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N° 1781

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 juillet 1999.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 3 février 1999 ⁽²⁾,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur général,

Député.

--

ANNEXE N° 3


LES AIDES À L'EMPLOI

Rapporteur spécial : M. Gérard BAPT

Député

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

(2) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

Parlement.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

*

* *

La Mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Philippe Auberger, Augustin Bonrepaux, présidents ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; Mme Nicole Bricq, MM. Gilles Carrez, Christian Cuvilliez, Francis Delattre, Raymond Douyère, Daniel Feurtet, Hervé Gaymard, Jean-Jacques Jégou, Marc Laffineur, Pierre Méhaignerie, Gérard Saumade, Michel Suchod, membres titulaires ; MM. Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Yves Deniaud, Gilbert Gantier, Pierre Hériaud, Jean Rigal, membres suppléants.

Ont également participé à ses travaux les membres suivants de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : M. Gérard Bapt, rapporteur spécial des crédits de l'Emploi et de la solidarité - Travail et emploi ; M. Jacques Barrot, rapporteur spécial des crédits de l'Emploi et de la solidarité - Formation professionnelle ; M. Tony Dreyfus, rapporteur spécial des crédits de l'Intérieur - Sécurité ; M. Jean-Louis Idiart, rapporteur spécial des crédits de l'Equipement, des transports et du logement - Transports terrestres, ainsi que M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis de la commission de la production et des échanges pour les crédits de l'Equipement, des transports et du logement - Equipement et transports terrestres et M. Louis Mermaz, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République pour les crédits de l'Intérieur - Police.

S O M M A I R E

___

Pages

INTRODUCTION  5

I.- L'ÉVALUATION N'ÔTE PAS TOUT CONTENU POLITIQUE AU DÉBAT SUR LES AIDES À L'EMPLOI  7

A.- UN FORT ENJEU POLITIQUE  7

1.- Le verdict du taux de chômage  7

2.- La place pour des choix de société 11

B.- UN CHAMP PRIVILÉGIÉ POUR L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES 12

C.- TROUVER LE BON COMPROMIS ENTRE LA COMPLEXITÉ ET L'EFFICACITÉ 15

II.- DES INSTRUMENTS D'ÉVALUATION PERFECTIBLES 17

A.- LA DIFFICULTÉ D'APPRÉCIER LA DÉPENSE POUR L'EMPLOI 17

B.- L'INCERTITUDE DES RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS DES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS D'AIDE À L'EMPLOI 20

III.- LE BON EMPLOI DES FONDS PUBLICS EN CE QUI CONCERNE LES AIDES À L'EMPLOI 23

A.- LA CRÉATION NETTE D'EMPLOIS PEUT NE PAS ÊTRE L'UNIQUE OBJECTIF DES AIDES À L'EMPLOI 23

B.- LA CONFIRMATION DE LA STRATÉGIE D'ABAISSEMENT DU COÛT DU TRAVAIL 28

C.- LA QUESTION DU CONTENU DE L'ENRICHISSEMENT DE LA CROISSANCE EN EMPLOIS 31

CONCLUSION 35

PROPOSITIONS 39

ANNEXES :

1.- Structure et évolution de la dépense pour l'emploi au sens de la DARES. 43

2.- Note de l'INSEE, de la Direction de la prévision et de la DARES sur les effets sur l'emploi des allégements de charges sur les bas salaires : quelques enseignements tirés des sources statistiques disponibles 45

AUDITIONS 53

1.- M. Liêm Hoang Ngoc, coordonnateur de l'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (6 mai 1999) 55

2.- M. Christian Lhote, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de l'Orne (6 mai 1999) 97

3.- Table ronde sur les aides à l'emploi : M. Claude Seibel, directeur, et M. Alain Gubian, chef de la mission « Analyse économique », de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi et de la solidarité, M. Jean-Philippe Cotis, directeur, direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Arnaud Leenhart, représentant du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), M. Jean Lardin, président de la commission des relations du travail de l'Union professionnelle artisanale (UPA), M. Liêm Hoang Ngoc, Coordonnateur de l'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (27 mai 1999) 105

4.- Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité (17 juin 1999) 151

INTRODUCTION

La Mission d'évaluation et de contrôle de la Commission des finances (MEC) a retenu les aides à l'emploi parmi les thèmes qu'elle a approfondis au cours de sa première session.

