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 N° 3621 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 février 2002. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 146 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) sur l'ANVAR ET PRÉSENTÉ PAR M. Michel DESTOT, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Recherche Commission des finances, de l'économie générale et du Plan La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Dominique Frelaut, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Louis Guédon, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila, M. Kofi Yamgnane. INTRODUCTION 7 CHAPITRE PREMIER : L'ANVAR, UN OUTIL PRÉCIEUX ET EFFICACE AU SERVICE DE L'INNOVATION SUR TOUT LE TERRITOIRE 9 I.- L'ANVAR A SU ÉVOLUER POUR REMPLIR AU MIEUX SA MISSION DE SOUTIEN À L'INNOVATION AUPRÈS DES PME 9 A.- UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL, AU STATUT RÉNOVÉ EN 1997 9 1.- Son statut d'EPIC garantit à l'Anvar une utile souplesse de gestion 9 a) Avant 1997 9 b) L'inflexion de 1997 9 2.- En 2000 a été signé un premier contrat quadriennal entre l'Anvar et ses ministères de tutelle 11 a) Typologie des activités de l'Anvar 11 b) Les actions menées en 2000 et 2001 12 c) L'état d'avancement du premier contrat quadriennal 13 B.- BIEN GÉRÉE, L'AGENCE A BÉNÉFICIÉ CES DERNIÈRES ANNÉES D'UN TRAITEMENT BUDGÉTAIRE SATISFAISANT 16 1.- L'Anvar est bien gérée 16 a) L'organisation de l'Agence 16 b) Une gestion souple et efficace 19 c) La procédure d'aide au projet d'innovation, intervention la plus importante de l'Anvar 20 2.- La dotation budgétaire de l'Agence a été préservée 28 II.- L'ATOUT MAÎTRE DE L'ANVAR : LA PROXIMITÉ 29 A.- « UNE PME PARMI LES PME » 29 1.- Les 25 délégués régionaux de l'Agence sont connus et reconnus 29 2.- La dimension d'aménagement du territoire, sans être absente, n'est pas prioritaire 29 B.- DES ENTREPRISES SATISFAITES, MAIS QUI POURRAIENT ÊTRE DAVANTAGE STIMULÉES 31 1.- Le soutien de l'Anvar est très apprécié 31 a) Typologie des entreprises aidées 31 b) Appréciation des entreprises 32 2.- L'encouragement au développement des PME mériterait d'être plus poussé 33 a) Un manque de suivi des entreprises aidées 33 b) Des PME insuffisamment incitées à grandir 33 CHAPITRE II : POUR UNE POLITIQUE DE L'INNOVATION PLUS PERFORMANTE : QUELQUES RÉFORMES INTERNES À L'ANVAR, ET UNE REDÉFINITION DU RAPPORT AVEC SES TUTELLES 35 I.- L'ÉVALUATION DE L'ACTION DE L'ANVAR, ENCORE INSUFFISANTE, A INDIQUÉ QUELQUES PISTES DE RÉFORME DÉJÀ EN COURS 35 A.- L'ÉVALUATION D'UNE POLITIQUE DE SOUTIEN À L'INNOVATION, UNE QUESTION COMPLEXE 35 1.- La dernière évaluation en date s'est voulue des plus impartiales 35 a) Présentation de l'évaluation menée par le cabinet Technopolis 35 b) Les évaluations antérieures 35 2.- Une action à poursuivre et à prolonger 37 a) Les principales conclusions du rapport d'évaluation en termes d'objectifs atteints 37 b) Impliquer le Parlement 38 B.- LES RÉFORMES INTERNES À L'AGENCE : DE SIMPLES AJUSTEMENTS 39 1.- Le rapport d'évaluation recense des insuffisances minimes et pour la plupart déjà identifiées précédemment 39 a) Les recommandations du rapport Technopolis 39 b) Analyse comparée des aides de l'Anvar et des autres dispositifs de soutien public à l'innovation 40 2.- Des améliorations sont également souhaitables sur deux autres points 42 a) L'Anvar doit veiller à ne pas alourdir davantage ses procédures 42 b) La réforme de la comptabilité est en cours 42 II.- UNE RÉFORME DES RELATIONS ENTRE L'ANVAR ET SES TUTELLES EST NÉCESSAIRE 44 A.- L'EMBLÉMATIQUE DOSSIER DES BONS DE SOUSCRIPTION D'ACTIONS (BSA) 44 1.- Une expérimentation prometteuse, qui bouscule quelques habitudes 44 a) Présentation du dispositif 44 b) Les modalités de l'intervention de l'Anvar sous forme de BSA 45 c) Bilan de la mise en _uvre à la fin de 2001 46 d) Perspectives de ce nouveau mode d'intervention 47 e) Lien avec la démarche des sociétés de réindustrialisation 48 2.- Un exemple des rapports parfois tendus entre l'Anvar et ses tutelles 49 B.- POUR UN CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'INNOVATION 52 1.- La définition et le suivi de la politique de l'innovation manquent de cohérence 52 a) La définition 52 b) Le suivi 53 2.- Le rôle de coordination et d'impulsion doit être tenu par un Conseil supérieur de l'innovation, dont l'Anvar assurerait le secrétariat 55 3.- Un prolongement européen est à créer, en renforçant le « club des agences de l'innovation » 56 EXAMEN EN COMMISSION 59 ANNEXE 1 : Composition du Conseil d'administration de l'Anvar 62 ANNEXE 2 : Liste des personnes contactées 63 laisser cette page blanche sans numérotation INTRODUCTION En octobre dernier, à l'occasion des auditions menées dans le cadre de la préparation de son rapport consacré aux crédits de l'industrie dans le projet de loi de finances pour 2002, votre Rapporteur spécial rencontrait le Président-directeur général de l'Anvar et l'une des tutelles de l'Agence : la Directrice générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes au sein du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie. Il a alors pris la mesure, dans un contexte budgétaire moins favorable que les années précédentes, de la nécessité de réaffirmer le soutien à l'innovation en France, plus que jamais « moteur de la croissance et source de nouveaux emplois » (1). En effet, rien ne serait plus fâcheux que de relâcher l'effort public très substantiel entrepris depuis 1997 dans ce domaine, sous prétexte que la « nouvelle économie » n'aurait été qu'un mirage, et que le ralentissement actuel de la conjoncture économique devrait inciter la puissance publique, sinon à réorienter ses aides, du moins à modérer son soutien. Or, la conduite d'une véritable politique de l'innovation, à laquelle votre Rapporteur spécial est très attaché, ne saurait fluctuer au gré des