N^° 3620

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 février 2002.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾

sur

le réseau diplomatique et le rôle des ambassadeurs

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Yves TAVERNIER,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Corps diplomatique et consulaire.

Commission des finances, de l'économie générale et du Plan

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Dominique Frelaut, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Louis Guédon, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila, M. Kofi Yamgnane.

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : L'AMBASSADEUR 11

I.- UNE IMAGE FLOUE 11

A.- UN CONTEXTE NOUVEAU 12

B.- LA MULTIPLICATION DES CONCURRENTS 13

1.- Les concurrents administratifs 13

2.- Les autres concurrents 15

C.- LA CARRIÈRE DÉVALORISÉE 17

1.- Une image désuète 17

2.- Le recours à des non-diplomates 18

3.- Une pyramide des âges défavorable 19

II.- UN RÔLE DE PLUS EN PLUS COMPLIQUÉ 20

A.- DES MISSIONS DE PLUS EN PLUS NOMBREUSES ET COMPLEXES 20

1.- La représentation 21

2.- La négociation 23

3.- L'information 24

4.- La protection des Français à l'étranger 25

B.- DES DOMAINES D'INTERVENTION DE PLUS EN PLUS ÉTENDUS 26

1.- La politique 28

2.- Les affaires militaires et de police 28

3.- L'économie 29

4.- La culture et l'enseignement 30

5.- La coopération et le développement 32

III.- UNE MODERNISATION NÉCESSAIRE 32

A.- DES AMÉLIORATIONS SENSIBLES 33

1.- La rationalisation des moyens 33

2.- La régulation de la mobilité 34

a) La mobilité géographique 34

b) La mobilité fonctionnelle 35

3.- La rationalisation des rémunérations et indemnités 36

a) Les règles générales 36

b) La rémunération des ambassadeurs 37

B.- DES PROGRÈS À ACCOMPLIR 38

1.- Enrichir l'information de l'ambassadeur 38

2.- Former et évaluer 40

a) La formation initiale et continue 40

b) L'évaluation 41

3.- Ouvrir le recrutement 43

a) La relative étroitesse du recrutement et le déroulement des carrières 43

b) Favoriser l'échange d'expériences 45

c) Assouplir le passage entre fonctions consulaires et diplomatiques 46

d) Prévoir une intégration du corps de l'expansion économique
dans le corps diplomatique ? 47

e) Assurer une éthique rigoureuse et transparente 48

4.- Privilégier la mission de l'ambassadeur 48

a) Rappeler que l'ambassadeur remplit une fonction avant d'occuper
un rang 48

b) Réaffirmer la place de l'ambassadeur à la tête des services extérieurs 49

DEUXIÈME PARTIE : L'AMBASSADE ET LE CONTRIBUABLE 53

I.- LE RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE 53

A.- UN RÉSEAU À VOCATION UNIVERSELLE 53

1.- Des justifications substantielles 53

2.- Des implantations nombreuses et diversifiées 55

a) Un réseau vaste 55

b) Un réseau hétérogène 56

c) Le rôle des agences consulaires 57

3.- Un réseau comparable à celui de nos principaux partenaires 60

4.- Un coût élevé à relativiser 65

B.- UN RÉSEAU EN MOUVEMENT 67

1.- Un réseau vivant 68

a) De nombreux mouvements 68

b) L'exemple malheureux de la fermeture du consulat de Melbourne 73

2.- L'expérience des « postes mixtes » 75

3.- La question des ambassades bilatérales en Europe 76

C.- UN RÉSEAU MODERNISÉ 78

1.- La naissance d'une culture de gestion 78

2.- La réforme des procédures budgétaires et comptables 79

a) La réforme de la préparation des budgets des postes 79

b) La réforme comptable 80

3.- La globalisation et la déconcentration des crédits 81

a) La globalisation 81

b) La déconcentration 84

4.- La rénovation de la politique immobilière 88

5.- L'amélioration de la communication 90

II.- LA NÉCESSAIRE ADAPTATION 91

A.- LA FIXATION DE RÈGLES D'ÉVOLUTION DU RÉSEAU 91

1.- Une classification transparente du réseau 92

2.- L'examen systématique d'une coopération européenne 93

B.- LA MISE EN PLACE D'UNE POLITIQUE DE COMMUNICATION PLUS OFFENSIVE 95

1.- La communication externe 95

2.- La communication interne 96

C.- LA VALORISATION DU TRAVAIL DE L'INSPECTION GÉNÉRALE 98

D.- LE RENFORCEMENT DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DES MOYENS
DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER 99

E.- L'AMÉLIORATION DE LA GESTION 101

1.- Le renforcement des postes 101

2.- La création d'un pôle de gestion unique 102

3.- La mise en place d'indicateurs de résultat 104

F.- SORTIR DU DIALOGUE STÉRILE AVEC LES FINANCES 107

1.- Nouer un véritable dialogue 107

2.- Affirmer la compétence du ministère des affaires étrangères
dans le domaine économique international 109

3.- Éviter les comparaisons trompeuses entre réseaux 110

CONCLUSION 113

EXAMEN EN COMMISSION 115

ANNEXES 119

INTRODUCTION

La révolution culturelle s'est-elle arrêtée aux portes du Quai d'Orsay ? De tous les ministères, celui des affaires étrangères serait le plus inapte à l'ouverture sur le monde qui bouge, celui de la société civile, des milieux d'affaires, des ONG et, naturellement, des journalistes.

C'est dans ce style que le journal Le Monde a publié, en avril 2001, trois longs articles pour fustiger la diplomatie française présentée comme l'institution la plus ringarde de la République ⁽¹⁾. Le jugement est sans appel : l'impéritie des diplomates n'a d'égal que leur bêtise et leur suffisance ! Si l'on en croit le journaliste, les diplomates dépassés et incapables ... livreraient la France à la risée de tous. À cet égard, le Kosovo aurait révélé l'extraordinaire sclérose d'une bureaucratie d'un autre âge.

Sous les lambris dorés de leur hôtel parisien, les gens du « Quai » formeraient une caste dont l'incurie le disputerait à l'inefficacité. Ainsi, au c_ur de Paris, survivrait le « Jurassic Park » de l'administration française, hériter du temps où le représentant de la cour de Versailles faisait bonne figure à la cour du roi de Prusse.

Seul émergent de ce monde en catalepsie, le ministre des affaires étrangères et son cabinet, îlot de lucidité, acteurs volontaires mais trop souvent impuissants.

La grande faute du Quai d'Orsay serait de ne pas s'inspirer de la culture et des valeurs du monde anglo-saxon. Les diplomates britanniques et américains sauraient, mieux que nuls autres, être au service de ce qui compte « le business et les droits de l'homme ». À l'heure de la mondialisation, elles ne reconnaissent au politique, qualifié de « diplomatie pure » qu'un rôle secondaire.

Les articles du Monde « surfent » sur les thèmes à la mode. L'économie déterminerait les rapports de force entre les États et façonnerait les relations internationales. Un bon ambassadeur serait un bon représentant de commerce, apportant un soutien logistique important aux entreprises de son pays. La vente de trois Airbus et d'un TGV le placerait au hit parade de la profession.

Cette façon de voir n'est pas très éloignée de celle qui anime le ministère de l'économie et des finances. Elle sous-tend les critiques récurrentes qu'il adresse à son homologue des affaires étrangères. Les directions du Trésor et du budget dénoncent volontiers « l'amateurisme », « la légèreté », « le manque de rigueur » du monde des diplomates.

Il est vrai que l'impérieuse volonté de Bercy à vouloir tout orienter et à vouloir tout contrôler s'étend à toutes les administrations françaises. Elle atteint toutefois une rare vivacité dès qu'il s'agit des affaires étrangères.

Querelles administratives ou variante technocratique de la lutte des classes ? L'observateur est parfois interloqué par la tonalité des relations entre les deux grands corps de l'État. Au nom des valeurs « bourgeoises » de la rigueur comptable et de la recherche constante des économies, les financiers dénoncent le laxisme d'une administration soupçonnée de cultiver les m_urs aristocratiques de ses origines. Celle-ci rétorque qu'elle a en charge la place de la France sur la scène internationale et que son action est contrariée par l'esprit étroit des « boutiquiers » du budget !

À l'évidence, ce débat particulièrement irritant révèle l'affrontement de deux cultures qui éprouvent beaucoup de difficultés à dialoguer. Le débat budgétaire est révélateur des incompréhensions qui nuisent incontestablement à l'image et à l'action de la France sur la scène internationale.

Dans un budget de l'État à croissance modérée, celui des affaires étrangères, jugé non prioritaire, connaît des tensions d'une assez forte intensité.

Au cours de la période 1994-1998, il a été amputé de 8 % de ses effectifs et sa part dans les dépenses publiques n'a cessé de diminuer. Certes, ses moyens ont été stabilisés au cours des deux derniers exercices mais, avec 1,37 % du budget global, il est parmi les derniers de la classe.

