N^° 1803

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 septembre 1999.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾

sur

les moyens des services des visas,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Yves Tavernier,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Ministères et Secrétariats d'État

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : LE CADRE JURIDIQUE DE LA POLITIQUE
DES VISAS : DES ARABESQUES DANS UN JARDIN À LA FRANÇAISE 11

I.- LA LÉGISLATION SUR L'ENTRÉE DES ÉTRANGERS EN FRANCE 11

A.- LA NATURE ET LES FONCTIONS DU VISA 12

B.- LE RÉGIME INTERNATIONAL DES VISAS 13

1.- Les conventions multilatérales 13

2.- Les accords bilatéraux 15

C.- LE DROIT COMMUNAUTAIRE 17

1.- La réglementation de l'entrée dans l'« espace Schengen » 17

a) La mise en place d'une politique commune en matière d'entrée des étrangers sur le territoire européen 18

b) Le régime de l'entrée des étrangers sur le territoire européen 21

2.- L'entrée de la politique des visas dans le « premier pilier » 24

D.- LES RÈGLES D'ORIGINE NATIONALE 26

1.- Les visas, matière insaisissable en droit français 26

a) Une matière fugace 26

b) Une matière confidentielle 27

2.- Les autorités compétentes : l'organisation administrative

de la délivrance des visas 28

a) Une administration centrale squelettique 28

b) Des services déconcentrés dispersés 30

c) Les relations avec les autres ministères 32

3.- La procédure de délivrance 33

4.- Un contrôle juridictionnel restreint 34

II.- LA RÉFORME DE 1998 36

A.- UNE NOUVELLE POLITIQUE 36

1.- Ouvrir 36

2.- Choisir 37

B.- UNE ÉVOLUTION LÉGISLATIVE IMPORTANTE 38

1.- Les propositions du rapport « Weil » sur l'entrée des étrangers
en France 38

2.- Les débats et leur aboutissement législatif 39

3.- Les catégories particulières 41

a) Les scientifiques 42

b) Les étudiants 43

c) Les bénéficiaires du regroupement familial 44

C.- LES DIFFICULTÉS D'APPLICATION 45

1.- Des risques contentieux 45

2.- Des lourdeurs de gestion 49

DEUXIÈME PARTIE : LE SERVICE DES VISAS : LE PLUS PAUVRE
DES PARENTS PAUVRES 51

I.- UN BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES EN « PEAU DE CHAGRIN » 52

II.- DES SITUATIONS TRÈS CONTRASTÉES SELON LES CONSULATS 53

A.- UN PAYSAGE CONSULAIRE MARQUÉ PAR LA DIVERSITÉ 53

B.- DES NIVEAUX D'ACTIVITÉ TRÈS VARIABLES 55

1. - Une tendance générale à la hausse 56

2.- Une complexité croissante 58

3.- Des variations géographiques 59

III.- UN CONSTAT GÉNÉRAL D'INSUFFISANCE 63

A.- UN PERSONNEL NÉGLIGÉ 63

B.- DES CONDITIONS D'ACCUEIL DES DEMANDEURS À REVOIR 66

C.- CE QU'IL CONVIENT D'ÉVITER 67

TROISIÈME PARTIE : LES SERVICES DES VISAS EN CHINE, EN ALGÉRIE ET AU MALI 69

I.- L'EXEMPLE CHINOIS 69

A.- LA SITUATION EN CHINE POPULAIRE 70

1.- La problématique chinoise 70

a) Un pays en développement 70

b) L'existence d'un « risque migratoire » évident 71

2.- Une activité des services des visas en forte croissance 74

3.- Pékin : un service des visas surchargé 77

a) Une activité en constante augmentation et de plus en plus complexe 77

b) Le problème des étudiants chinois 81

c) Des moyens inadaptés 84

d) Les exemples britannique et allemand 87

e) L'engagement d'une concertation européenne 91

4.- Shanghai et Canton : les « têtes de pont » de la nouvelle Chine 92

a) Les consulats de France 92

b) Les expériences britannique et allemande 95

5.- Wuhan : une structure souple et adaptée 96

B.- LA RÉGION ADMINISTRATIVE SPÉCIALE DE HONG-KONG 98

1.- Un contexte mouvant 98

2.- Des titres de voyages multiples 99

3.- Un consulat performant 100

C.- TAIPEI : UNE SITUATION INÉDITE 102

1.- Un régime particulier 102

2.- Un service des visas sous-doté en personnel 104

3.- Les représentations britannique et allemande 106

II.- L'EXCEPTION ALGÉRIENNE 107

A.- UNE ÉVOLUTION HEURTÉE 107

B.- DES PROCÉDURES PARTICULIÈRES 108

C.- UN NIVEAU D'ACTIVITÉ CONSIDÉRABLE ET DES MOYENS TRÈS IMPORTANTS 109

III.- LE CAS MALIEN 113

A.- LA PROBLÉMATIQUE MALIENNE 114

B.- UNE PÉNURIE DE MOYENS 115

1.- Une activité croissante 115

2.- Des moyens faibles 116

QUATRIÈME PARTIE : PROPOSITIONS POUR RÉNOVER LA VITRINE

DE LA FRANCE 117

I.- UN PERSONNEL PLUS NOMBREUX ET QUALIFIÉ 117

A.- RENFORCER LES EFFECTIFS ET L'ENCADREMENT DES SERVICES DES VISAS 117

B.- MULTIPLIER LES SESSIONS DE FORMATION 118

C.- GARANTIR LA SÉCURITÉ 119

II.- DES MOYENS MATÉRIELS DÉCENTS 119

A.- ASSURER UN FINANCEMENT ADAPTÉ DES SERVICES DES VISAS 119

B.- ÉQUIPER LES POSTES « À RISQUE » D'UN MATÉRIEL DE DÉTECTION DES FAUX DOCUMENTS 126

C.- METTRE EN VALEUR LES ESPACES D'ACCUEIL DES DEMANDEURS 127

III.- DES PROCÉDURES MODULABLES 127

A.- CRÉER UN GUICHET « VISAS SCHENGEN » UNIQUE 127

B.- POURSUIVRE L'UNIFORMISATION DES FORMULAIRES DEMANDÉS PAR LES PAYS « SCHENGEN » 128

C.- SUPPRIMER LE DROIT DE TIMBRE SUR LES REQUÊTES ADRESSÉES DE L'ÉTRANGER À L'ENCONTRE DE DÉCISIONS DE REFUS DE VISAS 128

IV.- UNE ÉVALUATION PLUS SOUTENUE 129

V.- RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS 130

EXAMEN EN COMMISSION 131

ANNEXES 133

INTRODUCTION

Le consulat est, à l'évidence, le parent pauvre des services extérieurs de la France. Les ambassades disposent de locaux parfois prestigieux, généralement accueillants. Les services extérieurs de la direction des relations économiques extérieures ou de l'Agence française de développement bénéficient, grâce à leurs relations privilégiées avec le ministère chargé de l'économie et des finances, d'un confort de bon aloi.

Le consulat, c'est l'intendance au service des particuliers. Or, l'intendance est rarement valorisée. Le rapport entre, d'une part, l'ampleur et la complexité des tâches qui lui sont confiées et, d'autre part, la modicité des moyens qui lui sont accordés est largement reconnu.

Les affaires consulaires apparaissent comme un impressionnant « fourre-tout » dont chaque élément doit être traité par un spécialiste chevronné.

Le consulat doit pouvoir fournir à nos ressortissants à l'étranger les services auxquels tout citoyen, utilisateur des services publics français, a le droit de prétendre. Ainsi, il est tour à tour maire, préfet, notaire... Il doit, pour remplir sa mission, assimiler les lois, règlements, circulaires... correspondant à ses différentes fonctions.

Il est « la roue de secours », le « port du salut » pour le touriste français en difficulté à l'étranger. Il accueille, aide, conseille les victimes de vols ou les accidentés. Il intervient dans les différends qui peuvent opposer l'un de nos concitoyens aux autorités du pays. En toute circonstance, il doit se révéler bon juriste, bonne assistante sociale et bon psychologue !

L'activité consulaire est à double face. Partenaire administratif des Français, le consulat est également l'interlocuteur obligé des étrangers en relation avec la France. Son action est fondée sur les conventions internationales et plus particulièrement sur la convention de Vienne du 24 avril 1963. Elle repose également sur un grand nombre de conventions bilatérales, notamment dans les domaines de l'assistance judiciaire, fiscale, de l'extradition...

Au c_ur de ces missions, se trouve la délivrance des visas. L'accueil des étrangers qui souhaitent séjourner en France, l'attribution ou la non-attribution des visas font du consulat la vitrine de la France. Le premier contact avec notre pays se fait dans ses locaux. Là, l'étudiant côtoie le commerçant, l'industriel, l'intellectuel ou le simple touriste.

La qualité de la réception forge l'image de la France dans l'esprit des étrangers. Elle renforce ou elle affaiblit le travail de nos diplomates, de nos postes de coopération et de nos services d'expansion économique.

Administration considérée comme subalterne, le consulat remplit pourtant un rôle essentiel qui devrait être revalorisé dans la hiérarchie des services extérieurs du ministère des affaires étrangères.

On est loin du compte. Les consulats bénéficient rarement de locaux adaptés à leur fonction (exiguïté et vétusté) même si un effort important est entrepris depuis quelques années.

