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 N° 2357 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 mai 2000. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 22 décembre 1999 (2), ET PRÉSENTÉ -- MM. AUGUSTIN BONREPAUX et JEAN-PIERRE DELALANDE, Présidents sur LA MODERNISATION DE LA GESTION DES UNIVERSITÉS (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. (2) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. Enseignement supérieur.
La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, François Goulard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila. * * * La mission d'évalution et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre Delalande, présidents ; M. Henri Emmanuelli, président de la Commission des Finances ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; Mme Nicole Bricq, MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Francis Delattre, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Jean-Jacques Jegou, Marc Laffineur, Jean Rigal, Michel Suchod, membres titulaires ; MM. Jacques Barrot, Gilles Carrez, Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Gilbert Gantier, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Gilbert Mitterrand, membres suppléants. Mme Geneviève Perrin-Gaillard, rapporteur pour avis de la Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales pour les crédits de l'Enseignement supérieur, et M. Louis Mexandeau, membre de la Commission des Finances, ont également participé à ses travaux. INTRODUCTION 5 PROPOSITIONS DU RAPPORTEUR 7 I._ UNE GESTION CONTESTABLE MAIS EN VOIE D'AMÉLIORATION 10 A.- UN PREMIER CONSTAT : UNE GESTION SUJETTE À CRITIQUES 10 1.- Un désintérêt pour la gestion budgétaire 10 2.- Une gestion comptable peu satisfaisante 12 3.- Les ambiguïtés de la gestion financière 12 B.- DES CONDITIONS « HÉROÏQUES » DE GESTION 14 1._ Une gestion « acrobatique » 14 a) Une « gestion permanente de l'urgence » dans un contexte de forte croissance des effectifs étudiants 14 b) La dispersion des structures au sein des universités 14 c) Les ambiguïtés liées au mode de financement des universités 15 2._ Des améliorations récentes 18 C.- LES UNIVERSITÉS FACE À DE NOUVEAUX DÉFIS 19 1.- Une incitation à la recherche de nouvelles ressources dans un contexte de stabilisation des effectifs 20 2.- Des investissements de grande ampleur : le lancement du plan U3M 21 II.- QUELQUES PISTES POUR UNE MODERNISATION DE LA GESTION AU SERVICE DE L'AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS 23 A.- FOURNIR AUX UNIVERSITÉS LES MOYENS D'UNE AUTONOMIE PLEINEMENT ASSUMÉE 23 1.- Accroître la déconcentration des moyens alloués aux universités 23 2.- La constitution d'un véritable pôle financier doit être encouragée 24 a) Le rôle des gestionnaires doit être clarifié et valorisé 25 b) Leurs compétences doivent être renforcées en matière financière 28 3.- Un soutien accru à l'élaboration d'outils de gestion adaptés 28 B.- L'AUTONOMIE DOIT S'INCRIRE DANS UN CADRE CONTRACTUEL RÉNOVÉ ET OUVERT 30 1.- Les conditions d'élaboration de la politique contractuelle doivent être améliorées ... 30 a) Les acteurs de la politique contractuelle 30 b) Le contenu de la politique contractuelle 31 2.- ... et les moyens de son évaluation renforcés. 32 a) Au sein de l'administration centrale du ministère 32 b) Au niveau des rectorats 32 c) Au niveau du Parlement 33 C.- AFFIRMER L'AUTONOMIE FACE À DE NOUVEAUX ENJEUX 34 1.- Les investissements programmés doivent être optimisés 34 2.- Toute incertitude sur les conditions d'exercice d'activités génératrices de ressources doit être rapidement levée 35 a) La mobilisation des universités en faveur des activités de valorisation de la recherche doit être appuyée 35 b) Une clarification rapide du cadre budgétaire et fiscal est indispensable 36 EXAMEN EN COMMISSION 35 AUDITIONS 1.- Mme Francine Demichel, Directrice de l'Enseignement supérieur, M. Michel Garnier, Directeur de la Programmation et du Développement, M. Michel Dellacasagrande, Directeur des Affaires financières du Ministère de l'Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie (27 janvier 2000). 39 2.- Mme Josette Soulas, Directrice de l'Agence de modernisation des universités et des établissements d'enseignement supérieur, M. André Legrand, Président de l'Université de Paris X-Nanterre, premier vice-président de la conférence des présidents d'université (CPU), M. Jean-Yves Mérindol, Président de l'Université de Strasbourg I, président de la commission « recherche » (CPU) (3 février 2000) 77 3.- M. Daniel Le Guillou, Directeur de la qualité et de l'audit de la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations, Mme Hélène Lamicq, Présidente de l'Université de Paris XII, M. Dominique Gentile, Président de l'Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, M. Gérard Binder, Président de l'Université Mulhouse-Haute-Alsace (24 février 2000) 105 4.- M. Pierre-Louis Mariel, Chef de service, adjoint au directeur général de la Direction générale de la Comptabilité publique (24 février 2000) 129 5.- M. Claude Allègre, Ministre de l'Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie (9 mars 2000) 145 INTRODUCTION Partenariats avec les entreprises, valorisation de la recherche et transferts de technologie, « compétitivité » internationale et harmonisation européenne des cursus... : les universités sont-elles prêtes à faire face à ces défis ? Assez peu si l'on en croit certaines prises de position récentes décrivant les « trois misères de l'universitaire ordinaire »(1) sur le plan aussi bien matériel qu'intellectuel et moral. De manière moins polémique, le dernier rapport public de la Cour des comptes dresse un bilan assez négatif de la gestion des universités. En conclusion, ce rapport souligne, très justement, les enjeux de la modernisation de cette gestion au regard de l'autonomie des universités : « une autonomie sans capacité de gouvernement, mais aussi sans instruments de pilotage et sans outils de contrôle est une autonomie en trompe-l'_il ». D'un sujet technique, au premier abord, on en arrive ainsi à une interrogation plus large sur la portée actuelle du principe de l'autonomie des universités, depuis son affirmation par la loi du 12 novembre 1968. De quelle manière cette autonomie est-elle assumée et « vécue » par les universités ? Comment la conforter et garantir, dans le même temps, le service public de l'enseignement supérieur que la loi du 26 janvier 1984 proclame dans son titre premier ? Ces interrogations ont conduit la Mission d'évaluation et de contrôle à aborder différents aspects de la gestion des universités. Organisation interne des responsabilités financières, utilisation des outils de gestion mais aussi modalités de financement et conduite de la politique contractuelle sont autant de sujets qui ont retenu son attention. Avec toujours le même objectif : moderniser la gestion des universités en définissant les instruments nécessaires, les orientations souhaitables et en insistant sur l'importance d'une évaluation systématique des mesures prises. Comme l'indique le titre du rapport, il s'agit bien de s'interroger sur les outils et les enjeux de cette modernisation. En définitive, les propositions qui découlent de ses travaux, si elles concernent des questions différentes, convergent toutes vers une même finalité : rechercher un point d'équilibre entre l'affirmation d'une autonomie qui, sans conteste, favorise l'initiative et celle du service public de l'enseignement supérieur auquel la Mission a marqué son profond attachement à travers ses préoccupations relatives à la politique contractuelle. En cela, elle rejoint les positions que M. Claude Allègre a présentées lors de son audition, qu'il avait déjà exprimées dans son ouvrage L'âge des savoirs(2) en insistant sur « le rôle essentiel de l'État, garant de l'égalité des chances, de la justice, de l'égalité entre les régions, un État débureaucratisé certes, un État qui laisse aux universités une large liberté d'initiative et d'innovation, qui fasse confiance et responsabilise les acteurs du système d'enseignement supérieur, qui associe les régions à l'élaboration de la politique universitaire, mais un État qui n'abdique pas ». Il importe, en effet, que l'autonomie des universités s'inscrive dans le cadre d'une citoyenneté réaffirmée afin de garantir une égalité de traitement des universités, sur l'ensemble du territoire. Cette préoccupation essentielle, qui distingue le système français d'enseignement supérieur de ses homologues anglo-saxons, n'est pas incompatible, n'en déplaise à certains, avec un effort de modernisation de son organisation et, notamment, l'émergence de pôles d'excellence dans certaines disciplines. Pour conclure, les propositions formulées dans le présent rapport seront transmises, au moment de leur parution, au ministère chargé de l'Enseignement supérieur ainsi qu'à la Conférence des présidents d'université afin de recueillir un avis sur leur mise en _uvre, l'objectif étant d'engager une réflexion, d'ici la discussion budgétaire des crédits de l'enseignement supérieur, en fin d'année.