Lors de sa réunion du 2 avril 1998, la Commission des finances avait déjà souhaité que l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques décidât de faire réaliser une étude sur le rôle des flux financiers entre les collectivités publiques et les entreprises en matière d'emploi. Cette étude, confiée à des membres du METIS (Mutation Espace Travail Industrie et services Stratégies) ⁽¹⁾, unité de recherche associée au CNRS, en collaboration avec le LEST (Laboratoire d'Économie et de Sociologie du Travail d'Aix-en-Provence), unité propre au CNRS, a été remise à l'Office le 31 mars dernier. Il est apparu de bonne méthode d'utiliser le résultat de ces travaux pour nourrir la réflexion des membres de la Mission, lorsqu'il recoupait la démarche suivie par cette dernière.

En effet, conformément à son rôle spécifique, la Mission a envisagé la question des aides à l'emploi en termes de coût-efficacité des différents types d'aide, c'est-à-dire qu'elle a fait sienne l'approche qui est traditionnellement celle la Cour des comptes lorsqu'elle contrôle un dispositif d'aide au regard du bon emploi de l'argent public. Une telle approche l'a conduite à exclure tout examen des dispositifs très récents comme celui du programme «Nouveaux services-Nouveaux emplois» (emplois jeunes) ou l'aide accompagnant la réduction du temps de travail, qu'il s'agisse du dispositif de la loi Robien ou des aides accompagnant le passage aux 35 heures.

La Mission n'a de même pas étendu son champ d'investigation aux décisions annoncées, par le Gouvernement, en matière d'abaissement du coût du travail et à leurs modalités de financement.

La Mission a organisé ses auditions autour de trois axes :

· l'exploitation de l'information contenue dans l'étude précitée réalisée par des membres du METIS et du LEST ;

· la présentation et la critique générale des enquêtes ou des travaux économétriques existant en matière d'efficacité des aides à l'emploi ;

· le point de vue des praticiens : employeurs et administrateurs des services déconcentrés du ministère du travail, de l'emploi, et de la solidarité.

La Mission a commencé par entendre, le jeudi 6 mai 1999, M. Liêm Hoang Ngoc, coordonnateur de l'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Le jeudi 27 mai 1999, elle a organisé une table ronde à laquelle ont participé, outre M. Liêm Hoang Ngoc, les représentants de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi et de la solidarité, M. Claude Seibel, directeur, et M. Alain Gubian, chef de la mission « Analyse économique » à cette direction, et M. Jean-Philippe Cotis, directeur de la prévision au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

A cette même table ronde, ont pris part des chefs d'entreprises, en la personne de M. Arnaud Leenhart du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et de M. Jean Lardin, président de la commission des relations du travail de l'Union professionnelle artisanale (UPA). Le jeudi 6 mai 1999, la Mission avait entendu M. Christian Lhote, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de l'Orne.

La Mission a achevé son cycle d'auditions en entendant, le jeudi 17 juin 1999, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur les possibilités d'augmenter l'efficacité des aides ciblées et sur l'adaptation des aides générales.

Le présent rapport présente les enseignements qui peuvent être retirés de ces travaux.

I.- L'ÉVALUATION N'ÔTE PAS TOUT CONTENU POLITIQUE AU DÉBAT SUR LES AIDES À L'EMPLOI

A.- UN FORT ENJEU POLITIQUE

À propos de l'évolution des politiques de l'emploi, on a récemment pu parler de « révolution silencieuse ». Ce changement est l'aboutissement d'un processus d'où il ressort que les politiques de l'emploi « se sont construites depuis le milieu des années 1970 sur un mode cumulatif, de nouvelles mesures s'ajoutant ou se substituant chaque année aux anciennes. Les conséquences de ce mode d'élaboration d'une politique publique, sans cesse soumise au verdict des chiffres du chômage ont déjà été soulignées : stratification des mesures, faible durée de vie des dispositifs, multiplication des effets d'annonces politiques, complexité croissante du champ de ces politiques (...)» ⁽²⁾.

1.- Le verdict du taux de chômage

Dans ce constat, il importe, en raison même de la démarche suivie par la Mission, de ne pas sous-estimer ce que peut représenter ce verdict des chiffres du chômage. Il s'agit d'une dimension primordiale pour l'approche politique, et dans les alternances que notre pays a successivement connues depuis 1981, ce verdict des chiffres du chômage a compté pour beaucoup.