Mais surtout, ils disposent d'un personnel peu nombreux, insuffisamment qualifié et pour partie mal payé.

Le ministère des affaires étrangères a conscience de cette situation et il souhaite naturellement qu'elle s'améliore. Il se heurte au scepticisme du ministère chargé de l'économie et des finances qui juge les moyens suffisants mais mal employés. Selon lui, les problèmes d'effectifs pourraient être réglés par un redéploiement des personnels des consulats dont l'utilité a disparu (au sein des pays de l'Union européenne) vers ceux qui _uvrent dans les pays considérés comme sensibles. Il ne méconnaît pas les problèmes matériels, notamment immobilier, mais il estime qu'une meilleure gestion permettrait de mieux régler les difficultés.

Le dialogue est d'autant plus délicat qu'il se heurte à une différence de culture et de sensibilité entre les deux ministères. Le Quai d'Orsay reproche au ministère des finances sa méconnaissance des enjeux politiques et des réalités du terrain. Ce dernier soupçonne le corps diplomatique d'être trop « laxiste » en matière de gestion de l'argent public.

Il est vrai que la France possède des consulats généraux dans un certain nombre de grandes capitales à la différence des Allemands ou des Britanniques. L'importance de notre réseau s'explique en grande partie par la densité de nos représentations dans les pays sensibles du Maghreb et de l'Afrique francophone où nos partenaires sont peu implantés.

Il est légitime de nous interroger sur la pertinence de nos 113 postes consulaires, complétant les 116 sections consulaires de nos ambassades, comme il est légitime de nous interroger sur l'utilité des 165 postes commerciaux établis dans 118 pays de la direction des relations économiques extérieures du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

La défense du statut international de la France, le combat pour la francophonie et la volonté d'assurer à nos compatriotes une protection de qualité constituent des objectifs et des valeurs aussi essentiels que la promotion de nos intérêts économiques et commerciaux à l'étranger.

C'est pourquoi, rapporteur spécial du budget des affaires étrangères de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, j'ai décidé de conduire une mission d'information sur le sujet.

Ne pouvant pas traiter tous les aspects des activités consulaires, j'ai choisi de limiter l'étude au service le plus sensible, celui des visas. Il constitue en effet une bonne illustration des contradictions de la politique suivie dans la conduite des affaires consulaires :

· faiblesse des effectifs : en 1998, 494 agents (en équivalent temps plein) ont traité près de 2.500.000 demandes de visas, soit un ratio moyen de 5.000 dossiers par an ;

· évolution de la charge de travail : elle a augmenté de 18 % entre 1997 et 1998.

· manque de professionnalisation du personnel : les trois quarts des agents affectés dans les services des visas sont des recrutés locaux, dont près d'un tiers de nationalité étrangère. Seuls quelques postes disposent d'un agent d'encadrement de catégorie B ;

· complexité de la réglementation à mettre en _uvre dans le cadre de l'accord de Schengen ⁽¹⁾ et de sa convention d'application ⁽²⁾ ;

· enfin, contradiction entre la faiblesse des moyens attribués au service et l'importance des recettes qu'il génère et qui, si elles lui étaient affectées, lui permettraient de répondre à ses missions. Le cumul des recettes liées à la délivrance des visas pour 176 postes (sur 228) s'est élevé en 1998 à 287 millions de francs, soit 574.000 francs par agent.

Rattachés naturellement au ministère des affaires étrangères, les services des visas des consulats de France agissent dans des domaines qui intéressent directement d'autres ministères : l'intérieur, les affaires sociales, la défense et les finances.

La mission a donc consisté, dans un premier temps, à entendre les fonctionnaires compétents de toutes les administrations centrales concernées. Nous avons décidé, dans un deuxième temps, de conduire une enquête sur le terrain pour mieux appréhender la réalité.

Nous avons choisi de visiter tous les consulats de France en Chine : Pékin, Shanghai, Wuhan, Canton, Hong-Kong. Nous avons prolongé nos investigations à Taipei.

Le choix de la Chine s'explique par une double considération. C'est un très grand pays, disposant d'un poids politique majeur et c'est, en même temps, un pays sensible d'où part, pour la France, une immigration clandestine ancienne et non négligeable.

Le problème des visas est donc un élément important et significatif des relations avec ce pays.

Parallèlement à l'enquête menée dans nos consulats, nous avons poursuivi nos investigations auprès des consulats allemands et britanniques. Il est nous apparu utile de connaître leurs procédures, leur appréciation du terrain et leur manière d'adapter les premières à la seconde.

Par ailleurs, nous avons retenu le consulat français à Bamako. Le Mali est l'un des pays de l'Afrique subsaharienne francophone qui entretient des liens étroits avec la France. L'immigration clandestine est l'un des problèmes majeurs dans les relations entre les deux pays. Il était donc utile d'observer le fonctionnement du consulat dans son activité de délivrance des visas.

Enfin, l'examen du cas de la délivrance des visas aux ressortissants algériens permettra d'étudier un exemple extrême, compte tenu de la masse des demandes et des conditions particulières de travail des agents.

Le dossier est ici particulièrement politique. Le nombre de visas délivrés par la France aux Algériens a considérablement évolué en fonction de la situation. De 900.000 avant les attentats de 1994, il est tombé à moins de 50.000 en 1996, pour progresser, selon les prévisions, aux environs de 200.000 en 1999. Il n'est donc pas étonnant que l'essentiel des questions écrites et orales portant sur le problème des visas, posés par les députés français à l'Assemblée nationale au cours des deux dernières années, aient concerné l'Algérie.

PREMIÈRE PARTIE

LE CADRE JURIDIQUE DE LA POLITIQUE DES VISAS : DES ARABESQUES DANS UN JARDIN À LA FRANÇAISE

Comme un jardin à la française, la législation réglementant l'entrée des étrangers sur le territoire national est conçue et aménagée a priori, selon des règles strictes, sans référence aux lois naturelles. Elle est construite, en effet, pour faire face à des flux difficiles à saisir, en mutation permanente. En conséquence, elle est en constante évolution, doit s'adapter continûment aux transformations de ces flux.

Comme un jardin à la française, l'espace créé par l'accord de Schengen et sa convention d'application est un espace clos, délimité par un mur.

En outre, cette législation est composée d'autant de parterres qu'il y a de catégories de demandeurs, d'autant de massifs qu'il existe de pays. À l'intérieur de chaque unité, les variations sont infinies. Chaque demande de visa est particulière, la méthode utilisée pour juger son bien-fondé aussi incertaine que la course des entrelacs végétaux composant un parterre.

Comme un jardin, la matière des visas vit. Elle s'adapte à chaque nouvelle inflexion de la politique de l'immigration, comme le montre la réforme de 1998, à la situation de chaque pays, à chaque catégorie de demandeurs.

I.- LA LÉGISLATION SUR L'ENTRÉE DES ÉTRANGERS EN FRANCE

Le développement des communications et l'essor industriel entraînent, dès le début du XIX^ème siècle, d'importants mouvements de population qui conduisent les autorités françaises à légiférer dans le domaine des étrangers. Ainsi, la loi de 1832 autorise les consuls « dans tous les cas où les usages du pays dans lequel ils sont établis n'y font pas obstacle, à délivrer des passeports pour la France aux étrangers qui leur en demanderont » et à viser « les passeports délivrés pour la France à des sujets étrangers, par des autorités étrangères, lorsque ces passeports leur paraîtront expédiés dans les formes régulières ».

Mais l'obligation du visa pose des problèmes pratiques, notamment dans les régions frontalières où la main-d'_uvre, tant agricole qu'industrielle, est très mobile et le commerce transfrontalier intense. En conséquence, la France conclut, essentiellement avec des pays frontaliers, des accords de dispense de visa ⁽³⁾.

Après la première guerre mondiale, l'accroissement des déplacements conduit les États membres de la Société des Nations (SDN) à tenter de supprimer l'obligation de visa dans le cadre d'une négociation internationale, interrompue par l'évolution politique en Europe. Ce n'est qu'après la seconde guerre mondiale que l'entrée des étrangers en France est réglementée de façon précise et que se met en place un vaste système de conventions et d'accords encadrant et facilitant la circulation des peuples entre les États.

A.- LA NATURE ET LES FONCTIONS DU VISA

Dans un contexte juridique qui prévoit le contrôle des étrangers lors du franchissement de la frontière, le visa apparaît à la fois comme une formalité supplémentaire, effectuée hors de France, et, paradoxalement, comme une facilité.

Il s'agit d'une formalité supplémentaire, car seules les personnes qui en sont titulaires peuvent prétendre à l'entrée en France : la non-possession d'un visa est un motif suffisant de refoulement. Le visa constitue également une facilité car il permet, d'un part, à l'étranger de s'assurer que ses documents peuvent être reçus par les autorités du pays où il se rend et donc d'éviter, sauf cas exceptionnel, un refoulement à la frontière, et, d'autre part, d'accélérer les formalités auxquelles il est inévitablement soumis lors du franchissement de la frontière.

Les fonctions du visa ne se limitent pas à l'entrée sur le territoire. En France, il a également valeur de titre de séjour pendant sa durée de validité, dispensant son titulaire de carte de séjour préfectorale dans la limite de trois mois après l'entrée en France. Le « visa Schengen », délivré par un partenaire de la France n'a pas cette valeur, leur titulaire étant soumis à une « déclaration d'entrée sur le territoire » ⁽⁴⁾.