engouements médiatiques pour tel ou tel secteur de notre économie. Plus que d'autres domaines de la politique industrielle au sens large, la politique de l'innovation exige une certaine constance dans les choix publics : c'est précisément parce que les investisseurs privés, les sociétés de capital-risque en particulier, monnayent leur soutien au gré de la conjoncture, que l'allocation de fonds publics - qu'il s'agisse de subventions, d'avances remboursables ou de participations en capital - se doit d'être fiable et aussi continue que la conduite d'un projet innovant le requiert. Ce qui ne signifie pas pour autant, d'une part, que les bailleurs de fonds publics ne doivent pas être attentifs à éviter le piège de « l'abonnement » aux aides, ni d'autre part, que le soutien public doive être réservé aux projets les moins prometteurs et les moins rentables. C'est au c_ur de cette problématique que se trouve l'Anvar, créée en 1967 en tant qu'Agence nationale de valorisation de la recherche, et réformée en 1979 puis en 1997 pour devenir une véritable « Agence française de l'innovation », tout en gardant le même nom et le même statut d'établissement public à caractère industriel et commercial. « Premier bras armé de l'État pour encourager les investissements technologiques des entreprises » (2) selon Le Monde interactif, supplément du quotidien consacré aux nouvelles technologies, « l'Anvar ne fait pas qu'accompagner le mouvement, elle l'encourage ». Au service de l'innovation dans les PME, dont elle est d'autant plus proche qu'elle se perçoit elle-même comme une PME, l'Agence mène aussi, par ses choix à moyen et long terme, une politique de l'innovation, sous l'autorité - et parfois à la demande - de ses tutelles : ministres chargés de l'industrie, de la recherche, et des petites et moyennes entreprises. On constate ici quelles tensions la situation particulière de l'Anvar, à bien des égards bénéfique, est susceptible de comporter : instrument d'une politique de l'innovation définie par des ministères distincts aux préoccupations différentes, lesquels ministères demeurent soucieux de ne pas rogner l'autonomie de l'établissement, l'Anvar doit également tenir le cap de sa bonne gestion, et possède naturellement ses idées propres sur ce que doit être une politique de l'innovation. Votre Rapporteur spécial a été particulièrement sensible à cet aspect des choses dans le contrôle qu'il a effectué sur l'Agence de l'innovation. C'est pourquoi, au-delà d'une présentation de l'Anvar et de ses différents types d'intervention, ainsi que d'une analyse de sa gestion - donc de l'utilisation des dotations votées en loi de finances qui abondent le budget de l'Agence -, le présent rapport d'information développe quelques considérations sur ce que pourrait être une meilleure coordination de la politique de soutien à l'innovation dans notre pays, et en particulier une meilleure utilisation des compétences de l'Anvar, outil précieux et efficace. À l'heure où le secrétariat d'État à l'Industrie, notamment, est engagé dans un effort substantiel en faveur de l'innovation industrielle, ainsi que M. Christian Pierret l'a annoncé lors d'un récent colloque organisé par votre Rapporteur spécial (3), avec 42,5 % de moyens supplémentaires entre 1999 et 2002, avec l'objectif porté par la France au niveau européen de porter la part du PIB de l'Union européenne consacré à la recherche & développement de 1,92 % actuellement à 3 % en 2010 (la France se situe à 2,2 % du PIB), et avec les mesures prises dans la lignée du rapport de notre collègue Michel Charzat (4) pour améliorer la rémunération du risque et soutenir le développement des start-up, il est opportun de faire mieux connaître l'ampleur du rôle de l'Anvar, sa grande efficacité, et de repenser le cadre général de son action pour la rendre plus favorable encore à la croissance et à l'emploi. En remerciant ses interlocuteurs, au sein de la direction générale de l'Anvar - et notamment M. Philippe Jurgensen, Président-directeur général, et M. Jean-Marie Sepulchre, secrétaire général, dont la sollicitude a grandement facilité l'élaboration de ce rapport - comme au sein des ministères de tutelle de l'Agence, qui ont bien voulu nourrir sa réflexion et répondre avec franchise à ses interrogations, votre Rapporteur spécial espère que les pages qui suivent, en montrant la volonté de la représentation nationale d'être présente dans le débat sur les choix politiques de long terme, diront assez sa profonde conviction que la politique de l'innovation en France est bien plus qu'un phénomène de mode : elle est vitale pour notre économie, et doit par conséquent s'appuyer sur les bases les plus cohérentes possibles. * * * L'ANVAR, UN OUTIL PRÉCIEUX ET EFFICACE I.- L'ANVAR A SU ÉVOLUER POUR REMPLIR AU MIEUX SA MISSION DE SOUTIEN À L'INNOVATION AUPRÈS DES PME A.- UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC À CARACTÈRE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL, AU STATUT RÉNOVÉ EN 1997 1.