I._ UNE GESTION CONTESTABLE Au premier abord, la gestion des universités suscite une réaction de surprise : de nombreuses carences peuvent, en effet, être relevées, comme l'a souligné, en particulier, la Cour des comptes dans un développement consacré à ce sujet dans son dernier rapport public. Mais, si la tentation a parfois été forte, au sein de la Mission d'évaluation et de contrôle, de conclure à une quasi absence de gestion, ce jugement, un peu hâtif, ne paraît plus aujourd'hui aussi fondé. En effet, les auditions réalisées par la Mission ont mis en évidence de réels efforts, au cours de la période récente, qui invitent à une appréciation beaucoup plus nuancée. A.- UN PREMIER CONSTAT : UNE GESTION SUJETTE À CRITIQUES Une première analyse de la gestion des universités conduit à un jugement pour le moins réservé sur ses résultats. S'appuyant sur les travaux de la Cour des comptes, les membres de la Mission ont, en effet, constaté des lacunes importantes dans cette gestion tant au plan budgétaire que financier et comptable. 1.- UN DÉSINTÉRÊT POUR LA GESTION BUDGÉTAIRE En vertu de l'article 42 de la loi n° 84_652 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, chaque université « vote son budget, qui doit être en équilibre réel et faire l'objet d'une publicité appropriée ». L'adoption du budget est un acte important qui permet à une institution d'afficher les objectifs et priorités qu'elle poursuit, à travers les moyens qu'elle compte y consacrer. Or, il semblerait que les responsables des universités se soient longtemps désintéressés de cette dimension. Certaines pratiques, relevées par l'enquête de la Cour des comptes, sur la période 1994-1997, en témoignent. La Cour observe, ainsi, qu'au cours de cette période, le budget a rarement été voté dans les délais réglementaires. De plus, l'exécution budgétaire ne fait pas l'objet d'un véritable suivi, comme l'attestent les écarts constatés avec les prévisions, qui se sont traduits par l'adoption de décisions budgétaires modificatives (DBM) d'un montant élevé, le recours massif à des reports de crédits d'un exercice à l'autre ainsi que des dépassements fréquents de crédits en fin d'exercice. En outre, ces défaillances ont, parfois, été accompagnées de manquements au code des marchés publics qui s'expliquent, dans la plupart des cas, par l'absence d'un service spécifiquement en charge de ces marchés. S'y ajoutent des problèmes plus spécifiques aux universités, en particulier celui de l'articulation entre le budget de l'établissement et le budget de ses différentes composantes que constituent les départements, instituts ou écoles. Si cette articulation paraît aller de soi, elle est, en réalité, souvent délicate à réaliser. Surtout, une ambiguïté réside dans le fait que le budget des universités ne permet pas d'apprécier l'ensemble des flux financiers qui les traversent. Il ne retrace, en effet, que 30 à 40 % de l'ensemble des masses financières qu'un établissement mobilise puisqu'il ne comprend pas les crédits inscrits sur le budget de l'État pour la rémunération des personnels, les bourses et les constructions dont la maîtrise d'ouvrage n'est pas déléguée. De même, les subventions des grands organismes de recherche, au titre des laboratoires associés ou conventionnés avec les établissements d'enseignement supérieur ainsi que les crédits gérés, dans ce domaine, par les associations, ne sont pas inscrits au budget des universités. En 1999, sur un montant de 51,12 milliards de francs voté en loi de finances en faveur de l'enseignement supérieur, seuls 11,4 milliards de francs environ ont ainsi transité par les budgets des établissements, auxquels il convient d'ajouter 27,6 milliards de francs correspondants aux salaires des personnels, payés directement sur le budget de l'État; 1,75 milliard de francs de charges en découlant ; 8,27 milliards de francs pour les bourses et _uvres universitaires et 2,09 milliards de francs pour les constructions à maîtrise d'ouvrage sous la responsabilité de l'État ou des collectivités locales. Il est, certes, possible d'avoir une vision d'ensemble de ces flux financiers puisque l'article 42 de la loi précitée prévoit qu'« un tableau des emplois budgétaires attribués et des documents décrivant la totalité des moyens hors budget dont bénéficie l'établissement sont annexés au budget ». Toutefois, cette dimension est fréquemment perçue comme un frein à l'autonomie des universités et a, sans doute, contribué au désintérêt, observé chez certains, pour le suivi budgétaire. Mais, si cette situation permet de mieux comprendre certaines lacunes, elle ne les justifie évidemment pas. Il n'en reste pas moins que les conditions d'adoption et d'exécution du budget mettent en lumière les difficultés que rencontrent de nombreuses universités pour maîtriser l'utilisation de leurs ressources financières. 2.- UNE GESTION COMPTABLE PEU SATISFAISANTE Des difficultés de même nature apparaissent au niveau de l'adoption et la transmission des comptes financiers des universités, qui ont souvent lieu tardivement, sans que ce retard des conseils d'administration ne soit compensé par une vigilance accrue des services chargés de la mise en état d'examen des comptes. Les comptes financiers font, en outre, apparaître des pratiques contestables, telles que le recours abusif à la procédure d'affectation des ressources ou le non respect du principe comptable des droits constatés. La Cour des comptes a également déploré l'absence fréquente de comptabilité des engagements, qui affecte le rattachement de toutes les charges à un même exercice, ainsi que celle de dotations aux amortissements ou aux provisions. Ces pratiques nuisent à l'efficacité de la gestion comptable en empêchant de suivre correctement l'exécution du budget, en particulier la disponibilité réelle des crédits et d'anticiper certaines dépenses qu'il est pourtant nécessaire de prévoir sur plusieurs exercices (mise en sécurité des locaux, réparations, etc.). Enfin, les bilans ne fournissent pas une image fidèle de l'état du patrimoine, ni du niveau des réserves dont disposent réellement les universités. La Cour des comptes note, en particulier, qu'en matière de comptabilité patrimoniale, la tenue d'un fichier des immobilisations, complété par un inventaire physique chaque année, est une obligation rarement remplie. Dans ces conditions, le pilotage financier des universités est fragile, dans la mesure où il ne s'appuie pas sur une gestion prévisionnelle, facteur pourtant essentiel au renouvellement des équipements et aux décisions d'investissement. 3.- LES AMBIGUÏTÉS DE LA GESTION FINANCIÈRE Le principal enjeu de la gestion financière est, actuellement, pour les universités, la maîtrise de leurs réserves dont le niveau, mesuré à partir de leur fonds de roulement, est en progression continue depuis quelques années. D'après le ministère chargé de l'enseignement supérieur, leur montant s'élevait, en effet, à plus de 6 milliards de francs, à la clôture de l'exercice 1998, soit une augmentation de 9,5 % par rapport à 1996. La question des réserves est révélatrice des difficultés de gestion rencontrées par les universités, à plus d'un titre. En premier lieu, elle soulève un problème d'estimation de leur montant afin de déterminer les sommes réellement disponibles. A cet égard, la Cour des comptes observe que le résultat comptable ne reflète pas fidèlement la réalité financière en raison de l'absence de comptabilité des engagements et d'opérations de régularisation de fin d'exercice ainsi que de la non prise en compte des opérations traitées en ressources affectées. La Cour conclut que « (...) les milliards de réserves qui apparaissent aux bilans des universités doivent donc être relativisés ». En second lieu, les réserves posent le problème de leur mobilisation au plan interne. Comme le note le ministère, « (...) beaucoup d'universités continuent à pratiquer, en matière de réserves, une politique plus « facultaire » qu'universitaire les empêchant de disposer d'une vision globale et exhaustive des moyens disponibles et donc de mener une véritable politique dans ce domaine ». Enfin, les réserves correspondent à des ressources qui pourraient être utilisées pour le financement des projets de l'établissement. C'est la raison pour laquelle la politique contractuelle entre l'État et les universités cherche à encourager la mobilisation de ces moyens, ce qui nécessite d'en connaître, au préalable, le montant. Dans cette perspective, une annexe spécifique au contrat d'établissement a été établie afin de recueillir certaines informations relatives à l'état des réserves au début du contrat, ce qu'il devrait être à l'issue de la période contractuelle ainsi que la composition et l'origine de ces ressources. Sur ce point, le ministère observe : « (...) que si la plupart des établissements sont en mesure de donner les informations relatives aux montants actuels et envisagés des réserves, très peu ont fournis les informations détaillées demandées ». En définitive, la connaissance et la maîtrise des réserves représentent un enjeu important pour les universités qui sont désormais fortement incitées à développer leurs ressources propres. Mais, les incertitudes qui pèsent actuellement sur leur détermination nuisent à la conduite d'une véritable politique financière et, indirectement, à la portée de l'autonomie des universités. B.- DES CONDITIONS « HÉROÏQUES » DE GESTION Les auditions réalisées dans le cadre de la Mission d'évaluation et de contrôle ont mis en lumière un certain nombre de facteurs permettant de mieux appréhender les conditions dans lesquelles la gestion budgétaire des universités a été exercée et de nuancer la sévérité du jugement porté sur ses insuffisances, sans pour autant en nier l'existence. 