.). Au début des années cinquante, ces deux groupements vont fusionner et aboutir à la constitution de l’Union calédonienne (U.C.) dont le programme vise à promouvoir la population kanake et la justice sociale autour d’un slogan “ Deux couleurs, un seul peuple ”. Dominant en Nouvelle-Calédonie au milieu des années cinquante, l’Union calédonienne, sous l’égide de son fondateur, Maurice Lenormand, recueille les suffrages d’un électorat multi-ethnique. Face à l’U.C., est créé en 1958 le Rassemblement calédonien par Henri Lafleur. Ce mouvement, proche des gaullistes, regroupe les Européens hostiles au projet autonomiste auquel l’U.C. s’est ralliée. L’U.C. maintient sa position dominante pendant toutes les années soixante et c’est seulement à l’issue de cette décennie que des tensions se font jour en son sein. Les Européens, qui militent dans ce parti à vocation multi-ethnique, vont peu à peu rejoindre les rangs du Rassemblement calédonien qui, en 1977, devient le Rassemblement pour la Calédonie et, en 1978, le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (R.P.C.R.), regroupant ainsi cinq partis.

Il faut, en effet, constater que les revendications des populations kanakes se sont exprimées avec de plus en plus de force à partir de la fin des années soixante. En juillet 1969, l’un des grands chefs de Maré, Nidoish Naisseline, qui a été aussi le premier diplômé kanak de l’enseignement supérieur parisien, fonde le premier véritable mouvement indépendantiste : “ Les foulards rouges ”. Né des désillusions liées aux “ lois Billote ”, qui assurent en 1969 le contrôle par l’Etat des infrastructures minières, conforté par un mouvement mondial qui appelle à la décolonisation, les foulards rouges, suivi par le Groupe 1878 – en référence à la révolte du chef Ataï – rejettent la solution de compromis avancée par les Européens et par l’Union calédonienne.

Les années soixante-dix sont celles de la montée des tensions. L’exploitation du nickel, dont le sous-sol de Nouvelle-Calédonie recèle le quart des réserves mondiales, a suscité la venue de populations nombreuses sur le territoire. Métropolitains, Wallisiens et Futuniens, Néo-Hébridais, Tahitiens affluent sur la Grande Terre.

Cette immigration nouvelle, la construction de grands ensembles urbains, contraires à la tradition océanienne, l’exploitation minière, dont les retombées ne bénéficient pas aux populations kanakes, vont conduire à l’émergence d’une forme de frustration chez les descendants des premiers habitants de l’île. Ceux-ci vont alors exprimer une revendication indépendantiste, articulée autour de deux dimensions fortes : contestation d’une modernité urbaine doublée d’une exploitation économique et sociale des populations kanakes et affirmation d’une identité culturelle kanake, niée par le colonisateur.

En 1975, Jean-Marie Tjibaou, président de l’Union calédonienne depuis 1956, organise, avec d’autres, le festival Mélanésia 2000 où est exprimée pour la première fois de manière publique la revendication de cette identité culturelle. L’année suivante naît le Palika (Parti de la libération kanake) de la fusion des Foulards rouges et du Groupe 1878. L’Union calédonienne se rallie à la revendication indépendantiste en 1977 et, deux ans après, est créé un front indépendantiste, comprenant notamment l’U.C. et le Palika.

En 1984, le Front indépendantiste devient le Front de libération nationale kanak socialiste (F.L.N.K.S.) et la société politique calédonienne semble bel et bien s’organiser autour de deux pôles cohérents : l’un représenté par le F.L.N.K.S., aspirant à l’indépendance, l’autre autour du R.P.C.R., affirmant son attachement au maintien dans la République française.

C’est à partir de 1984 que s’installe dans le territoire, pour quatre années, un climat de violence où deux camps vont s’affronter, les gouvernements métropolitains semblant démunis face à une revendication indépendantiste et un mouvement loyaliste qui se radicalisent. Il faut dire que la réalité néo-calédonienne est complexe. Le poids du passé, les structures démographiques et les rapports de force entre les populations sont tels qu’appliquer à ce territoire des solutions juridiques qui ignorent plus ou moins ces réalités est le gage d’un échec certain.

La Nouvelle-Calédonie est avant tout une société pluri-communautaire, où aucun groupe ethnique ne peut revendiquer la majorité absolue. Cette situation est, à l’évidence, étrangère à l’histoire républicaine française qui, en principe, ignore les communautés.

3. Une société pluri-communautaire

Trop longtemps, la Nouvelle-Calédonie a été appréhendée avec un regard trop réducteur de la part des Français de métropole. La réalité historique et démographique de ce territoire ne se prête pourtant pas à une analyse succincte.

Comme c’est le cas en Australie, en Nouvelle-Zélande ou à Fidji, la population autochtone est minoritaire en Nouvelle-Calédonie. Mais, à la différence de ces exemples étrangers, les descendants des premiers occupants représentent une proportion importante de la population du territoire néo-calédonien.

Environ 200.000 personnes vivent en Nouvelle-Calédonie ⁽¹⁾. La répartition de la population est la suivante :

134.546 personnes vivent dans la province Sud, soit 68,4 % de la population ; 41.413 dans la province Nord, soit 21 % de la population et 20.877 dans la province des Iles, soit 10,6 % de la population du territoire. La ville de Nouméa accueille 38,8 % des Néo-Calédoniens et le Grand Nouméa (communes de Nouméa, Dumbéa, Païta et Mont-Dore) environ 60 %. La population du territoire est jeune puisque 40 % d’entre elle a moins de vingt ans.

Outre les Kanaks et les Européens, on constate que la Nouvelle-Calédonie connaît une multitude d’autres communautés qui, pour la plupart, immigrèrent vers la Grande Terre lors de l’expansion liée à l’exploitation du nickel dans les années cinquante et soixante.

A la différence de ce que l’on connaît sur le territoire métropolitain, la logique du melting-pot, caractérisée par un brassage des populations d’origine diverses et une assimilation par la constitution d’un modèle politique, social et économique unitaire, n’a jamais été réellement à l’œuvre en Nouvelle-Calédonie. Certes, la mixité des unions y existe et le métissage y est une heureuse réalité. Pourtant, les communautés culturelles sont demeurées juxtaposées les unes aux autres solidement assises sur des identités très différentes. Cette situation n’a pas permis la nette émergence d’une identité néo-calédonienne transcendant ces clivages culturels et ethniques.

Au total, on observe un assemblage de cultures étanches qui permet de comprendre la difficulté que rencontrèrent les forces politiques de l’île pour dégager des solutions consensuelles.

Tant que la population mélanésienne est démographiquement minoritaire, la question de l’accès à l’indépendance semble arithmétiquement insoluble. Certes, les taux de fécondité et de natalité des Kanaks sont nettement supérieurs à ceux des populations d’origine européenne (taux de natalité 35 ‰ contre 18,7 ‰ ; taux de fécondité 150 ‰ contre 73 ‰). Mais, comme l’observe le professeur Michel Miaille, même si les Mélanésiens deviennent majoritaires, “ il est clair qu’aucune communauté ne pourra décider de son destin sans les autres et surtout contre les autres ”. ⁽³⁾

C’est donc à l’émergence d’une identité calédonienne qu’il faut aujourd’hui travailler, une identité qui respecte les spécificités de chacune des communautés qui peuvent légitimement revendiquer le droit de vivre sur cette terre du Pacifique.

Trop longtemps, cet équilibre n’a pu être trouvé faute de statut suscitant un accord de toutes les parties. Jusqu’en 1988, on est forcé d’observer que la Nouvelle-Calédonie a été confrontée à une véritable impasse statutaire.