- Son statut d'EPIC garantit à l'Anvar une utile souplesse de gestion Créée en 1967, l'Anvar était alors placée auprès du CNRS, et avait pour mission exclusive de contribuer à la valorisation de la recherche scientifique et technique. Son rôle consistait à intervenir en tant qu'opérateur chargé d'assurer des fonctions de courtage entre la recherche scientifique et le monde industriel. Les pouvoirs publics ont radicalement modifié, en 1979, la mission assignée à l'Anvar : il s'agissait désormais de mettre en valeur les résultats de la recherche scientifique et technique, mais aussi de promouvoir l'innovation et le progrès technologique. Passée sous la tutelle du ministère chargé de l'industrie, l'Agence pouvait également gérer ou attribuer des aides publiques à la recherche et à l'innovation, les délégations régionales de l'Agence étaient mises en place, et une nouvelle aide à l'innovation était créée, concernant une large gamme d'opérations susceptibles d'être soutenues : dépôts et extensions de brevets, études de marché, expérimentation, développement de produits nouveaux ou améliorés, le tout sous forme d'une avance dont le montant s'élevait à 50 % du coût de l'opération et qui était remboursée en cas de succès. Au milieu des années 1980, les interventions de l'Anvar ont été spécifiquement orientées vers les PME. Ces grandes caractéristiques sont demeurées, jusqu'à aujourd'hui, celles de l'Agence, même si l'évolution de sa mission vers une priorité toujours plus grande accordée à l'innovation s'est poursuivie, en particulier depuis 1997. Nommé Président-directeur général le 11 octobre 1996, M. Philippe Jurgensen s'est vu confier par les tutelles de l'Agence la mission d'améliorer, avec des moyens plus restreints, l'efficacité de cet organisme, afin de lui donner plus de « lisibilité » vis-à-vis des porteurs de projets innovants, mais aussi des banques et des investisseurs spécialisés. Au nombre des objectifs qui lui étaient alors assignés, on pouvait relever celui d'accroître l'impact économique de l'action de l'Anvar - en attachant autant d'importance à l'entreprise aidée qu'au projet innovant stricto sensu -, la décentralisation encore accrue de la gestion des dossiers d'aide, la mise en _uvre des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI), ou encore la recherche de financements en partenariat avec les régions ou la Communauté européenne. L'idéal était alors, toujours selon les termes de la mission confiée par les tutelles, de regrouper et de simplifier tout le dispositif de l'aide aux PME, « allant éventuellement jusqu'à une formule unique d'aide à l'innovation ». De surcroît, sur un plan plus administratif, les implantations physiques des différents partenaires de l'entreprise (directions régionales de l'industrie, directions dépendant du ministère de la Recherche et Anvar) devaient être systématiquement rapprochées à l'horizon 1999. Ces inflexions dans la mission de l'Anvar ont notamment trouvé leur traduction dans la publication en 1997 de nouveaux décrets relatifs au fonctionnement de l'Agence et à son activité (décret du 19 février et du 31 mai 1997). La mission de l'Anvar n'est plus de « mettre en valeur les résultats de la recherche », mais simplement « d'y contribuer » ; en revanche, elle se doit maintenant de « soutenir le développement industriel et la croissance par l'aide à l'innovation, notamment technologique, et de contribuer à la mise en valeur des résultats de la recherche scientifique et technique. Elle participe à la mobilisation des financements nécessaires à la croissance des entreprises, notamment par l'apport de son expertise (5) ». L'Agence passe sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l'industrie, de la recherche et des petites et moyennes entreprises, ce qui reflète bien les dimensions multiples et les spécificités de son action. L'aide à l'innovation devient la mission fondamentale de l'Anvar, passant avant la valorisation de la recherche - d'où la dénomination désormais mise en avant par l'Anvar d'« agence de promotion de la croissance par l'innovation », et même d'« agence française de l'innovation ». Une autre différence importante concerne les débouchés commerciaux de l'innovation. Alors que le décret de 1997 rangeait au nombre des critères de sélection d'un projet « la capacité [...] du bénéficiaire de mener à bien le programme d'innovation, d'assurer la promotion commerciale sur le marché ou de mettre en _uvre le procédé faisant l'objet de l'aide », cette mention explicite ne figure plus dans le décret de 1997. De même, ce texte ne fait plus référence à l'évaluation des demandes d'aide « en matière de perspectives de commercialisation du produit ou du procédé ». D'une façon générale, il faut se féliciter du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial qui était et demeure celui de l'Anvar, et lui offre une souplesse de gestion parfaitement adaptée à sa mission ; la France peut d'ailleurs être considérée comme pionnière en Europe pour l'aide à l'innovation, via une agence ad hoc. Autre élément de souplesse, introduit en 1997, qu'il convient de mentionner pour être complet : l'instruction financière, qui relevait auparavant d'une convention entre l'Agence et le Crédit national ou d'un établissement financier agréé par le ministre chargé de l'économie, ne revêt plus le même caractère obligatoire. En définitive, l'Anvar n'a cessé, en trente-cinq années d'existence, de se développer et de se perfectionner pour se mettre au service de la croissance et de l'emploi dans une optique toujours aussi volontariste. Telle est notamment l'impression qui ressort de la lecture du premier contrat quadriennal entre l'Anvar et ses tutelles. 2.- En 2000 a été signé un premier contrat quadriennal entre l'Anvar et ses ministères de tutelle a) Typologie des activités de l'Anvar Les modes d'action de l'Anvar sont définis à l'article 2 du décret de 1997. Ils sont variés, mais tendent tous, par construction, à la réalisation des objectifs qui découlent de sa mission. On peut les classer en quatre catégories : - l'attribution et la gestion des aides à l'innovation dont le financement est assuré sur fonds publics. Ces aides sont de natures variées, la plus importante en nombre de dossiers et en montants dégagés étant l'aide au projet d'innovation. Pour tous ces types d'aides, le rôle de l'Agence ne se limite pas à des opérations administratives et financières, mais comporte des tâches à forte valeur ajoutée : conseil aux entreprises, recherche de PME éligibles, ingénierie et suivi de projets ; - la participation au transfert de technologies des milieux de la recherche vers l'industrie par un ensemble d'actions telles que le recueil d'informations sur les