1._ UNE GESTION « ACROBATIQUE » a) Une « gestion permanente de l'urgence » dans un contexte de forte croissance des effectifs étudiants Analyser la gestion des universités au cours de ces dernières années sans prendre en compte le contexte dans lequel elle s'est exercée n'aurait que peu de sens. Comment, en effet, apprécier cette gestion en faisant abstraction du très fort afflux d'étudiants - les effectifs sont passés de 1,2 million d'étudiants en 1980-1981 à 1,7 million en 1990-1991 et 2,14 millions en 1995-1996 - qui a affecté l'enseignement supérieur pendant les quinze dernières années ? Durant cette période, la préoccupation principale des responsables universitaires a été l'accueil des étudiants, dans une situation de « gestion permanente de l'urgence », comme l'a qualifiée Mme Francine Demichel, Directrice de l'Enseignement supérieur au ministère. Ces conditions, si elles ne justifient pas toutes les défaillances, permettent néanmoins de mieux comprendre les évolutions constatées. De manière plus générale, les personnes entendues ont fréquemment insisté sur le caractère, en définitive très récent de l'autonomie des universités, dont le principe a été posé dans la loi du 12 novembre 1968, puis la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur. b) La dispersion des structures au sein des universités L'organisation interne des universités ne facilite pas toujours leur gestion quotidienne. Cette organisation repose sur un niveau central de décision, dont la responsabilité incombe au Président et un niveau décentralisé, celui des composantes que constituent les différentes unités de formation et de recherche, les instituts ou écoles et les laboratoires de recherche de l'établissement (article 25 de la loi du 26 janvier 1984), regroupés au sein de centres de responsabilité. Or, ces composantes disposent, chacune, d'un budget propre qu'elles élaborent et qui est, ensuite, soumis à l'approbation du conseil d'administration de l'université afin d'être intégré au budget global de l'établissement (article 42 de la loi précitée). Cette autonomie est renforcée dans le cas des instituts et écoles régis par l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 qui en bénéficient dans le domaine financier « pour tenir compte des exigences de leur développement ». Dans la pratique, cette organisation peut être à l'origine d'un certain émiettement des responsabilités financières qui ne facilite pas la conduite d'une politique globale d'établissement. A cet égard, l'Agence de modernisation des universités observe3 : « (...) tant la réglementation, qui reconnaît aux composantes des compétences en matière financière, que la structuration financière et les pratiques « libérales » des universitaires, favorisent des logiques de « propriétaires » en ce qui concerne les moyens et rend parfois malaisée la prise en charge d'un intérêt général primant sur celui de chaque entité » et s'interroge : « si l'enjeu de la maîtrise financière apparaît majeur aux yeux des équipes de direction et des représentants de la tutelle qui négocient les contrats, en est-il de même pour les principaux responsables universitaires, responsables de composantes, de laboratoires, de filières, et a fortiori, des acteurs de base que sont les enseignants ? Ont-ils le sentiment d'appartenir à l'établissement ? » Ces interrogations ne concernent, certes, pas l'ensemble des universités mais elles invitent, en tout état de cause, à réfléchir aux modalités internes d'allocation des ressources. c) Les ambiguïtés liées au mode de financement des universités Les universités sont financées par deux grands types de ressources financières : d'une part, des ressources provenant du budget de l'État pour l'accomplissement des missions de service public qui leur sont assignées ; d'autre part, les ressources générées par les activités propres des établissements (produits des droits d'inscription ainsi que des prestations réalisées au titre de la recherche ou de la formation continue, etc.). Le ministère de l'Éducation nationale(4) estime qu'en 1997, l'autonomie financière de l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur, calculée à partir du ratio ressources propres / ressources totales, s'est établie à 43,3 %, ce chiffre masquant cependant de fortes disparités entre les différentes catégories d'établissements (23,9 % pour les Instituts universitaires de formation des maîtres, 42,9 % pour les universités et 54,1 % pour les écoles d'ingénieurs). Le ministère observe, par ailleurs, que les subventions publiques, provenant de l'État et des collectivités, représentent 61,8 % des ressources totales de ces établissements tandis qu'à l'intérieur des ressources propres, les droits universitaires occupent la place la plus importante avec une proportion de 9,9 % dans les seules universités. Cette répartition est retracée dans le tableau ci-après :
Les crédits attribués par l'État aux universités sont alloués, pour l'essentiel, par le canal d'une dotation normée, déterminée à partir d'un modèle théorique de répartition des moyens prenant en compte les besoins en personnel et en crédits de fonctionnement des établissements (SANREMO(5)). Cette répartition est « corrigée » par le biais de la politique contractuelle qui s'intéresse à la politique globale de l'établissement ainsi que par le financement de certains projets spécifiques que le ministère souhaite encourager. Ainsi, dans le budget pour 1999, sur une subvention totale de 5.434 millions de francs, 4.651 millions de francs (86 %) ont été réservés à la répartition « normée » au titre de SANREMO, 600 millions de francs (11 %) à la mise en _uvre financière de la politique contractuelle et 183 millions de francs (3 %) aux actions spécifiques. Dans le contexte actuel de stabilisation des effectifs étudiants, qui entrent en ligne de compte dans le calcul de la dotation SANREMO, cette répartition constitue, pour les années à venir, un véritable enjeu pour la gestion des universités et l'affirmation de leur autonomie. Cette piste a incité la Mission à s'intéresser aux voies d'une plus large déconcentration des moyens alloués par l'État aux universités, comme cela sera examiné infra. 2._ DES AMÉLIORATIONS RÉCENTES Les auditions réalisées par la Mission d'évaluation et de contrôle ont apporté des éléments permettant de nuancer ce premier constat, sévère, sur la gestion financière des universités. Ses auditions ont, tout d'abord, mis en évidence une réelle prise de conscience, de la part des différents acteurs impliqués dans cette gestion, des enjeux que sa maîtrise et sa modernisation représentent. Cette prise de conscience s'est notamment manifestée lors d'un colloque, organisé sur le thème : « Assurer efficacement la gestion financière des établissements publics scientifiques, culturels et professionnels », le 7 mai 1999, par le ministère des Finances, qui a réunit les présidents d'universités, les responsables de la Direction générale de la comptabilité publique, les agents comptables et les secrétaires généraux d'universités. Plus ponctuellement, elle est également perceptible au niveau des établissements qui ont fait appel, pour certains, à l'expertise de la filiale SCIC de la Caisse des dépôts et consignations, dans le but de développer des outils adaptés de gestion. De telles initiatives traduisent une tendance plus générale, que certains qualifient de « révolution culturelle ». Mme Hélène Lamicq, présidente de l'université Paris XII_Créteil, en a ainsi décrit l'esprit : « On passe d'une logique de gestion des procédures à une logique de pilotage, c'est-à-dire, fondamentalement, d'une logique d'administration à une logique de gestion ». Il faut, enfin, insister sur le rôle de l'Agence de modernisation des universités et des établissements d'enseignement supérieur. Cette agence, dont la mission est décrite dans l'encadré ci-dessous, joue un rôle important dans ce domaine par les séminaires d'informations qu'elle anime et les publications qui en résultent. Son expérience en matière informatique, bien que controversée sur certains aspects (logiciel Nabuco, par exemple) lui permet cependant d'apporter un appui technique aux présidents d'université. Face aux mutations actuelles, l'agence permet, en outre, de sensibiliser les gestionnaires aux enjeux qu'elles représentent. L'Agence de modernisation des universités et des établissements d'enseignement supérieur et de recherche L'Agence de Modernisation des Universités et des Établissements d'enseignement supérieur et de recherche (AMUE) est un groupement d'intérêt public, créé pour cinq ans, le 1er juin 1997. Ses actions visent à renforcer l'autonomie des établissements ainsi que leur capacité de gestion et de négociation. A cet effet, deux missions lui sont assignées : d'une part, offrir des services à destination des établissements qui en font la demande, pour leur permettre de mieux maîtriser leur gestion ; d'autre part, être un lieu d'expertise, capable d'instruire techniquement des dossiers à la demande des établissements et de saisir le ministère de questions apparues à l'occasion de ses travaux. L'Agence inscrit son action dans le cadre d'un contrat de développement, signé le 9 juillet 1998 avec le ministère de l'Éducation Nationale, de la Recherche et de la Technologie, qui stipule que « l'Agence concourt nécessairement à la modernisation de la gestion publique souhaitée par le