Le visa sert à assurer la préservation de l'ordre public, de la sécurité publique et de la santé publique. Il peut répondre à des considérations de relations internationales. Il permet, dans la lutte contre l'immigration clandestine, à l'autorité diplomatique et consulaire d'apprécier, avant que l'étranger ne se présente à la frontière, s'il constitue un risque de se maintenir illégalement en France à l'issue de la durée du séjour qui pourrait lui être accordée. Il répond au souci d'éviter que des étrangers ne deviennent à l'occasion de leur séjour en France, une charge, non assumée préalablement, pour les finances publiques ⁽⁵⁾. Il offre la possibilité de contrôler la qualité d'une personne pouvant se prévaloir de certaines dispositions relatives à l'entrée en France ou au séjour : il atteste ainsi que l'étranger a satisfait certaines vérifications. Enfin, il ouvre la voie à la réciprocité, afin d'obtenir, pour les ressortissants français, des avantages similaires. Il permet subsidiairement de connaître les mouvements des étrangers se rendant en France (voir circulaire du 23 mars 1995).

Les textes internationaux sont relativement nombreux. Mais leur ordonnancement est délicat, d'autant plus qu'ils se superposent parfois. Des textes communautaires (voir infra C) s'appliquent sans transposition, d'autres nécessitent une transposition en droit interne, l'accord de Schengen n'a pas conduit à la renégociation automatique des accords bilatéraux antérieurs. Quant aux accords bilatéraux, lorsqu'ils sont publiés, ils sont parfois complétés par des décisions unilatérales qui, elles, ne le sont pas.

Enfin, plusieurs espaces, qui se recouvrent partiellement, relèvent de textes distincts : le territoire couvert par les traités européens, l'« espace Schengen », la France métropolitaine, les départements, les départements d'outre-mer, les territoires d'outre-mer, ou encore les collectivités territoriales d'outre-mer.

B.- LE RÉGIME INTERNATIONAL DES VISAS

1.- LES CONVENTIONS MULTILATÉRALES

Votre Rapporteur souhaiterait limiter son propos à trois grands accords pour en relever les éléments les plus significatifs : la convention signée dans le cadre du Conseil de l'Europe, la convention de Chicago relative à l'aviation civile et la convention de Londres relative au trafic maritime international.

Sous l'égide du Conseil de l'Europe, le 13 décembre 1957, est signé un accord européen sur le régime de la circulation des personnes entre les pays membres du Conseil de l'Europe, qui est entré en vigueur le 1^er janvier 1958. Chaque partie contractante dispense du visa les ressortissants des parties contractantes entrant sur le territoire des autres parties pour y effectuer des séjours inférieurs ou égaux à trois mois sous le couvert d'un des documents énumérés dans une annexe de l'accord. Sont exclus du bénéfice de cette disposition les séjours ayant pour but l'exercice d'une « activité lucrative ».

En septembre 1980, la France, comme toutes les parties contractantes à l'accord européen, rétablit l'obligation de visa pour les ressortissants turcs pour des raisons relatives à l'ordre public. En septembre 1986, cet accord et celui relatif à la suppression du visa pour les réfugiés sont suspendus par la France à la suite d'une vague d'attentats à Paris. Ce n'est qu'en décembre 1988 que la France notifie au Conseil de l'Europe qu'elle rétablit l'accord de dispense de visa en faveur des ressortissants de l'Autriche, de Chypre, de l'Islande, de Malte, de la Norvège, de la Suède et de la Finlande.

Par ailleurs, l'annexe 9 de la convention de Chicago du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, entrée en vigueur le 1^er mars 1950, a défini un ensemble de règles communes s'appliquant aux équipages des compagnies aériennes et aux passagers. Cette annexe a été adoptée par le conseil de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) en vertu des dispositions de l'article 37 de la convention qui dispose que l'Organisation « adoptera et modifiera (...) des standards internationaux ainsi que des pratiques et procédures recommandées concernant les (...) formalités (...) d'immigration ». Ainsi, sur la base de cette annexe, les membres d'équipage peuvent entrer temporairement sur le territoire des États contractants sur la seule présentation du « certificat de membre d'équipage ».

Une norme présente dans cette annexe prévoit la délivrance gratuite des visas. La France notifie une différence : « Depuis la mise en vigueur de la convention d'application de l'accord de Schengen, les tarifs des visas perçus par les États parties à cette convention, dont la France, sont progressivement harmonisés et les accords bilatéraux de gratuité sont progressivement dénoncés ».

En outre, la recommandation 5.9 prévoit la dispense de visa en faveur des personnes lors d'un transit accompagné d'un transfert d'un aéroport à l'autre. Or la France apporte le commentaire suivant : « La législation française impose le visa de transit aéroportuaire aux ressortissants de certaines nationalités ; les ressortissants de nationalités soumises au visa de court séjour sont soumis au visa de transit ».

Enfin, la convention de Londres du 9 avril 1965 visant à faciliter le trafic maritime international traite, dans son chapitre III, des formalités exigées par les pouvoirs publics en ce qui concerne l'équipage et les passagers à l'entrée et à la sortie des navires. Ni les passagers, ni les membres d'équipage titulaires du livret de marin ne sont exemptés du visa d'entrée. Mais la pièce d'identité des gens de mer peut faire office de passeport.

De manière complémentaire, il convient de noter que l'article premier de l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), signé à Porto le 2 mai 1992, a étendu le principe de la libre circulation fixé pour les États membres de l'Union européenne aux ressortissants des États membres de l'Association européenne de libre échange (AELE), c'est-à-dire à l'Islande, au Liechtenstein et à la Norvège. On peut relever également qu'un accord européen, en date du 20 avril 1959 et entré en vigueur le 4 septembre 1960, a prévu la suppression des visas pour les réfugiés.

2.- LES ACCORDS BILATÉRAUX

La France a passé de nombreux accords bilatéraux avec des pays développés ayant pour objectif une dispense de visas, ainsi que de nombreuses conventions bilatérales avec des pays d'émigration en ce qui concerne, notamment, les conditions d'entrée de leurs ressortissants sur le territoire français.

Les premiers accords bilatéraux de suppression de l'obligation de visa sont conclus avec la Nouvelle-Zélande (1947), les États-Unis (1949), le Canada (1950) et le Japon (1955). Une nouvelle vague dans les années soixante suit avec des accords signés avec la Suisse, la Corée, Israël Malte ou la Yougoslavie.

À l'indépendance des anciennes possessions africaines et des protectorats de la France, une convention de circulation est négociée avec la plupart des nouveaux États. Certaines conventions, telles que l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié ⁽⁶⁾ ou l'accord franco-tunisien du 29 janvier 1964 modifié ⁽⁷⁾, revêtent une importance particulière.

En outre, avec de nombreux autres pays, en vertu du décret n° 47-77 du 13 janvier 1947 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire et des chefs de mission diplomatique en matière de passeports et de visas ⁽⁸⁾, des conventions bilatérales sont intervenues pour alléger les procédures présidant à la circulation des ressortissants des deux pays. Ces accords de réciprocité, conclus par le ministre des affaires étrangères, prévoient souvent une dispense de visa consulaire.

Ainsi, la France poursuit une politique constante de suppression de l'obligation du visa de court séjour et, ce, jusqu'en 1986. En effet, en septembre 1986, à la suite d'une vague d'attentats à Paris, le Gouvernement suspend tous les accords relatifs à la suppression des visas et, par avis publié au Journal officiel et un échange de lettres avec l'Algérie, rétablit l'obligation du visa d'entrée pour la totalité des États du monde, à l'exception des pays de la Communauté européenne et de la Suisse, du Liechtenstein, de Monaco, de Saint-Marin et du Saint-Siège.

Après avoir rétabli en 1988 les dispenses de visas dans le cadre de l'accord européen conclu au sein du Conseil de l'Europe, comme nous l'avons vu supra, la France s'engage de nouveau dans une politique de dispense de visa, par le biais du rétablissement ou de la négociation d'accords ⁽⁹⁾.

Généralement, les accords bilatéraux prennent la forme d'échanges de lettres comprenant, notamment, la durée du séjour autorisé sans visa, les territoires concernés, une réserve générale relative à l'application des lois et règlements en vigueur dans les deux pays, avec, éventuellement des réserves spécifiques concernant certaines activités, la date de mise en vigueur, qui peut être antérieure à sa publication officielle, et la mention des textes abrogés.

Ainsi, les visas de court séjour ordinaires ont été supprimés en 1996, pour les Brésiliens et les Mexicains, en 1997, pour les Paraguayens, et en 1998, pour les Costaricains, les Salvadoriens, les Guatémaltèques, les Honduriens, et les Australiens. En 1999, seront supprimés les visas de court séjour pour les Vénézuéliens, les Équatoriens et les ressortissants des trois États baltes (Estonie, Lituanie, Lettonie).

De plus en plus, dans le cadre de la convention d'application de l'accord de Schengen, se développe une politique européenne commune d'immigration, et progressivement, les décisions relatives à l'entrée des étrangers sur le sol français sont fondées sur les règles fixées pour l'entrée des étrangers sur le territoire des pays de l'Union européenne. Ainsi, la conclusion d'accords de dispense de visa s'insère désormais dans le cadre de la politique d'harmonisation européenne des régimes de circulation.