B. LES IMPASSES STATUTAIRES 1946-1988

1. Avant 1946, la Nouvelle-Calédonie est administrée par un Gouverneur

Jusqu’en 1885, la Nouvelle Calédonie est administrée par un gouverneur qui dispose d’une grande liberté d’action face à des autorités métropolitaines lointaines. Ce fonctionnaire tout puissant est assisté par un conseil privé purement consultatif, le statut juridique du territoire étant des plus imprécis. D’abord rattaché administrativement aux établissements français de l’Océanie, c’est-à-dire de la Polynésie jusqu’en 1860, la Nouvelle-Calédonie est ensuite soumise à un statut transitoire inspiré de l’ordonnance du 27 août 1828 relative au gouvernement de la Guyane.

Il faut attendre le décret du 2 avril 1885 pour que le territoire soit doté d’un conseil général dont les pouvoirs se révèlent plus étendus que ceux des départements métropolitains. Quant à Nouméa, elle est, depuis 1879, une commune de plein exercice, la seule en Nouvelle-Calédonie jusqu’en 1969.

Cette situation statutaire va perdurer jusqu’en 1946, date à laquelle la Constitution de la IV^ème République va ériger les colonies françaises en territoires d’outre-mer dotés de statuts particuliers tenant compte de leurs intérêts propres (articles 60 et 74 de la Constitution du 27 octobre 1946).

2. 1946, la Nouvelle-Calédonie accède au statut de territoire d’outre-mer

L’accession au statut de T.O.M. ne révolutionne pas l’organisation administrative du territoire. Le gouverneur, représentant de l’Etat, est l’exécutif du conseil général qui est désormais élu au suffrage universel, ce qui n’était pas le cas auparavant.

Néanmoins, elle s’accompagne de la suppression du code de l’indigénat c’est-à-dire que, concrètement, il est mis fin aux restrictions affectant les libertés de résidence de travail et de circulation des Kanaks, aux prestations et aux réquisitions imposées aux populations autochtones. La Nouvelle-Calédonie est désormais représentée au Conseil de la République. Les Mélanésiens accèdent petit à petit au droit de vote alors que la Constitution de 1946 a accordé la citoyenneté française à tous les ressortissants ultra-marins. L’ordonnance du 22 août 1945 avait déjà fait de certaines catégories de Kanaks des électeurs – anciens combattants, chefs coutumiers, pasteurs et moniteurs d’enseignement – soit 1.444 Mélanésiens sur 9.500 électeurs. La loi du 23 mai 1951, ouvrant le droit de vote à de nouvelles catégories, porte le nombre des électeurs kanaks à 8.930 pour un corps électoral de 19.761 personnes. Il faut attendre la loi du 26 juillet 1957 pour que la République accorde à l’ensemble de la population mélanésienne le droit de voter. C’est à cette époque qu’intervient la première législation reconnaissant à la Nouvelle-Calédonie une certaine autonomie institutionnelle.

3. La loi-cadre du 23 juin 1956 donne au territoire une certaine autonomie

La loi-cadre du 23 juin 1956, dite “ loi Defferre ”, propose une organisation nouvelle des territoires d’outre-mer autour de trois axes principaux : réorganiser les gouvernements généraux en vue de les transformer en organes de coordination ; créer des conseils de gouvernement chargés notamment de l’administration des services territoriaux ; étendre les compétences des assemblées locales élues dotées désormais d’un pouvoir délibérant élargi.

Ces principes novateurs sont déclinés pour ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie par le décret du 22 juillet 1957. Le territoire est ainsi organisé autour de trois institutions. Le chef du territoire, représentant de l’Etat, préside le conseil de gouvernement, composé de membres élus par l’assemblée territoriale, elle-même issue du suffrage universel, et portant le titre de ministre. Il a la faculté de démissionner quand il estime ne plus avoir la confiance de l’assemblée du territoire. Ce conseil de gouvernement est doté d’attributions collégiales étendues et chaque ministre dispose de compétences individuelles.

L’assemblée territoriale élue pour la première fois en 1957 bénéficie d’un champ de compétences élargi. Même s’il est limitativement défini par le décret de 1957, il porte sur des domaines importants tels l’enseignement primaire et secondaire, l’économie, la fiscalité, le régime foncier, la santé, le statut des fonctionnaires, l’urbanisme. Par ailleurs, le territoire partage également avec l’Etat certaines compétences relatives à la police administrative, le commerce ou les communications extérieures. Comme le note Claude Deslhiat : “ le changement statutaire de 1957 constitue bien plus qu’une simple décentralisation administrative et politique. Il vaut, pour les Mélanésiens, reconnaissance de leur dignité et de leur capacité à se gouverner. Il alimente, chez eux, la conviction qu’un processus d’évolution progressive vers un statut d’autonomie interne complète, associant les communautés canaque et européenne au sein de la République française, est désormais amorcé avec l’aide de la métropole et non contre elle. Les désillusions ultérieures seront à la mesure de cette espérance ”. ⁽⁴⁾

Effectivement, après l’avancée de 1956-1957, l’évolution statutaire va se révéler pour le moins erratique.

4. La loi statutaire du 21 décembre 1963 et les lois du 3 janvier 1969 rétablissent la tutelle de l’Etat

Face à un mouvement qui n’est alors encore qu’autonomiste, le pouvoir étatique métropolitain adopte une position fermée qui aboutit à la loi statutaire du 21 décembre 1963 dite “ loi Jacquinot ”. Elle réforme le conseil de gouvernement créé en 1957 et en amoindrit notablement le rôle. Les membres de ce conseil perdent leurs attributions propres et leur titre de ministre. Cet organe n’a plus qu’un rôle consultatif et, en cas d’absence du gouverneur, il n’est plus présidé par un de ses membres élus mais par le secrétaire général, fonctionnaire d’Etat. En résumé le pouvoir exécutif revient au gouverneur, représentant de l’Etat et chef du territoire. On notera néanmoins que l’assemblée du territoire conserve un rôle important. Elle vote des délibérations qui, bien qu’ayant un caractère réglementaire, interviennent dans le domaine réservé par l’article 34 de la Constitution à la compétence du Parlement. Elle vote le budget et détermine le régime fiscal applicable au territoire.

Après le statut “ Jacquinot ” qui marque un retour de l’Etat dans les affaires néo-calédoniennes, la loi du 30 décembre 1965 renforce cette tendance en transférant au pouvoir central la compétence de l’enseignement public secondaire jusqu’alors exercée par le territoire. Puis interviennent les deux lois du 3 janvier 1969 dites “ lois Billotte ”. Elles amputent les compétences du territoire en matière d’investissement et de contrôle de la recherche minière à un moment où l’exploitation du nickel connaît un développement extraordinaire. Ensuite, elles généralisent les communes d’Etat soumises à la tutelle des autorités centrales et créent l’équivalent de sous-préfectures, ce qui renforce le pouvoir de l’administration d’Etat dans le territoire.

Cette reprise en main par l’Etat du sort de la Nouvelle-Calédonie est durement ressentie par la population mélanésienne. C’est à cette époque – nous l’avons souligné – que le mouvement indépendantiste émerge peu à peu.

5. Le statut du 28 décembre 1976 assouplit, sans la supprimer, la tutelle de l’Etat

Même s’il tranche avec la période précédente, ce statut n’a pas constitué un retour à celui de 1957. Il consiste en une restauration des pouvoirs du conseil de gouvernement où la fonction de vice-président élu réapparaît. Le conseil dispose désormais de prérogatives reconnues par la loi. Il est chargé de l’administration des intérêts territoriaux qu’il règle par ses délibérations. Par ailleurs, les membres du conseil retrouvent des pouvoirs individuels aux contours incertains. Par délibération du conseil, ils sont chargés d’une mission permanente de contrôle et d’animation d’un secteur de l’administration territoriale.

En revanche, pour ce qui est du champ des compétences reconnues au territoire, le changement de perspective est radical. Le territoire se voit conférer la compétence juridique de droit commun, l’Etat se contentant d’une compétence d’attribution, englobant, il est vrai, les matières essentielles.