Pour une part importante, toute évaluation a posteriori des dispositifs successifs d'aides à l'emploi est conduite à critiquer d'abord la priorité qui a pu être donnée, à tel ou tel moment, au développement quantitatif de certains dispositifs. Il n'en demeure pas moins que, pour le politique, ni la question du montant des dépenses d'aides à l'emploi, ni la sensibilité à ce problème, n'ont la même dimension selon que le taux de chômage croît ou diminue. Mais la Mission n'a de toute façon pas cherché à faire l'historique des politiques de l'emploi. Elle s'est délibérément placée au terme de la « révolution silencieuse » précitée.

De ce point de vue, on peut penser, comme M. Christian Lhote, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de l'Orne lors de son audition, que : « le procès fondé sur la multiplication d'aides subsistant les unes à côté des autres est maintenant un débat dépassé. Depuis une dizaine d'années, les aides mises en place se substituent à d'autres qui sont supprimées ». 

Le tableau suivant récapitule les principales mesures de politique de l'emploi intervenues depuis 1973, en faisant apparaître les dates de début et de fin des dispositifs successifs. Sans doute le dispositif d'ensemble est-il complexe. Sans doute des simplifications sont-elles encore souhaitables et possibles. Mais l'architecture d'ensemble des aides apparaît globalement fixée, au point que toute remise en cause risquerait de relever moins du débat sur la plus ou moins grande efficacité d'un type d'aide que du débat de société.

En effet, il est toujours possible, au nom de la pure cohérence intellectuelle et de l'efficacité, de réclamer la suppression de dispositifs d'aide à l'emploi. Si l'on prend, par exemple, le cas des dispositifs de retrait d'activité, une évaluation en termes de coût-efficacité strictement économique peut conduire à constater que de tels dispositifs :

· ne sont pas créateurs nets d'emploi, puisqu'ils permettent au mieux de remplacer un salarié partant par un salarié remplaçant ;

· ont un coût croissant, puisqu'au-delà du coût résultant de l'entrée dans le dispositif (raisonnement en flux), il faut prendre en compte le coût total de la mesure (raisonnement en « stocks » cumulés des bénéficiaires) ;

· rendent plus rigides la dépense pour l'emploi car, à raison même de l'existence de ce « stock », les marges de redéploiement se trouvent amenuisées ;

· entrent de plus en plus en contradiction avec les évolutions démographiques qui conduisent à réfléchir aux mesures nécessaires à l'équilibre des régimes de retraite par répartition ;

· ont un coût économique puisqu'elles suppriment la part d'amélioration de la productivité liée à l'expérience des salariés.

En conclure qu'il faut purement et simplement supprimer tout dispositif de retrait d'activité, méconnaîtrait pourtant le contexte global dans lequel s'inscrit ce type de dispositif, même en période de diminution du chômage. D'autres éléments doivent être pris en compte dans un bilan coût/efficacité qui ajoute à l'approche strictement économique la prise en compte des aspects sociaux de la mesure, comme :

· la sélection opérée par le marché du travail, c'est-à-dire, en fait, les pratiques de beaucoup d'entreprises qui ne sont pas favorables aux travailleurs « âgés ». Ainsi que l'a souligné la ministre de l'emploi et de la solidarité devant la Mission, il existe un réel problème sur « les moyens de répondre à l'anxiété des hommes et des femmes qui atteindront l'âge de la retraite dans dix ans et ont travaillé soit tôt, soit sur des emplois pénibles ou dont la formation professionnelle a été rendue obsolète par le progrès technique » ;

· la difficulté soulignée, celle-là, par M. Christian Lhote de faire comprendre à des salariés de 40 ans que l'on garderait dans l'entreprise des gens âgés de plus de 57 ans et qu'eux-mêmes seraient remis sur le marché du travail.

En outre, il ne faut pas perdre de vue, comme l'a souligné M. Claude Seibel, directeur de la DARES, que la France a devant elle un problème de vieillissement de sa population active qui pourra « se concrétiser dans un certain nombre de branches par des situations analogues à ce que l'on a observé au début des années quatre-vingt, dans les chantiers navals, la sidérurgie, les charbonnages. »

2.- La place pour des choix de société

Cela signifie-t-il qu'un regard rétrospectif n'aurait plus d'utilité ? Au contraire, il permet plusieurs constatations qui n'ont en rien perdu de leur pertinence et montrent que les choix, en matière de politique de l'emploi, demeurent autant des débats de société, c'est-à-dire des choix politiques, que des querelles d'économistes.

En premier lieu, il existe des « modèles » de politique de l'emploi qui diffèrent selon les pays. Le rapport réalisé pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques distingue un modèle anglo-saxon, caractérisé par un faible ratio dépense publique pour l'emploi /PIB, un modèle germanique caractérisé par de fortes dépenses de formation et d'aides à l'embauche et un modèle sud-européen, qui recouvre les situations de la France et de l'Italie, caractérisé par une importante dépense de préretraites et un montant de plus en plus important d'aides à la création d'emplois.