Le poids des agriculteurs, des transporteurs routiers ou des conducteurs de trains sur la vie politique française est infiniment plus important que celui de nos agents dans les pays étrangers. Aussi ces derniers sont-ils tout naturellement en première ligne lorsque s'abat la rigueur budgétaire. Ils n'ont guère les moyens de se faire entendre, même en cas de grande nécessité.

Naturellement, le débat n'est pas abordé en ces termes. Le ministère des Finances affirme donner aux affaires étrangères les moyens de ses objectifs. Seule une gestion contestable expliquerait les difficultés.

Les services de la direction du budget sont, à cet égard, sans le moindre état d'âme. Au c_ur des griefs se situe l'importance de notre réseau diplomatique, consulaire et de nos centres culturels. Comparée aux autres pays, la France aurait trop d'ambassades, de consulats et de centres de diffusion de sa langue et de sa culture.

Il est reproché au ministère des affaires étrangères de ne pas « sabrer » assez dans son dispositif, de faire preuve d'inertie et de conservatisme. Jamais dans le débat n'apparaissent les finalités. La défense du siège de délégué permanent au Conseil de sécurité des Nations Unies aurait-elle une incidence sur l'importance de notre diplomatie, jugée trop planétaire par les comptables ? Les consulats britanniques rendent-ils les mêmes services que leurs homologues français ? Est-il raisonnable que les Français à l'étranger puissent disposer d'autant de services pour répondre à leurs besoins ?

Curieusement, les critiques de Bercy se font plus discrètes dès qu'il s'agit de son propre service de relations internationales. Le réseau des postes d'expansion économique, devenus depuis le 1^er janvier dernier « missions économiques », est comparable à celui des ambassades, le nombre de fonctionnaires y est parfois supérieur et le niveau des rémunérations est généralement plus élevé. Et pourtant, la direction des relations extérieures du ministère des finances a droit aux lauriers que ne peut espérer son homologue du Quai d'Orsay. Ce jeu de ping-pong ne peut qu'irriter profondément la commission des Finances de l'Assemblée nationale, et tout particulièrement son Rapporteur pour les affaires étrangères. La place de la France dans le monde, les moyens mis en _uvre au service de nos intérêts politiques, économiques, sociaux, nos objectifs stratégiques ne peuvent pas être arrêtés en fonction de simples comptes d'épiciers.

Dire que la France a trop d'ambassades ou de centres culturels exige d'abord que l'on s'interroge sur leurs fonctions, sur leurs objectifs. On en revient à des questions simples : à quoi sert un ambassadeur, un consul général, un conseiller commercial dans le monde d'aujourd'hui ? À quoi servent nos contributions volontaires aux agences des Nations Unies ? La France doit-elle continuer à être l'un des plus mauvais contributeurs au PNUD ou à l'UNICEF ? Tant qu'il n'aura pas été répondu clairement à ces questions, les débats budgétaires resteront byzantins et stériles.

Voilà pourquoi votre Rapporteur spécial a décidé, depuis trois ans, de choisir un thème significatif de notre action extérieure, de l'étudier, de l'approfondir afin d'apprécier la pertinence des moyens accordés en fonction des objectifs assignés.

En 1999, les services des visas de nos consulats ont fait l'objet d'un premier rapport. Il a été ainsi observé que les services qui accueillent une partie importante des étrangers voulant découvrir la France, sont les parents pauvres de toutes nos administrations hors les frontières. Poste sensible par nature, le guichet des visas dans nos consulats est tenu, dans les trois quarts des cas, par des non-professionnels, sous-payés et sans la moindre perspective professionnelle. Il arrive parfois qu'aucun Français n'officie dans ces lieux qui constituent pourtant l'une des principales vitrines de notre pays.

Il est apparu, à l'évidence, que la sous-administration, le manque de personnel et de moyens étaient préjudiciables à nos intérêts et à notre image. Plus grave, ils pourraient être source de corruption et de scandale. Depuis la publication du rapport, une légère amélioration des dotations budgétaires a été engagée. Elle est loin de répondre à nos besoins.

Le rapport sur la francophonie, réalisé en 2000, a montré l'inquiétant décalage entre les discours et la réalité. Seul l'extraordinaire dévouement des personnels chargés de la culture et de l'enseignement du français permet de combler les graves lacunes budgétaires. Le remarquable réseau des alliances françaises compense l'indifférence, voire le mépris qu'affichent trop souvent les entreprises françaises à l'égard de notre langue. Là encore, la France de la Révolution et des droits de l'homme déçoit, faute de moyens, ceux qui veulent croire en elle.

Le présent rapport tente de faire le point, objectivement, sur notre réseau diplomatique et consulaire. Seuls les États-Unis ont plus d'ambassades que la France et seule l'Italie nous devance pour le nombre de consulats. Est-ce légitime ? Est-ce justifié ? La critique est particulièrement vive sur la densité et la diversité de notre représentation dans les pays européens. Est-il normal d'avoir autant de consulats en Allemagne et en Espagne ⁽²⁾ ? La volonté d'être présent partout ne nous interdit-elle pas d'être forts où cela serait nécessaire ? La quantité ne nuit-elle pas à la qualité et à l'efficacité ? L'argent public serait-il mieux employé dans le cadre d'un réseau plus compact, opérant des regroupements régionaux et mettant en _uvre une plus grande synergie entre les différentes administrations ?

À ces questions, le rapport tente d'apporter des éléments de réponse en utilisant, par métonymie, l'ambassadeur pour le métier de diplomate et l'ambassade pour notre réseau diplomatique et consulaire.

PREMIÈRE PARTIE

L'AMBASSADEUR

Une des premières images qui peut survenir lorsqu'on pense aux ambassadeurs est celle du tableau de Hans Holbein, conservé à la National Gallery de Londres : le Double portrait de Jean de Dinteville et Georges de Selve, dit « Les ambassadeurs ». On y voit deux gentilshommes entourés de tous les objets nécessaires à un humaniste du début du XVI^ème siècle, un humaniste qui est à la fois courtisan, astronome, musicien, géographe, mathématicien, amateur des belles lettres, esthète. Voilà une image qui persiste : l'ambassadeur serait resté un amateur éclairé et dilettante, ayant assez de culture pour tenir une conversation brillante dans n'importe quel salon doré et assez de savoir-vivre pour représenter dignement la France en toute circonstance.

Cette image, si elle était vérifiée, ne correspondrait plus aux nécessités du temps, à la diversification et à l'exigence d'efficacité de l'action extérieure. Les négociations seraient devenues trop spécialisées et la représentation doit s'effacer devant l'action. Et Albert de Broglie, qui considérait que la diplomatie était ce que la civilisation avait imaginé de mieux pour empêcher la force de présider seule aux rapports internationaux, se trouverait démenti par la persistance des conflits. Nos ambassadeurs seraient devenus inutiles et resteraient coûteux pour les deniers publics et « les corps diplomatiques, qui ne sont plus en rapport avec le système de la nouvelle société, ne servent souvent qu'à troubler les cabinets auprès desquels ils sont accrédités, et à nourrir leurs maîtres d'illusions » ⁽³⁾. Voilà, à traits à peine forcés, dépeinte l'opinion que se font certains, en particulier au ministère des finances, du métier de diplomate.

Cette manière de voir mérite examen. La représentation de l'ambassadeur reste décalée par rapport à une réalité qui a profondément changé. Les stéréotypes ont la vie dure. Aussi convient-il de remettre en perspective l'évolution récente du métier de diplomate, de souligner les réels efforts qui ont été entrepris par le ministère des affaires étrangères pour y répondre et de relever les manques éventuels de la pratique diplomatique française.

I.- UNE IMAGE FLOUE

Comme le souligne Stendhal, « Les ambassadeurs sont une espèce à part, marquée par des singularités très tranchées, et ces singularités sont encore rehaussées par la situation et le caractère personnel et politique du souverain qui les envoie ou qui les reçoit » ⁽⁴⁾. Cette singularité s'est renforcée avec les changements intervenus au siècle dernier, changements caractérisés notamment par l'apparition de nouveaux acteurs sur la scène internationale et par l'intérêt moindre que représente la Carrière.

A.- UN CONTEXTE NOUVEAU

Le statut classique du diplomate date du XIX^ème siècle. À partir du congrès de Vienne, les statuts des diplomates sont fixés, les immunités définies. Les méthodes de travail sont organisées : instructions au départ, correspondance diplomatique régulière, rapports de fin de mission. L'écrit devient le support usuel des relations entre diplomates. L'ambassade bilatérale devient le prototype de la structure diplomatique. L'Europe reste le centre du monde.