La mise en place de ce statut s’inscrit dans un contexte politique local où indépendantistes et loyalistes s’affrontent électoralement. Le conseil de gouvernement connaît de réelles difficultés de fonctionnement et il est dissout en mars 1979, l’équilibre des forces en son sein empêchant de dégager une nette majorité. La loi modifie le 24 mai 1979 le “ statut Stirn ” et introduit un seuil de 7,5 % des suffrages exprimés en-deçà duquel on ne peut être admis à la répartition des sièges lors des élections territoriales. Le scrutin en question se déroule le 1^er juillet 1979 et donne la victoire aux partisans du maintien dans la République avec plus de 65 % des voix. Mais malgré les apparences le débat sur l’accès à l’indépendance est loin d’être clos.

6. La loi du 4 mai 1984 confère au territoire une réelle autonomie

A la fin des années soixante-dix et au début des années quatre-vingt la tension est croissante dans le territoire. Les indépendantistes observent ce qui se passe dans le reste du Pacifique et ailleurs. La Papouasie-Nouvelle-Guinée accède à l’indépendance en 1975, les îles Salomon en 1978, Kiribati (les anciennes îles Gilbert) en 1979, les Comores en 1975, Djibouti en 1977 et les Nouvelles-Hébrides, devenues Vanuatu, en 1980.

Le 4 février 1982 une loi d’habilitation autorise le Gouvernement à prendre des ordonnances afin d’accélérer le train des réformes pour désamorcer la tension qui tiraille le territoire. Trois offices sont créés : un office foncier, un office culturel, scientifique et technique canaque et un office de développement de l’intérieur et des îles. Ces réformes conduisent à une recomposition des alliances dans l’assemblée du territoire et, en juin 1982, Jean-Marie Tjibaou est porté à la vice-présidence du conseil de gouvernement. Pour la première fois l’exécutif local est dirigé par un élu indépendantiste.

En juillet 1983, en présence de M. Georges Lemoine, secrétaire d’Etat aux D.O.M.-T.O.M., est ouverte la table ronde de Nainville-les-Roches qui accueille des représentants élus des diverses parties en présence. A l’issue de cette réunion, une déclaration commune que le R.P.C.R. a refusé de signer est publiée le 12 juillet 1983. Elle reconnaît :

—  l’abolition du fait colonial ;

—  la légitimité du “ peuple kanak ”, “ premier occupant ” du territoire, qui a un “ droit inné et actif à l’indépendance ”. L’exercice de ce droit “ doit se faire dans le cadre de l’autodétermination ” ouverte “ aux autres ethnies dont la légitimité est reconnue par les représentants du peuple kanak ”;

—  la nécessité d’élaborer un “ statut d’autonomie transitoire et spécifique ”.

Cette dernière clause du communiqué de Nainville-les-Roches est concrétisée par le vote par le Parlement du statut du 4 mai 1984 dit “ statut Lemoine ” qui confère au territoire une autonomie jamais atteinte jusqu’alors.

Le territoire se voit reconnaître une compétence de droit commun dont sont seules exclues les fonctions de souveraineté, les principes directeurs du droit du travail, l’enseignement du second cycle secondaire, l’enseignement supérieur et la communication audiovisuelle. Le conseil de gouvernement est remplacé par un gouvernement du territoire. Son président est élu par l’assemblée territoriale parmi ses membres. Celle-ci approuve la liste des ministres présentée par le président du gouvernement. Le conseil des ministres du territoire ainsi formé exerce un pouvoir réglementaire et nomme les chefs des services territoriaux. La tutelle de l’Etat sur les actes du gouvernement territorial est supprimée. En outre, innovation majeure, est créée une seconde chambre destinée à représenter institutionnellement la coutume kanake.

En dernière instance, le “ statut Lemoine ” prévoit la tenue d’un référendum d’autodétermination en 1989. Suscitant une cohorte d’oppositions de la part de tous les acteurs néo-calédoniens, cet édifice politique, juridique et institutionnel audacieux ne trouvera pas à s’appliquer.

Les organisations indépendantistes contestent la composition du corps électoral appelé à s’exprimer lors du référendum d’autodétermination. Créé en 1984, le F.L.N.K.S. demande que le scrutin devant aboutir à l’indépendance soit organisé avant 1986 et que seuls les Kanaks, les non-Kanaks nés dans le territoire ou ayant un ascendant né en Nouvelle-Calédonie puissent participer au scrutin. Le R.P.C.R., quant à lui, est radicalement opposé à ce statut qui, bien que conférant au territoire une large autonomie, semble ouvrir la porte à une possible séparation de la République française.

Les élections territoriales du 18 novembre 1984 marquent le succès du R.P.C.R. qui remporte plus de 70 % des suffrages exprimés. Mais l’abstention atteint 50 % des inscrits et le scrutin se déroule dans une atmosphère de violence sans précédent en particulier sur la côte est et dans les îles Loyauté où la population mélanésienne est dominante.

Ces mois de novembre et de décembre 1984 voient les événements s’accélérer. Aux barrages indépendantistes répondent les contre-barrages des anti-indépendantistes. La commune de Thio est occupée par le secrétaire général de l’Union calédonienne, Eloi Machoro, et ses partisans. Les Européens habitant les îles et l’intérieur de la Grande Terre (“ les broussards ”) affluent vers Nouméa. Le F.L.N.K.S. constitue le 1^er décembre un gouvernement provisoire présidé par Jean-Marie Tjibaou. Le 5 décembre, à Hienghène, dix Mélanésiens trouvent la mort dans une embuscade ; parmi eux deux frères du président du F.L.N.K.S. Le lendemain, trois Caldoches disparaissent dans un incendie criminel à Bourail.

Face à cette situation d’une gravité exceptionnelle, le Gouvernement nomme Edgard Pisani délégué en Nouvelle-Calédonie. Il propose l’organisation d’un référendum d’autodétermination en juillet 1985 ouvert aux citoyens ayant trois ans de résidence en Nouvelle-Calédonie. Le choix laissé aux électeurs porterait sur le maintien dans la République ou la constitution de la Calédonie en un Etat indépendant associé à la France. L’annonce de ce plan n’apaise pas la situation. Celle-ci se dégrade même à un tel point que, après la mort d’un jeune Européen puis celle d’Eloi Machoro au cours d’une intervention du G.I.G.N., le 12 janvier 1985, l’état d’urgence est proclamé dans le territoire et un couvre-feu imposé.

La question statutaire paraît désormais subordonnée au rétablissement de l’ordre public dans le territoire. Le printemps 1985 est marqué par la poursuite des troubles et le couvre-feu n’est levé que le 14 juin. Le 25 avril, le Premier ministre, Laurent Fabius a présenté en conseil des ministres un dispositif institutionnel qui aboutit à la loi du 23 août 1985.

7. La loi du 23 août 1985 institue un statut transitoire pour répondre à une situation de crise

Complétée par l’ordonnance du 20 septembre 1985, la loi du 23 août pose le principe que les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie seront appelées à se prononcer, au plus tard le 31 décembre 1987, sur l’avenir du territoire au sein ou en-dehors de la République. Avant cette consultation, la Nouvelle-Calédonie est régie par un statut transitoire dont la principale caractéristique est la création de quatre régions représentées chacune par un conseil, la réunion des quatre conseils de région formant le Congrès qui remplace l’assemblée territoriale.

Les conseils de région sont élus au suffrage universel direct au scrutin proportionnel de liste. Ils désignent en leur sein un président qui assume les fonctions exécutives dans la région dont il prépare et exécute le budget et dont il dirige les services administratifs. Sont adjoints à chacun de ces conseils, un conseil consultatif coutumier. La réunion des quatre conseils coutumiers forme le conseil coutumier territorial qui peut être consulté sur toute question par le haut-commissaire.

Les compétences des régions sont étendues. Elles exercent les attributions conférées au territoire en vertu du “ statut Lemoine ” de 1984. Quant au territoire, représenté par le Congrès, ses compétences sont résiduelles. Elles correspondent à celles qui ne sont pas expressément attribuées aux régions et à l’Etat.