Le tableau suivant, issu de l'étude précitée, met en évidence la structure des politiques de l'emploi dans quelques pays européens en 1996-1997.

Ces différences ont aussi un contenu politique, que M. Claude Seibel, directeur de la DARES a souligné, lors de sa participation à la table ronde du 17 mai dernier, comme le fait que certains modèles, complaisamment mis en avant, reposaient sur une part importante de travailleurs découragés de se porter candidats à la reprise d'un emploi.

En deuxième lieu, il a existé une hausse tendancielle du niveau de la dépense pour l'emploi en France. L'étude réalisée pour l'Office parlementaire des politiques publiques, à partir de données de la DARES, rappelle qu'avec un point de départ fixé en 1973 à 0,90 % du PIB, on était arrivé à des niveaux de 2,83 % en 1981, 3,62 % en 1986, 3,51 % en 1988, 4,16 % en 1993, 3,78 % en 1995. Le niveau demeure aujourd'hui de l'ordre de 4% du PIB.

En troisième lieu, cette hausse même de la dépense publique ne pouvait que donner naissance à une critique des approches purement quantitatives et justifier la recherche de redéploiements. Les étapes successives de la politique de l'emploi en France trouvent ici leur explication. Cette recherche d'une plus grande efficacité a visé la répartition entre les dépenses actives et les dépenses passives, et celle entre les mesures ciblées et les mesures générales.

Il apparaît ainsi que la terminologie des évaluateurs a déjà été reprise par les politiques.

B.- UN CHAMP PRIVILÉGIÉ POUR L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

Si les politiques n'ont pas trouvé le « remède miracle », ce n'est pas faute d'avoir soumis à l'évaluation les dispositifs qu'ils ont adoptés.

Pour sa part, la Cour des comptes a fréquemment exposé, dans ses rapports publics, les résultats des enquêtes menées sur les dispositifs d'aides publiques à l'emploi successivement mis en _uvre depuis le début des années 1980. Tel fut le cas pour l'indemnisation des travailleurs sans emploi (1983, 1987 et 1993), pour les emplois d'initiative locale (1985), pour les aides à la localisation d'activités créatrices d'emplois (1987), pour le Fonds national de l'emploi (1989), pour certaines aides de l'Etat au maintien et à la création d'emplois (1995), pour les contrats emploi-solidarité (1996), pour l'insertion par l'économique (1998).

Par ailleurs, l'analyse des aides à l'emploi constitue en permanence une part de l'activité de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère de l'emploi et de la solidarité (DARES). Rien qu'en 1998, la publication de la DARES intitulée « Premières informations et Premières synthèses » a publié des numéros sur :

· les attitudes des Français sur le chômage et la politique de l'emploi dans les années 80 et 90 ;

· le chômage de longue durée et les politiques de l'emploi ;

· sortir du chômage : des chances inégales selon le contexte social ;

· les contrats initiative emploi en 1997 ;

· les attitudes des Français à l'égard du chômage et de son indemnisation et des politiques de l'emploi ;

· le retour à l'emploi après une convention de conversion ;

· les incitations financières en faveur du travail à temps partiel ;

· les emplois-familiaux et les organismes de services aux personnes en 1997 ;

· les demandeurs d'emploi en activité occasionnelle ou réduite ;

· les entreprises et les aides à l'emploi en quatre mesures (apprentissage, contrat de qualification, contrat initiative emploi et exonération pour l'embauche d'un premier salarié).

En 1999, la même publication a déjà concerné :

· la mise en _uvre locale du programme « nouveaux services-emplois jeunes » ;

· le premier bilan d'une année de programme « nouveaux services-emplois jeunes » ;

· sortir du chômage : reprendre un emploi ;

· le devenir des personnes sorties par anticipation d'un contrat emploi consolidé trajectoires professionnelles et récurrence du chômage ;

· quinze ans de métiers, l'évolution des emplois de 1983 à 1998.