gouvernement à travers la politique des programmes pluriannuels de modernisation », conformément à la circulaire du Premier Ministre du 3 juin 1998. L'Agence développe ses activités (produits informatiques, accompagnement, services aux établissements) dans le cadre de cinq grands domaines de gestion : finances, ressources humaines, ressources informatiques et nouvelles technologies de l'information et des communications, patrimoine et scolarité et, enfin, vie étudiante. Cette prise de conscience s'est traduite par des améliorations non négligeables au cours de ces dernières années, comme l'a rappelé le ministère dans sa réponse au rapport de la Cour des comptes. A titre d'exemple, une évaluation, conduite à la fin de l'année universitaire 1996/1997 auprès de 55 universités, a montré que si tous ces établissements votaient leur budget entre janvier et avril, en 1993, plus de la moitié d'entre eux l'avaient adopté avant le 31 décembre 1996, pour l'exercice 1997. Plus globalement, cette évaluation témoigne d'une volonté, désormais assez largement partagée, de disposer d'outils de gestion adaptés et de maîtriser la politique financière et budgétaire des établissements. Cette volonté doit être mise en relation avec la mise en place, certes lente, mais aujourd'hui effective, d'une nouvelle réglementation comptable, résultant du décret n°94-39 du 14 janvier 1994 qui a permis de clarifier le cadre budgétaire et comptable dans lequel s'exerce la gestion des universités. C.- LES UNIVERSITÉS FACE À DE NOUVEAUX DÉFIS Depuis quelques années, le contexte dans lequel les universités évoluent s'est profondément transformé, du fait de la stabilisation progressive des effectifs étudiants, mais aussi des mutations de leur environnement économique (développement des partenariats locaux, demande des entreprises, etc.) et de la mise en _uvre de la politique contractuelle avec l'État. Comme l'a souligné, lors de son audition, M. Daniel Le Guillou, secrétaire général de la société immobilière de la Caisse des dépôts, ces évolutions placent les universités face à de nouveaux enjeux, en termes à la fois financiers mais aussi de gestion et d'organisation : il s'agit désormais pour elles de maîtriser leurs coûts de fonctionnement (heures complémentaires, dépenses courantes, etc.) et de mettre en place une gestion pluriannuelle permettant d'identifier les marges de man_uvre dont elles disposent. 1.- UNE INCITATION À LA RECHERCHE DE NOUVELLES RESSOURCES DANS UN CONTEXTE DE STABILISATION DES EFFECTIFS La rentrée universitaire 1998-1999 a confirmé la diminution des effectifs, enregistrée depuis trois années consécutives. Cette tendance marque la fin d'une croissance sans précédent du nombre d'étudiants et le début d'une période de stabilisation des effectifs. Par ailleurs, les universités sont, désormais, fortement incitées à s'ouvrir sur l'extérieur, non seulement au plan local, mais aussi au plan européen et international. Votre Rapporteur a récemment consacré un rapport à cette question, intitulé : « L'accueil des étudiants étrangers : enjeu commercial ou priorité éducative ? » (6), qui présente les enjeux de cette ouverture. Enfin, la contribution des établissements d'enseignement supérieur est vivement attendue et sollicitée en matière de recherche et de transfert de technologie, comme en témoigne l'adoption de la loi n°99-587 sur l'innovation et la recherche, le 12 juillet 1999. Cette loi permet notamment aux universités de créer des incubateurs, ainsi que des « services d'activités industrielles et commerciales » (SAIC) pour la gestion des contrats de recherche, des brevets, des prestations de service ou encore des activités éditoriales. Les universités sont, donc, à un véritable tournant de leur évolution : elles doivent développer de nouvelles activités et gérer les ressources qui en découlent. Que ce soit dans le domaine de la valorisation de la recherche ou de la formation continue, cette orientation suppose que les établissements soient en mesure d'analyser les coûts induits et de déterminer une tarification des prestations offertes. Le développement de telles activités constitue un enjeu d'avenir pour les universités, leur dynamisme et leur positionnement international, qu'il faut naturellement encourager mais aussi préparer. A cet égard, la modernisation de la gestion financière apparaît plus que jamais indispensable. 2.- DES INVESTISSEMENTS DE GRANDE AMPLEUR : Un vaste plan d'aménagement et de rénovation du patrimoine universitaire, le plan U3M (Université du troisième millénaire) a été lancé, en décembre 1999, dans le cadre de la préparation des prochains contrats de plan État-régions qui s'étaleront sur la période 2000-2006. Lors de la présentation des grandes orientations de ce plan, M. Claude Allègre, alors ministre de l'Éducation nationale, a annoncé(7) que l'État s'engageait à hauteur de 18,3 milliards de francs pour sa réalisation, cet effort ayant vocation à être complété, à un niveau équivalent, par les collectivités locales. Ce plan portera, pour un quart de son montant, sur les installations de la vie étudiante (restauration, équipements sportifs, bibliothèques, etc.) mais aussi sur l'entretien des bâtiments voire des constructions nouvelles, si nécessaire, et le développement de la recherche. L'importance de cet effort milite fortement en faveur de la mise en place, au niveau de chaque établissement, d'une programmation pluriannuelle des investissements. Il met également l'accent sur la nécessité d'une meilleure connaissance de l'état du patrimoine des universités, afin de procéder aux travaux de mise en sécurité indispensables. Enfin, il soulève la question de la gestion des différentes maîtrises d'ouvrage, qui peuvent relever de la compétence de l'État mais aussi être délégués aux établissements. Compte tenu de ces enjeux, la définition d'objectifs pluriannuels dans le cadre des contrats de recherche mais aussi des contrats d'établissement et, plus largement, des contrats État-régions, devient impérative. Laisser cette page blanche sans numérotation. II.- QUELQUES PISTES POUR UNE MODERNISATION DE LA GESTION AU SERVICE DE L'AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS A.- FOURNIR AUX UNIVERSITÉS LES MOYENS D'UNE AUTONOMIE PLEINEMENT ASSUMÉE L'autonomie des universités est un principe clairement énoncé dans la loi du 26 janvier 1984 dont l'article 20 dispose que « les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel sont des établissements nationaux d'enseignement supérieur et de recherche jouissant de la personnalité morale et de l'autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière ». Pour autant, elle n'est pas vécue pleinement par les universités alors même qu'elle constitue un facteur essentiel de modernisation de leur gestion, dans le contexte actuel. Mais, si l'amélioration de la gestion des universités est indissociable d'un approfondissement de leur autonomie, l'effort à mener dans ce domaine ne peut être qu'un effort partagé entre les différents acteurs impliqués, c'est-à-dire l'État aussi bien que le monde universitaire lui-même. 1.- ACCROÎTRE LA DÉCONCENTRATION DES MOYENS ALLOUÉS AUX UNIVERSITÉS Le système français d'enseignement supérieur se caractérise par un mode de financement dual des universités qui repose sur, d'une part, l'attribution d'une dotation globale de fonctionnement (article 41 de la loi du 26 janvier 1984) ; d'autre part, une répartition financière réalisée, au sein de chaque université, en fonction des objectifs qu'elle a déterminés (contrat quadriennal, U3M, etc.). Renforcer l'autonomie financière des universités suppose, notamment, que la part de la dotation contractuelle occupe une place plus importante, sans nier, pour autant, celle de la dotation allouée par le système SANREMO qui reste indispensable pour garantir l'égalité de traitement au sein du service public de l'enseignement. A cet égard, il faut souligner que la dotation contractuelle a tendance à augmenter depuis le début des années 90, passant de 5 % à près de 13 % des ressources attribuées aux universités. La Mission estime que cette évolution doit être poursuivie afin d'appuyer les efforts des universités pour mener une politique d'établissement et conforter leur autonomie. Par ailleurs, certains crédits devraient pouvoir être gérés, dans une certaine proportion, directement par les universités elles-mêmes. Votre Rapporteur avait, ainsi, suggéré qu'elles puissent disposer librement d'un volant de bourses pour accueillir des étudiants étrangers, en fonction de leurs priorités et des formations qu'elles dispensent avec le plus de succès. Il renouvelle cette proposition, qui pourrait concerner d'autres crédits, afin de donner aux universités une plus grande marge de man_uvre. Il ne s'agit pas de bouleverser l'architecture actuelle du système de financement des universités, mais d'introduire des éléments de souplesse dans leur gestion, destinés à appuyer les efforts de modernisation engagés par de nombreux établissements. Enfin, une plus large déconcentration pourrait être envisagée au niveau du recrutement de certains personnels, en particulier pour ceux de catégorie A de l'administration scolaire et universitaire (ASU), dans le prolongement des mesures prises pour les personnels ITARF(8). Votre Rapporteur précise que la question des droits d'inscription a été abordée au cours des auditions, notamment celle des contributions complémentaires. A cet égard, les termes de la réponse du ministère aux observations de la Cour des comptes sont très clairs : « aucun contrat ne sera dorénavant signé si l'établissement ne s'engage pas formellement à respecter les termes de l'article 41 de la loi n°84-52 du 26 janvier 1984 afin que toutes les pratiques en matière de droits d'inscription soient en conformité avec la réglementation en vigueur ». C'est pourquoi, votre Rapporteur n'a pas jugé utile de développer davantage cette question. 