laboratoires, l'établissement de conventions avec les organismes publics de recherche et les universités, la coopération avec les incubateurs et les fonds d'amorçage, l'attribution d'aides à divers bénéficiaires (un laboratoire, une entreprise ou un intermédiaire). En 2000, les aides en faveur du transfert de technologies ont progressé ; elles se répartissent entre les émetteurs de technologies (61 % des aides pour les laboratoires, universités et écoles d'ingénieurs), et les récepteurs de technologies (39 % des aides pour les petites et très petites entreprises). Les personnels des délégations régionales de l'Anvar ont visité en 2000 plus de 900 laboratoires et s'appuient, pour accompagner la mise en _uvre des résultats de la recherche, sur les réseaux de recherche et de diffusion technologiques et les centres relais pour l'innovation ; - le conseil aux entreprises en vue de leur permettre de conduire des projets d'innovation, ainsi que le conseil aux établissements financiers dans leur activité de soutien aux entreprises innovantes ; - la participation à des actions d'information, de formation ou d'animation destinées à développer la capacité d'innovation des entreprises. b) Les actions menées en 2000 et 2001 En 2000, l'Anvar a accompagné et financé 3.240 initiatives pour 217,18 millions d'euros (1,42 milliard de francs). Sur le terrain, les chargés d'affaires de l'Anvar ont visité près de 10.000 entreprises et laboratoires. Ces visites ont permis de faire émerger des projets d'innovation dans des entreprises jusqu'alors non bénéficiaires de l'aide : 53,5 % des clients de l'Agence en 2000 sont nouveaux. RÉPARTITION DES AIDES DE L'ANVAR EN 2000
Source : secrétariat d'État à l'industrie En 2001, le budget d'intervention de l'Anvar s'établissait à 224,86 millions d'euros (1.475 millions de francs) en autorisations de programme et à 101,84 millions d'euros (668 millions de francs) en crédits de paiement. - Projets et secteurs innovants En 2000, 31 % des aides de l'Anvar ont été destinées aux technologies de l'information, 27 % aux sciences de la vie, 18 % à l'équipement, 15 % aux industries de base et 9 % aux biens de consommation. Depuis fin 1999, l'Agence apporte un soutien aux services innovants destinés à l'usager, même s'ils recourent à une technologie déjà connue. Durant l'année 2000, l'Agence a soutenu 120 projets de faisabilité et de développement de ce type (9 % de son budget). Plus des deux tiers de ces entreprises, souvent de petite taille, ont moins de trois ans d'existence. A l'horizon du contrat quadriennal en 2003, l'objectif est d'atteindre 15 % du budget annuel. Dans le même temps, l'Anvar a veillé à maintenir un équilibre entre les services et les autres secteurs innovants. Ainsi, ses interventions ont progressé dans le domaine des biotechnologies. Les secteurs dits « classiques » (mécanique, textile, agro-alimentaire, biens d'équipement...) représentent près de la moitié de ses aides à l'innovation : en effet l'innovation doit irriguer toutes les entreprises, et pas seulement celles de la « nouvelle économie ». - Création d'entreprise et jeunes entreprises En 2000, l'Agence a une nouvelle fois accentué ses efforts en faveur de l'émergence des projets, en leur dédiant 41 % de son budget d'intervention. De l'aide apportée aux lycéens ou aux étudiants porteurs de pré-projets jusqu'aux lauréats du Concours national d'aide à la création d'entreprises de technologies innovantes lancé par le ministère de la recherche et géré par l'Anvar, ses actions en faveur des créateurs d'entreprises innovantes se situent très en amont. L'année 2000 a été marquée par la montée en puissance des incubateurs. L'Anvar, qui siège au comité d'engagement national des incubateurs, a participé à la naissance de 31 incubateurs publics. Dans le même temps, le comité d'engagement a contribué à la mise en place de 3 fonds d'amorçage nationaux (C-Source, T-Source, Bio-am) et 5 fonds d'amorçage régionaux. S'agissant de l'incidence de l'action de l'Anvar en termes de création d'emplois, dont votre Rapporteur spécial souligne qu'elle constitue le but ultime de tous les efforts entrepris, il apparaît extrêmement difficile de déterminer une liaison simple entre le montant des aides et le volume des emplois. La fiabilité des outils qui seraient mis en place ne serait pas assurée. Toutefois, selon les délégations régionales et les industriels soutenus en 2000, les 780 développements de projets - représentant un montant total d'aide à l'innovation de 140 millions d'euros (918,34 millions de francs) - sont susceptibles de générer 3 milliards d'euros (19,68 milliards de francs) de chiffre d'affaires la troisième année d'exploitation, contribuant au maintien et/ou à la création de plus de 19.000 emplois. En d'autres termes, une tranche de 7.200 euros (47.200 francs), dans le cadre d'une aide à l'innovation, permettrait de créer ou de maintenir un emploi. c) L'état d'avancement du premier contrat quadriennal En 2000, l'Anvar a signé pour la première fois un contrat quadriennal (2000-2003) qui fixe les objectifs et les priorités de son action en accord avec ses autorités de tutelle. Il est le fruit d'une discussion entre toutes les parties prenantes (y compris la direction du Budget et la direction du Trésor), réunies au sein d'un groupe de travail présidé par M. Jean-Jacques Dumont, Directeur de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie, commissaire du Gouvernement auprès de l'Anvar. Une fois résolue par consensus la difficulté principale qui consistait à accorder les objectifs aux ressources mobilisables, ce contrat a pu être signé ; il prévoit quatre axes d'actions : - renforcer les actions « sur mesure » en faveur de la création et du développement des entreprises, depuis la conception initiale d'un projet, appelée « phase de faisabilité » jusqu'à sa concrétisation, la « phase de