Sur le plan européen, enfin, la mise en place d'une procédure de surveillance multilatérale conduit à renforcer le rôle de l'évaluation politique. L'article 128 du traité instituant la Communauté européenne, dont la mise en _uvre anticipée avait été décidée lors du Conseil européen réuni à Luxembourg les 20 et 21 novembre 1997, prévoit que le Conseil élabore annuellement, à la majorité qualifiée, des lignes directrices dont les Etats membres tiennent compte dans leurs politiques de l'emploi, et procède annuellement « à la lumière des lignes directrices pour l'emploi, à un examen de la mise en _uvre des politiques de l'emploi des Etats membres ». Ce travail donne lieu à l'élaboration de rapports, qui doivent permettre à la fois :

· d'avoir une meilleure connaissance des « modèles » nationaux de politiques de l'emploi, au travers des plans nationaux pour l'emploi ;

· de faire apparaître les mesures dont l'efficacité est la plus grande, et que la Commission et le Conseil pourront même qualifier de « bonnes pratiques ».

La mise en place de ces procédures n'en est qu'à son commencement, mais elle ne pourra que contribuer à une meilleure évaluation des politiques de l'emploi. Lors de son audition par la Mission, la ministre de l'emploi et de la solidarité a, par exemple, indiqué que les emplois-jeunes suscitaient l'intérêt de certains de nos partenaires, tandis que les capacités de certains territoires italiens à susciter le développement local grâce à une mise en cohérence de l'action des collectivités locales, du secteur financier et des entreprises devaient être analysées avec attention.

À terme, cette surveillance multilatérale devrait donc permettre d'améliorer l'efficacité des aides à l'emploi. C'est la raison pour laquelle le rapporteur spécial des crédits du budget du travail et de l'emploi devra désormais en rendre compte.

C.- TROUVER LE BON COMPROMIS ENTRE LA COMPLEXITÉ ET L'EFFICACITÉ

La tentation de tout évaluateur est sans doute de voir partout de l'excessive complexité, ce qui lui permet d'y apporter ses clartés. Il est vrai que les dispositifs d'aide à l'emploi sont complexes. Les chefs d'entreprise que la Mission a entendus l'ont déclaré. Mais la complexité ne signifie pas nécessairement l'absence de toute lisibilité. La « sédimentation » des aides, le cheminement progressif des politiques d'aide à l'emploi expliquent beaucoup de l'état de choses actuel.

Le danger d'une approche trop exclusivement « de terrain » est de ne voir que l'aide qui convient ou manque dans un cas donné et, par conséquent, la tentation est grande de considérer comme inutiles les aides répondant à d'autres situations. Le représentant du MEDEF a ainsi estimé, à la lumière de son expérience de dirigeant d'industrie « autant on peut supprimer certaines aides ciblées, autant celles concernant la formation me paraissent tout à fait utiles ». Au cours de la même table ronde, M. Jean Lardin a déclaré : « Pour l'Union professionnelle artisanale, les aides ciblées sont contestables. Elles ont un effet pervers sur les entreprises. Elles peuvent créer des effets d'aubaine et troubler le jeu de ce que doit être une véritable embauche ». Cette déclaration ne s'accorde d'ailleurs pas avec le constat fait par le directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de l'Orne, lors de son audition, d'où il ressort que ce sont surtout les petites entreprises qui accèdent aux aides ponctuelles aux embauches comme l'apprentissage, le contrat de qualification ou le contrat initiative emploi. En revanche, les aides collectives et les aides à la formation (dispositifs de formation du FNE, aide à la formation ou à l'adaptation du personnel) sont, selon lui, davantage utilisées par les entreprises de taille importante.

À l'inverse, le danger d'une approche trop bureaucratique est de vouloir atteindre une trop forte spécialisation des aides pour tenter de répondre à toutes les situations envisageables, ce qui ne peut qu'aboutir à des conditions de mise en _uvre trop complexes finissant par dissuader les éventuels bénéficiaires. S'y ajoute la crainte des «  chasseur de primes » qui conduit à fixer des conditions d'attribution tatillonnes, sources de contentieux inévitables.

Il est difficile de trouver un compromis entre ces approches, M. Liêm Hoang Ngoc ayant même souligné l'existence d'un « double paradoxe » : les entreprises qui déclarent connaître un problème de coût salarial ont peu recours aux dispositifs de politique de l'emploi ; les entreprises qui utilisent ces dispositifs sont essentiellement celles qui en sont informées, sans nécessairement rencontrer un problème de compétitivité et de coût salarial.

Il convient donc de rechercher la stabilité des dispositifs qui permet une plus large connaissance de leur existence et garantit, de ce fait, une plus grande égalité d'accès. Cette stabilité n'est possible qu'au prix d'une simplification des aides, c'est-à-dire en distinguant des grandes catégories d'objectifs, et en laissant « au terrain » une certaine latitude de mise en _uvre.