C.- LE DROIT COMMUNAUTAIRE

Le traité instituant la Communauté européenne du 25 mars 1957, dit « traité de Rome », pose dans son article 54 le principe du libre établissement des travailleurs ressortissants des États membres, interdisant la possibilité d'instituer une obligation de visa entre les États membres.

Le droit européen dans le domaine des visas est composé :

- du texte des traités ratifiés par la France (traité de Rome, traité de Maastricht, traité d'Amsterdam) ;

- du droit dérivé (règlements et directives) en application de certaines dispositions des traités et pour lequel la France a consenti des transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres de la Communauté européenne et plus récemment des règles relatives à l'immigration ;

- des engagements, notamment des actions communes, pris dans le cadre de la coopération intergouvernementale (dit « troisième pilier ») ⁽¹⁰⁾.

Examiner l'évolution du droit européen en la matière permet de constater l'édification, à partir d'une réglementation commune sur l'entrée dans l'espace constitué par les parties contractantes de l'accord de Schengen, d'une politique commune d'immigration intégrée à l'Union européenne.

1.- LA RÉGLEMENTATION DE L'ENTRÉE DANS L'« ESPACE SCHENGEN »

Avant l'entrée en vigueur de l'accord de Schengen, le contrôle de l'entrée sur le territoire national était effectué par chaque État à ses frontières. Désormais, le contrôle des entrées en provenance des pays tiers est assuré, pour le compte des États parties aux accords, par celui dont les frontières correspondent à celles de l'« espace Schengen ». Ces frontières sont qualifiées de « frontières extérieures », par opposition aux « frontières intérieures » qui séparent des États signataires. Ainsi, la plupart des frontières terrestres de la France sont des « frontières intérieures » de l'« espace Schengen ». En revanche, les aéroports internationaux et les ports constituent à la fois des frontières intérieures (pour les étrangers en provenance d'un État membre) et extérieures (pour les étrangers en provenance de pays tiers).

a) La mise en place d'une politique commune en matière d'entrée des étrangers sur le territoire européen

L'Acte unique européen, entré en vigueur en 1987, a transformé la nature de la Communauté européenne. Elle est, en effet, devenue un espace de libre circulation des marchandises, des services et des capitaux, mais aussi des personnes. Parallèlement, l'accord de Schengen, signé en 1985 ⁽¹¹⁾, entré en vigueur le 2 mars 1986, et concrétisé par la convention d'application du 19 juin 1990 ⁽¹²⁾, constituaient les prémices de cet espace de libre circulation des personnes, dans un premier temps, limité à cinq États puis à sept, et aujourd'hui à dix.

L'accord de Schengen du 14 juin 1985 a prévu un allégement des contrôles aux frontières entre les parties contractantes et, afin d'éviter les conséquences négatives que peut entraîner cette disposition, parmi les mesures applicables à court terme, un rapprochement des politiques dans le domaine des visas, et, parmi les mesures applicables à long terme, l'harmonisation des politiques en matière de visa ainsi que des conditions d'entrée sur leurs territoires.

La convention d'application de l'accord de Schengen en date du 19 juin 1990, appelée communément « convention Schengen », est entrée en vigueur le 1^er septembre 1993 et a été mise en vigueur le 26 mars 1995 ⁽¹³⁾ par décision du comité exécutif du 22 décembre 1994 (voir infra).

La convention Schengen mentionne la possession d'un visa comme l'une des conditions d'entrée sur les territoires des parties contractantes. Celles-ci s'engagent à adopter une politique commune en ce qui concerne le régime de visas. Un visa uniforme valable pour le territoire de l'ensemble des parties contractantes est institué. Une typologie des visas régis par la convention et exclus de cette convention, les autorités habilitées à les délivrer, les documents sur lesquels peuvent être apposés les visas, les conditions de délivrance sont également définis par la convention.

Les compétences du « comité exécutif » sont précisées. L'accord de Schengen et sa convention d'application ne créent par un droit dérivé d'application directe. La mission du comité exécutif, instauré par l'article 131 de la convention, se limite à « veiller à l'application correcte » de celle-ci. Il peut cependant arrêter des règles communes pour l'examen des demandes de visa, veiller à leur application correcte et les adapter aux nouvelles situations et circonstances ; il peut préciser les cas dans lesquels la délivrance d'un visa est subordonnée à la consultation de l'autorité centrale de la partie contractante saisie, ainsi que, le cas échéant, des autorités centrales des autres parties contractantes.

D'abord limitées aux ressortissants des États membres et aux membres de leur famille, les compétences de la Communauté européenne relatives au franchissement des frontières extérieures ont été étendues, dans un premier temps, avant la signature du traité d'Amsterdam en 1997 (voir infra 2), à des questions très limitées relatives aux visas des étrangers tiers.

En effet, le traité sur l'Union européenne, signé le 7 février 1992, dit « traité de Maastricht », a pour sa part prévu l'établissement d'une liste commune d'États dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visas. La liste étant établie, les États membres sont libres de décider du régime de circulation qu'ils appliquent aux pays non mentionnés sur cette liste. Il a, en outre, institué une coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Le projet de convention sur le franchissement des frontières intérieures prévoit en particulier une harmonisation de la politique de délivrance des visas de court séjour et des visas de transit.

Les parties à la convention de Schengen ont décidé que les conditions pouvaient être considérées, le 26 mars 1995, comme remplies pour une levée des contrôles aux frontières intérieures sans conséquence dommageable pour leur sécurité. Ainsi, les accords sont entrés en vigueur à cette date pour sept pays : la France, les trois États du Benelux, l'Allemagne, l'Espagne et le Portugal. Ils se sont appliqués par la suite à l'Italie (depuis le 26 octobre 1997), à l'Autriche (au 1^er décembre 1997) et à la Grèce (au 7 décembre 1997). Ils s'appliqueront à la Finlande, à la Suède et au Danemark à partir de 2000.

En contrepartie de cette ouverture, la coopération policière, douanière et judiciaire devait se développer. En tout état de cause, une clause de sauvegarde, incluse dans l'article 2 paragraphe 2 de la convention de Schengen, peut être mise en _uvre pour assurer, en cas de besoin, le maintien de contrôles temporaires aux frontières intérieures d'un des États signataires. Des accords bilatéraux entre États ayant une frontière commune doivent permettre de renforcer cette coopération ⁽¹⁴⁾.

Le système d'information Schengen (SIS) est accessible aux services chargés du contrôle aux frontières ou à l'intérieur du territoire.

La coopération consulaire européenne en pays tiers porte sur l'évaluation des risques d'immigration illégale. Elle a notamment pour objet de déterminer des critères communs pour l'instruction des dossiers, l'échange d'informations sur l'utilisation de faux documents, sur les éventuelles filières d'immigration clandestine et sur les refus de visa dans les cas de demandes manifestement non fondées ou frauduleuses. Elle permet également l'échange d'informations sur les demandeurs bona fide, ainsi que la mise au point en commun de l'information du public sur les conditions de la demande du visa « Schengen ». La coopération consulaire doit prendre en compte la réalité administrative et la structure socio-économique locales.

Les postes organisent des réunions selon une périodicité établie en fonction des circonstances et aux niveaux qu'ils estiment adéquats ; ils présentent aux autorités centrales des rapports sur ces réunions. À la demande de la présidence un rapport semestriel est présenté.

L'échange d'informations entre les postes et l'identification des demandes par un cachet ou par d'autres moyens sont destinés à prévenir l'introduction, par une même personne, de demandes multiples ou successives de visas, soit au cours de l'examen d'une demande, soit après le rejet de la demande, auprès d'une même représentation ou de représentations différentes. Nous verrons par la suite comment ces dispositions sont appliquées en Chine (voir infra deuxième partie II).

Mais surtout, les consulats des pays membres de l'« espace Schengen » sont habilités pour délivrer tous les visas ordinaires, à l'exception des visas de longue durée, permettant d'entrer dans le territoire des autres États de la zone.

b) Le régime de l'entrée des étrangers sur le territoire européen

· La définition du visa en droit communautaire

En droit communautaire européen, ni le traité de Rome, ni celui de Maastricht, ni celui d'Amsterdam ne définit le visa. En revanche, deux règlements du Conseil, le règlement n° 1683/95 du 29 mai 1995 et n° 2317/95 du 25 septembre 1995, le définissent, même si les deux textes ne donnent pas une définition tout à faible semblable.

Les deux textes s'accordent pour désigner sous le terme de visa « une autorisation délivrée par un État membre ou une décision prise par un État membre, exigée pour entrer sur son territoire en vue :

- d'un séjour envisagé dans cet État membre ou dans plusieurs États membres, pour une période dont la durée totale n'excède pas trois mois ;

- du transit à travers le territoire de cet État membre. »

Ils diffèrent toutefois sur un point : le règlement du 29 mai 1995 établissant un modèle de visa y inclut « le transit à travers (...) la zone de transit aéroportuaire de cet État membre », alors que le règlement du 25 septembre 1995 déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres exclut explicitement de sa définition du visa l'autorisation ou la décision exigée pour le transit « par la zone internationale des aéroports » et les « transferts entre aéroports d'un État membre ». Les textes européens distinguent donc, comme le droit national, la possession d'un visa d'entrée du droit d'entrée sur le territoire.