développement » ; - développer des transferts de technologie, pour transformer les résultats de la recherche dans les entreprises ou dans les laboratoires en réalité industrielle ; - augmenter l'effet de levier, c'est-à-dire mobiliser des sources de financement en complément de celles de l'Anvar. Sont concernés les acteurs privés (banques, capital-risque, fonds d'amorçage, FCPI et marchés boursiers) et publics, et l'Union européenne. - intensifier la mise en relation des PME avec des partenaires à travers le Réseau de diffusion technologique, les rencontres technologiques, les forums de capitaux, les « bourses » dans lesquelles l'Anvar présente les entreprises. Un site Internet, le « portail de l'innovation », est en cours de développement, pour mettre les entreprises en relation avec les interlocuteurs adéquats. Dans un deuxième volet du contrat sont abordées les ressources nécessaires à l'Anvar pour remplir ses missions. Le nouveau dispositif expérimental d'aide sous forme de bons de souscription d'actions permettra à l'Agence de bénéficier de la réussite de certains projets pour accroître ses interventions auprès de nouvelles entreprises innovantes, en assurant un retour de fonds plus important. Votre Rapporteur spécial insiste sur la nécessité de porter ce dispositif particulièrement pertinent qui, loin de concurrencer les entreprises de capital-risque comme certains le craignent, le complète. L'Agence pourra, par ailleurs, recruter du personnel sur les ressources propres dégagées, en contrepartie des nouvelles tâches dont elle assure la gestion pour le compte de tiers (concours de création d'entreprise, aides régionales, centres relais pour l'innovation et fonds européens notamment). Le Conseil d'administration du 21 mars 2001 a examiné le premier état d'avancement du contrat quadriennal, qui indique que des progrès ont été enregistrés sur la quasi-totalité des points mentionnés au contrat. Le tableau d'indicateurs agrégés annexé au contrat est reproduit ci-après. TABLEAU D'INDICATEURS AGRÉGÉS ANNEXÉ AU CONTRAT QUADRIENNAL 2000-2003
B.- BIEN GÉRÉE, L'AGENCE A BÉNÉFICIÉ CES DERNIÈRES ANNÉES D'UN TRAITEMENT BUDGÉTAIRE SATISFAISANT Structure de taille modeste, l'Anvar a réussi sa décentralisation (à hauteur de deux tiers de ses effectifs), et dispose à Paris d'une direction générale et de directions stratégiques de taille modeste. Sa gestion comme ses circuits de décision sont désormais bien rodés. - Au siège À la tête de l'Anvar, la direction générale, composée du Président-directeur général, du directeur général adjoint et du secrétaire général, fixe les grandes orientations et assure le lien avec les tutelles. Au siège de l'Anvar se trouvent également les directions sectorielles. La direction de la technologie, qui compte une vingtaine de chargés d'affaires, a aujourd'hui un rôle de veille sectorielle et technologique ; elle constitue également le relais entre l'Anvar et les programmes de recherche et « centres de compétence » nationaux (organismes, universités, centres techniques...). Les chargés d'affaires réalisent chaque année un « bilan sectoriel » de l'action de l'Agence. Ces bilans permettent de comprendre les grandes tendances ; leur statut au sein de l'Agence ou leur impact sur le travail concret des délégations régionales est peu clair, et ils gagneraient à être davantage mis en valeur, comme outils d'évaluation. La direction de la technologie a la charge de la gestion du fichier d'experts sélectionnés pour analyser les dossiers. Cette base de données contient environ 1.700 experts français, issus notamment de la recherche publique, et qui dès 2002 doivent être « partagés » avec la Direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes (DiGITIP, l'actualisation des informations ayant lieu tous les trois ans. La direction des affaires juridiques et de la propriété industrielle est souvent le premier - et le seul - relais de compétence pour les délégations régionales dans les matières qu'elle traite. L'avis de cette direction est obligatoire pour tout dossier centralisé, et pour les autres dossiers elle rend ses avis sur demande du chargé d'affaires intéressé. Elle assure également une mission de formation interne, ainsi que de gestion des pré-contentieux et des contentieux. La direction de l'évaluation et du contrôle de gestion a pour objectif d'harmoniser les procédures d'évaluation et de traitement des dossiers à l'Anvar, et de définir les bonnes pratiques en matière d'instruction des demandes. Elle réalise des statistiques et des études sur la réalisation des objectifs fixés, sur les fiches de suivi retournées par les chargés d'affaires, sur le taux de remboursement de l'aide, ou encore sur l'impact et l'effet de levier de l'aide de l'Agence. Votre Rapporteur spécial estime que cette dernière fonction mérite indiscutablement d'être renforcée et développée. La direction des ressources humaines assume les fonctions classiques dévolues à ce genre d'entité dans toute organisation, y compris la politique générale de recrutement et de formation. Les frais de salaires représentent 61 % du budget de fonctionnement de l'Anvar. Les effectifs de l'Anvar sont longtemps restés stables, jusqu'en 1999-2000. L'initiative d'un recrutement venait des délégations régionales, en général pour remplacer des départs. En 1999-2000 a été décidé un renforcement de l'effectif en régions, en particulier au profit des plus grandes (35 personnes supplémentaires, dont deux tiers de cadres et un tiers d'assistants, affectés à 90 % en région). Il est procédé à une révision annuelle. En 1999, 18 % des salariés avaient moins d'un an d'ancienneté. Les tableaux ci-après décrivent la composition du personnel de l'Agence, pour un total de 373 équivalents temps plein :