Cela conduit donc à recommander de privilégier les dispositifs anciens, même au prix d'adaptations plutôt que les dispositifs nouveaux, sauf à procéder par substitution. Il faut bien reconnaître qu'il est plus facile d'aboutir à ce type de préconisation, directement issue d'une approche en termes d'évaluation a posteriori, en ayant le recul de vingt-six ans d'application des aides à l'emploi que dans l'urgence politique à laquelle les différents gouvernements ont dû faire face.

Enfin, et une fois encore, l'évaluation se doit d'être complète, en particulier pour les dispositifs ciblés ou constituant des « dépenses passives », qui sont fortement mis en cause au stade atteint par les politiques de l'emploi. S'il ne doit y avoir aucun « tabou » quant à l'évaluation des dispositifs existants, toute évaluation est incomplète si elle ne prend pas en compte les conséquences des suppressions proposées pour les publics appelés à bénéficier de ces aides. Une mesure de retrait d'activité ou une mesure de traitement social ne doit pas être condamnée par principe. Mais elle doit être supprimée si un autre dispositif permet de mieux atteindre l'objectif poursuivi de maintien du lien social ou du lien avec le marché du travail.

Une étude récente de la DARES ⁽³⁾ a montré qu'à côté des régimes d'assurance chômage ou de solidarité, le RMI joue le rôle de dernier volet d'indemnisation du chômage, les chômeurs inscrits au RMI étant surtout soit des chômeurs de très longue durée ayant épuisé leurs droits, soit de jeunes actifs exposés à un « chômage récurrent » leur interdisant de se constituer des droits.

Le politique ne peut, lui, se contenter d'évaluer a posteriori les dispositifs, séparément les uns des autres, et de suggérer des réformes partielles. C'est sa responsabilité, et sa dignité, d'assumer les conséquences sociales « en chaîne » des réformes qu'il a décidées.

II.- DES INSTRUMENTS D'ÉVALUATION PERFECTIBLES

A.- LA DIFFICULTÉ D'APPRÉCIER LA DÉPENSE POUR L'EMPLOI

La notion de dépense pour l'emploi n'est simple qu'en apparence. S'il est logique d'y inclure les dépenses se rapportant à l'emploi engagées par l'Etat, les collectivités territoriales, les entreprises au titre d'une obligation légale ou conventionnelle et l'UNEDIC, on peut en relever pourtant deux définitions distinctes.

La première est celle retenue par l'OCDE. Elle inclut les dépenses des administrations centrales ou décentralisées et celles des régimes d'assurance chômage financées par des contributions obligatoires des employeurs. La typologie de l'OCDE distingue sept catégories de dépenses :

· les dépenses d'administration et des services publics de l'emploi ;

· les dépenses de formation professionnelle (formation des chômeurs adultes et des travailleurs menacés de perdre leur emploi ; formation des adultes occupés). Mais, dans le cas de la France, cette catégorie n'inclut pas les dépenses des employeurs au titre de la participation obligatoire à la formation professionnelle ;

· les mesures en faveur des jeunes (jeunes chômeurs et jeunes défavorisés ; aide à l'apprentissage et aux autres types de formation des jeunes à caractère général) ;

· les mesures d'aide à l'embauche (subventions à l'emploi dans le secteur privé ; aides aux chômeurs créateurs d'entreprises, créations directes d'emploi dans le secteur public ou dans les organismes sans but lucratif) ;

· les mesures en faveur des handicapés (réadaptation professionnelle et emplois destinés aux handicapés) ;

· l'indemnisation du chômage ;

· la retraite anticipée pour motifs liés au marché du travail.

Le tableau suivant, tiré de l'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, met en évidence le niveau de la dépense pour l'emploi au sens de l'OCDE pour différents pays.

Lors de la table ronde organisée par la Mission le 27 mai dernier, M. Claude Seibel, directeur de la DARES, a indiqué que l'OCDE retient une définition « relativement ramassée » de la dépense pour l'emploi, car cette organisation « insiste beaucoup sur le thème des dépenses d'activation vers la recherche d'emploi ». On peut souhaiter, avec lui, que la Communauté européenne, avec la mise en place de la procédure de surveillance multilatérale des plans nationaux pour l'emploi, contribue à l'amélioration des instruments statistiques permettant les comparaisons entre Etats membres de l'Union européenne, d'autant plus que la plupart d'entre eux se sont dotés d'une même monnaie.