2.- LA CONSTITUTION D'UN VÉRITABLE PÔLE FINANCIER DOIT ÊTRE ENCOURAGÉE Lors du colloque organisé le 7 mai 1999 par le ministère des Finances(9), plusieurs obstacles à une structuration de la fonction financière au sein des universités ont été mis en évidence : la faiblesse des indicateurs de pilotage (tableaux de bord), dont témoigne, notamment, la question de l'utilisation des réserves ; l'absence d'une culture de gestion à l'échelle des établissements, liée, en partie, aux nombreuses composantes qui les constituent ; enfin, un déficit de formation de l'encadrement en matière de gestion financière. La prise en compte de ces difficultés a orienté les réflexions de la Mission d'évaluation et de contrôle, dont les principales conclusions sont retracées ci-après. a) Le rôle des gestionnaires doit être clarifié et valorisé Les auditions réalisées par la MEC ont montré la nécessité de constituer un pôle financier solide au sein de chaque université. Si une telle organisation ne se décrète pas, elle peut cependant être favorisée, à la fois par des actions de sensibilisation et, bien entendu, des moyens correspondants, en termes de personnels. Cette démarche suppose, au préalable, une clarification des fonctions financières au sein des établissements qui passe par une identification des rôles respectifs du Président, du secrétaire général et de l'agent comptable. Votre Rapporteur a conscience de la diversité des situations entre les universités dont la taille ou le champ disciplinaire sont variables et ne permettent pas d'envisager une voie unique d'organisation. Toutefois, quelques pistes peuvent être dégagées, à partir des entretiens qui ont été menés. · Asseoir l'autorité du Président Aux termes de la loi du 26 janvier 1984, le Président, élu pour un mandat de 5 ans non renouvelable, dirige l'université. À ce titre, il est ordonnateur des recettes et des dépenses de l'université (article 27) ; étant entendu que le budget est voté et les comptes approuvés par le conseil d'administration de l'établissement. L'autorité du Président est ainsi clairement reconnue par la loi qui prévoit cependant, dans le même temps que le directeur d'une unité de recherche ou d'un institut est élu, pour le premier, nommé, pour le second, pour une durée de 5 ans renouvelable une fois. Dans le but de faciliter la conduite d'une politique d'intérêt collectif, à l'échelle de l'établissement, la Mission suggère que le rôle du Président soit conforté en lui permettant de prétendre au renouvellement de son mandat. L'objectif recherché est de permettre au Président d'assumer pleinement son rôle de direction de l'établissement et rompre ainsi avec l'ancienne logique des facultés qui persiste dans certains cas. Il s'agit notamment d'encourager le développement de la mutualisation des ressources au sein de l'établissement. A cet égard, votre Rapporteur rappelle une proposition, formulée par l'IGAEN(10) en 1995, relative à l'utilisation des réserves. Cette proposition repose sur l'institution d'un « droit de tirage », ouvert à chaque responsable de budget de gestion, correspondant à de véritables prévisions d'utilisation de ses propres économies. Dans cette configuration, seul le Président peut décider des priorités d'utilisation du droit de tirage, dans le cadre d'un accord collectif sur des programmes d'investissement et de renouvellement de matériels, établi sur trois ou cinq ans. Votre Rapporteur considère que cette proposition mériterait d'être reprise à l'heure où le développement des activités de valorisation ne manquera pas de soulever la question de la répartition interne des redevances perçues. Elle favorise, en effet, la recherche d'un juste équilibre entre la rétribution des efforts d'une équipe universitaire et le financement de nouvelles activités, dans l'intérêt du dynamisme de l'établissement. · Valoriser la fonction de secrétaire général d'université Nommé par le ministre chargé de l'Éducation nationale, sur proposition du président, le secrétaire général est chargé de la gestion de l'université (article 59 de la loi précitée). Il joue un rôle essentiel dans la gestion quotidienne d'une université dont il suit le fonctionnement, dans tous ses aspects. Comme le Président, qui peut lui déléguer sa signature, il est amené à intervenir dans des domaines variés et complexes qui le conduisent à assumer des responsabilités croissantes. Dans son rapport, la Cour des comptes relève que le déroulement de carrière des secrétaires généraux d'université prend insuffisamment en compte cette complexité des tâches et les responsabilités qui en découlent. Le ministère précise qu'une réforme statutaire a été engagée qui apporte des éléments de réponse à cette situation. La Mission juge nécessaire de renforcer les efforts dans ce domaine, de manière urgente afin de ne pas décourager les vocations pour exercer une fonction indispensable dans les universités. Elle recommande, en particulier, d'encourager la mobilité des secrétaires généraux en autorisant le classement de dix universités hors catégorie, avec un accès à l'indice « hors échelle B », correspondant au nouvel indice terminal des administrateurs civils ainsi que celui de cinquante universités dans le groupe 1, avec accès à l'échelle A. Cette mesure permettrait d'améliorer la situation de ces personnels en leur assurant des indemnités supérieures ainsi qu'une ouverture au niveau de leurs perspectives de carrière, nécessaire pour le renouvellement de ces cadres au sein des établissements. · Clarifier la place de l'agent comptable En vertu de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, l'agent comptable peut exercer, sur décision du président, les fonctions de chef des services financiers de l'université. Dans son rapport que le fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur en 1997-1998, l'IGAEN observe que « la répartition des attributions comptables et financières entre un ou deux responsables est également hétérogène. Les deux solutions - regroupement des deux fonctions sous une seule responsabilité ou séparation - peuvent paraître aussi satisfaisantes l'une que l'autre, selon les personnes, les circonstances ou les structures, sans qu'il soit possible de dégager de principe d'organisation a priori plus favorable ». Pour sa part, l'Agence de modernisation des universités considère qu'il est nécessaire de distinguer, d'une part, la fonction financière qui porte sur les recouvrements, le conseil juridique (projets de contrats et de conventions), l'information de l'ordonnateur et la rédaction d'un rapport financier annuel conjoint ; d'autre part, la fonction comptable qui doit appréhender la préparation et le suivi du budget, le contrôle de gestion (suivi des ouvertures de crédits, des contrats de recherche, de l'évolution de la trésorerie) et la passation de marchés afin de favoriser une gestion économique des marchés. Cette identification des tâches constitue un préalable, quel que soit ensuite le choix réalisé entre cumul et séparation des fonctions. En tout état de cause, la Mission considère qu'il faut encourager le recrutement de véritables gestionnaires en qualité de chefs des services financiers. Si la possibilité de cumuler les fonctions d'agent comptable et de chef de services financiers doit être appréciée au sein de chaque université, elle ne doit pas, pour autant, servir de prétexte pour considérer ces fonctions « à l'économie ». A cet égard, la Mission observe que la dualité des fonctions tend à être privilégiée par les établissements dont elle a auditionné les responsables, en raison de la complexité croissante des activités et du développement des actions de valorisation. b) Leurs compétences doivent être renforcées en matière financière La Mission a également constaté la nécessité de renforcer les compétences financières au sein des universités, action indissociable de l'effort d'identification et d'organisation des fonctions dans ce domaine. A cet égard, elle souhaite que le rapprochement qui s'est esquissé entre le ministère des finances (Direction de la comptabilité publique) et les universités pour la mise en place de formations se poursuive et aboutisse, comme cela a été évoqué, à la conclusion d'une convention. Il importe que les formations mises en place s'adressent à tous les acteurs impliqués dans la gestion budgétaire et financière des universités, c'est-à-dire aussi bien les secrétaires généraux que les agents comptables. De même, l'effort de formation engagé par l'Agence de modernisation des universités en direction des présidents d'université doit également être appuyé, en veillant à ce que l'ensemble des présidents puissent en bénéficier. 3.