Quant à la décision consulaire accordée en vue d'effectuer un transit dans la zone appelée improprement « internationale », deux thèses s'affrontent sur sa nature. Pour la Commission européenne, il s'agit d'un visa d'entrée au même titre que les autres, matière qui relève de l'article 100 C, paragraphe I^er du traité instituant la Communauté européenne ⁽¹⁵⁾. De fait, tous les États membres matérialisent ce visa par l'application d'une vignette conforme au modèle type de l'Union européenne, tel que prévu par l'article 100 C précité ⁽¹⁶⁾ (voir infra). Si cette thèse est valide, la compétence est communautaire. Mais pour le Conseil de l'Union européenne, le visa de transit aéroportuaire ne permet pas le franchissement des frontières extérieures des États membre et ne donne pas accès au territoire ; il autorise uniquement le passage par une zone spécifique de l'aéroport. Dans cas, la compétence est intergouvernementale. Le débat n'est pas tranché.

La convention d'application du 19 juin 1990 de l'accord de Schengen définit un ensemble de termes, mais pas le visa. L'article 5 le mentionne comme l'une des conditions d'entrée pour les étrangers tiers qui ne bénéficient pas d'une exemption. La possession d'un visa uniforme ne crée donc pas un droit à entrer dans l'« espace Schengen ».

Le visa, considéré comme une mesure compensatoire à la libre circulation, est délivré conformément à des règles communes, qu'il a fallu définir et répertorier dans une instruction consulaire commune (ICC), qui est une décision du comité exécutif « Schengen », sans effet direct en France ⁽¹⁷⁾. C'est cette instruction consulaire commune qui définit le « visa uniforme Schengen ».

Le visa uniforme Schengen est valable dans tout l'« espace Schengen » et peut être délivré par tout État Schengen, dans le cadre de règles de compétence. Il est « l'autorisation ou la décision, matérialisée par l'apposition d'une vignette par une partie contractante sur un passeport, un titre de voyage ou un autre document valable permettant le franchissement des frontières. Il permet à l'étranger, soumis à l'obligation de visa, de se présenter à un poste de la frontière extérieure de la partie contractante de délivrance ou d'une autre partie contractante pour solliciter, selon le type de visa, le transit ou le séjour, pourvu que soient réunies les autres conditions de transit ou d'entrée. Le fait d'être en possession d'un visa uniforme ne confère pas le droit d'entrée irrévocable. » Ainsi, ce visa, lorsqu'il est délivré par un partenaire de la France, n'a pas valeur de titre de séjour. Son titulaire est soumis à une « déclaration d'entrée sur le territoire », s'il est soumis au visa d'entrée par la France.

Le visa uniforme Schengen peut se décliner en cinq catégories principales :

Le visa de transit aéroportuaire (VTA) est un « visa permettant à l'étranger spécifiquement soumis à cette exigence, de passer par la zone internationale de transit d'un aéroport et ce, sans accéder au territoire national du pays concerné, lors d'une escale ou d'un transfert entre deux tronçons d'un vol international ».

Le visa de transit est le « visa autorisant un étranger qui se rend d'un État tiers vers un autre État tiers à traverser le territoire des parties contractantes ».

Le visa de court séjour ou de voyage est le « visa permettant à un étranger de solliciter l'entrée sur le territoire des parties contractantes pour des motifs autres que l'immigration, en vue d'un séjour ininterrompu ou de plusieurs séjours dont la durée totale ne dépasse pas trois mois par semestre à partir de la date de la première entrée ».

Le visa de circulation est un type particulier de visa de court séjour. Il peut avoir une validité de un à cinq ans. Il est réservé aux personnalités et notables connus du poste, aux personnes qui, de par leurs fonctions, présentent un intérêt particulier pour l'un des États « Schengen », et qui, en tout état de cause, offrent toutes les garanties nécessaires sur le plan de la sécurité.

Le visa collectif est un « visa de transit ou d'une durée ne dépassant pas trente jours, qui peut être apposé sur un passeport collectif délivré à un groupe d'étrangers, constitué préalablement à la décision d'entreprendre le voyage, à condition que les membres du groupe entrent sur le territoire, y séjournent et le quittent en tant que groupe ».

Les États de l'Union européenne, en vertu du règlement n° 1683/95 du Conseil en date du 29 mai 1995, doivent utiliser le même modèle type de visa uniforme depuis le 9 août 1986 pour les visas d'entrée permettant un séjour de trois mois. La France l'utilisait déjà à titre national depuis le 5 juillet 1994. Il s'agit de la vignette qui avait été adoptée par les États « Schengen ». Elle est composée de rubriques communes, d'une zone comportant des observations nationales et d'une zone de lecture par machine. Les États « Schengen » se sont mis d'accord sur un remplissage homogène des rubriques.

· Ce que couvre l'« espace Schengen »

Le visa uniforme « Schengen » conserve avec le traité d'Amsterdam la même validité géographique : France, Allemagne, Benelux, Espagne, Portugal, Italie, Autriche et Grèce. Le Royaume-Uni et l'Irlande restent exclus de cet espace, tandis que la participation effective du Danemark, de la Finlande et de la Suède à la coopération « Schengen » est prévue pour le second semestre 2000, période à partir de laquelle le système d'information Schengen (SIS) devrait être prêt à fonctionner avec les données des pays nordiques.

Le cas particulier de la Norvège et de l'Islande, qui ont signé en décembre 1996 un accord de coopération avec les États « Schengen », doit être réglé par un nouvel accord entre ces deux États et le Conseil précisant les modalités de leur association à la coopération renforcée « Schengen » tout en tenant compte de leur non-appartenance à l'Union européenne.

2.- L'ENTRÉE DE LA POLITIQUE DES VISAS DANS LE « PREMIER PILIER »

La signature du traité d'Amsterdam, le 2 octobre 1997, a marqué le départ d'une nouvelle coopération européenne dans le domaine de l'immigration, et annonce une « communautarisation » de celle-ci.

S'agissant plus particulièrement des visas, deux changements fondamentaux interviennent avec le traité d'Amsterdam. D'une part, l'acquis « Schengen » est intégré dans le cadre de l'Union européenne. D'autre part, toutes les questions de visas sont rattachées au « premier pilier », c'est-à-dire au domaine proprement communautaire.

L'intégration dans le cadre de l'Union européenne de la convention d'application de 1990 de l'accord de Schengen, des accords d'adhésion des pays qui ont rejoint la coopération « Schengen », ainsi que des décisions adoptées par le comité exécutif ou le groupe central, prévue par le protocole n° 2 du traité d'Amsterdam, deviendra effective une fois que le Conseil aura attribué à chacune des dispositions de l'acquis une base juridique renvoyant aux traités. Les structures de travail « Schengen », à savoir le comité exécutif, le groupe central et les groupes de travail, disparaîtront au profit des instances compétentes de l'Union (Conseil, COREPER, comité stratégique « asile et migration » et groupes de travail).

Dès lors, les États participant à Schengen poursuivront leur coopération dans le cadre de l'Union sous la forme d'une « coopération renforcée » à treize. Le Royaume-Uni et l'Irlande assisteront aux discussions en qualité d'observateurs. Le protocole prévoit cependant la possibilité pour ces deux États de participer à l'acquis « Schengen » ou au développement de cet acquis. Ce dernier, une fois intégré dans le cadre de l'Union européenne, sera considéré comme « acquis de l'Union » et devra donc être repris par les États adhérant à l'Union européenne.

Par ailleurs, le traité d'Amsterdam consacre le rattachement de toutes les questions de visas au « premier pilier ». Dans le cadre du traité de Maastricht sur l'Union européenne, seuls le modèle type de visa (la vignette) et la liste des États tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa relevaient du « premier pilier » (ancien article 100 C du traité sur l'Union européenne ⁽¹⁸⁾). Avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam en juin 1999, toutes les questions de visas qui relevaient du « troisième pilier » relatif à la coopération intergouvernementale dans le cadre de Maastricht (visa de transit aéroportuaire, facilités de déplacement des écoliers, coopération consulaire locale en matière de visas) ainsi que tout l'acquis « Schengen » en matière de visas sont transférés dans le « premier pilier » (titre IV du traité instituant la Communauté européenne intitulé « Visas, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes »).

Après une période transitoire de cinq ans, tout le secteur des visas de court séjour se verra appliquer les règles procédurales propres au domaine communautaire : droit d'initiative exclusif de la Commission, consultation du Parlement européen, adoption des décisions par le Conseil à la majorité qualifiée. Il s'agit, comme le Conseil constitutionnel l'a jugé, d'une modification portant sur les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté (décision n° 97-394 DC du 31 décembre 1997), qui a entraîné une modification de la Constitution, le 25 janvier 1999.

Avec le traité d'Amsterdam, la politique communautaire en matière de visas s'étend pour la première fois à l'adoption de normes concernant les procédures de délivrance des visas de long séjour, domaine qui relevait autrefois de la seule politique intergouvernementale.

Enfin, il convient de distinguer des demandes de visas les demandes d'asile qui relèvent d'une autre procédure. Sur ce point, la convention de Dublin du 15 juin 1990 s'est substituée à celle de Schengen, depuis le 1^er septembre 1997.