Le passage aux 35 heures s'est effectué, selon la direction générale, tôt et sans heurts, via un accord de modération salariale et la création, en contrepartie, de 8 postes. Organisation « plate », l'Anvar a du mal à proposer de réelles perspectives de carrière : au-delà de la fonction de chargé d'affaires, il n'y a que la position de délégué régional ou de délégué régional adjoint. L'âge moyen des délégués régionaux s'établissant à 50 ans, très peu de postes se libèrent par remplacement naturel. L'activité de formation de la direction des ressources humaines est perçue comme prioritaire (l'Agence dépense en moyenne 6 % de sa masse salariale en formation professionnelle). En particulier, chaque nouvel arrivant suit un module d'initiation. L'effort de formation a donc été très soutenu ces dernières années, du fait de l'importante vague de recrutements ; il a encore été accru à l'occasion de la mise en place d'une nouvelle forme d'aide, les bons de souscription d'actions. La direction des relations internationales a la charge d'entretenir des liens avec les organisations homologues de l'Agence, de suivre la procédure d'aide au montage de partenariats technologiques communautaires, comme Eurêka ou CRAFT. Elle était également co-responsable, avec des partenaires européens, du développement d'une méthode internationale de cotation des projets, qui devait être utilisée dès la fin de 2001 pour l'évaluation des projets candidats à une aide au projet d'innovation ou à d'autres aides de l'Anvar. - En régions L'Anvar a parfaitement réussi sa régionalisation, conformément au souhait de ses tutelles lors de la nouvelle impulsion donnée à l'Agence. Depuis la création d'une seconde délégation en Île-de-France au dernier semestre de 1997, ce sont 25 délégations régionales (23 en métropole, une pour les Antilles et la Guyane, et une à la Réunion), comprenant deux tiers des effectifs globaux, qui incarnent la réalité de l'Anvar au plus près du terrain. Composition type d'une délégation régionale - le (la) délégué(e) régional(e) ; - un(e) délégué(e) adjoint(e) ; - des chargé(e)s d'affaires, en nombre variable selon les besoins de chaque région (de quelques personnes dans les plus petites comme la Corse ou les DOM, à quelques dizaines dans les plus grandes comme l'Île-de-France ou Rhône-Alpes). Dans les grandes délégations, une organisation sectorielle est la règle, avec des chargés d'affaires aux responsabilités déterminées, alors que dans les petites régions les chargés d'affaires seront le plus souvent des généralistes ; - des assistant(e)s travaillant directement au traitement des dossiers ; - d'autres personnels administratifs (dont la tâche peut coïncider avec celle de la catégorie précédente) ; - souvent, des personnels mis à disposition ou détachés, en provenance d'organismes de recherche comme le CEA par exemple, qui remplissent des fonctions de chargés d'affaires. Sur cette organisation de l'Agence, le cabinet Technopolis, qui a remis en 2001 un rapport d'évaluation sur l'aide au projet d'innovation de l'Anvar, porte l'appréciation suivante : « On peut décrire l'Anvar comme un "holding", dont les filiales (ou "business units") seraient les délégations régionales. La direction générale détermine la stratégie globale (par exemple par rapport aux nouvelles activités à intégrer tels de nouveaux services " hors budget Anvar", l'établissement des CRI, les FCPI ou les BSA...), et définit les objectifs généraux que les filiales doivent remplir. En échange, elle fournit aux délégations régionales les outils et les moyens transversaux (à travers les directions centrales) leur permettant de les accomplir. « Les "filiales"(...) disposent d'objectifs fixés en concertation avec la direction générale et sont dotées d'un budget (...). « Dans un tel modèle organisationnel, dont l'Anvar n'est théoriquement pas très éloignée depuis 1995 (date depuis laquelle plus aucun dossier n'est géré au niveau du siège), la question est de savoir si les délégations régionales parviennent à réaliser les objectifs fixés et comment les "services centraux" rendent aux délégations régionales les services appropriés. La comparaison avec le holding s'arrête au niveau de la nature des objectifs : là où une entreprise filiale d'un holding est in fine évaluée et contrôlée par rapport à sa performance en termes de parts de marché acquises avec une efficience maximale, l'action de l'Anvar devrait théoriquement être évaluée en fonction de l'impact qu'elle a sur le tissu économique en termes de création de richesses ou d'emplois. Or, les objectifs fixés entre la direction générale et les délégations régionales concernent d'abord la productivité en nombre d'unités (c'est-à-dire, aides) "vendues", sans forcément en connaître l'impact. En l'absence d'une traduction explicite des objectifs globaux de la mission de l'Anvar (croissance, emploi...), en objectifs opérationnels par délégation régionale, définir l'impact souhaité ou escompté de l'Anvar au niveau régional est délicat. » Si votre Rapporteur spécial ne récuse pas l'analogie avec une société à capitaux privés, puisque la direction générale de l'Anvar elle-même aime à définir l'Agence comme une PME - on notera toutefois la nuance entre holding et PME -, il s'inscrit en faux, en revanche, contre une analyse qui tendrait à réserver la notion de gestion par objectifs ou d'évaluation de l'impact des aides à la seule entreprise privée. Car c'est précisément parce que l'Anvar distribue des fonds publics que l'on souhaiterait pouvoir mesurer l'impact de son action aussi (mais seulement en bout de chaîne) en termes de contribution à la croissance et à la création d'emplois. Et l'on est tout à fait fondé à demander une évaluation la plus fine possible de l'action publique en tant que telle, sans forcément recourir à la phraséologie de la gestion privée. b) Une gestion souple et efficace Le statut d'EPIC n'exonère pas l'Anvar, bien entendu, de la rigueur nécessaire au maniement de