Le haut-commissaire redevient l’exécutif du territoire. Il prépare et exécute les délibérations du Congrès et a autorité sur l’ensemble des services publics.

Le statut “ Fabius-Pisani ” se caractérise donc par une régionalisation poussée et une nette remise en cause de l’autonomie organisée par le statut de 1984. Il organise une partition de fait entre le sud de la Grande Terre où les Caldoches sont majoritaires et le reste de la Nouvelle-Calédonie à dominante mélanésienne.

On peut considérer que les élections régionales du 29 septembre 1985 témoignent d’une adhésion à ce statut de la part des populations mélanésiennes. Elles enregistrent un taux de participation record, l’abstention restant circonscrite à moins de 20 % des électeurs inscrits, ce qui tranche avec les consultations précédentes boycottées par les indépendantistes. A l’issue de ce scrutin le F.L.N.K.S. dispose de 16 sièges au Congrès et détient la majorité dans les régions du centre, du nord et des îles Loyauté. Le R.P.C.R. obtient 25 sièges au Congrès et remporte la majorité des suffrages dans la région du sud.

La mise en œuvre de ce système institutionnel d’inspiration fédérale ne va pas durer très longtemps. Le changement de majorité parlementaire en France, après les élections législatives de mars 1986, va conduire à une remise en cause du statut de 1985.

8. La loi du 17 juillet 1986, le référendum d’autodétermination du 13 septembre 1987 et la loi du 22 janvier 1988 ne permettent pas d’éviter le retour à la violence

La majorité parlementaire issue du scrutin du 16 mars 1986 est, par nature, plus attentive aux positions du R.P.C.R. Le Gouvernement remet en cause le statut de 1985 et prévoit un plan d’action en trois temps : la mise en place d’un régime transitoire puis un scrutin d’autodétermination avant la fin de l’année 1987 et, in fine, l’élaboration d’un nouveau statut pour le territoire.

La première étape est l’adoption de la loi du 17 juillet 1986 (dite “ statut Pons I ”, du nom du ministre des D.O.M.-T.O.M.). Elle vise principalement à retirer aux régions instituées en 1985 la majeure partie de leurs compétences tout en maintenant le cadre régional.

Le Congrès du territoire retrouve une compétence générale et, par-là même, des attributions dévolues précédemment aux régions. Le haut-commissaire demeure l’exécutif du territoire.

Cette réforme institutionnelle s’accompagne d’un programme d’aide au développement dans le domaine touristique, de l’équipement et des infrastructures publiques, de l’habitat social et tribal ainsi que d’une réforme foncière.

Dans un deuxième temps, le référendum d’autodétermination est organisé le 13 septembre 1987. Après des discussions difficiles avec le F.L.N.K.S. sur la question essentielle de la composition du corps électoral, le Gouvernement décide d’admettre les électeurs inscrits sur les listes électorales du territoire à la date de la consultation et résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins trois ans à compter de la promulgation de la loi organisant le référendum. Grosso modo, seuls les fonctionnaires sont écartés du corps électoral.

La question posée à l’occasion de cette consultation est simple : “ Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à l’indépendance ou demeure au sein de la République française ? ” Le 13 septembre 1987, 98,3 % des votants se prononcent pour le maintien dans la République mais, le taux d’abstention atteint 40,9 % des inscrits après l’appel au boycott lancé par le F.L.N.K.S. Malgré tout, juridiquement, la question de l’indépendance semble donc définitivement tranchée.

Par la loi du 22 janvier 1988, dite “ statut Pons II ”, la Nouvelle-Calédonie se voit reconnaître une plus large autonomie alors que la régionalisation introduite en 1985 est remaniée substantiellement. Le territoire dispose d’une compétence générale en matière politique et normative, l’Etat ne conservant que les compétences de souveraineté classique (justice, monnaie, ordre public, défense, diplomatie), ainsi que quelques autres domaines par exemple en matière de droit du travail, de communication audiovisuelle ou d’enseignement supérieur.

Le Congrès du territoire demeure, ainsi que l’assemblée coutumière consultative. L’exécutif du territoire passe, quant à lui, du haut-commissaire à un conseil exécutif élu de dix membres. Les présidents du Congrès et des quatre régions en font partie de droit. Les cinq autres membres sont élus à la proportionnelle par le Congrès. Disposant de l’autorité hiérarchique sur les services territoriaux, le conseil exécutif se voit attribuer un vrai pouvoir de décision. Pour certaines d’entre elles, cependant, une majorité des deux tiers est requise – c’est le cas pour l’adoption du budget – faute de quoi, le haut-commissaire se substitue au conseil pour régler la question en suspens.

La régionalisation est renforcée par le statut de janvier 1988. Les conseils de région retrouvent ainsi la majeure partie des compétences que le premier “ statut Pons ” de juillet 1986 leur avait retiré.

Pourtant, le nouveau statut n’est pas de nature à introduire un équilibre politique durable en Nouvelle-Calédonie. En effet, il procède à un nouveau découpage régional en substituant à la répartition Nord-Centre-Sud-Loyauté, une division Est-Ouest-Sud-Loyauté qui a pour conséquence de renforcer la représentation du R.P.C.R. au détriment des indépendantistes.

Le scrutin territorial est fixé au 24 avril 1988, date du premier tour des élections présidentielles. Le F.L.N.K.S., par la voix de son président Jean-Marie Tjibaou, appelle à la mobilisation contre la tenue du scrutin.

Le printemps 1988 est marqué par une escalade de violence jamais atteinte en Nouvelle-Calédonie. Les échecs successifs des différents statuts proposés par la métropole, l’incapacité des deux forces en présence à penser un avenir qui puisse être commun, vont aboutir à un paroxysme violent. Paradoxalement, c’est de cette situation dramatique que va sortir, pour la première fois depuis 1853, une logique de dialogue entre les communautés calédoniennes sous l’égide des plus hautes autorités de l’Etat. Les accords de Matignon et d’Oudinot vont être l’expression de ce basculement d’une logique de guerre vers un esprit de paix.

II. — LES ACCORDS DE MATIGNON : UNE NOUVELLE CHANCE POUR LE TERRITOIRE

A. VERS LES ACCORDS

1. Le paroxysme de la violence

Trop souvent, c’est uniquement la proximité du pire qui conduit les acteurs à nouer un dialogue. Malheureusement, cette règle n’a pas trouvé de démenti en Nouvelle-Calédonie. Il aura fallu l’escalade violente du printemps 1988 pour aboutir aux accords de Matignon et d’Oudinot grâce auxquels le territoire s’engage dans une période d’apaisement sans précédent.

De la fin du mois de février 1988 à la veille du premier tour de l’élection présidentielle, se multiplient des actes et des déclarations qui révèlent les tensions extrêmes qui tiraillent la Grande Terre. Le 22 février, plusieurs gendarmes sont brièvement pris en otage par des militants du F.L.N.K.S. à la suite d’un litige foncier. Comme le note Claude Desthiat : “ L’incident fait, rétroactivement, figure de coup de semonce et de répétition générale ” ⁽⁵⁾. Le 22 avril, dans l’île d’Ouvéa, un poste de gendarmerie est pris d’assaut par des indépendantistes. Cette fois, la prise d’otages est sanglante. Quatre gendarmes sont assassinés alors que vingt-sept autres sont kidnappés. Les indépendantistes, par la voix du secrétaire général de l’Union calédonienne, Léopold Jorédié, entendent conditionner la libération de ces otages à la satisfaction de trois revendications : l’annulation des élections régionales, l’évacuation de l’île d’Ouvéa par les forces de l’ordre, la nomination d’un médiateur “ pour discuter d’un véritable référendum d’autodétermination ”.

Les élections du 24 avril 1988 se déroulent dans un véritable climat de guerre civile. Puis, entre les deux tours de l’élection présidentielle, intervient la libération des gendarmes d’Ouvéa. A trois jours du second tour, l’opération militaire aboutit effectivement à la fin de la prise d’otages au prix d’un bilan particulièrement dramatique puisque deux militaires et dix-neuf Kanaks sont tués.