Mais, rapidement, la figure du monde devient de plus en plus plastique et indéchiffrable. Déjà en 1926, Jules Cambon relevait que : « De tout temps, les chefs de Gouvernement ont eu tendance à négocier eux-mêmes. Cette tendance commence à devenir une habitude. Les ministres sont, en quelque sorte, talonnés par les impatiences toujours grandissantes de l'opinion publique et ils se déplacent aisément. » ⁽⁵⁾

Depuis la seconde guerre mondiale, une série d'organisations mondiales est mise en place dans le domaine politique, économique, juridique, qui modifie la souveraineté étatique. Les inégalités entre États s'accroissent au fur et à mesure que des territoires de plus en plus nombreux acquièrent la souveraineté. La circulation des capitaux, tout comme le sous-développement, devient un fait majeur de la scène internationale, caractérisée par une combinaison entre de nombreux petits États et des organisations mondiales faibles. Les négociations multilatérales deviennent la norme. Parallèlement, le nombre d'acteurs s'accroît : associations civiques, entreprises multinationales.

Les méthodes de travail se transforment. Le modèle classique du télégramme s'efface. Le télégraphe est entré au ministère des affaires étrangères en 1857. Les télégrammes et les dépêches se sont progressivement multipliées. Les télégrammes sont devenus de plus en plus longs et de plus en plus nombreux. La dépêche se hâte lentement par la valise. L'ultime développement est marqué par l'Intranet.

Le multilatéral constitue sans doute l'une des atteintes majeures à la diplomatie traditionnelle, incarnée par l'ambassadeur accrédité auprès d'un État. Le mode d'organisation du travail qu'impliquent les grandes réunions multilatérales semble renvoyer ce personnage de la scène internationale aux oubliettes, pour lui substituer des équipes de négociations pluridisciplinaires, s'adaptant en permanence au format requis par le sujet inscrit à l'ordre du jour. Tous les domaines sont aujourd'hui « multilatéralisés » : la science, la culture, la santé, l'économie, la résolution des crises. La diplomatie multilatérale offre des possibilités d'influence sans équivalent dans la diplomatie bilatérale, à condition que les positions soient préparées de manière cohérente. L'interministériel doit fonctionner parfaitement, la qualité des négociateurs doit être reconnue, la présence doit être organisée, les engagements financiers dans l'organisation considérée doivent être réels, le discours doit être identifiable.

Ainsi, il semble qu'au temps où les avions relient en quelques heures les continents les uns aux autres, et où les nouvelles peuvent être transmises d'une extrémité du monde à l'autre de manière quasi instantanée, les ambassadeurs ont un rôle d'autant plus secondaire à jouer que les gouvernements sont en contact permanent les uns avec les autres. Pour certains, c'est précisément en raison des conditions nouvelles dans lesquelles se déroulent aujourd'hui les relations internationales que le rôle de l'ambassadeur est plus important que jamais.

B.- LA MULTIPLICATION DES CONCURRENTS

Le ministère des affaires étrangères n'a plus le monopole de l'action extérieure. L'ambassade bilatérale ne constitue plus l'archétype de la structure d'action extérieure. En premier lieu, le XX^ème siècle a été marqué par une nouveauté importante : le développement du multilatéralisme et la multiplication des envoyés spéciaux et ambassadeurs extraordinaires chargés d'une mission spécifique. Ces développements se sont produits au sein même du ministère des affaires étrangères. En deuxième lieu, les administrations ont développé leurs propres services internationaux, dont l'action empiète parfois sur celle menée par les services des affaires étrangères et les postes diplomatiques. Enfin, l'apparition sur la scène internationale de nouveaux acteurs, tels que les grandes entreprises ou des organisations de solidarité internationale, vient compliquer l'action de nos postes.

1.- LES CONCURRENTS ADMINISTRATIFS

Votre Rapporteur spécial l'a montré dans son rapport sur la francophonie ⁽⁶⁾, pour ne prendre qu'un exemple, les acteurs et les niveaux administratifs ont tendance à se multiplier dans l'action extérieure.

Les moyens d'action extérieure irriguent en partie le réseau administratif français à l'étranger, recouvrant 18 catégories d'implantations (ambassades, postes consulaires, missions de coopération, postes d'expansion économique, agences financières du Trésor, attachés douaniers, etc.) avec un total de 763 services sur un ensemble de 161 pays. Ce réseau est lui-même relayé par d'autres réseaux institutionnels tels que celui de l'Agence française de développement ou celui des établissements scolaires liés juridiquement à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ou encore celui des alliances françaises, centres et instituts culturels.

Ces réseaux « parallèles » se sont multipliés. Depuis le début des années cinquante, la plupart des ministères se sont dotés de services internationaux qui, progressivement, ont pris de l'importance et ont contribué à la politique étrangère. Ces réseaux apparaissent parfois concurrents. Pour ne prendre que quelques exemples, on pourra s'étonner que des sous-commissions éducatives aux commissions mixtes aient été organisées directement par la délégation aux relations internationales et à la coopération (DRIC) du ministère de l'éducation nationale, sans concertation avec les services du ministère des affaires étrangères.

De la même façon, dans des pays où le réseau culturel est dense et étendu, comme en Espagne par exemple, il apparaît que les personnels issus du ministère de la culture tendent à conduire une politique relativement indépendante des orientations fixées par l'ambassade et marquée du sceau de leur ministère d'origine.

En effet, outre le ministère des affaires étrangères et l'ancien ministère de la coopération, tous les ministères ou presque ont développé, directement ou indirectement, une action dans le domaine de la coopération. Les ministères de l'agriculture, de l'intérieur, de la justice, de l'équipement, de la fonction publique, conduisent depuis longtemps une coopération importante avec leurs homologues étrangers. Par exemple, le ministère de la fonction publique a créé, en 1998, au sein de la direction générale de la fonction publique, une mission des affaires européennes et internationales (MAEI), chargée de développer la coopération administrative, en concertation avec le secrétariat général du comité interministériel sur les questions de coopération économique européenne (SGCI) et avec les autres ministères. Elle s'appuie pour ce faire, notamment, sur l'Institut international d'administration publique, fusionné récemment avec l'École nationale d'administration, et sur le Centre des études européennes de Strasbourg, sur lesquels elle exerce une tutelle. Les directions de la coopération internationale du ministère de l'environnement et du ministère des affaires sociales engagent également des actions, dans le cadre en particulier de forums internationaux sur le développement durable, le développement social et la pauvreté. Il convient de relever que chaque ministère entretient des relations étroites avec des opérateurs techniques, mandataires des administrations, à l'exemple de l'ADEPTA pour le ministère de l'agriculture, de l'ISTED pour celui de l'équipement, la SOFREMI et Eurodouanes pour celui de l'intérieur, le SCTIP pour la police, l'ADETEF pour le ministère des finances ou encore le GIP-Inter pour les affaires sociales ⁽⁷⁾.

La fin de la guerre froide a provoqué une montée en puissance de ce qu'on appelle la diplomatie de défense, marquée par le développement de liens de coopération étroite avec les armées des pays de l'ex-bloc soviétique et par l'engagement de moyens militaires dans la prévention ou la gestion de crises politico-militaires, en relation étroite avec l'action diplomatique et les interventions des acteurs non étatiques. Le ministère français de la défense, dans ce contexte, a multiplié, comme ses homologues européens et américains, ses capacités d'expertise et de soutien international. C'est dans cette logique que fut créée, en 1992, une délégation aux affaires stratégiques, que certains assimilent à un « ministère des affaires étrangères en miniature » ⁽⁸⁾.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie occupe, par le biais des actions de la direction des relations économiques extérieures et du Trésor, une place particulière. Ses liens privilégiés avec l'Agence française de développement le placent également dans une position de premier plan. Ainsi, depuis le début du siècle dernier (1903), le ministère de l'économie a développé un réseau à l'étranger visant à promouvoir le commerce extérieur de la France, structure qui est devenue, dans certains pays, relativement autonome par rapport à l'ambassade. Le Trésor gère plus de crédits que l'ancien ministère de la coopération, par les contributions de notre pays à l'aide multilatérale en application des traités internationaux. Les principales banques bénéficiaires des concours du Trésor sont la Banque africaine de développement, la Banque interaméricaine de développement et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement. Parmi les fonds spécialisés, notre pays contribue au Fonds pour l'environnement mondial, au Fonds unifié de développement, au Fonds asiatique de développement et à la Facilité d'ajustement structurel renforcé. Le Trésor suit également la gestion de la dette multilatérale, qui obéit à plusieurs options, déterminées lors des réunions des pays industrialisés à Toronto (1988), Londres (1991), Naples (1994), Lyon (1996) et Cologne (1999).