fonds publics, et l'Agence ne peut être prise en défaut sur ce point. Mieux : la souplesse que lui confère son statut d'entité extérieure à l'administration lui permet « d'innover » également s'agissant de l'amélioration de ses ressources. Tel est l'objet - en partie - de l'introduction de la technique des bons de souscription d'actions, ou encore de la recherche de financements complémentaires à l'échelon communautaire, que prévoit d'ailleurs le contrat quadriennal. Ainsi, des contacts sont en cours avec la Banque européenne d'investissement (BEI). La bonne gestion s'applique aussi en région, ce qui va de soi pour une Agence à ce point décentralisée. C'est pourquoi des objectifs précis sont fixés annuellement aux délégations régionales. Les objectifs fixés par la direction générale aux délégations régionales pour 2001 - engagements sur budget Anvar - montant des remboursements (budget Anvar) - pourcentage d'entreprises de moins de trois ans (toutes aides confondues) - nombre total d'entreprises visitées - pourcentage de dossiers instruits en moins de trois mois - nombre total de recrutements pour l'innovation (tous dispositifs confondus) - nombre de visites de laboratoires publics - préparations aux marchés boursiers, études d'opportunité - qualifications FCPI - nombre d'aides pour des opérations de partenariat européen (PCRD, Eurêka) - taux de retour des fiches de suivi d'impact - nombre d'exemples introduits dans la base de données innovation - nombre d'entreprises auxquelles ont été proposés des bons de souscription Votre Rapporteur spécial précise que ces objectifs concernent la quasi-totalité des prestations fournies par l'Anvar. Ils sont évalués par la direction générale et le délégué au début de chaque année. Une évaluation à mi-parcours existait jusqu'en 1997, mais elle a été remplacée par des ajustements, possibles à n'importe quel moment de l'année. c) La procédure d'aide au projet d'innovation, intervention la plus importante de l'Anvar - Étape liminaire : la prospection La prospection peut se définir comme un processus continu, pendant lequel les chargés d'affaires identifient les entreprises susceptibles d'être aidées. L'instruction d'un dossier commence dès que les entreprises le soumettent. Elle consiste en une expertise technique et économique, réalisée par un expert indépendant externe, ainsi qu'en une expertise financière, souvent réalisée par un expert de la Banque de France. Des avis de la direction de la technologie ou de la direction des affaires juridiques sont parfois demandés. Au niveau régional, l'acceptation d'un dossier est formellement décidée par le délégué régional après avis de la commission territoriale (régionale dans les faits, conformément à la pratique antérieure) d'attribution d'aides à l'innovation, qui associe les autres acteurs publics régionaux impliqués dans l'innovation. Commissions territoriales d'attribution des aides à l'innovation (art. 8 du décret relatif à l'aide à l'innovation) « Les décisions d'attribution des aides à l'innovation [...] sont prises après avis d'une commission territoriale d'attribution des aides à l'innovation (CTAAI) qui comprend : - le préfet de région ou son représentant ; - le délégué territorial de l'Anvar ; - le directeur régional de l'industrie, de la recherche et de l'environnement ou son représentant ; - le trésorier-payeur général de la région ou son représentant ; - le directeur de la Banque de France ou son représentant ; - le délégué régional à la recherche et à la technologie ou son représentant ; - les représentants régionaux des ministères concernés par les sujets traités et appelés par le président en tant que de besoin. La présidence de la commission est assurée par le délégué territorial de l'Anvar. Le président peut appeler à siéger toute personne dont la présence lui paraît utile, notamment les partenaires des collectivités territoriales, pour les dossiers relevant de financements faisant l'objet de convention avec l'agence. » Pour remplir leur mission de prospection, les chargés d'affaires vont au-devant des entreprises et l'Anvar consacre un budget important aux frais de déplacement de ses agents. Il existe des pratiques hétérogènes entre les différentes délégations régionales. Dans les grandes régions (Île-de-France, et Rhône-Alpes dans une moindre mesure), l'Anvar est suffisamment visible - et les entreprises innovantes suffisamment nombreuses - pour que les dossiers soient présentés spontanément. Par conséquent, le travail de prospection d'un chargé d'affaires s'y limite en grande partie à un tri des dossiers soumis à la délégation, et à un travail de réseau pour maintenir la visibilité de l'Agence. À l'autre extrême, il existe des situations où les dossiers ne se présentent pas d'eux-mêmes. Il incombe alors aux chargés d'affaires d'effectuer un travail de prospection, pour rechercher les entreprises, et pour identifier des projets potentiels. En général, il n'existe que peu de traces d'un acte de prospection, dans la mesure où une relation avec une entreprise ne commence formellement qu'au moment où elle soumet un dossier pour la première fois. - L'instruction des dossiers La démarche de prospection est assez peu formalisée. L'instruction des dossiers, en revanche, est extrêmement bien rodée, au point que d'aucuns évoquent la « lourdeur » de celle-ci. Sans mésestimer les critiques visant cette procédure, votre Rapporteur spécial tient cependant à préciser que la notion financière dont est ressentie la lourdeur d'une procédure est toute relative ; il est des PME qui adressent ce reproche à une demande de crédit d'impôt qui tient sur une seule page... Si le montant du programme est supérieur à 1,52 million d'euros, le dossier « monte au siège » : il doit être présenté par le chargé d'affaires et le délégué régional, devant un comité national présidé par le directeur