L’irréparable semble avoir été commis. Deux chemins s’ouvrent alors : la logique de guerre ou la voie du dialogue. La raison va heureusement l’emporter.

2. La négociation des accords

Les Caldoches perçoivent rapidement la situation inextricable dans laquelle ils risquent de s’enferrer en s’en tenant à des positions maximalistes. Dans la déclaration du 1^er juin 1988, le R.P.C.R., par la voix de Jacques Lafleur, envisage un partage des responsabilités avec les indépendantistes. Quant aux Mélanésiens, les événements d’Ouvéa ne sont pas de nature à apaiser leur ire.

C’est dans ce contexte que le nouveau Premier ministre, Michel Rocard, confie au préfet Christian Blanc, ancien adjoint d’Edgard Pisani en 1984–1985, une mission destinée à renouer le dialogue entre les deux parties principales. La délégation qu’il conduit est composée de Monseigneur Guiberteau, de l’ancien grand maître du Grand-Orient, Roger Leray, du conseiller d’Etat Jean-Claude Périer, du sous-préfet Pierre Steinmetz et du pasteur Jacques Stewart. La composition très ouverte de cette mission est perçue comme garante de la volonté de médiation du Gouvernement d’alors. A l’issue d’un travail exceptionnel salué par tous, la mission conduite par Christian Blanc parvient à nouer des contacts entre le F.L.N.K.S. et le R.P.C.R. et, le 15 juin 1988, en présence du Premier ministre, Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou acceptent de se rencontrer pour la première fois depuis cinq ans et la table ronde de Nainville-les-Roches. Les négociations se poursuivent jusqu’à l’adoption par les deux délégations d’un premier accord le 26 juin 1988. Dès lors, s’ouvre en Nouvelle-Calédonie une ère nouvelle.

B. LE CONTENU DES ACCORDS

Le texte de la déclaration commune de Matignon est le suivant :

“ Les communautés de Nouvelle-Calédonie ont trop souffert, dans leur dignité collective, dans l’intégrité des personnes et des biens, de plusieurs décennies d’incompréhension et de violence.

“ Pour les uns, ce n’est que dans le cadre des institutions de la République française que l’évolution vers une Nouvelle-Calédonie harmonieuse pourra s’accomplir.

“ Pour les autres, il n’est envisageable de sortir de cette situation que par l’affirmation de la souveraineté et de l’indépendance.

“ L’affrontement de ces deux convictions antagonistes a débouché jusqu’à une date récente sur une situation voisine de la guerre civile.

“ Aujourd’hui, les deux parties ont reconnu l’impérieuse nécessité de contribuer à établir la paix civile pour créer les conditions dans lesquelles les populations pourront choisir, librement et assurées de leur avenir, la maîtrise de leur destin.

“ C’est pourquoi elles ont donné leur accord à ce que l’Etat reprenne pendant les douze prochains mois l’autorité administrative sur le territoire.

“ En conséquence, le Premier ministre présentera un projet dans ce sens au Conseil des ministres du 29 juin 1988.

“ Les délégations se sont, par ailleurs, engagées à présenter et à requérir l’accord de leurs instances respectives sur les propositions du Premier ministre concernant l’évolution future de la Nouvelle-Calédonie. ”

Ce texte porte la signature du Premier ministre, M. Michel Rocard, de sept délégués du R.P.C.R., MM. Jacques Lafleur, Maurice Nenou, Dick Ukeiwé, Jean Lèques, Henri Wetta, Pierre Frogier, Pierre Brétégnier, de quatre délégués du F.L.N.K.S., MM. Jean-Marie Tjibaou, Yeiwéné Yeiwéné, Mme Caroline Machoro, M. Edmond Nékiriaï et du représentant du L.K.S., M. Nidoish Naïsseline.

La déclaration commune prend acte des positions antagonistes des deux parties mais constate aussi l’impérieuse nécessité de rétablir la paix civile. L’Etat intervient comme médiateur entre les deux camps en assurant directement l’administration du territoire pour une année. Ce dernier point va être très rapidement mis en œuvre par l’adoption de la loi n° 88-808 du 12 juillet 1988 qui transfère au haut-commissaire de la République les attributions que le “ statut Pons II ” de janvier 1988 confiait au conseil exécutif et à son président.

Pendant ce temps, le dialogue entamé à Matignon se poursuit jusqu’à la signature, le 20 août 1988, de l’accord Oudinot qui porte sur le principe d’une consultation au terme d’une période de dix ans sur l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie et la mise en place dans l’intervalle de nouvelles institutions. C’est donc dans une perspective à long terme que les protagonistes décident de se placer. Pour donner plus de poids au statut qui est destiné à régir le territoire pendant la période 1988-1998, il est décidé de le soumettre à un référendum national.

L’économie générale du projet de loi portant dispositions statutaires et préparatoires à l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 est la suivante.

Tout d’abord, l’article premier énonce l’objet du projet de loi qui est de “ créer les conditions dans lesquelles les populations de Nouvelle-Calédonie éclairées sur les perspectives d’avenir qui leur sont ouvertes par le rétablissement et le maintien de la paix civile et par le développement économique, social et culturel du territoire, pourront librement choisir leur destin ”.

Puis, l’article 2 fixe le principe d’un scrutin d’autodétermination entre le 1^er mars et le 31 décembre 1998 sur le maintien du territoire dans la République ou sur son accession à l’indépendance. En conséquence, il arrête également les contours du corps électoral appelé à se prononcer en 1998, ce point – on l’a vu – ayant été au cœur du débat tout au long des années quatre-vingt dès que la question de l’autodétermination était évoquée. L’article 2 dispose que “ seront admis à participer à ce scrutin les électeurs inscrits sur les listes électorales du territoire à la date de cette consultation et qui y ont leur domicile depuis la date du référendum approuvant la présente loi ”, c’est-à-dire in fine le 6 novembre 1988.

Le statut réorganise les institutions néo-calédoniennes. Trois provinces remplacent les régions nées du “ statut Fabius-Pisani ” : la province Nord, la province Sud et la province des îles Loyauté. Au cœur du dispositif institutionnel, ces circonscriptions nouvelles disposent, en vertu de l’article 7, d’une compétence générale. Sont élues, au scrutin proportionnel, au sein de chacune d’entre elles une assemblée de province qui désigne son président. Ce dernier a un rôle important. Il représente la province, prépare et exécute les délibérations de l’assemblée, et notamment son budget. Il est également chef de l’administration provinciale et dispose du concours des services de l’Etat et des services du territoire.

La réunion des trois assemblées de province forme le Congrès qui, dans ce système, tient la place, en quelque sorte, de l’instance parlementaire fédérale. Le Congrès règle par ses délibérations les affaires du territoire dont les compétences sont limitativement énumérées par l’article 9 du statut. Il s’agit entre autres des questions relatives aux impôts perçus dans le territoire, de la protection sociale, de la fonction publique territoriale, de la réglementation des prix, des marchés publics, du droit du travail, etc.

L’exécutif du territoire est assuré par le haut-commissaire qui est également représentant de l’Etat. Il prépare et exécute les délibérations du Congrès et de la commission permanente désignée en son sein à la proportionnelle.

L’Etat conserve, pour sa part, les compétences de souveraineté traditionnelle : les relations extérieures, le contrôle de l’immigration et des étrangers, les communications extérieures, la monnaie, le trésor, la défense, la nationalité, la justice, le droit civil à l’exception du droit coutumier, la communication audiovisuelle ... (article 8 du statut).

En dehors de ces dispositions statutaires classiques, le projet de loi référendaire prévoit l’indemnisation des victimes des actes de violence survenus entre le 16 avril 1986 et le 20 août 1988.