La seconde définition est celle retenue par la DARES. Elle est plus large que celle de l'OCDE. Outre les dépenses des administrations publiques (Etat, établissements publics et collectivités locales), de l'UNEDIC et de l'Association pour la structure financière (ASF) destinée à financer les conséquences de l'abaissement de l'âge de la retraite, elle recouvre les dépenses des employeurs au titre de la participation obligatoire à la formation professionnelle. En revanche, cette notion n'inclut pas les compensations des exonérations générales de charges sociales. Dans sa typologie, la DARES distingue huit catégories de dépenses :

· Deux catégories sont qualifiées de « dépenses passives » : l'indemnisation du chômage et l'incitation au retrait d'activité ;

· Six catégories sont qualifiées de « dépenses actives » :

-  la formation professionnelle. Il convient de relever que la notion de dépenses de formation professionnelle au sens de la dépense pour l'emploi diffère de celle de dépenses de formation professionnelle au sens du compte économique de la formation professionnelle. Cette seconde notion recouvre la totalité de l'effort de formation professionnelle consenti par la collectivité, sans que le lien avec l'emploi soit directement recherché ;

-  la promotion de l'emploi (contrats emploi-solidarité et contrats emplois consolidés ; exonérations de cotisations sociales faisant l'objet d'une compensation : jeunes en apprentissage, contrat de qualification ou chômeurs de longue durée en contrat de retour à l'emploi ou contrat initiative emploi ; primes à l'embauche : primes du CIE, des formations en alternance, d'apprentissage ; aides aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprises ; actions de l'AGEFIPH en faveur de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés ; subventions pour l'insertion par l'économique) ;

-  les exonérations non compensées (exonération à l'embauche du premier salarié, abattement en faveur des emplois à temps partiel, exonérations accompagnant le contrat emploi-solidarité ou le contrat emploi-consolidé) ;

-  le maintien de l'emploi (indemnités spéciales de montagne ; indemnisation du chômage partiel ; dépenses d'accompagnement des restructurations comme les congés de conversion, l'aide au passage à temps partiel, les cellules de reclassement) ;

-  l'incitation à l'activité (garanties de ressources des travailleurs handicapés ; aides à l'installation des jeunes agriculteurs) ;

-  le fonctionnement du marché du travail (subvention à l'ANPE).

A l'occasion de la table ronde du 27 mai dernier, M. Alain Gubian, chef de la mission « Analyse économique » de la DARES, a insisté sur la nécessité s'imposant à elle d'avoir présentes à l'esprit les exigences de la comparaison internationale. C'est la raison pour laquelle la DARES ne prend pas en compte la ristourne dégressive dans son agrégat, mais la fait apparaître par ailleurs.

Une difficulté particulière tient enfin au traitement des aides des collectivités décentralisées. Comme l'avait déjà relevé la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les aides à l'emploi de 1996, l'effort des collectivités locales est imparfaitement appréhendé. Elle relevait que ne sont prises en compte que les dépenses de formation des régions, les primes régionales à l'emploi et à la création d'emploi, les exonérations de taxe professionnelle accordées de plein droit et sur agrément aux entreprises s'engageant à maintenir ou créer des emplois au titre de l'aménagement du territoire, et l'action sociale des départements pour les chômeurs.

Il serait souhaitable que la Cour et les chambres régionales des comptes puissent contribuer à une amélioration des connaissances à cet égard.

B.- L'INCERTITUDE DES RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS DES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS D'AIDE À L'EMPLOI

A partir de l'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, la Mission a mis en évidence l'existence d'évaluations macro-économiques et micro-économiques. La synthèse réalisée, dans le rapport précité, des différentes études tendant à évaluer les dispositifs d'aide à l'emploi, fait apparaître des conclusions marquées d'une extrême prudence. Les différents modèles d'évaluation souffrent d'un trop grand écart entre la représentation théorique de l'entreprise qui les sous-tend et les faits constatés. Les simulations au moyen des modèles économétriques reposent sur une entreprise représentative de toutes les entreprises, c'est-à-dire sur le postulat d'une uniformité de réactions aux mesures de politique de l'emploi (raisonnement à partir d'une demande de travail agrégée).

La table ronde du 27 mai dernier a d'ailleurs montré qu'il existait « des nuances d'appréciation », entre les économistes qui y ont pris part, sur la validité des résultats des évaluations macro-économiques...