Ainsi, l'attrait de la carrière diplomatique a décliné en proportion du recul du rôle du Quai d'Orsay sur la scène interministérielle. À mesure que se développait l'autonomie des ministères techniques, de leurs services internationaux, voire de leurs attachés spécialisés, et que se restreignait le champ d'intervention et d'initiative du ministère des affaires étrangères, le travail des diplomates, vu de l'extérieur, perdait de son intérêt et de sa séduction. L'idée se répandait qu'il était possible à un ancien élève de l'École nationale d'administration d'orienter sa carrière vers les activités internationales ailleurs qu'au ministère des affaires étrangères.

2.- LES AUTRES CONCURRENTS

Les ambassadeurs montrent les limites de leur action au fur et à mesure que s'affirme le poids grandissant des acteurs non étatiques - sociétés, médias, groupes de pression - sur la scène internationale.

Dans l'exercice de sa mission d'information, l'ambassadeur se trouve concurrencé par les médias. Bénéficiant de moyens matériels et d'un accès privilégié aux informations, certains journalistes exercent par leur audience une influence directe sur la décision politique. Les journalistes de l'Agence France Presse à Washington sont plus nombreux que les diplomates de l'ambassade de France. Les grandes entreprises mènent leurs projets, non plus au rythme des télégrammes mais à coup de courriers électroniques et de déplacements de leurs présidents pour rencontrer des chefs d'État sans que les ambassadeurs n'en soient toujours préalablement informés, alors même que le Président de la République ne manque pas d'emmener des chefs d'entreprise dans ses déplacements officiels.

L'action des acteurs non étatiques tend à être exaltée à outrance, reléguant l'action classique des réseaux diplomatiques dans une image d'aimable mais impuissante gesticulation. Il suffit, pour s'en convaincre, de constater avec quel empressement les organisations internationales telles que le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale soignent leur communication en direction des organisations non gouvernementales occidentales ⁽⁹⁾. Les médias s'intéressent plus à Davos qu'à l'assemblée générale des Nations Unies. Les bailleurs de fonds et les grands investisseurs privés remplacent le diplomate. Dans un article intitulé « La diplomatie sans diplomates », un diplomate américain pouvait déplorer cette situation.

Dans le dernier article de la série sur le ministère des affaires étrangères publiée par Le Monde en avril 2001, l'auteur développe une longue comparaison entre les « maîtres d'hôtel » et « bureaucrates » tamponneurs de visas du Quai d'Orsay et les « héros modernes » que seraient les membres des organisations non gouvernementales. Un diplomate, ancien haut responsable d'une ONG importante, l'a souligné à l'occasion du débat ouvert au sein du ministère des affaires étrangères sur ces articles : « Certes les ONG possèdent une capacité de réaction rapide, une gestion souple et des personnels extrêmement motivés mais leurs moyens restent, sauf très rares exceptions, dépendant des grands donateurs (donc avec une indépendance parfois bradée) et si les succès sont nombreux, l'histoire récente ne manque pas non plus d'exemples d'échecs (par contraste singulièrement peu médiatisés). L'ONG n'est pas une panacée, elle peut être manipulée, mal gérée, suivre des lignes politiques, idéologiques ou humanitaires fluctuantes et il faut se garder de penser que la " geste humanitaire " des grandes figures emblématiques des années 70 et 80, est poursuivie avec autant de certitude (peut-être avec raison) par les jeunes cadres des ONG d'aujourd'hui. Celles-ci sont plutôt maintenant une niche de pré-emploi et servent des projets plus utilitaristes qu'humanitaires. »

C'est dans ce contexte que le ministère des affaires étrangères souhaite « être, au c_ur de l'État, le ministère pilote de l'action extérieure (la " tour de contrôle ") » et « offrir, par sa vision globale des affaires du monde, un éclairage d'ensemble sur celles-ci ainsi que des services concurrents à tous ceux qui se tournent vers lui » ⁽¹⁰⁾. Voilà des objectifs ambitieux qui semblent de plus en plus difficiles à atteindre. Le chef de mission diplomatique n'a plus les moyens de monopoliser la représentation de la France à l'étranger comme en témoigne l'appropriation d'une partie de la préparation des sujets de négociations diplomatiques par l'ensemble des ministères.

C.- LA CARRIÈRE DÉVALORISÉE

La Carrière n'est plus ce qu'elle était. Les qualités que doit réunir un ambassadeur s'il veut être à la hauteur de sa charge sont infinies. Dans Le parfait ambassadeur de 1642, Juan Antonio Vera Zuiga y Figueroa, énumère les dons nécessaires pour remplir ces fonctions : « C'est une charge qui ne reçoit de comparaison avec aucune autre de la République : il n'y en a point où toutes ces qualités soient plus nécessaires : la confiance, la loyauté, l'industrie, la vertu, la bonne extraction, la richesse, l'expérience aux affaires, la vivacité d'esprit et le courage ». Pour faire face à un tel déluge de qualités, il faut recruter des agents exceptionnels, qui n'ont plus aujourd'hui l'impression d'être reconnus comme tels.

1.- UNE IMAGE DÉSUÈTE

L'image classique du diplomate mondain a la vie dure. M. de Callières, dans De la manière de négocier avec les souverains, soulignait en 1716 tous les attributs de la charge : « Pour soutenir la dignité attachée à ces emplois, il faut que celui qui en est revêtu, soit libéral et magnifique, mais avec choix et avec dessein ; que la magnificence paroisse dans son train, dans la livrée et dans le reste de son équipage ; que la propreté, l'abondance, et même la délicatesse, règne sur sa table : qu'il donne souvent des fêtes et des divertissements aux principales personnes de la Cour où il se trouve, et au Prince même, s'il est d'humeur à y prendre part, qu'il tâche entrer dans les parties de divertissements, mais d'une manière agréable et sans le contraindre, et qu'il y apporte toujours un air ouvert, complaisant, honnête et un désir continuel de lui plaire. » ⁽¹¹⁾

Le ministère des affaires étrangères, qui est à l'origine de la notion même de carrière administrative, n'attire plus autant que par le passé. Les héros de roman ne proclament plus « La carrière diplomatique m'eût agréé pour la considération dont elle est entourée ; l'espoir de devenir ambassadeur et de représenter mon pays dans les cours étrangères m'eût souri » ⁽¹²⁾. Cela fait longtemps que le déclin de la Carrière est annoncé. Nombreux sont ceux qui le font remonter aux lendemains de la seconde guerre mondiale : les chancelleries ne sont pas parvenues à empêcher la déflagration mondiale, l'Europe n'est plus le centre du monde, la diplomatie secrète est prohibée dans les discours, la Société des nations peine à s'imposer faute de soutiens américains, les ministres se déplacent plus facilement, communiquent directement avec leurs homologues. Roger Peyrefitte décrit, par la voix de ses héros, un état d'esprit un peu désabusé : « Un autre temps viendra, qu'il faudra sortir de l'écurie ou de la cuisine pour être diplomate. Nous vivons les derniers beaux jours de la Carrière. La guerre de 1914 lui a porté un grand coup et elle ne résistera pas à la prochaine. (...) Nous avions (...) un rôle de négociation : désormais, tout se traite dans nos ministères ou dans des conférences qui nous échappent. Nous avions, enfin, un rôle de représentation : c'est à peu près le seul qui nous reste, à condition de le remplir. Somme toute, je ne suis pas très éloigné des idées du colonel, qui voudrait supprimer les ambassadeurs. » ⁽¹³⁾

Le personnel a parfois le sentiment que le métier diplomatique est de moins en moins reconnu pour ce qu'il est, au sein de l'administration et dans l'opinion, et qu'il n'a plus qu'un rôle marginal dans l'État, ce que les réactions aux articles publiés dans Le Monde en avril 2001 ont confirmé. Ce constat n'est pas valable pour la France seule. Aux États-Unis, un rapport récent, rendu par une commission indépendante, relevait même le « profond état de délabrement » du Département d'État et soulignait que les « étudiants n'étaient plus attirés par les affaires étrangères, que le Département d'État n'était plus synonyme de carrière valorisante et qu'il ne disposait plus, comme par le passé, des meilleures et des plus brillantes des recrues » ⁽¹⁴⁾.

Le public et l'administration française conservent du diplomate une image désuète, celle d'un privilégié, dilettante et mondain. La modernisation du métier diplomatique, qui exige non seulement la maîtrise d'un ensemble de pratiques internationales spécifiques, mais aussi celle de connaissances techniques élevées et variées, dans le domaine de 1'économie, des sciences, des techniques et des relations culturelles, passe largement inaperçue.