L’article 80 amnistie les infractions commises avant le 20 août 1988 “ à l’occasion des événements d’ordre politique, social ou économique en relation avec la détermination du statut de la Nouvelle-Calédonie ou du régime foncier du territoire ”. Toutefois le bénéfice de l’amnistie ne s’étend pas à ceux qui, par leur action directe et personnelle, ont été les auteurs principaux du crime d’assassinat.

Le projet de loi crée un institut de formation des personnels administratifs, une agence de développement de la culture kanake (A.D.C.K.) et une agence de développement rural et d’aménagement foncier (A.D.R.A.F.). Enfin, il organise des mesures d’accompagnement économiques, sociales et culturelles sous la forme de contrats de développement entre l’Etat et les provinces pour atteindre les objectifs suivants :

—  faciliter l’accès de tous aux formations initiales et continues et adapter celles-ci aux particularités du territoire ;

—  favoriser un rééquilibrage du territoire par rapport à l’agglomération chef-lieu ;

—  améliorer les conditions de vie des populations de toutes les parties du territoire ;

—  promouvoir le patrimoine culturel mélanésien et celui des autres cultures locales ;

—  encourager le développement des activités économiques locales ;

—  faire participer les jeunes au développement par des activités d’insertion ;

—  mettre en œuvre une politique foncière adaptée aux spécificités locales ;

—  susciter l’intensification des échanges économiques et culturels avec les Etats de la région Pacifique.

Ce projet de loi a donc été soumis au référendum le 6 novembre 1988. 80 % des électeurs l’ont approuvé. Dès lors, s’est ouverte une période de dix ans, qui vient juste de s’achever. Dix ans, ce n’est pas un répit mais un défi, observait Michel Rocard. Ce défi a-t-il été relevé ?

C. LE BILAN DES ACCORDS

Les accords de Matignon ne manquaient pas d’ambition. Il ne s’agissait pas moins que de maintenir le territoire dans la paix civile, tout en répartissant autrement les pouvoirs, en apportant des changements éminemment concrets dans la vie des Néo-Calédoniens et en relançant le développement de l’île.

1. L’équilibre des pouvoirs

Afin d’apaiser les esprits, le territoire a été tout d’abord placé sous un régime d’administration directe de juillet 1988 à juillet 1989. L’Etat s’est ainsi vu reconnaître son rôle naturel de médiateur impartial entre les intérêts des différents protagonistes. Le haut-commissaire a donc assumé, pendant une période limitée de douze mois, l’administration du territoire, assisté par un comité consultatif réunissant les partenaires des accords de 1988.

Cette période transitoire a permis de mettre en place, sans heurts, les nouvelles institutions néo-calédoniennes, territoriales, provinciales et communales. Les élections aux assemblées de province du 11 juin 1989 se sont déroulées dans des conditions de sérénité, dont on avait perdu le souvenir dans la Grande Terre. Leur renouvellement en 1995 eut lieu également tout à fait normalement.

L’installation des assemblées et des administrations provinciales n’a pas manqué de soulever des difficultés. Si la province du Sud a pu aussitôt bénéficier des infrastructures et des personnels de Nouméa, celles du Nord et des Iles Loyauté ont dû se constituer à partir d’un terrain largement vierge. Les premières années de la période 1988-1998 ont été celles de la construction des bâtiments administratifs et du recrutement de personnels contractuels pour se substituer au manque de fonctionnaires. Ces difficultés ont été peu ou prou surmontées et les provinces du Nord et des Iles Loyauté sont désormais munies des moyens propres à leur permettre d’assumer dans des conditions raisonnables leurs missions. Les provinces se sont vu reconnaître, par la loi référendaire, une compétence de droit commun. Pourtant, elles ne disposent que de peu de ressources propres. C’est pourquoi la loi a prévu un mécanisme de dotation du territoire vers les provinces auquel s’est ajoutée l’aide financière de l’Etat dans le cadre des contrats de développement. La mise en place de ces nouvelles institutions a permis de rompre avec la centralisation territoriale, qui avait, jusqu’alors, structuré l’espace néo-calédonien. Désormais, Nouméa n’est plus l’unique centre de pouvoir du territoire. Il faut compter avec Koné, le chef-lieu de la province Nord et We, celui de la province des Iles Loyauté.

Le territoire a, pour sa part, assumé des fonctions de régulation autour de trois axes : les moyens financiers, les normes, les missions communes à l’ensemble du territoire. Le Congrès fixe le régime fiscal applicable à la Nouvelle-Calédonie et redistribue près de 80 % des ressources ainsi perçues vers les provinces et les communes. Il définit également les règles applicables en matière de droit du travail, fonction publique, code de la route... qui doivent uniformément s’appliquer à tout le territoire. Enfin, il est l’organe naturel de tutelle de certains établissements publics chargés de missions communes à toute l’île, tels le centre hospitalier, l’agence pour l’emploi ou la Banque calédonienne d’investissement.

Les communes, traditionnellement soumises à la tutelle de l’Etat, ont vu ce régime de contrôle préalable supprimé par la loi du 29 décembre 1990. Leur situation juridique est désormais relativement voisine de celles de la métropole. Comme en disposait la loi référendaire, le haut-commissaire assure le contrôle de légalité a posteriori, s’appuyant, pour ce faire, sur le tribunal administratif et la chambre territoriale des comptes créée en 1988. Les communes bénéficient d’une péréquation financière destinée à leur assurer un niveau de ressources suffisant pour mener à bien leurs missions. C’est à travers le fond intercommunal de péréquation (F.I.P.) que s’opère cette forme de redistribution. La loi organique du 20 février 1995 a, par ailleurs, renforcé le domaine de compétence des communes en matière d’urbanisme et de concessions de distribution d’énergie électrique. Enfin, les personnels des administrations communales ont vu leur situation améliorée notablement. Le territoire a créé un statut de la fonction publique communale et les secrétaires de mairie ont bénéficié d’un programme de formation propre, organisé en métropole.

En dehors du volet purement institutionnel, qui s’est mis en place de manière satisfaisante, des efforts importants ont été entrepris pour permettre à la population kanake de voir reconnaître la spécificité de son identité au sein d’un ordre juridique français qui, a priori, est peu adapté à un tel accueil. En outre, la place de la Nouvelle-Calédonie au sein de la zone pacifique a fait l’objet d’une réflexion particulière, qui a été rapidement et concrètement suivie d’effets.

La loi référendaire du 9 novembre 1988 a reconnu huit aires coutumières, représentées chacune par un conseil : Hoot Ma Waap, Paici Camuki, Ajie Aro, Xaracuu, Djubea Kapone, Nengone, Drehu et Iaai. Les représentants de ces aires sont membres du conseil consultatif coutumier qui est consulté par les assemblées de province, notamment pour les textes relatifs au statut de droit civil particulier et au droit foncier.

La mise en œuvre de cette structure coutumière n’était pas un pari gagné a priori. Les statuts précédents celui de 1988 avaient déjà, en vain, tenté de donner à la coutume une forme institutionnelle. Dix ans après, on constate que ces conseils ont fonctionné de manière satisfaisante et que le conseil consultatif coutumier a été associé à plusieurs réflexions relatives à la santé publique ou au droit civil particulier. Il s’est également intéressé, de manière approfondie, aux questions foncières, à l’accès à la terre et au développement économique.

La loi du 15 février 1989 a, quant à elle, renforcé le rôle des assesseurs coutumiers qui, aux côtés des magistrats professionnels, participent à la résolution des litiges civils ou fonciers. Cette disposition a permis une meilleure perception des décisions de justice et, ce faisant, celles-ci sont mieux acceptées par les populations mélanésiennes.

La reconnaissance de l’identité kanake, à laquelle les Mélanésiens sont à juste titre très attachés, doit passer également par des initiatives fortes. C’est le sens que le président François Mitterrand a voulu donner au projet de centre culturel kanak à Nouméa. Cet édifice, conçu par l’architecte Renzo Piano et géré par l’agence pour le développement de la culture kanake, établissement public d’Etat présidé par Mme Marie-Claude Tjibaou, montre que, là encore, les accords de Matignon ont connu une suite dans les faits.