La politique commune relative à l'entrée des étrangers sur le territoire de l'Union européenne s'inscrit dans la politique plus large de l'immigration. Mais, cette politique de l'immigration est, en définitive, l'une des moins abouties de l'Union européenne, alors même que chaque année entrent sur son territoire environ un million de ressortissants étrangers, soit par le jeu du regroupement familial, soit parce qu'ils peuvent justifier d'un emploi salarié, soit parce qu'ils ont pu déjouer les contrôles de police et profiter d'une régularisation de leur situation ⁽¹⁹⁾. À ce chiffre s'ajoutent de 200.000 à 300.000 demandeurs d'asile, de plus en plus nombreux, et le flux, difficile à mesurer, des immigrés clandestins, qui pourraient être selon des chiffres de l'Organisation international du travail (OIT) plus de 5 millions en Europe.

Si la délivrance des visas de moins de trois mois (90 jours) pour le territoire européen de la République française relève largement des procédures mises en place dans le cadre des accords de Schengen et matérialisées dans l'instruction consulaire commune, la délivrance des visas de long séjour relève presque entièrement du droit national.

D.- LES RÈGLES D'ORIGINE NATIONALE

1.- LES VISAS, MATIÈRE INSAISISSABLE EN DROIT FRANÇAIS

Les visas constituent une matière insaisissable en droit français à deux titres : peu de textes y font référence ; les textes régissant leur délivrance ont un caractère confidentiel.

a) Une matière fugace

En droit interne, la loi ne définit pas le visa. Elle se limite à le citer parmi les pièces dont l'étranger sollicitant l'entrée sur le territoire français doit être muni, sauf dispense prévue par un accord international. Les agents chargés des contrôles aux frontières conservent un pouvoir d'appréciation quand l'étranger se présente à la frontière et, au vu des documents, peuvent refuser l'entrée à un étranger, même titulaire d'un visa.

La circulaire du 23 mars 1995 relative à la mise en _uvre de la convention Schengen définit le visa comme un « titre délivré par les autorités françaises à un étranger qui souhaite se rendre en France. Ce titre ne confère pas un droit d'entrée en France mais constitue une condition nécessaire (mais non suffisante) pour franchir la frontière. »

L'objectif de maîtrise des flux migratoires est légitime. Le Conseil constitutionnel a pu ainsi préciser, dans une décision en date du 13 août 1993 :

« Considérant qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès (...) sur le territoire national ; que les conditions de leur entrée (...) peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l'autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques ; que le législateur peut ainsi mettre en _uvre les objectifs d'intérêt général qu'il assigne ; » ⁽²⁰⁾.

Légitime, la politique des visas n'en reste pas moins difficile à comprendre en droit. En effet, le mécanisme de délivrance des visas n'est régi par aucun texte législatif ou réglementaire.

Certes, comme certains textes réglementaires tels que le décret n° 46-446 du 18 mars 1946 modifié, l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France mentionne à plusieurs reprises le visa d'entrée : tout étranger doit être muni des visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur (article 5) ; la durée de la validité de la carte de séjour temporaire ne peut dépasser la durée de validité des visas (article 11) ; sous réserve des obligations internationales de la France, l'octroi de la carte de séjour temporaire peut être subordonné à la production par l'étranger d'un visa de séjour d'une durée supérieure à trois mois (article 13) ; le paiement d'une amende par l'entreprise de transport aérien ou maritime qui débarque sur le territoire français, en provenance d'un autre État, un étranger démuni du visa requis par la loi ou l'accord international qui lui est applicable en raison de sa nationalité est explicitement prévu par l'article 20 bis. Enfin, l'admission d'un demandeur d'asile ne peut être refusée au seul motif que l'étranger est démuni de visa (article 31 bis).

Le droit français trouve à s'appliquer entièrement pour les visas de long séjour, c'est-à-dire valables pour des séjours dont la durée est supérieure à trois mois (90 jours), pour les visas de long séjour temporaire et pour les visas pour les départements et territoires d'outre-mer, matières qui échappent aux accords de Schengen. Les visas de long séjour permettent à l'étranger d'entrer en France, de ne pas être soumis à un contrôle de justificatifs lors du franchissement de la frontière, de transiter par un autre État « Schengen » en se rendant en France, de séjourner en France pendant trois mois ou la période de validité du visa, de justifier, au même titre qu'un visa de court séjour, d'une entrée régulière ou d'un séjour régulier lors du dépôt d'une demande de carte de résident, d'indiquer à la préfecture auprès de laquelle l'étranger se présente pour solliciter un titre de séjour que celui-ci a déjà satisfait au contrôle de l'autorité consulaire.

b) Une matière confidentielle

De fait, les règles proprement applicables à la délivrance des visas sont élaborées conjointement par les ministères des affaires étrangères et de l'intérieur et consignées dans une « instruction générale sur les visas », confidentielle.

Si la circulaire du ministère de l'intérieur du 23 mars 1995 relative à la mise en _uvre de la convention Schengen constitue une source de documentation précise sur les visas délivrés par les agents du ministère des affaires étrangères, la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a considéré que, en application de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, les instructions du ministère des affaires étrangères à ses consuls pour la délivrance des visas n'étaient pas communicables au public, dans la mesure où la communication de ces instructions serait susceptible de porter atteinte au secret de la politique extérieure, en raison de certaines informations qu'elles contiennent. Elle a constaté que ce document ne se prêtait pas à une communication par extrait. En outre, « leur divulgation porterait atteinte à la sécurité publique » car la connaissance exacte des éléments matériels de la procédure à respecter « serait de nature à faciliter l'élaboration de documents falsifiés par d'éventuels fraudeurs » ⁽²¹⁾. Le Conseil d'État a confirmé cette interprétation ⁽²²⁾.

2.- LES AUTORITÉS COMPÉTENTES : L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE LA DÉLIVRANCE DES VISAS

Les consuls sont compétents pour délivrer les visas. Pour cette activité, ils sont soumis hiérarchiquement au sous-directeur de la circulation des étrangers de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France du ministère des affaires étrangères. Par ailleurs, la matière des visas est située au c_ur d'une organisation administrative dans laquelle entrent d'autres ministères que le seul ministère des affaires étrangères, et notamment le ministère de l'intérieur et celui de l'emploi et de la solidarité.

a) Une administration centrale squelettique

La compétence du ministère des affaires étrangères en matière d'étrangers en France est reconnue par l'arrêté du 22 messidor an VII. Dans son article premier, cet arrêté précise : « Le ministère des relations extérieures et celui de la police générale se concerteront dans les mesures relatives aux étrangers non accrédités qui ont la permission de voyager ou de séjourner dans la République ».

· Des missions en extension

Le ministère des affaires étrangères est l'administration de tutelle des consuls. La direction concernée de ce ministère est la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France (DFAE).

La sous-direction de la circulation des étrangers fait partie du service des étrangers en France de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France. Depuis janvier 1994, elle est délocalisée à Nantes, à l'instar des services de la sous-direction de l'état civil, du service de la comptabilité ou encore du centre des archives diplomatiques.

Conformément à l'article 22 de l'arrêté du 10 décembre 1998 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères ⁽²³⁾, elle est compétente à l'égard de toute question relative à la circulation des personnes et à l'application de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France et des textes pris pour son application incombant au ministère des affaires étrangères. Elle est responsable des questions relatives au visa d'entrée sur le territoire national.

Elle a compétence sur tous pays du monde avec une particularité pour ce qui concerne l'Algérie qui relève du Bureau des visas Algérie (BVA).

En conséquence, la sous-direction veille à l'application des conventions relatives à la circulation des étrangers, aussi bien bilatérales que multilatérales, telles que l'accord de Schengen. Elle coordonne l'action des services consulaires en matière de visas, instruit les demandes soumises à consultation en liaison avec les ministères et les services du ministère des affaires étrangères concernés. Elle conseille les postes en matière réglementaire, assure la mise à jour et la diffusion des instructions, traite les recours hiérarchiques et contentieux contre les refus de visas. Elle assure la formation des agents en matière de visas. À cela s'ajoutent des tâches ponctuelles contraignantes et particulièrement chronophages, telles que la mise au point du système informatique « réseau mondial visa 2 » (RMV 2)
- appelé à remplacer le « réseau mondial visa » mis en service en avril 1990 - ou encore la gestion des flux d'entrée sur notre territoire lors d'événements tels que la coupe du monde de football 1998.

Cette énumération suffit à montrer l'importance des tâches que la sous-direction doit assumer, et cette activité va croissant. Sur les 2 millions de visas que les postes consulaires ont délivrés en 1998, près de 150.000 ont fait l'objet d'une instruction ou d'une décision de la sous-direction de la circulation des étrangers. Elle a reçu, par ailleurs, environ 400.000 demandes de consultation des postes ou des autorités centrales « Schengen ». Elle a, de son côté, transmis 187.000 demandes de consultation à nos partenaires « Schengen ».

Elle connaît l'un des flux de correspondances les plus importants avec les postes, puisque plus de 60.000 télégrammes et près de 26.000 télécopies et messages électroniques ont été échangés en 1998.

En outre, elle a développé récemment une importante activité de formation avec près de 110 jours consacrés à dispenser une formation en matière de visas en 1998. L'effort a été accru en 1999 avec l'augmentation des stages spécifiques visas à Nantes et l'instauration de stages régionaux à l'étranger (six ont été programmés).