Cette image de désuétude, entretenue parfois par la morgue de certains diplomates en mal d'« aristocratisme », fait fi des réelles contraintes pesant sur les agents diplomates en poste. Leur dévouement ne peut être mis en doute. Leur fonction nécessite une disponibilité qui dépasse le cadre de la vie professionnelle et qui doit être de « tous les instants ». Leur famille se trouve elle-même impliquée - et c'est particulièrement vrai pour les chefs de poste -, souvent au prix de difficiles renoncements professionnels de la part du conjoint, dans les déracinements successifs comme dans les obligations de représentation. Trop souvent ignorés sont les contraintes familiales, les risques physiques, les conditions de vie particulières des pays en développement, les situations de guerre internationale ou civile qui forment parfois la toile de fond de la vie quotidienne du diplomate. Avec raison, Harold Nicolson, diplomate et écrivain britannique, relevait que « l'art de la diplomatie, comme l'aquarelle, avait beaucoup souffert de la fascination qu'elle exerçait sur l'amateur ».

2.- LE RECOURS À DES NON-DIPLOMATES

La vieille notion de Carrière est bouleversée, dans la pratique et dans la perception qu'en ont les agents du ministère, par le recours à des non-diplomates, voire à des non-fonctionnaires, pour assurer des fonctions de haute responsabilité. Dans leur immense majorité, les agents de carrière, sans contester d'ailleurs que des ambassadeurs non professionnels pouvaient se révéler aussi bons ou meilleurs que des diplomates de métier, se sont émus de pratiques qui revenaient à nier leur professionnalisme et donnaient à penser qu'ils n'étaient pas dignes d'accéder aux emplois supérieurs.

Les gouvernements de la Cinquième République ont tous nommé un certain nombre de non-diplomates à des postes d'ambassadeurs sans susciter d'émotion particulière. Il n'y a rien là que de conforme aux textes selon lesquels les ambassadeurs font partie, comme par exemple les directeurs d'administration centrale, des hauts fonctionnaires dont la nomination est laissée « à la discrétion » du Gouvernement. Rien non plus que de conforme à une tradition utilisée en général avec modération et plongeant ses racines dans l'histoire même de la diplomatie.

En revanche, il n'est pas justifiable, au regard des habitudes françaises, de recourir à ces facilités par pure faveur ou de manière trop fréquente et encore moins d'ouvrir la voie à l'intégration dans la fonction publique des bénéficiaires de telles mesures ; dans son esprit, et même dans sa lettre, la réglementation spécifie d'ailleurs que l'accès d'un non-fonctionnaire à un emploi laissé à la décision du Gouvernement ne crée aucun droit à la titularisation de l'intéressé. L'abrogation de la loi permettant l'intégration dans le corps des ministres plénipotentiaires de non-fonctionnaires ayant exercé les fonctions de chef de mission diplomatique pendant six mois a évidemment été accueillie avec soulagement par les agents du Quai.

Un trouble de même nature a été soulevé par l'introduction en 1983 dans le statut des agents diplomatiques et consulaires d'une disposition ouvrant un tour extérieur supplémentaire, dans ledit corps des ministres plénipotentiaires, en faveur de personnalités n'appartenant pas à la fonction publique et ayant une expérience, définie de manière très floue, des affaires internationales. La réforme de 1983 a fait figure d'anomalie, car rien ne garantissait qu'elle ne fût mise en _uvre qu'au profit de personnalités strictement qualifiées.

3.- UNE PYRAMIDE DES ÂGES DÉFAVORABLE

La stratification si particulière qui a amené dans les effectifs du ministère des affaires étrangères, successivement, des agents issus de la Résistance, puis des différents cadres d'outre-mer pèse lourdement sur la pyramide des âges et des grades. Faute de postes de responsabilité en nombre suffisant, les plus anciens des diplomates ne peuvent tous être employés au niveau que justifierait leur grade. Mais cet encombrement restreint également les perspectives d'avancement et d'accession à des fonctions de responsabilité des agents plus jeunes, qui sont sensiblement moins bien lotis à cet égard que leurs homologues des autres administrations. C'est ainsi que seuls 40 % des ministres plénipotentiaires et conseillers de première classe avaient moins de 60 ans, que la moyenne d'âge des ambassadeurs se situait à 58 ans, celle des sous-directeurs (emplois budgétaires et fonctionnels) à 47 ans, et que l'âge moyen des agents inscrits au tableau d'avancement à la première classe du grade de conseiller au titre de 1987 était, toutes origines confondues, de 50 ans.

En 2001, la situation n'avait guère progressé. La moyenne d'âge des ministres plénipotentiaires, corps qui comprenait 220 hommes et 14 femmes, atteignait 58 ans et 3 mois. 77 % du corps avait plus de 55 ans. Le corps des conseillers des affaires étrangères, qui comptait 724 agents, avait une moyenne d'âge de 46 ans et un mois. La moyenne d'âge s'élevait à 59 ans et 10 mois pour les conseillers hors classe (74 emplois). Le signe du vieillissement de ces corps est à rechercher également dans le nombre important de départs à la retraite qui sera enregistré à partir de 2006, soit dans moins de quatre ans ⁽¹⁵⁾. Le nombre de candidats susceptibles de postuler pour un emploi d'ambassadeur augmente tandis que le nombre d'ambassade s'est stabilisé. Sensible quand on parle de l'attrait de la carrière, ce problème l'est tout autant pour ceux qui servent déjà le ministère des affaires étrangères.

II.- UN RÔLE DE PLUS EN PLUS COMPLIQUÉ

A-t-on encore besoin d'ambassadeur aujourd'hui ? Nombreux sont ceux qui s'interrogent sur l'utilité d'entretenir « à grands frais » ⁽¹⁶⁾ des diplomates, dont le rôle apparaît superfétatoire. Aux ambassadeurs installés en permanence dans des résidences somptueuses, dont le train de vie obère le budget et semble anachronique, seraient substitués des émissaires, sélectionnés avec le plus grand soin, que l'on dépêcherait avec un objectif précis, suivant les circonstances, et qui recourraient, pendant leur mission temporaire, à l'assistance des conseillers techniques qu'ils trouveraient sur place.

La définition de Condillac apparaît limitative : « Un ambassadeur est un homme envoyé dans une cour, d'abord pour y représenter avec faste, ensuite pour y traiter des affaires s'il en survient, enfin pour rendre compte de ce qu'il observe, supposé que les ministres qui l'ont envoyé veulent être instruits. C'est un espion autorisé par le droit des gens » ⁽¹⁷⁾. Aujourd'hui « le jeu n'est plus entre partenaires bien connus, dans un cadre familier : l'évolution rapide des sociétés et des nations, des sciences et des techniques exige une sorte de reprise continue de la vie internationale... L'administration des affaires étrangères, c'est l'administration des situations imprévues et l'imprévu peut naître n'importe où : son régime est celui de l'urgence inattendue et du télégramme. » La description est un peu lyrique mais reflète assez la multiplication des fonctions dévolues aux ambassadeurs et l'extension de leur domaine d'intervention et fait mentir la présomption d'inutilité des diplomates.

A.- DES MISSIONS DE PLUS EN PLUS NOMBREUSES ET COMPLEXES

C'est le décret n° 79-433 du 1^er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'État à l'étranger qui fixe le cadre d'activité et les différentes composantes de la mission. L'ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire de la République française est le représentant de la France à l'étranger ; il assure ainsi une fonction traditionnelle telle qu'elle résulte de la pratique internationale depuis l'implantation permanente des ambassadeurs au XVI^ème siècle.

Ses pouvoirs se fondent sur deux actes qui confèrent sa qualité : sa nomination et son accréditation. En application de la Constitution, l'ambassadeur est nommé par décret en Conseil des ministres. Cette nomination fait de lui le dépositaire de l'autorité de l'État d'envoi dans le pays d'accueil mais n'est pas suffisante ; ce n'est qu'après la présentation de ses lettres de créance qu'il acquiert la pleine capacité à exercer ses fonctions.

1.- LA REPRÉSENTATION

La mission de représentation de l'ambassadeur apparaît souvent comme celle d'un ambassadeur en représentation. M. Georges Pompidou a pu ainsi railler, à l'occasion d'une conférence de presse, « l'exercice permanent de la tasse de thé et des petits gâteaux des diplomates d'hier ». L'écrivain australien Morris West justifie l'exercice en en soulignant les extrêmes contraintes : « Les cocktails de l'ambassade sont un mal nécessaire du métier. Ils mettent à l'épreuve la mémoire, la courtoisie, l'estomac et les pieds, engendrent le scandale et la jalousie féminine. (...) Mais personne n'a découvert de meilleur cadre pour ce curieux échange d'allusions, de sous-entendus, d'avertissements discrets, de négociations marginales, qui constitue le langage secret de la diplomatie. » ⁽¹⁸⁾

Cette mission de représentation a été déterminante à l'origine, lorsqu'une ambassade constituait, sauf cas exceptionnel, l'unique moyen de communication entre États souverains. Ainsi, l'ambassadeur de France à la cour d'Angleterre pouvait faire dissoudre, en 1608, une troupe de théâtre parce que le roi de France Henri IV apparaissait dans une pièce ⁽¹⁹⁾ en plein dispute avec sa maîtresse. L'ambassadeur représentait le pouvoir central français auprès du pouvoir central étranger.