général de l'Agence et impliquant la direction de la technologie, la direction des affaires juridiques et la direction de l'évaluation. Ce comité se réunit une fois par mois. Aujourd'hui, les dossiers sont toujours gérés en région, indépendamment de leur taille. Jusqu'en 1995, certains d'entre eux étaient co-instruits par les délégations régionales et la direction de la technologie, au siège. Dans le détail, les étapes de la procédure sont les suivantes : - enregistrement ; - lancement effectif du programme, qui peut avoir lieu dès le dépôt et l'enregistrement ; - évaluation (avec d'éventuels allers-retours vers l'entreprise) avec expertise technique, économique et financière ; - avis de la commission régionale et décision du délégué régional. Pour prendre cette décision, le délégué s'appuie notamment sur l'évaluation interne (confidentielle) réalisée de façon assez informelle par les services de l'Anvar selon la grille suivante : intérêt technologique du programme, et en particulier son degré d'innovation, impact économique prévu, qualité des dirigeants et stratégie de l'entreprise, probabilité de remboursement, incitativité financière du soutien de l'Anvar ; - établissement du contrat, contenant les conditions techniques de réalisation du programme, les éventuelles questions de propriété industrielle, ainsi que les conditions de décaissement et de remboursement ; - déroulement du programme au sein de l'entreprise ; - constat de fin de programme. Le délai d'instruction figure parmi les objectifs à atteindre : pour 60 % des dossiers, moins de trois mois entre le dépôt du dossier et son acceptation ou son refus. Seules les délégations régionales d'Île-de-France, de Corse et de la Guyane dérogent à cet objectif. Le chiffre en question fut presque atteint en 1996 et 1997 (58 %) ; il baisse depuis lors, avec un taux de 52 % en l'an 2000. Au sein de l'Anvar comme dans les entreprises bénéficiaires, on constate que le suivi du programme d'aide pendant son exécution, qui couvre souvent plusieurs années, est faible. La plupart du temps, les relations se limitent à un contact téléphonique. Il faut le déplorer, car à l'évidence c'est là que se situe l'élément premier de toute démarche d'évaluation. Notons toutefois que l'Anvar travaille au développement d'une « base de contacts » pour pallier ce déficit de suivi, dans le cadre du schéma directeur prévu pour entrer en vigueur fin 2002. - Le constat de fin de programme Les modalités d'intervention de l'Anvar font l'objet d'un contrat entre l'Agence et l'entreprise bénéficiaire. Les droits et obligations ainsi fixés sont, pour l'entreprise : la réalisation du programme, l'engagement des dépenses (et leur justification), l'exploitation des résultats du programme aidé, les modalités du constat de succès (total ou partiel) ou d'échec, et le remboursement en cas d'exploitation. Pour l'Anvar, il s'agit de fixer les modalités de versement de l'aide, et celles de l'abandon de créance, en cas d'échec dûment constaté. Le terme d'un programme d'innovation dans une entreprise consiste en un constat de fin de programme. Trois cas de figure peuvent se présenter : - la somme avancée est remboursée par l'entreprise car celle-ci juge que le programme est un succès, ou pour d'autres raisons qui lui appartiennent ; - un constat d'échec ou d'échec partiel est dressé (parfois avant le terme officiel du programme). Si l'échec est reconnu, l'entreprise ne remboursera que l'acquis technologique (dont le montant est défini dans le contrat initial) ; - en cas de désaccord entre l'entreprise et l'Anvar sur le constat d'échec (l'entreprise constatant un échec contesté par l'Agence), s'engage une phase précontentieuse, voire contentieuse. Ces cas sont toutefois rares, et jusqu'à ce jour, selon la direction générale de l'Anvar, l'Agence a toujours obtenu gain de cause devant les tribunaux. - Après le programme Il est intéressant de noter qu'une fois le programme terminé, les liens entre l'entreprise et l'Anvar « s'intensifient », particulièrement en cas d'échec, qu'il soit partiel ou contentieux. En revanche, ils sont faibles en cas de remboursement, du moins quand l'entreprise ne sollicite pas une nouvelle aide. Jusqu'à une date récente, les entreprises ayant bénéficié d'un soutien de l'Anvar n'étaient pas systématiquement suivies. Aujourd'hui, un suivi plus formalisé, coordonné par la direction de l'évaluation, commence à s'effectuer au moyen d'une fiche de suivi qui doit être retournée par les chargés d'affaires. Cette fiche contient des données sur l'évolution du chiffre d'affaires et des effectifs des entreprises aidées. Un taux de retour de ces fiches figure dans les objectifs des délégations régionales. Outre cette fiche, le suivi consiste normalement en un contact informel entre le chargé d'affaires et l'entreprise. Selon le cabinet Technopolis, « Il n'y a pas forcément de contact après le programme entre l'Agence et l'entreprise, et cela dépend beaucoup de la curiosité, du temps et de l'affinité du chargé d'affaires avec l'entreprise ». Le schéma ci-après résume la procédure :  DT : direction de la technologie DAJPI : direction des affaires juridiques et de la propriété industrielle DECG : direction de l'évaluation et du contrôle de gestion Source : Technopolis Deux faits saillants ressortent de l'observation sur la durée des dossiers d'avances remboursables gérés par l'Anvar : - la somme globale des avances remboursables se stabilise (malgré la régulation budgétaire) ; - la taille moyenne des dossiers traités par l'Agence a crû fortement sur la période récente. Le tableau ci-après indique le taux de remboursement des aides depuis la création de l'Anvar : TAUX DE REMBOURSEMENT DES AIDES DE L'ANVAR PAR GÉNÉRATION DE DOSSIERS (Tous résultats et situations des bénéficiaires de l'aide confondus)
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