La multiplication des recours contre les refus de visas tend à alourdir la charge de travail. Ainsi, 17.600 recours hiérarchiques et interventions écrites ont été reçus en 1998. 133 recours contentieux et 18 saisines du médiateur de la République sont intervenus en 1998, et 121 mémoires en défense ont été rédigés. En conséquence, la sous-direction semble éprouver de plus de plus de difficulté à répondre dans le délai de deux mois qui court à partir de l'envoi du dossier par la juridiction administrative saisie.

· Des moyens nettement insuffisants

Pour réaliser l'ensemble de ces missions, la sous-direction ne dispose que d'un effectif théorique de 60 agents, répartis entre 4 agents de catégorie A, 18 agents de catégorie B, 28 agents de catégorie C et 10 adjoints de sécurité mis à disposition à 90 % par le ministère de l'intérieur.

L'effectif disponible au mois d'avril 1999 est de 52 agents, compte tenu des temps partiels et des congés de maternité, ainsi que du temps en formation. Sur deux ans, 60 % des effectifs totaux ont été renouvelés.

b) Des services déconcentrés dispersés

Par définition, les postes consulaires sont dispersés. Ils concentrent le principal des pouvoirs d'attribution des visas. Un réseau développé de communication leur permet de dialoguer de manière performante avec leur administration centrale, grâce au système informatique « réseau mondial visa » (RMV) mis en service en avril 1990.

Le décret n° 47-77 du 13 janvier 1947 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire et des chefs de mission diplomatique en matière de passeports et de visas modifié ⁽²⁴⁾ confie aux consuls et aux chefs de mission diplomatique pourvus d'une circonscription consulaire la tâche de viser les passeports ou tout titre en tenant lieu, délivrés à des étrangers pour les territoires français par les autorités étrangères compétentes. Les chefs de poste ou de mission peuvent déléguer leur pouvoir de signature aux agents placés sous leur autorité.

Cette règle générale étant fixée, plusieurs exceptions peuvent être soulignées :

- le ministre des affaires étrangères peut arrêter de manière limitative la liste du ou des chefs de poste consulaire compétents pour la délivrance de visas dans le pays où ils résident ⁽²⁵⁾ ;

- le ministre des affaires étrangères peut, dans des cas de circonstances exceptionnelles survenues dans les États de résidence des consuls, conférer provisoirement tout ou partie des attributions du consul au directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France ⁽²⁶⁾.

- seuls les chefs de mission diplomatique, c'est-à-dire grosso modo les ambassadeurs, peuvent viser les passeports délivrés aux membres des missions diplomatiques (passeports diplomatiques) et aux autorités étrangères en mission officielle (passeports de service).

En outre, créé à la fin de l'année 1994, le Bureau des visas Algérie (BVA) est considéré comme un service délocalisé de notre consulat à Alger. À ce titre, il instruit et statue sur toutes les demandes de visas émanant des étrangers et des ressortissants algériens résidant en Algérie. Pour ceux-ci, la sous-direction de circulation des étrangers n'intervient que comme autorité hiérarchique en traitant les recours contentieux.

Malgré leur dispersion, les postes consulaires peuvent communiquer efficacement par le biais du RMV, un des plus performants du monde et qui a inspiré certains de nos partenaires européens pour la mise en place de leur système d'information visas en liaison avec l'entrée en vigueur de l'accord de Schengen. Cet outil, mis en place en 1990, permet aujourd'hui à 174 de nos postes de consulter directement le système d'information Schengen (SIS) et de délivrer plus de 90 % du total des visas. Il est aujourd'hui dépassé compte tenu des besoins et devrait être remplacé progressivement, à partir de 1999, par une nouvelle version (RMV 2) plus puissante, plus ergonomique, mieux adaptée aux nécessités du service.

Il convient, enfin, de noter que dans le cadre de l'assistance mutuelle, prévue par l'article 9 de la convention Schengen ⁽²⁷⁾, dans certains pays tiers, voire dans certaines villes, où la France n'est pas représentée par une mission permanente, les visas « Schengen » peuvent être délivrés par un autre État « Schengen », alors même que la France est la partie contractante compétente en qualité de pays de destination principale. Cet arrangement ne concerne que les « visas uniformes Schengen ».

Par ailleurs, les autorités préfectorales peuvent intervenir dans la procédure de délivrance des visas, soit en qualité de service compétent pour les délivrer, lorsqu'il s'agit de visas d'entrée dans l'« espace Schengen » (cas des étrangers séjournant dans les territoires français situés à l'extérieur de l'« espace Schengen » : les départements d'outre-mer - DOM - et les territoires d'outre-mer - TOM), ou de visas de retour en France, soit pour en prolonger la validité, soit pour l'abroger.

Les services de contrôle à la frontière, qui dépendent du ministère de l'intérieur, peuvent délivrer des visas. Ils peuvent également annuler un visa à la frontière.

c) Les relations avec les autres ministères

Également désigné par l'arrêté du 22 messidor an VII, le ministère de l'intérieur, qui participe à l'élaboration du droit des étrangers, est l'interlocuteur principal du ministère des affaires étrangères dans le domaine des visas.

Le service spécialisé, au sein de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), est le bureau des visas et de la circulation transfrontière. La direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) - ex-direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC) - est chargée des contrôles aux frontières. Ses agents vérifient la présence du visa sur le passeport aux frontières extérieures et dans les zones aéroportuaires : il s'agit, après la délivrance du visa par les services consulaires, du deuxième contrôle de l'entrée sur le territoire.

Cette responsabilité partagée du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'intérieur dans la mise en _uvre de la politique relative aux conditions d'entrée sur le territoire et du contrôle de la circulation des personnes entre les pays tiers et la France a conduit à la nécessité de conclure, le 20 novembre 1997, un protocole d'accord portant amélioration de la coordination entre les services des deux ministères sur le contrôle de la circulation transfrontière.

Le protocole d'accord repose sur quatre axes : la coordination de la réglementation relative aux visas d'entrée et à l'admission sur le territoire, les échanges d'informations, la coopération dans le domaine de la formation et de la lutte contre l'immigration irrégulière, et la coopération en matière d'éloignement.

Les agents de la DCPAF participent ainsi à des sessions de formation destinées aux personnels des services des visas. Ils dispensent des enseignements relatifs à la lutte contre la fraude et, notamment, à la détection des faux documents, qui tendent à être de plus en plus nombreux.

3.- LA PROCÉDURE DE DÉLIVRANCE

Toute demande de visa est individuelle, même si le demandeur figure sur le document de voyage d'une autre personne. Les mineurs possédant un titre de voyage individuel doivent déposer une demande séparée. Les formulaires sont différents selon que la demande est déposée auprès d'un poste habilité à délivrer les « visas uniformes Schengen » ou auprès d'un poste consulaire honoraire habilité à délivrer des visas pour des collectivités territoriales d'outre-mer.

Les postes diplomatiques ou consulaires équipés disposent, nous l'avons vu supra, d'un instrument informatique nommé « réseau mondial visa » (RMV). Il permet de gérer les demandes et de constituer des fichiers (fichier sur les demandes, délivrances et refus de visas ; fichier consulaire d'opposition ; fichier des passeports étrangers volés).

La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a émis un avis favorable à l'utilisation de ce système ⁽²⁸⁾. Le droit d'accès s'exerce auprès du consulat ou de l'ambassade où la demande de visa à été déposée, en ce qui concerne les informations collectées lors du dépôt de la demande de visa. Il s'exerce auprès de la CNIL en ce qui concerne les informations des fichiers d'opposition. Par ailleurs, depuis la mise en vigueur de la convention Schengen, le 26 mars 1995, les autorités consulaires sont tenues d'interroger le système d'information Schengen (SIS) avant de délivrer un visa afin de vérifier si le demandeur est signalé aux fins de non-admission.

L'instruction, en 1997 ⁽²⁹⁾, s'articulait autour de six critères, parmi lesquels la réciprocité, la santé publique, la sécurité (prévention du terrorisme et de la criminalité), ou le risque migratoire.

Lorsque des questions de sécurité sont en jeu, les consuls doivent consulter l'administration centrale du ministère des affaires étrangères avant l'attribution de visas aux ressortissants des pays « soumis à consultation ». La liste des nationalités concernées est confidentielle.

Quand un risque migratoire est à craindre, l'instruction exige du demandeur qu'il produise des justificatifs de sa « stabilité socio-économique », afin de décourager les travailleurs clandestins potentiels. Est également réclamée l'indication du motif du séjour et des conditions d'hébergement (réservation d'hôtels, invitation professionnelle, contrat de location, etc.).

En tout état de cause, si la décision d'accorder ou de refuser le visa relève de l'entier pouvoir d'appréciation du consul, il convient de noter, cependant, qu'il est limité par la directive n° 64/221 du Conseil du 25 février 1964 en ce qui concerne les membres de la famille des bénéficiaires du droit communautaire et par les accords internationaux liant la France.

4.- UN CONTRÔLE JURIDICTIONNEL RESTREINT

Le contentieux du visa est essentiellement le fait de recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions de refus de visa. La phase contentieuse est parfois précédée de recours administratifs - le recours gracieux est exercé auprès de l'autorité qui a pris la décision de refus de visa (ambassadeur, consul général ou consul), tandis que le recours hiérarchique est exercé auprès du ministre des affaires étrangères.