Cette mission de représentation a évolué sur trois plans : l'étendue du champ des personnes représentées, le contenu des politiques représentées et l'éventail des personnes auprès desquelles s'exerce cette représentation.

Selon les termes du décret du 1^er juin 1979, l'ambassadeur reste le représentant de l'État. Cette mission doit être renforcée. Elle englobe désormais la coordination des interventions des diverses administrations lorsqu'elles ont une incidence sur la conception ou l'exécution de la politique étrangère de la France, afin d'assurer leur cohérence. Cette mission est d'autant plus importante que les acteurs sont toujours plus nombreux sur la scène internationale. Tous les ministères se sont dotés de services internationaux. À cet égard, à l'instar du préfet, l'ambassadeur représente le gouvernement et chacun des ministres et joue donc le rôle d'intermédiaire entre les services de sa mission et les départements ministériels dont ils relèvent.

Il est vrai que la qualité même des relations avec un pays dépendra dans une mesure non négligeable de la personnalité de l'ambassadeur. Certains en font même le seul responsable des relations entre la France et le pays auprès il est accrédité ; les ministres passent, l'ambassadeur reste ⁽²⁰⁾. D'où l'importance de son choix.

L'ambassadeur continue d'être l'intermédiaire obligatoire entre deux gouvernements, le sien et celui après duquel il est accrédité. Les instructions existent, mais ne portent Rapporteur spécial sur des affaires d'une importance insigne et sont, parfois, tellement balancées qu'elles se prêtent à toutes les interprétations possibles. Dans la grande majorité des cas, l'ambassadeur pourra agir sous sa seule et unique responsabilité.

Cette mission de représentation des ambassadeurs peut se trouver affaiblie par le développement des contacts directs entre dirigeants et experts. Il est plus que jamais indispensable que les ambassades se tournent vers des interlocuteurs plus divers et représentent la France non seulement auprès des instances dirigeantes de l'État considéré, mais aussi auprès des responsables de la formation de l'opinion : représentants élus sur un plan national ou local - peut-on ainsi imaginer qu'un ambassadeur de France en Allemagne ou en Italie ignore les responsables régionaux ? -, organismes professionnels, universités, entreprises, associations.

La représentation de la France signifie également la promotion de son image dans les médias, qui apparaît aujourd'hui aussi indispensable que l'analyse des informations et la préparation des décisions. Cette image de la France doit intégrer non seulement la culture classique, l'art et les belles lettres, mais également des domaines aussi divers que l'économie, le tourisme, l'audiovisuel ou les nouvelles technologies. Selon une formule américaine, l'ambassadeur est devenu le « premier agent publicitaire non spécialisé ».

L'explosion des relations internationales tant bilatérales que multilatérales élargit considérablement la mission de représentation de nos ambassades et de nos consulats. Ils ne sont plus seulement les représentants de l'État ; ils deviennent une administration au service de la nation et de toutes ses composantes. Les entreprises à la recherche de marchés, les collectivités territoriales engagées dans une action extérieure, les Français qui se rendent à l'étranger ou y résident font largement appel à notre réseau diplomatique et consulaire et doivent pouvoir compter sur ses avis, son aide et ses interventions.

La mise en _uvre du Traité sur l'Union européenne a ajouté une mission supplémentaire aux chefs de poste : ils sont chargés d'intensifier la coopération avec les autres représentations des États membres de l'Union européenne et la délégation de la Commission. Cette coopération est vaste : politique, culturelle, elle peut aussi être administrative et consulaire, un citoyen d'un État membre non représenté dans son pays de résidence pouvant demander assistance et protection à une représentation de l'Union.

2.- LA NÉGOCIATION

Cette fonction est au c_ur de la mission traditionnelle de l'ambassadeur. Richelieu l'avait déjà théorisé : « Les États recevant tant d'avantages des négociations continuelles, lorsqu'elles sont conduites avec prudence, il n'est pas possible de le croire si on ne le sait pas par expérience. J'avoue que je n'ai connu cette vérité que cinq ou six ans après que j'ai été employé dans le maniement des affaires. Mais j'en ai maintenant tant de certitude que j'ose dire hardiment que négocier sans cesse, ouvertement ou secrètement, en tout lieu, encore même qu'on en reçoive pas un fruit présent et que celui qu'on en peut attendre à l'avenir ne soit pas apparent, est chose du tout nécessaire pour le bien des États. Je puis dire avec vérité avoir vu de mon temps changer tout à fait de face les affaires de la France (...) pour avoir, sous l'autorité du Roi, fait pratiquer ce principe... Celui qui négocie toujours trouve enfin un instant propre à venir à ses fins et, quand même il ne le trouverait pas..., par le moyen de ses négociations, il est averti de ce qui se passe dans le monde, ce qui n'est pas de petite conséquence pour le bien des États... Il faut agir en tout lieu et, ce qui est bien à remarquer, selon l'humeur et par moyens convenables à la portée de ceux avec lesquels on négocie. » ⁽²¹⁾

La vie internationale actuelle est marquée par une forte augmentation du nombre des négociations, ainsi que par la diversification des domaines abordés. Une part grandissante de l'activité diplomatique est consacrée à cette tâche, qu'il s'agisse de participer aux discussions sur les affaires stratégiques ou technologiques, à des conférences réunies dans le cadre des Nations Unies ou dans celui de la coopération européenne. Si l'activité de négociation s'accroît, la négociation directe échappe de plus en plus en aux représentations bilatérales. Un nombre croissant de sujets est débattu dans des enceintes internationales, qu'elles soient mondiales ou régionales. Depuis le Congrès de Vienne en 1815, la négociation multilatérale est devenue un métier à part entière, laissé aux mains de professionnels. Les pourparlers ne sont plus le monopole des souverains ou même des seuls ambassadeurs. Des nuées de fonctionnaires veulent désormais contrôler que les intérêts de leur État sont bien respectés.

L'accroissement du nombre des négociations portant sur des matières techniques conduit à une modification de la nature de l'activité diplomatique : elles portent sur l'économie, les finances, l'environnement, la santé, l'action humanitaire, la lutte contre le trafic de drogue ou le blanchiment d'argent sale. Ces sujets requièrent des compétences spécialisées et, souvent, des acteurs non étatiques. Nombre de ces négociations aboutissent aujourd'hui à des résultats qui influent sur la vie quotidienne des individus et des entreprises. Elles font plus que régir les relations entre États ; elles ont une traduction pratique immédiate. Tel est le cas, par exemple, des négociations européennes, qui conduisent souvent à l'adoption de normes directement applicables dans l'ordre juridique des États membres.

Cette évolution requiert une vigilance accrue. Le ministère des affaires étrangères doit participer aux réunions et assurer ou contrôler la signature des accords. Comme il est normal, de nombreux ministères voient leur implication dans les négociations internationales croître à mesure que se développe la technicité de celles-ci. Mais il importe que le Quai d'Orsay soit en mesure de faire entendre sa voix et de coordonner l'action interministérielle. La cohérence des interventions extérieures est un impératif qui s'impose à tous.

3.- L'INFORMATION

La troisième grande mission classique des ambassadeurs en particulier et du réseau diplomatique en général est une mission d'information. Elle sera d'autant mieux exercée que l'ambassadeur dispose d'un réseau étendu et varié. Les progrès des communications, la multiplication des sources d'information, l'instantanéité de la diffusion des événements pourraient la rendre obsolète.

Traditionnellement, la correspondance diplomatique, des « dépêches » de l'Ancien Régime aux « télégrammes » chiffrés de l'époque contemporaine, alimente de manière continue le ministère et contribue de façon décisive à la définition même de notre politique étrangère. Le réseau doit aider à la préparation des décisions en fournissant l'analyse politique qu'il est seul à même d'offrir. Il a donc avantage à diversifier ses propres sources d'information, en faisant appel aux hommes d'affaires, aux coopérants, aux expatriés lors de leur passage en France et aux émigrés présents sur le territoire français, en participant à des colloques internationaux ou en maintenant des contacts avec les universités et les centres de recherche (en particulier en Europe et aux États-Unis).

Une grande partie du travail diplomatique consiste à observer les réactions de l'opinion aux événements qui se déroulent en France. Ainsi, la tâche des ambassadeurs de France en Australie et en Nouvelle-Zélande a été rendue particulièrement ardue par l'annonce, par le Président de la République, de la reprise des essais nucléaires dans le Pacifique en 1995 et 1996.