- UN SOUTIEN ACCRU À L'ÉLABORATION D'OUTILS DE GESTION ADAPTÉS En matière informatique, les universités disposent aujourd'hui d'un logiciel, dénommé Nabuco, dont la mise en place a accompagné la réforme du cadre budgétaire et comptable, initiée par le décret du 14 janvier 1994. L'utilisation de ce logiciel est désormais effective dans la quasi totalité des établissements après une période de démarrage assez longue et périlleuse. D'après les témoignages recueillis, ce logiciel semble constituer un bon outil, malgré certaines lacunes mises en évidence par la Cour des comptes au niveau de l'informatisation de la comptabilité analytique, de la gestion de la trésorerie, de l'analyse financière, de la gestion administrative des marchés et de la collecte de la taxe d'apprentissage. Une évaluation de la mise en place du logiciel, réalisée par l'Agence de modernisation des universités(11), montre qu'elle a été d'autant plus délicate à mener qu'elle s'est accompagnée d'un effort de restructuration et d'organisation de la fonction financière dans la plupart des établissements, qui s'est notamment traduit par « une réduction du nombre d'unités budgétaires et de centres de responsabilités avec, en corollaire, une diminution de « l'éparpillement » des budgets ». De plus, elle a permis le développement d'une véritable culture budgétaire et financière tandis que des améliorations ont été constatées au niveau de la préparation du budget ainsi que de son exécution, en matière de gestion des engagements et des recettes, notamment. La Mission insiste donc sur le fait que les carences observées en matière de gestion ne peuvent, toutes, et ne doivent donc pas systématiquement être imputées à l'informatique. Il n'en reste pas moins indispensable de corriger ces imperfections, dans le cadre de la nouvelle génération du logiciel, en cours d'élaboration. Dans cette perspective, il est nécessaire que l'Agence de modernisation dispose des moyens adaptés pour réaliser au mieux ce travail et l'accompagner de formations afin d'assurer la réception de cette nouvelle version par ses utilisateurs. A cet égard, votre Rapporteur considère que cette agence constitue une structure adaptée pour répondre au besoin de concertation entre les responsables universitaires, d'une part, et les représentants du ministère, d'autre part. Par ailleurs, d'autres outils de gestion mériteraient d'être davantage utilisés, comme le budget de gestion, par exemple, qui « présente les recettes et les dépenses par destination et retrace les objectifs de gestion correspondant aux grands axes de développement de l'établissement » (article 6 du décret du 14 janvier 1994). Comme le suggère un rapport établi par l'université Paris IX_Dauphine(12) : « le budget de gestion devrait servir de support spécifique à [une] politique de changement, tandis que le budget normal, par nature, servirait de cadre à la gestion déléguée de la « routine » opérationnelle ». Surtout, il est impératif de former les gestionnaires à la conduite d'une politique systématique de provisions (dépréciation d'actifs et provisions pour risques et charges) et d'amortissements, comme cela est abordé infra. B.- L'AUTONOMIE DOIT S'INCRIRE DANS UN CADRE CONTRACTUEL RÉNOVÉ ET OUVERT 1.- LES CONDITIONS D'ÉLABORATION DE LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉES ... La politique contractuelle est une contrepartie naturelle de l'autonomie des universités qui participent, d'après la loi du 26 janvier 1984, au service public de l'enseignement. Cadre privilégié des relations entre le ministère de l'Éducation nationale et les établissements dont il assure la tutelle, le contrat d'établissement présente l'avantage d'afficher les grandes orientations de la politique de chaque université sur une période de quatre ans. La Mission considère que l'élaboration de ces contrats doit associer des partenaires mieux identifiés et plus diversifiés tandis que leur contenu même doit accorder une plus grande place aux indicateurs de gestion. a) Les acteurs de la politique contractuelle Une première recommandation concerne l'organisation du département ministériel, chargé de l'élaboration des contrats d'établissement. L'interlocuteur des universités au ministère de l'Éducation nationale est, en principe, la Direction de l'Enseignement supérieur qui a pour mission de coordonner l'élaboration et le suivi de la politique contractuelle. Cette Direction assure, en particulier, l'exploitation des comptes financiers des établissements, ce qui pose la question de l'intervention de la Direction des Affaires financières dans le domaine de la gestion budgétaire et financière des universités. Une note de cette dernière à l'attention des membres de la Mission relève d'ailleurs que l'identification des rôles respectifs des deux directions en matière de suivi de la gestion des établissements d'enseignement supérieur est parfois délicate...De plus, si l'expertise de la Direction de la programmation et du développement reste nécessaire en matière de maintenance, il paraît préférable que la dotation correspondante, intégrée dans les contrats, relève de la compétence de la Direction de l'enseignement supérieur. Il serait donc souhaitable de clarifier le découpage des directions au sein du Ministère dans ce domaine. Du côté des universités, la détermination des priorités inscrites dans le contrat est de la compétence du conseil d'administration de chaque établissement. Toutefois, une coordination est réalisée entre leurs objectifs propres et les priorités nationales, par la Conférence des présidents d'université (CPU) qui joue un rôle d'interface essentiel dans ce domaine comme sur toutes les questions relatives à l'enseignement supérieur en France. Compte tenu de ce rôle, appelé à se développer au niveau européen avec la création d'une instance similaire, M. Claude Allègre a suggéré que la Conférence désigne à sa tête, non plus un président d'université en exercice, comme c'est le cas actuellement, mais un ancien président qui puisse se consacrer entièrement à l'animation de ses travaux. Votre Rapporteur considère qu'il s'agit d'une mesure de bon sens qui pourrait être mise en _uvre à l'expiration du mandat de l'actuel président de la CPU. Enfin, dans le cadre de U3M, les investissements programmés sur la durée des prochains contrats de plan devraient être financés, à parité avec l'État, par les collectivités locales. Lors de son audition, M. Claude Allègre a estimé que les collectivités devraient donc être davantage associées à la définition de la politique contractuelle, au sein d'un groupe de travail auquel les parlementaires pourraient également participer. Si cette initiative correspond à une réalité qui la justifie pleinement, votre Rapporteur rappelle que la Cour des comptes a déploré certaines « dérives » concernant l'implantation d'antennes universitaires délocalisées qu'il importe de ne pas reproduire en fixant au préalable le cadre de la concertation engagée. Sous cette réserve, la Mission approuve la constitution d'un groupe de travail sur les orientations de la politique contractuelle, réunissant les responsables des universités, des représentants des collectivités locales ainsi que des parlementaires. Dans un premier temps, ce groupe pourrait être réuni au niveau national afin de définir les grandes orientations dans ce domaine, puis être décliné au niveau local. b) Le contenu de la politique contractuelle Un effort important a été engagé par le ministère de l'Éducation nationale pour préciser la finalité et le contenu de la politique contractuelle dans une circulaire du 22 mai 1998. L'objectif poursuivi est d'accompagner le projet de l'établissement grâce à une programmation contractuelle de l'ensemble des moyens (emplois et crédits) sur quatre ans, fondée sur les prévisions effectuées, les évaluations menées et les dotations de référence issues du système de répartition sur critères (SANREMO) et les résultats de la négociation contractuelle. Dans ce cadre, chaque établissement dispose d'une vision globale des dotations dont il disposera sur les quatre ans du contrat. Sans perdre de vue les objectifs poursuivis par chaque établissement, votre Rapporteur estime nécessaire d'affiner l'analyse des moyens affectés à leur réalisation en accordant une place plus importante aux indicateurs de gestion, y compris des indicateurs chiffrés, dans le contrat. Cet effort faciliterait l'évaluation des résultats tout en renforçant la portée du contrat. La Mission est ainsi favorable à un approfondissement de la politique contractuelle qui s'appuie sur une plus grande utilisation d'indicateurs de gestion. 2.