Les décisions prises dans les postes diplomatiques et consulaires ressortissent à la compétence directe du Conseil d'État, s'agissant de litiges nés hors des territoires soumis à la juridiction du tribunal administratif ⁽³⁰⁾. Toutefois, un tribunal est compétent pour apprécier la validité et la portée d'un visa délivré à l'occasion d'un contentieux du séjour qu'il aurait à connaître ⁽³¹⁾. Par ailleurs, le tribunal administratif de Nantes s'est reconnu compétent pour connaître des recours contre un refus de visa prononcé par le Bureau des visas Algérie (BVA), situé à Nantes comme nous l'avons vu.

Le juge de l'excès de pouvoir consacre le large pouvoir d'appréciation des consuls : « considérant qu'en l'absence de toute disposition conventionnelle, législative ou réglementaire déterminant les cas où le visa peut être refusé à un étranger désirant se rendre en France, et eu égard à la nature d'une telle décision, les autorités françaises à l'étranger disposent d'un large pouvoir d'appréciation à cet égard, et peuvent se fonder non seulement sur des motifs tenant à l'ordre public, mais sur toute considération d'intérêt général » ⁽³²⁾.

Toutefois, les autorités françaises ne peuvent user de leur pouvoir discrétionnaire que pour des motifs légitimes, et sous réserve du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation par le juge administratif ⁽³³⁾, ce qui a motivé la première annulation d'une décision de refus de visa ⁽³⁴⁾.

Ont été considérés comme ne constituant pas une erreur manifeste d'appréciation les refus de visa fondé sur des motifs d'ordre public, tels que la dissimulation, sous couvert d'une demande de visa de tourisme, d'un projet d'installation durable en France, ou bien sur l'existence de dettes contractées en France, non réglées, ou encore sur un séjour irrégulier antérieur en France ou sur une menace à l'ordre public reposant sur une condamnation antérieure. Ne constitue pas non plus une erreur manifeste d'appréciation le refus de visa qui est motivé par l'insuffisance de justification par le demandeur de ses moyens d'existence en France.

En revanche, a été considérée comme constituant une erreur manifeste d'appréciation un refus de visa motivé par l'affirmation que le requérant ne réunissait pas les conditions de diplômes requises en vue de s'inscrire dans un établissement français alors que cet établissement avait accepté cette inscription. Relève de la même erreur le refus fondé sur l'affirmation du caractère frauduleux d'un mariage qui n'est pas établie de façon certaine.

Il appartient ainsi au Conseil d'État de sanctionner les erreurs manifestes d'appréciation. En outre, par l'utilisation de la méthode du bilan, le juge peut apporter également une limite au pouvoir d'appréciation dont bénéficie l'Administration, en contrôlant le respect par celle-ci des conventions internationales, notamment la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans son article 8 relatif à la protection de la vie privée et familiale ⁽³⁵⁾. Le droit au regroupement familial, la localisation en France de la vie familiale, l'existence d'une vie familiale prouvée par le fait que le conjoint ressortissant français d'un étranger attend un enfant de leur union sont autant de motifs qui ont justifié l'annulation d'une décision de refus de visas.

II.- LA RÉFORME DE 1998

Lors de son discours de politique générale de juin 1997, le Premier ministre avait appelé de ses v_ux une « politique de l'immigration ferme et digne ». S'agissant de l'entrée des étrangers en France, le changement de politique, dans le sens d'une libéralisation de la délivrance des visas, s'est accompagné d'une évolution législative, renforçant les droits des demandeurs. Cette nouvelle donne a entraîné des difficultés de gestion supplémentaires pour nos postes consulaires, mais également des risques contentieux plus grands.

A.- UNE NOUVELLE POLITIQUE

Dès le début des années quatre-vingts, les responsables de la politique des migrations ont défendu l'idée de l'utilisation de la technique du visa d'entrée pour réaliser une meilleure maîtrise des flux migratoires, face au ralentissement de la croissance et aux chocs conjonturels, créateurs de chômage.

Lancée en 1986, la politique de restriction de délivrance des visas avait une justification bien précise. En effet, la vague terroriste qui avait touché la France à cette époque avait conduit le Gouvernement à généraliser l'exigence de visas. Le passage au consulat de France est devenu la règle, ce qui fait des services des visas un lieu essentiel et stratégique de l'image de notre pays à l'étranger.

De fait, en raison de la politique de restriction, le nombre de visas accordés est passé, de 1987 à 1994 de 5,6 millions à 2,3 millions.

1.- OUVRIR

Cette baisse est significative, et ce même si l'on inclut la suppression de l'obligation de visas avec certains pays. Les leçons d'une politique trop restrictive de délivrance de visas ont été tirées : l'influence de la France à l'étranger s'est réduite, la perte de crédibilité auprès des élites est indéniable, l'image de notre pays s'est dégradée, la francophonie a reculé.

Un changement était nécessaire. Par télégramme en date du 12 mai 1998, le ministre des affaires étrangères, M. Hubert Védrine, s'est attaché à définir les nouveaux axes de la politique française en matière de visas. Pour la délivrance des visas, priorité a été accordée aux cadres, aux hommes d'affaires, étudiants et chercheurs et à tous ceux qui ont des liens avec la France. Parallèlement, le Gouvernement a annoncé qu'il souhaitait doubler le nombre de visas accordés aux ressortissants algériens.

Il s'agissait pour la France de mettre en place, à l'image de la quasi-totalité des pays développés, une politique sélective, conforme à son influence, à son rayonnement international, au développement de ses projets de coopérations et à la vitalité et à la densité de ses relations bilatérales.

Il faut accueillir plus, mais aussi accueillir mieux.

2.- CHOISIR

Cette nouvelle politique doit contribuer à l'amélioration de l'image de la France. En effet, en sélectionnant les publics accueillis - et nous rappellerons qu'ils sont très largement définis - , la France assure une gestion plus fine, et donc plus efficace, des entrées et des sorties de son territoire. Le passage sur le territoire français doit apporter une véritable valeur ajoutée et ne doit pas se faire au détriment de la dignité humaine que toute situation clandestine tend à salir. Incontestablement, la mise en _uvre des nouvelles orientations, si elle demande des efforts de pédagogie, offrira à notre pays l'occasion d'améliorer son image, à condition toutefois que les moyens engagés soient à la hauteur des enjeux.

La nouvelle politique des visas doit également permettre d'accompagner la politique de « codéveloppement » lancée en avril 1998 avec la création d'une délégation interministérielle au codéveloppement et aux migrations internationales.

Il s'agit d'organiser la mobilité des populations du Sud pour dynamiser les échanges entre la France et les pays d'origine, et ainsi réduire l'immigration irrégulière, en transformant l'aide au retour en aide au projet. Dans ce cadre, la négociation d'accords avec le Mali, le Maroc et le Sénégal a été entreprise. En appui de cette politique de codéveloppement, les bénéficiaires se verront attribuer des visas multi-entrées, facilitant leur circulation entre la France et leur pays d'origine.

Cette nouvelle politique a trouvé sa traduction dans la modification de l'ordonnance du 2 novembre 1945 (voir infra), accompagnée d'un décret et d'une série de circulaires relatives à des catégories particulières de demandeurs : scientifiques (29 mai 1998), artistes (15 juin 1998), hommes d'affaires et personnalités influentes, mannequins, étudiants.

B.- UNE ÉVOLUTION LÉGISLATIVE IMPORTANTE

Préparés par les propositions faites par la mission d'étude des législations de la nationalité et de l'immigration conduite par M. Patrick Weil, dans son rapport intitulé Pour une politique de l'immigration juste et efficace, les débats qui ont conduit à l'adoption de la loi n° 98-389 du 11 mai 1998 sur l'entrée et le séjour des étrangers en France et au droit d'asile ont placé la question des visas sur le devant la scène. La nouvelle loi et ses textes d'application ont ainsi permis de mettre en _uvre la nouvelle politique sélective et ouverte de délivrance des visas.

1.- LES PROPOSITIONS DU RAPPORT « WEIL » SUR L'ENTRÉE DES ÉTRANGERS EN FRANCE

Alors que le président de la République s'inquiète ouvertement des effets d'une politique restrictive des visas sur les relations entre la France et les pays africains, le gouvernement issu des élections de mai 1997 donne mission de rédiger un rapport sur l'immigration à M. Patrick Weil, universitaire spécialiste de ces questions.

Le rapport « Weil » a été déposé le 31 juillet 1997. Il constatait, d'abord, que des effectifs limités géraient d'importants flux de circulation transfrontalières. Ces moyens limités en effectifs et en encadrement conduisent des agents d'un statut peu élevé et précaire à prendre des décisions difficiles qui engagent leur responsabilité. Le rapport indique : « il est compréhensible qu'ils " pêchent dans l'ensemble plus par excès de sévérité que par laxisme" ». Pour la mission d'étude des législations de la nationalité et de l'immigration, « il importe de replacer l'usager au centre de nos préoccupations par des initiatives visant à accroître les droits des étrangers et leur information, en rationalisant les moyens limités de l'administration et en allégeant les contraintes qui pèsent sur elle afin qu'elle puisse travailler à efficacité constante, d'abord en limitant au strict nécessaire les doubles ou les triples contrôles, ensuite en ciblant les contrôles par l'établissement de priorités, enfin en évitant les déperditions d'énergie entraînées par