L'information politique doit être recherchée dans des milieux variés. Il est plus aisé de rendre compte de l'ensemble des réalités d'un pays quand le cercle des contacts est élargi vers tous ceux qui, à des titres divers, influent ou influeront sur la politique étrangère et sont des analystes plus libres dans leurs propos que les interlocuteurs officiels. Il serait également utile de les recevoir plus largement en France, en organisant pour eux des programmes de visites. Dans ces domaines, force est de reconnaître que le Quai d'Orsay a pris du retard sur certains de ses homologues étrangers, qui, mieux organisés, y consacrent d'importants moyens.

La qualité de l'information technique recueillie par le ministère des affaires étrangères est bonne. Il lui appartient de saisir toute la variété des domaines affectés par le mouvement général d'internationalisation et d'en tirer les conséquences en ce qui concerne la formation de ses personnels et l'accueil des compétences extérieures.

Les postes semblent aujourd'hui éprouver des difficultés à trier l'information, qui apparaît en excès. Les services de presse des ambassades se sont pourtant considérablement étoffés. Les diplomates doivent donc être armés, a priori, pour réaliser une sélection pertinente, ce qui implique, en particulier, de connaître de manière suffisamment approfondie le pays d'affectation. Cette nécessité, qui a toujours existé, s'avère de plus en plus importante. Il ne s'agit plus de discerner qui, parmi les courtisans, exerce le plus d'influence auprès du souverain.

4.- LA PROTECTION DES FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Il est traditionnellement de la mission des représentations diplomatiques de se préoccuper des droits et des intérêts de leurs nationaux. À l'origine, cette mission s'est principalement entendue de la protection des intérêts en matière de commerce et de navigation, visant à instaurer plus de liberté dans ces domaines. Elle s'est progressivement élargie à la recherche du respect général des droits des ressortissants de l'État représenté. Un décret en Conseil d'État n° 91-152 du 7 février 1991 est venu préciser les attributions notariales des chefs de mission diplomatique.

L'ambassadeur, figure de la France à l'étranger, a ainsi pour fonction de veiller sur ses concitoyens dans le pays auprès duquel il est accrédité. Il arrive que ce soutien nécessite qu'il donne de sa personne. L'un des exemples les plus fameux se trouve bien sûr dans les soins apportés, sans relâche, par Paul Claudel aux Français touchés par les tremblements de terre de 1923, à Tokyo et à Yokohama. Il arrive parfois que l'ambassade ou le consulat fasse figure, pour le Français de passage, d'agence de voyage à sa libre et entière disposition. Il suffit, à ce titre, de rappeler les demandes exprimées, en octobre 1887, au consul de France à Beyrouth par Arthur Rimbaud, alors à Aden, qui souhaitait avoir des informations sur le moyen de se procurer des baudets au Proche-Orient.

Le diplomate joue un rôle non négligeable de protection des ressortissants français, installés ou de passage. Ainsi, peut-on évoquer Flaubert qui, souhaitant obtenir un laissez-passer pour tout l'Empire ottoman, n'a d'autre ressource que d'écrire à l'ambassadeur de France à Constantinople ⁽²²⁾. Tous les voyageurs ne sont pas aussi prestigieux, mais tous ont droit à la même protection. Le touriste en perdition n'est pas un cas rare. L'instruction faite aux ambassadeurs de s'assurer en personne de l'actualisation, par télégramme et aussi Rapporteur spécial nécessaire (jusqu'à plusieurs fois par jour en cas de crise), des fiches « conseils aux voyageurs » mises en ligne sur le site Internet du ministère participe de la modernisation de cette mission.

La gestion des communautés françaises installées n'est pas moins délicate. Elles sont souvent traversées d'antagonismes exacerbés par l'éloignement que l'ambassadeur est appelé parfois à arbitrer. La multiplication des échanges, alliée à la facilité des déplacements et des communications, a entraîné d'importants mouvements de personnes qui ont eu pour effet de développer et de banaliser cette mission. Celle-ci continue cependant de marquer fortement la tradition diplomatique française, qui fait, plus que d'autres, une large part à la défense des intérêts des citoyens et maintient un réseau consulaire très dense pour répondre à leurs besoins. Le souci de conquérir de nouveaux marchés, la passation de contrats et la réalisation d'investissements donnent à cette tâche une dimension économique importante.

L'actualité conduit à donner une acuité nouvelle au problème de la protection des nationaux. Les déplacements ne s'effectuent pas toujours sans risques, les zones d'insécurité persistent ou s'étendent, tandis que la règle de droit est inégalement respectée. De façon plus nette encore, le terrorisme et les prises d'otages démontrent, s'il en était besoin, l'importance de la mission confiée dans ce domaine à nos représentants.

B.- DES DOMAINES D'INTERVENTION DE PLUS EN PLUS ÉTENDUS

Le rôle de l'ambassadeur devient plus économique, plus financier, voire plus culturel. Il doit se rapprocher de plus en plus du caméléon auquel La Bruyère le comparait. Il organise la présence française plus qu'il ne suit les instructions purement politiques, qui ont souvent perdu la précision qu'elles pouvaient avoir à l'époque des « mémoires pour servir d'instruction ».

1.- LA POLITIQUE

La mission de l'ambassadeur est d'abord politique. De sa fonction traditionnelle d'envoyé du monarque et de porteur de sa parole, il conserve le rôle d'émissaire personnel du chef de l'État. Sa principale fonction est, sous l'autorité du ministre des affaires étrangères, de mettre en _uvre la politique extérieure de la France. Il doit savoir nouer des relations avec les vrais décideurs dans l'État auprès duquel il est accrédité.

Il doit promouvoir personnellement les valeurs de la démocratie française : paix, justice redistributive, pluralisme culturel, liberté individuelle, et s'inscrire dans un modèle de relations internationales situé entre l'anarchie et la centralisation telle que la République mondiale de Kant. La défense des droits de l'homme constitue un élément essentiel de cette fonction.

C'est lui qui sera en première ligne lorsqu'il faudra porter un message désagréable aux autorités politiques d'un pays ou lorsque l'action de son pays fait l'objet de critiques dans le pays auprès duquel il est accrédité. Ainsi, l'ambassadeur de France en Australie a dû faire face à de violentes manifestations anti-françaises à l'occasion de la reprise des essais nucléaires dans le Pacifique. Avant lui, l'ambassadeur de France en Nouvelle-Zélande avait dû affronter les conséquences de l'opération « Rainbow Warrior ». C'est en cas de crise que la présence de l'ambassadeur s'avère primordiale pour la défense de nos intérêts. Un bon ambassadeur peut faire beaucoup pour surmonter des quiproquos et entreprendre un travail pédagogique à l'égard des gouvernants, mais aussi de l'opinion publique.

2.- LES AFFAIRES MILITAIRES ET DE POLICE

Liée à la mission politique se trouve la mission militaire de l'ambassadeur. En vertu de l'article 3 du décret du 1^er juin 1979, l'ambassadeur coordonne et anime l'action de la mission militaire. Il est plus ou moins appelé à traiter de ces questions suivant la nature du gouvernement auprès duquel il est accrédité. Il joue également un rôle en matière de vente de matériel militaire, ce qui constitue une part d'une autre de ses missions.

Cette fonction est mieux connue sans doute que celle relative à la sécurité intérieure. Les affaires de police ont pris une dimension internationale grandissante en raison de l'accroissement des flux criminels transfrontières et de l'augmentation des besoins en forces de police liée à la multiplication des États souverains. Un ambassadeur ne peut pas ne pas s'en soucier et doit prendre en considération l'action menée par les agents du service de coopération technique internationale de police (SCTIP) placés auprès des ambassades. Les missions du SCTIP ont été fixées par le décret n° 61-1374 du 14 décembre 1961, par l'arrêté du 1^er septembre 1994, par l'instruction du ministère des affaires étrangères relatives aux attachés de police du 9 mai 1995, par l'instruction technique du directeur général de la police nationale du 30 avril 1996 et, enfin, par l'arrêté du 22 juillet 1996 portant règlement général d'emploi de la police nationale.

Chargées de mettre en _uvre la politique étrangère de la France en matière de sécurité intérieure, de coordonner et d'animer les travaux d'experts menés dans le cadre de la coopération institutionnel, les délégations du SCTIP à l'étranger sont dirigées par un fonctionnaire de police du corps de conception et de direction ou du corps de commandement et d'encadrement, un « attaché de police », placé sous l'autorité directe de l'ambassadeur. Il fait partie du personnel diplomatique au sens de la convention de Vienne du 18 avril 1961 et bénéficie à ce titre des privilèges et immunités diplomatiques. Représentant la direction générale de la police nationale et l'ensemble des directions et services qui la composent, il est plus particulièrement investi de la double mission de conseiller de l'ambassadeur et d'interlocuteur technique des autorités locales de police. Il ne peut sortir du ressort territorial dont il a la charge sans l'autorisation préalable de l'ambassadeur et du chef du SCTIP.