Enfin, pour ce qui est de la place de la Nouvelle-Calédonie dans le Pacifique Sud, des efforts particuliers ont été menés pour convaincre les Etats voisins de la Nouvelle-Calédonie de la profondeur des changements qui s’accomplissent sur le territoire. Des succès diplomatiques notables ont été enregistrés, comme par exemple la décision de la Commission du Pacifique Sud de reconstruire son siège à Nouméa. La Nouvelle-Calédonie a été associée pleinement à un certain nombre de programmes de la Commission devenue Communauté du Pacifique : programme régional océanien de l’environnement (P.R.O.E.), commission du Pacifique pour les géo-sciences de la terre, conseil du tourisme du Pacifique Sud. Des liens ont été également renoués avec le Vanuatu, en particulier par la signature d’une convention-cadre le 19 novembre 1993, qui a été suivie de divers accords d’ordre technique.

Si on ajoute à ces initiatives des actions de coopération internationale décentralisées entre les provinces néo-calédoniennes et l’Australie ou la Nouvelle-Zélande, on conclura que le territoire est en voie de pleine intégration dans cet espace du Pacifique Sud.

Les accords de Matignon ont eu également pour objectif d’apporter une amélioration de la qualité de vie des populations néo-calédoniennes.

2. L’amélioration de la vie dans l’île

Les efforts dans ce domaine se sont concentrés sur quatre objectifs :

—  permettre aux Néo-Calédoniens de bénéficier d’une formation scolaire, universitaire et professionnelle de qualité ;

—  faciliter l’accès des insulaires à la fonction publique ;

—  améliorer les conditions de vie ;

—  tenter de résoudre la question foncière.

Il a fallu tout d’abord développer l’enseignement secondaire pour répondre à un besoin réel. En dix ans trois collèges ont été construits par les provinces dans le Sud et le Nord et un dans les Iles. L’Etat a édifié quatre lycées. Le nombre d’établissements secondaires est passé ainsi de 34 à 46 et les effectifs scolarisés ont crû de 78% dans le Nord, de 57 % dans les Iles et de 13 % dans le Sud. Un effort particulier a été conduit pour rééquilibrer le rapport entre Nouméa et les autres parties du territoire au profit de ces dernières. Le nombre de bacheliers s’est accru notablement puisque, de 652 en 1992, on est passé à 1166 en 1997.

L’enseignement universitaire a également été soutenu. Ainsi en 1989 le centre de Nouméa de l’université française du Pacifique a été ouvert. 1.200 étudiants étaient inscrits en 1997 en droit, lettres ou sciences. Par ailleurs, en 1992 a été créé un Institut universitaire de formation des maîtres (I.U.F.M.).

Mais la formation n’est pas seulement initiale. Elle doit être aussi continue. Prévu par les accords de Matignon, un programme dit des “ 400 cadres ” a été conduit pour permettre à des Calédoniens, et plus particulièrement à des Mélanésiens, d’accéder à des fonctions de responsabilités dans les administrations, les entreprises et le secteur libéral. Depuis dix ans, 379 stagiaires ont bénéficié de formations qualifiantes dispensées en métropole, les Mélanésiens représentant 4/5^ème des effectifs.

Une attention précise a également été portée à la formation des agents publics par le biais, par exemple, de l’Institut territorial de formation des maîtres, destiné à remettre à niveau des instituteurs remplaçants, le centre de formation des professions de santé (ancienne école d’infirmière), l’Institut de formation des personnels administratifs (I.F.P.A.) mentionné à l’article 82 de la loi référendaire. L’I.F.P.A. contribue à garantir la qualité et l’unité de la fonction publique du territoire. Il a accueilli entre 2.500 et 3.000 stagiaires par an depuis 1991.

Plus globalement, l’accès des Calédoniens, et plus spécifiquement des Mélanésiens, à la fonction publique était l’un des points essentiels des accords de 1988. Dans la perspective d’une maîtrise par la population insulaire de son propre destin, il va de soi que cette question revêt une importance toute particulière. Mais, dans le respect des règles qui régissent l’accès à la fonction publique et le principe du concours, des mesures ont été prises pour atteindre cet objectif. Par exemple, les demandes d’intégration de fonctionnaires d’Etat dans la fonction publique territoriale ont été examinées avec une grande rigueur afin de préserver un volant d’emplois disponibles pour les Calédoniens en formation. Il a été procédé à des intégrations de 450 agents insulaires dans la fonction publique communale créée en 1994 par le territoire en vertu de la compétence que la loi lui a reconnue. La place des Mélanésiens sous-représentés dans la fonction publique a été renforcée. Ainsi, alors que les services du territoire ne comptaient qu’un seul chef de service mélanésien en 1988, ils en accueillent aujourd’hui six sans compter les responsables des administrations provinciales, en particulier dans les collectivités où les Kanaks sont majoritaires.

Au total, l’objectif de rééquilibrage ethnique contenu dans les accords de 1988 a été poursuivi avec un certain succès, même s’il reste évidemment beaucoup d’efforts à faire en la matière.

La mise en œuvre des accords de Matignon est passée également par une politique active en matière de logement, rendue nécessaire par la croissance démographique que connaît ce territoire et par les problèmes d’équilibre de populations entre les différentes provinces. Les outils privilégiés mis en œuvre par l’Etat pour mener à bien cette politique ont été les contrats de développement signés avec chacune des trois provinces. Ces contrats ont atteint 818 millions de francs, financés à parité par l’Etat et les provinces, et répartis à 26 % pour le Nord, 10 % pour les îles et 64 % pour le Sud. A ces fonds contractualisés, se sont ajoutés des prêts octroyés par des organismes tels que la Banque calédonienne d’investissement. Ces aides financières ont permis la réalisation de petits ensembles locatifs dans le nord de la Grande Terre et dans les communes du Grand Nouméa. Dans la province des îles, l’accent a été mis sur les prêts pour l’accession à la propriété et sur le maintien d’un habitat traditionnel.

Il était également nécessaire de remettre à niveau le système sanitaire calédonien. Pendant la période 1988-1998, 105 millions de francs ont été employés dans cette optique, la répartition de ces subsides étant la suivante : 56 % dans le Nord, 28 dans le Sud et 16 % dans les îles. Il a été ainsi créé un S.A.M.U. L’hôpital de Koumac a été rénové ; celui de Poindimié a été achevé et mis en service. Par ailleurs, des campagnes de prévention ont été menées avec des résultats significatifs, notamment dans la lutte contre la mortalité infantile et la prise en charge des personnes âgées et des handicapés. Le Congrès a adopté en 1994 un plan de promotion de la santé et de maîtrise des dépenses de soins. En outre, l’un des objectifs des accords de Matignon était d’organiser une couverture sociale unifiée dans le territoire. Mais la dérive des dépenses de santé qu’a connue la Nouvelle-Calédonie n’a pas permis de satisfaire cet objectif, qui reste l’un des chantiers à venir.

Enfin, la question foncière, sur laquelle s’étaient focalisés les mouvements indépendantistes dans les années soixante-dix a été traitée par la création d’un établissement public d’Etat, l’agence de développement rural et d’aménagement foncier (A.D.R.A.F.). Cet organisme est chargé de faciliter l’acquisition de terres par les communautés mélanésiennes. Financée par l’Etat, l’agence achète des terres, puis les cède à des particuliers ou au bénéfice d’un groupement de droit particulier local (G.D.P.L.), personne morale qui représente la propriété collective traditionnelle. Depuis 1989, l’A.D.R.A.F. a acquis 26.000 hectares, qui se sont ajoutés aux 86.600 hectares qui lui ont été remis lors de sa création. De la sorte, cette agence a attribué 89.000 hectares en moins de dix ans, dont 77.000 à des Mélanésiens sous forme de G.D.P.L. Ainsi, en neuf ans, le foncier mélanésien s’est accru de 38,5 % sur la Grande Terre. Ces attributions, réalisées par l’agence au bénéfice de particuliers ou de G.D.P.L., ont été affectées pour moitié à des productions vivrières traditionnelles et pour l’autre moitié à des projets économiques, en particulier dans le secteur de l’élevage.