- ... ET LES MOYENS DE SON ÉVALUATION RENFORCÉS. Au fil des auditions, il est apparu indispensable à la Mission de renforcer les moyens d'évaluation de la politique contractuelle à plusieurs niveaux. a) Au sein de l'administration centrale du ministère Les moyens d'évaluation au sein de la Direction de l'enseignement supérieur du ministère apparaissent assez dérisoires au regard des efforts engagés dans l'élaboration de la politique contractuelle et de l'intérêt que ne manqueraient pas de présenter ses résultats. Au-delà du renforcement des moyens en personnel affectés à ce travail au sein de la Direction, la Mission estime que l'Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale (IGAEN) pourrait utilement être associée à cette tâche. Certes, une telle participation ne répond pas aux missions de l'Inspection, telles qu'elles sont définies dans la loi du 26 janvier 1984 dont l'article 48 prévoit qu'elle exerce un contrôle financier sur les établissements d'enseignement supérieur. Toutefois, une modification pourrait être envisagée visant à mettre en place, au sein de l'Inspection, une cellule spécifique, distincte, dont le rôle serait d'évaluer les aspects liés à la gestion dans les contrats d'établissement, à l'issue de la période de quatre ans. Votre Rapporteur considère que l'implication de l'IGAEN pourrait favoriser une réflexion plus large sur le contenu même des contrats, dont la faiblesse des objectifs « quantifiés » est regrettable. Les conclusions de l'Inspection pourraient, ensuite, être exploitées par le Comité national d'évaluation (CNE), dont le rôle est examiné infra. Dans le prolongement des conclusions de la Cour des comptes, la Mission est favorable à un renforcement du rôle des rectorats en matière de contrôle budgétaire des universités. La Mission estime que ce renforcement doit non seulement porter sur les moyens du contrôle de légalité mais aussi, au-delà de l'article 46 de la loi du 26 janvier 1984 qui limite l'intervention du chancelier à cette fonction, sur le suivi budgétaire des établissements. A cet égard, elle approuve l'initiative, évoquée par M. Claude Allègre lors de son audition, consistant à désigner un vice-chancelier dans les rectorats des grandes villes et recommande sa généralisation. Chaque année, l'examen des crédits de l'enseignement supérieur est une période propice à l'analyse des résultats des politiques menées dans ce domaine. Votre Rapporteur considère que les informations transmises en matière d'évaluation de la politique contractuelle mériteraient d'être étoffées. Certes, le Parlement est destinataire des travaux réalisés par l'Inspection générale ainsi que du Comité national d'évaluation, dont la qualité est indéniable. Malgré leur grande richesse, ces études ne permettent cependant pas de disposer d'une vision globale des résultats de la politique contractuelle, dont l'évaluation n'est pas leur objet : dans un cas, les enquêtes portent, en effet, sur des établissements particuliers, de manière ponctuelle ; dans l'autre, elles s'intéressent à une dimension plus pédagogique que budgétaire. La Mission souhaite donc qu'une évaluation de chacune des vagues successives de contrats soit adressée au Parlement afin de permettre une meilleure appréciation de leurs résultats, à l'issue de la période de quatre ans. Cette évaluation pourrait être réalisée par le Comité national d'évaluation (CNE) dont les missions mériteraient d'être précisées. Comme cela a été évoqué plus haut, le Comité pourrait, dans ce cadre, s'appuyer sur les évaluations effectuées par l'Inspection générale dont l'expertise financière doit être mieux utilisée. C.- AFFIRMER L'AUTONOMIE FACE À DE NOUVEAUX ENJEUX 1.- LES INVESTISSEMENTS PROGRAMMÉS DOIVENT ÊTRE OPTIMISÉS L'Inspection générale, comme la Cour des comptes, ont mis en exergue une pratique très irrégulière des provisions et des amortissements au sein des universités. Si des améliorations sont perceptibles dans ce domaine, on observe, cependant, que seulement une université sur deux mène aujourd'hui une politique d'amortissements, ce qui représente un montant d'environ 350 millions de francs, d'après le ministère chargé de l'Enseignement supérieur. Cette pratique insuffisante des amortissements s'explique, en partie, par le fait que le patrimoine immobilier n'est pas totalement comptabilisé dans le compte financier. Or, l'entretien du patrimoine suppose, en principe, que le montant investi chaque année soit au moins égal à celui de la dotation aux amortissements. De plus, le lancement du plan U3M rend indispensable une programmation pluriannuelle des investissements et ce, d'autant, que les universités souhaitent de plus en plus fréquemment assurer la maîtrise d'ouvrage des opérations engagées à leur profit, comme la loi n° 90-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation leur en offre la possibilité. Dans ces conditions, la Mission considère que l'établissement d'un inventaire exhaustif du patrimoine immobilier des universités est une nécessité et pourrait être réalisé à l'occasion du recensement des opérations qui seront financées dans le cadre du plan U3M. Lors de son audition, M. Michel Garnier, Directeur de la programmation et du développement au ministère, a estimé que la mise en _uvre d'une politique d'amortissement par l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur représenterait un montant global de 14 milliards de francs (13). Comparant cet ordre de grandeur avec le montant actuel des crédits, il a indiqué qu'« il y a un facteur dix entre les besoins et les dotations accordées ». Consciente de l'ampleur des besoins dans ce domaine, la Mission n'en considère pas moins que la mise en place d'une politique systématique d'amortissements reste nécessaire, au sein de chaque université. Enfin, compte tenu de l'importance des investissements envisagés, elle souhaite que le Parlement soit informé de leur taux d'exécution, chaque année, au moment de la discussion budgétaire. 2.- TOUTE INCERTITUDE SUR LES CONDITIONS D'EXERCICE D'ACTIVITÉS GÉNÉRATRICES DE RESSOURCES DOIT ÊTRE RAPIDEMENT LEVÉE La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche place les universités au c_ur de problématiques nouvelles. Alors que les notions de valorisation de la recherche, de transfert de technologie ou d'incubateurs étaient, encore récemment, peu usitées, elles deviennent désormais de quasi lieux communs dans le positionnement des établissements. Cette loi offre, en particulier, la possibilité aux établissements d'enseignement supérieur de créer des incubateurs, structures d'accueil et d'accompagnement des projets de création d'entreprise, ainsi que des services d'activités industrielles et commerciales (SAIC). Cette dernière possibilité constitue une avancée indéniable qui répond, en partie, à la critique du manque de flexibilité des règles budgétaires, juridiques et comptables des établissements publics et vise à donner aux universités, la maîtrise de leur politique de valorisation. Toutefois, la mise en place effective des SAIC soulève une série d'interrogations, sur lesquelles la Mission d'évaluation et de contrôle souhaite appeler l'attention. a) La mobilisation des universités en faveur des activités de valorisation de la recherche doit être appuyée Les SAIC ne peuvent être efficaces que s'ils disposent d'un personnel qualifié en nombre suffisant. Comme le rappelle un document(14) de la Conférence des présidents d'université (CPU) sur la valorisation, les personnels des SAIC seront, en effet, appelés à intervenir en tant qu'interface avec des partenaires extérieurs tels que les entreprises mais aussi pour la gestion de la recherche partenariale et l'utilisation de ses résultats dans l'industrie ainsi qu'éventuellement, pour la gestion d'un incubateur. Une mobilisation forte des établissements est donc indispensable, qui suppose une claire prise de conscience des implications de la mise en place d'un SAIC. Les compétences exigées ne sont cependant pas disponibles partout tandis que les universités ne sont pas toujours en mesure de s'en doter. La Mission recommande donc de poursuivre les actions d'information et de sensibilisation relatives aux enjeux de la valorisation de la recherche. Elle insiste également sur la nécessité de renforcer les équipes dédiées aux activités de valorisation au sein des universités. b) Une clarification rapide du cadre budgétaire et fiscal est indispensable Les SAIC ont pour vocation de regrouper les activités effectuées par les universités à titre onéreux et supposant une contrepartie financière. Peuvent ainsi y être intégrées les prestations de recherche mais aussi les activités éditoriales ou encore celles liées à la formation continue. Comme le note le mémento précité de la CPU, ces activités ont pour « dénominateur commun (...) la mise en _uvre de relations avec des partenaires extérieurs à l'établissement ». Cependant, si le périmètre des SAIC permet de distinguer nettement les opérations rattachées à l'accomplissement d'une mission de service public de celles à caractère commercial, il suscite des interrogations sur les opérations à la marge de ces deux sphères. C'est le cas notamment de la formation continue qui contribue à la mission de service public des universités en permettant la délivrance de diplômes d'État, tout en se situant aux frontières du secteur concurrentiel. Si elle est actuellement exonérée de TVA, elle est, en revanche, assujettie à l'impôt sur les sociétés et à la taxe professionnelle. Son intégration dans le champ des SAIC aurait pour conséquence son assujettissement aux impôts commerciaux comme le précisent les termes du moratoire décidé par M. Christian Sautter, lors du colloque de Bercy : « Dans l'immédiat et pour tenir compte de l'inadéquation du cadre actuel (...) [j'ai demandé] à mes services d'abandonner toutes les procédures de redressement en cours sous réserve, bien entendu, que les activités industrielles et commerciales de vos établissements soient soumises aux impôts commerciaux dès l'entrée en vigueur de cette loi [loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche] ». Un groupe de travail a été mis en place sur cette question, réunissant les directions concernées des ministères chargés des finances et de l'enseignement supérieur, qui doit rendre ses conclusions en septembre 2000. Favorable à l'effort de clarification engagé, votre Rapporteur estime cependant que l'intégration de la formation continue dans les SAIC ne s'impose pas dans