On voit, dans ce statut, combien il peut être difficile pour un ambassadeur de suivre l'ensemble des activités des attachés spécialisés, dont les fonctions sont nombreuses : définition et propositions des programmes de coopération policière ; mise en _uvre, suivi et évaluation de ces programmes ; transmission aux services concernés de la police nationale des informations intéressant la sécurité intérieure de la France, présentation et explication de la politique de sécurité française, soutien logistique aux missions des fonctionnaires du ministère de l'intérieure et de la justice en déplacement dans le pays d'affectation ; participation à la mission d'assistance à la communauté française résidente ; concours à la promotion de l'industrie française dans le domaine des équipements de sécurité.

3.- L'ÉCONOMIE

Si la diplomatie politique a pour objectif d'assurer la paix permanente et le maintien de la sécurité politique internationale, la diplomatie économique a pour mission identique d'être le moyen de négociation des conditions de l'ordre économique international lié au risque de guerre économique entre les États. La mission économique de l'ambassadeur n'est pas nouvelle. Il faut ainsi se souvenir de Paul Claudel, consul à Fuchou, qui travailla activement pour assurer une influence maximale aux sociétés françaises dans sa circonscription consulaire. La défense des intérêts économiques, si elle n'a jamais été totalement absente de la mission des réseaux diplomatiques, prend aujourd'hui une dimension beaucoup plus affirmée.

En effet, l'économie tend à occuper le devant de la scène diplomatique et les négociations internationales échappent peu à peu aux diplomates de la tradition. Dans ce contexte, les services des ambassades viennent en support de l'initiative privée et il n'est par rare qu'il soit demandé à l'ambassadeur d'organiser au bénéfice de chefs d'entreprise des rendez-vous avec les plus hautes autorités du pays. La prise en compte par les réseaux diplomatiques de la défense des intérêts économiques prend des formes différentes selon qu'elle s'exerce dans un pays réservant un rôle central à l'État dans les projets d'infrastructure ou d'industrialisation ou, au contraire, dans un pays largement ouvert aux échanges extérieurs et au libre jeu du marché. Dans les deux cas, on attendra de la représentation diplomatique qu'elle dispose d'une connaissance approfondie de l'économie du pays concerné, de ses structures et de ses décideurs, publics ou privés.

Il a été souvent reproché à la France de délaisser ses entreprises exportatrices, alors que d'autres pays, au premier rang desquels les États-Unis - qui ont longtemps semblé suivre en ce domaine la formule lancée par le président Calvin Coolidge « L'affaire de l'Amérique, c'est les affaires » ⁽²³⁾ - confiaient à leur ambassadeur un rôle éminent de représentant de commerce. Dans cette logique, les États-Unis investissent en amont de l'établissement de relations économiques. Ainsi ont-ils ouvert, dans plusieurs grandes villes françaises, des « postes de présence américaine », dont les titulaires, constitués en petite équipe d'avant-garde, ont pour seule mission de se faire connaître et d'entrer en contact avec la génération montante des économies régionales.

La conquête de marchés à l'exportation constitue dans la plupart des pays un objectif qui justifie que les pouvoirs publics soient sollicités. Si les grands groupes multinationaux mènent souvent leur action en toute indépendance, de nombreuses entreprises ont besoin d'être soutenues dans leur démarche. Ce soutien peut revêtir diverses formes : la mise à disposition d'un système d'aide ou de garanties financières, des informations sur l'accès aux marchés étrangers et les positions concurrentielles ou, simplement, la promotion de leurs produits.

La question du traitement des questions économiques par le ministère des affaires étrangères se pose de manière plus large. Comme l'a relevé votre Rapporteur dans ses rapports sur le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ⁽²⁴⁾, le ministre des affaires étrangères apparaît comme absent des positions prises par la France au sein des conseils d'administration de ces grandes institutions financières internationales, décisions pourtant fondamentales pour l'orientation des relations entre États et sur la position de chacun sur l'échiquier. Ainsi, le ministre de l'économie et, de manière souvent subsidiaire, le ministre chargé de la coopération, semblent chargés de définir ce que souhaite la France sur des questions aussi importantes que la lutte contre le blanchiment d'argent sale ou le traitement de la dette des pays les plus pauvres. C'est cette même évolution qui a valu à l'ancien sous-secrétaire d'État américain aux finances, M. Larry Summers, le surnom de « Kissinger moderne ».

4.- LA CULTURE ET L'ENSEIGNEMENT

Les relations entre culture et diplomatie sont anciennes : Du Bellay à Rome, Jean-Jacques Rousseau à Venise. Très tôt, l'ambassadeur a eu des fonctions de promotion des échanges culturels entre la France et le pays dans lequel il était accrédité. On peut ainsi mentionner les efforts réalisés par Paul Claudel, alors ministre de France au Brésil, en faveur de la signature d'une convention franco-brésilienne, en septembre 1917, sur les échanges littéraires, scientifiques et techniques.

Néanmoins, la culture ne devint réellement une arme diplomatique qu'après la seconde guerre mondiale. Entre les deux guerres, elle était limitée à un seul bureau, le service des _uvres. Peu à peu, elle a pris de l'importance ; la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques a occupé une place grandissante et la France a créé des instituts, des lycées, des écoles, a détaché des enseignants.

Si certaines fonctions ont disparu, comme celle de pourvoir à l'enrichissement des collections des musées nationaux, la conduite d'une stratégie d'influence ne saurait aujourd'hui négliger la dimension culturelle, c'est-à-dire l'affirmation de sa présence par l'intermédiaire d'une langue, de valeurs ou de références. Les réseaux diplomatiques constituent à ce titre le vecteur privilégié de l'action culturelle à l'étranger et permettent également de développer l'action scientifique et technique. Le rayonnement d'un pays passe aussi par l'envoi d'artistes à l'étranger ou l'accueil d'artistes étrangers qui, de retour dans leur pays, peuvent susciter des désirs d'échanges culturels chez leurs concitoyens. Il se traduit en outre par la production d'événements artistiques majeurs. Il participe de la diplomatie d'influence. Il faut promouvoir tous les arts, les anciens, les nouveaux, les plastiques, les musicaux, tous les enseignements, les généraux et les techniques, les scientifiques et les littéraires, les secondaires et les supérieurs. Il arrive que l'ambassadeur se fasse impresario ; il contacte l'artiste directement, trouve le moyen d'assurer son voyage, de découvrir le lieu où il peut intervenir, prend en charge la publicité, entre en contact avec la presse. Dans les pays en développement, il doit assurer non seulement la promotion de la culture française, mais également celle du pays auprès duquel il est accrédité. C'est vrai également en matière d'archéologie. Notre collègue Yves Dauge a relevé quelles difficultés rencontrait l'exercice de cette mission culturelle ⁽²⁵⁾. La gestion du réseau des 151 centres et instituts culturels, auxquels il convient d'ajouter les alliances françaises, dont un ambassadeur ne peut se désintéresser, révèle suffisamment l'importance des structures dont disposent les chefs de poste en matière culturelle.

La notion même de culture s'est étendue. Il suffit, pour en témoigner, de signaler l'importance prise par les questions audiovisuelles et la création, relativement récente, d'attachés audiovisuels dans les postes, tandis que les crédits affectés à cette matière ont connu une progression continue, en fort contraste avec l'évolution générale des crédits dévolus au Quai d'Orsay.

Les questions scolaires, depuis le développement de l'enseignement français à l'étranger et la multiplication des établissements, occupent de plus en plus nos ambassadeurs. Pour s'en convaincre, on peut se référer à quelques exemples emblématiques, tels que le problème lancinant du lycée franco-éthiopien Guébré Mariam à Addis-Abeba ou la question plus ponctuelle du lycée franco-australien de Canberra, établissement public de droit australien passé récemment de la « tutelle » de l'Agence française pour l'enseignement à l'étranger à celle de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du ministère des affaires étrangères. Dans ce dossier, il est apparu que l'ambassadeur devait fortement s'investir pour expliquer, sur place, à la fois aux interlocuteurs australiens et aux enseignants et parents d'élèves, une modification décidée à Paris, loin des tensions sociales qu'une telle décision provoque nécessairement. Ainsi, l'ambassadeur n'est pas amené à négocier que dans les grandes réunions internationales et doit se faire médiateur en toutes circonstances. Les mouvements qui ont secoué le réseau de l'enseignement français à l'étranger ces dernières années et qui ont abouti à une réforme du statut du personnel ⁽²⁶⁾ ont mobilisé l'attention des ambassadeurs dans de nombreux pays.

En matière d'enseignement supérieur, il s'agit d'attirer des étudiants étrangers, puis de former les élites locales. Les références culturelles et économiques acquises par ces élites durant leurs études les conduiront à nouer des contacts avec des réseaux qu'elles pourront solliciter au cours de leur parcours professionnel, ces derniers pouvant, de leur côté, chercher à fidélise