Le troisième axe principal de la mise en œuvre des accords de 1988 porte sur le développement économique du territoire.

3. Le développement économique

Les accords de Matignon et les articles 84 et 85 de la loi référendaire ont fait des contrats de développement les principaux instruments du financement du rééquilibrage. On peut distinguer deux générations de contrats, l’une couvre la période 1990-1992. Elle a permis la réalisation d’équipements d’infrastructure, tels la route Koné-Tiwaka, le centre culturel de Maré et la voie de dégagement ouest. Dans la période 1993-1997, comme on l’a vu, l’accent a été mis sur l’amélioration des conditions de vie des habitants du territoire et, en particulier, leur formation.

Au total, l’Etat a apporté 2,25 milliards de francs, les provinces et le territoire 1,95 milliard de francs et les autres partenaires, tels les communes et les établissements publics, 0,75 milliard de francs. En dix ans c’est ainsi 4,95 milliards de francs qui ont été injectés dans l’économie calédonienne sous la forme de contrats de développement. Ces contrats ont permis d’œuvrer dans le sens d’un rééquilibrage du territoire, puisque la proportion des sommes affectées à la province Sud a été de 27 et 35 % pour les périodes respectives de 1990-1992 et 1993-1997, à la province des îles 19 et 19 % pour les mêmes périodes, à la province Nord 54 et 46 %.

Le fonds intercommunal de péréquation, créé par la loi du 4 janvier 1993, a permis également de combler des retards d’équipement que connaissaient les communes, et en particulier celle de Nouméa, atteinte par une croissance démographique rapide. La capitale de l’île a conclu avec l’Etat un contrat de ville le 18 février 1993 pour une durée de cinq ans, le montant total de ce contrat portant sur 454 millions de francs, financés par l’Etat, la commune et la province Sud.

La Nouvelle-Calédonie a également bénéficié de financements d’origine européenne, par l’intermédiaire des concours du fonds européen de développement.

Enfin, des structures financières et économiques adaptées ont été instituées. Ainsi, la Banque calédonienne d’investissement a été créée en 1989. Elle intervient en qualité de banque de développement et réalise entre trois et quatre mille prêts par an, répartis pour moitié dans l’immobilier, un tiers dans le secteur productif et le solde dans l’équipement des ménages. La même année, l’institut calédonien de participation a vu le jour sous la forme d’une société d’Etat. Sa vocation est de prendre des participations au capital de sociétés afin de leur faciliter l’accès au crédit bancaire. Par ailleurs, un G.I.E. Nouvelle-Calédonie Tourisme a été constitué afin de fédérer les actions de promotion touristique hors du territoire. En 1995, enfin, l’Etat, le territoire et les provinces ont formé l’association pour le développement économique de la Nouvelle-Calédonie, afin de permettre aux investisseurs extérieurs de s’installer sur le territoire.

Le développement économique s’est manifesté de manière très concrète en Nouvelle-Calédonie par la création d’un certain nombre d’équipements publics qui ont tenté de remédier au déséquilibre du territoire, dont souffre notamment la province Nord et de province des îles. Ainsi à Koné, chef-lieu du Nord, ont été installés les services provinciaux, un tribunal ainsi qu’un bureau de R.F.O. Pouembout a vu s’ouvrir un lycée agricole d’Etat et à Poindimié a été édifié un second hôpital provincial. En outre, la province Nord a décidé de devenir un acteur du secteur minier et métallurgique, notamment par la création de la SOFINOR, société de financement de la province Nord, qui a racheté, en 1990, au groupe Lafleur, la société minière du Sud Pacifique. Enfin, cette province s’est également engagée dans une politique visant à développer l’industrie du tourisme par l’ouverture de villages de vacances et d’hôtels.

La province des îles a, elle aussi, bénéficié d’un certain développement économique depuis 1988. Wé, capitale de la province, a accueilli un lycée et un tribunal. A Maré, le centre culturel Yeiwéné Yeiwéné a été ouvert. Mais c’est surtout par l’amélioration concrète de la vie quotidienne des habitants de la province que se sont manifestés les efforts en faveur de développement économique. Une trentaine de tribus bénéficient désormais d’une desserte téléphonique. Des investissements importants ont été réalisés pour améliorer l’adduction d’eau dans de nombreux points de la province et les marchés de Wé et de Maré ont été aménagés.

La province Sud a également fait l’objet d’une attention réelle en matière de développement, avec le souci d’éviter un déséquilibre excessif entre la capitale, Nouméa, et le reste de la province. Un certain nombre d’équipements prestigieux ont été édifiés au sud de la Grande Terre : le nouveau siège de la Commission du Pacifique Sud, le centre culturel Jean-Marie Tjibaou, le campus universitaire de Nouville, l’hôtel de la province Sud...

Au total, voulue par les signataires des accords de Matignon et d’Oudinot, la politique de rééquilibrage politique, économique, social et culturel a été entreprise de manière très volontaire. Les résultats obtenus après dix ans d’efforts sont encourageants. Ils ont contribué à renforcer l’esprit de dialogue entre les communautés en apaisant les peurs et les frustrations. Reste que ces dix années se sont vite écoulées et qu’aujourd’hui le cap esquissé depuis 1988 doit être maintenu. C’est le sens de l’accord de Nouméa signé le 5 mai dernier.

III. — L’ACCORD DE NOUMÉA POUR UNE ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE ORIGINALE

A. LA VOLONTÉ D’ÉVITER UN “ RÉFÉRENDUM-COUPERET ”

L’article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 prévoyait que les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie auraient à se prononcer, entre le 1^er mars et le 31 décembre 1998, par un scrutin d’autodétermination, conformément aux dispositions de l’article 53 de la Constitution, sur le maintien du territoire dans la République ou son accession à l’indépendance.

Si l’échéance semblait suffisamment lointaine lors de la conclusion des accords de Matignon, il est, cependant, très vite apparu que la période transitoire de dix ans serait, en définitive, trop courte pour permettre aux partenaires de ces accords de parvenir à rapprocher leurs points de vue sur la réponse à apporter à un référendum d’autodétermination.

M. Jacques Lafleur avait, dès 1991, souligné les inconvénients qu’il y aurait à procéder à la consultation prévue, qu’il qualifiait de “ référendum-couperet ”. Un scrutin sur l’autodétermination n’aurait pu, en effet, aboutir qu’à la constatation d’un désaccord fondamental sur l’avenir du territoire, se traduisant par la séparation des électeurs en deux camps hostiles, de force à peu près équivalente. Aucun des deux protagonistes n’y avait intérêt, pas plus celui qui l’aurait emporté que celui qui aurait été vaincu. A cet égard, le souvenir du référendum du 18 septembre 1987 était édifiant. Sans doute avait-il pu apparaître, dans un premier temps, comme un succès pour les loyalistes, puisqu’il concluait au rejet de l’indépendance. Mais il avait très rapidement conduit à un paroxysme de violence que personne ne pouvait souhaiter voir se reproduire dans le territoire.

Très rapidement, les indépendantistes parvenaient également à la conclusion qu’ils n’auraient rien à gagner d’un référendum, qui ne pouvait aboutir à l’indépendance. Contrairement aux espérances qu’ils avaient pu former au moment de la conclusion des accords de Matignon, l’évolution démographique, favorable à la population d’origine mélanésienne, n’avait pas suffi à leur acquérir une majorité.

Les conditions se trouvaient donc réunies pour qu’une négociation puisse s’engager afin de sortir de cette impasse. Cependant, les premières discussions faisaient apparaître que le F.L.N.K.S. posait à toute négociation sur l’avenir institutionnel du territoire un préalable : la conclusion d’un accord sur le nickel qui donnerait sa viabilité au