la mesure où elle joue un plus grand rôle dans le champ du service public de l'enseignement que dans celui de la concurrence et où il importe de mettre en place rapidement un cadre clair pour les activités de valorisation de la recherche. Sur ce dernier point, il paraît plus urgent d'aider les universités à se doter d'outils adaptés pour déterminer les coûts réels de ces activités afin de parvenir à une juste tarification des prestations qu'elles proposent. De plus, des précisions s'avèrent nécessaires sur les règles budgétaires et comptables qui leur sont applicables. M. Pierre-Louis Mariel, adjoint au Directeur général de la comptabilité publique a indiqué à la Mission que la mise en place de SAIC ne nécessite pas une modification du décret du 14 janvier 1994 dans la mesure où leur budget peut être géré dans le cadre d'un budget annexe de l'établissement. Cette possibilité existe déjà pour la gestion des activités de formation continue, pour lesquelles l'ensemble des prévisions de recettes et de dépenses est récapitulé dans « un état présenté en équilibre réel, annexé au budget de l'établissement et soumis à l'approbation du conseil d'administration qui se prononce, par ailleurs, sur le compte financier de la formation continue relatif à l'exercice précédent. » (art. 9 du décret du 18 octobre 1985(15)). Il n'en demeure pas moins que ce cadre doit être clairement fixé, tout en veillant à conserver la souplesse de gestion que le Législateur a souhaité instituer lors de l'adoption de la loi du 12 juillet 1999 ainsi que la marge d'autonomie des établissements dans l'organisation des SAIC. Des précisions complémentaires doivent, par ailleurs, être apportées sur les relations des SAIC avec les unités de recherche au sein des universités. En outre, il paraît souhaitable de favoriser la constitution d'un seul service par établissement afin de préserver la conduite d'une politique d'établissement dans ce domaine et éviter le risque d'un retour aux pratiques antérieures de gestion par chacune des composantes. Il convient, en effet, de ne pas perdre de vue l'un des objectifs de la loi du 12 juillet 1999 qui était de « réintégrer dans le giron de l'université, des gestions actuellement parallèles, dans le cadre d'associations ou de sociétés »(16). Lors de son audition par la Mission, M. Claude Allègre a indiqué que des décrets d'application interviendront sur ces sujets d'ici la fin de l'année 2000. Une parution rapide des décrets d'application de la loi sur l'innovation et la recherche est indispensable afin de clarifier le cadre budgétaire et comptable de la gestion des SAIC ainsi que leur régime fiscal, sans qu'il paraisse nécessaire d'y intégrer la formation continue dispensée par les universités. EXAMEN EN COMMISSION La Commission des finances a examiné, au cours de sa séance du mercredi 3 mai 2000, en application de l'article 145 du Règlement, les conclusions de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) présentées par M. Alain Claeys sur la modernisation de la gestion des universités. M. Alain Claeys, rapporteur, rappelant que les principales propositions de ce rapport avaient déjà été débattues au sein de la Mission a insisté sur l'esprit dans lequel elles ont été conçues ainsi que sur leur contenu. Il a, tout d'abord, évoqué un premier mouvement de surprise des membres de la Mission qui ont été tentés de conclure, sur le fondement du dernier rapport de la Cour des comptes, à une quasi absence de gestion au sein des universités. Toutefois, l'analyse de la Cour porte sur la période 1994-1997 et les auditions réalisées ont permis de constater une réelle évolution des mentalités et certaines améliorations dans la gestion de ces établissements. Ce constat « en deux étapes » fait l'objet de la première partie du rapport, qui n'élude pas certaines lacunes ou défaillances mais les restitue dans leur contexte. C'est pourquoi, le rapport n'adopte volontairement pas un ton polémique. Il importe, désormais, de s'intéresser aux défis auxquels les universités doivent faire face, qu'il s'agisse des activités de valorisation de la recherche, de la formation continue ou des investissements programmés dans le cadre du plan U3M, qui met en jeu des sommes considérables. Le Rapporteur a donc jugé préférable d'insister sur les principes fondamentaux sur lesquels repose le système français d'enseignement supérieur, l'objectif de la Mission d'évaluation et de contrôle n'étant pas de bouleverser son architecture actuelle mais, au contraire, de la conforter en la modernisant. Contrairement à ses homologues anglo-saxonnes notamment, l'université française participe au service public de l'enseignement. A ce titre, il convient de garantir une égalité de traitement sur l'ensemble du territoire, ce qui n'exclut pas la possibilité de « pôles d'excellence » dans certaines disciplines. En d'autres termes, l'autonomie des universités doit s'inscrire dans le cadre d'une citoyenneté réaffirmée. M. Alain Claeys a suggéré que les propositions du rapport soient adressées au ministère chargé de l'Enseignement supérieur ainsi qu'à la Conférence des présidents d'université, afin de recueillir leur sentiment et demander une évaluation des mesures qui auront été prises en conséquence. Un débat pourra ainsi être engagé au moment de la discussion budgétaire, permettant d'en apprécier la portée. Puis, le Rapporteur a présenté le contenu de ces propositions, qui s'organisent autour de trois idées principales. En premier lieu, il a insisté sur la nécessité de donner aux universités les moyens d'assumer pleinement leur autonomie afin que ces dernières puissent faire preuve d'innovation et répondre aux attentes qu'elles suscitent dans un environnement en rapide mutation. Dans cette perspective, il convient de procéder à une plus large déconcentration des moyens alloués aux universités, au niveau du recrutement de certaines catégories de personnel de l'administration scolaire et universitaire. Il faut également reprendre une suggestion faite dans un précédent rapport sur l'accueil des étudiants étrangers visant à attribuer aux universités un contingent de bourses destinées à cet accueil ainsi que les crédits correspondants. Il importe, ensuite, de favoriser la constitution d'un pôle financier cohérent au sein des universités. A cette fin, le rapport propose de : _ renforcer l'autorité du Président en lui permettant de prétendre à un renouvellement de son mandat et de décider de l'utilisation des réserves de l'établissement dans un système reposant sur la reconnaissance d'un droit de tirage aux différents directeurs de composantes ; _ valoriser la fonction de secrétaire général, selon des modalités décrites dans le rapport ; _ encourager la séparation des fonctions d'agent comptable et de chef des services financiers, compte tenu de la complexité croissante des tâches dans ce domaine. Ces mesures devront s'accompagner d'un effort de formation, tout à fait indispensable pour clarifier les fonctions financières. Enfin, il est nécessaire d'encourager une meilleure utilisation de certains outils de gestion, mal exploités à l'heure actuelle ainsi que leur adaptation, dans le domaine informatique en particulier. En second lieu, M. Alain Claeys a abordé la politique contractuelle entre l'État et les universités qui constitue, selon lui, la contrepartie naturelle d'une autonomie renforcée, ce qui milite en faveur d'une amélioration de son contenu et de son évaluation. D'une part, l'élaboration de la politique contractuelle doit faire appel à des partenaires mieux identifiés et plus diversifiés. S'agissant de la Conférence des Présidents d'université, il est souhaitable qu'elle soit présidée par un ancien président et non par un président en exercice, comme c'est le cas aujourd'hui. Il est également proposé de recourir à davantage d'indicateurs de gestion dans les contrats d'établissement. Le rapport reprend une proposition, formulée par M. Claude Allègre lors de son audition, visant à mettre en place un groupe de travail sur les orientations de la politique contractuelle, qui réunirait des responsables universitaires, des représentants des collectivités locales ainsi que des parlementaires, au niveau national pour commencer. En ce qui concerne l'évaluation, il a recommandé de mieux utiliser les travaux du Comité national d'évaluation, dont les missions mériteraient d'être précisées. De plus, l'Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale, qui dispose d'une forte capacité d'expertise en matière de gestion, pourrait être utilement associée à ce travail tandis que le rôle des rectorats en matière de suivi budgétaire devrait être renforcé, grâce à l'institution d'un vice-chancelier dans les rectorats des grandes villes. Enfin, une évaluation de chacune des vagues successives de contrats, adressée au Parlement, est souhaitable. En troisième lieu, le Rapporteur a insisté sur les nouvelles problématiques auxquelles sont aujourd'hui confrontées les universités, en particulier les activités de valorisation de la recherche ainsi que de la formation continue. Sur ce point, une parution rapide des décrets d'application de la loi sur l'innovation et la recherche est souhaitable pour la mise en place de services d'activités industrielles et commerciales (SAIC) au sein des universités. Pour autant, la formation continue ne doit pas être intégrée dans le c | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