Les évaluations micro-économiques consistent, pour leur part, à comparer la trajectoire de retour à l'emploi d'un groupe de demandeurs d'emploi bénéficiaires des aides publiques et celle d'un groupe témoin de demandeurs d'emploi non bénéficiaires. L'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques indique que l'incertitude affectant les résultats de telles études tient à la difficulté méthodologique de mettre en évidence des caractéristiques inobservées de chaque groupe qui ont une influence sur les variables du résultat. La comparaison des trajectoires de retour à l'emploi des chômeurs selon qu'ils ont ou non bénéficié d'un emploi aidé paraît mieux correspondre aux conditions de la prise de décision politique.

Dans quelle mesure, les travaux d'évaluation peuvent-ils fonder, à eux seuls, une décision de suppression ou d'aménagement des dispositifs d'aides à l'emploi ? Votre Rapporteur reconnaît qu'il est difficile, pour lui, de répondre à cette question, même après les travaux de la Mission auxquels il a participé. Si l'on prend l'exemple de l'exonération pour l'embauche d'un premier salarié :

· les représentants patronaux à la table ronde organisée par la Mission ont pu donner à penser qu'ils doutaient de son efficacité ;

· lors de son audition, la ministre de l'emploi et de la solidarité a, elle, souligné la complexité de la question et le fait que l'embauche d'un premier salarié était toujours très difficile pour des raisons tant psychologiques que pratiques ;

· une enquête sur l'exonération pour l'embauche d'un premier salarié réalisée, à un an d'intervalle, auprès des mêmes entreprises au sujet de la même embauche, a montré que 40 % des entreprises bénéficiaires déclarant avoir procédé à l'embauche grâce à la mesure à la première interrogation avaient répondu un an plus tard, qu'elles auraient de toute façon recruté la même personne sans la mesure ⁽⁴⁾.

S'il faut souhaiter une amélioration qui soit de l'ordre du possible, votre Rapporteur s'attachera plus particulièrement à suivre les programmes annuels d'études micro-économiques des dispositifs d'aides à l'emploi réalisés par la DARES ou financés sur les crédits d'études statistiques du budget dont il assume le suivi.

III.- LE BON EMPLOI DES FONDS PUBLICS EN CE QUI CONCERNE LES AIDES À L'EMPLOI

A.- LA CRÉATION NETTE D'EMPLOIS PEUT NE PAS ÊTRE L'UNIQUE OBJECTIF DES AIDES À L'EMPLOI

La Mission a repris la grille d'analyse mise à sa disposition par les évaluations déjà réalisées. Sa formulation la plus récente a été donnée, en ce qui concerne les aides ciblées, par l'étude de la DARES intitulée « Les entreprises et les aides à l'emploi en quatre mesures », publiée au mois de novembre 1998 ⁽⁵⁾. Cette étude distingue :

· l'effet emploi net d'un dispositif : en l'absence du dispositif, l'employeur interrogé déclare qu'il n'aurait pas embauché, ni sans aide, ni sous un autre dispositif ;

· l'effet emploi-substitution : en l'absence du dispositif, l'employeur interrogé déclare qu'il en aurait utilisé un autre, mais qu'il n'aurait pas embauché sans aide ;

· l'effet d'aubaine : en l'absence du dispositif, l'employeur interrogé déclare qu'il aurait de toute façon embauché. On peut même distinguer une « aubaine nette », le recours à un autre dispositif étant exclu, et une « aubaine-substitution », le recours à un autre dispositif étant possible.

Le graphique de la page suivante, tiré de cette étude, présente les résultats des différents dispositifs étudiés (exonération du premier salarié, contrat initiative emploi, contrat de qualification et apprentissage) au regard de ces différents effets tels qu'ils sont déclarés par les employeurs ayant répondu aux enquêtes. La DARES a en effet décidé de conduire parallèlement des enquêtes sur plusieurs dispositifs d'aides avec un questionnaire identique quant à l'effet de ces dispositifs sur l'emploi. Une telle harmonisation apparaît de nature à améliorer la comparaison entre les différentes aides.

La DARES a résumé l'appréciation d'ensemble qui ressort de cette étude dans les termes suivants : « Ces aides contribuent, en premier lieu, à réduire la sélectivité du marché du travail au profit des moins qualifiés et des chômeurs de longue durée. L'effet net sur l'emploi est beaucoup plus variable : relativement important pour les contrats d'apprentissage et de qualification, il est modeste s'agissant du CIE et de l'exonération 1^er salarié. »

COMPARAISON DES DISPOSITIFS ET DES ENQUÊTES

La mention « d'enquêtes antérieures » vise des résultats antérieurs aux enquêtes harmonisées.

Source : DARES, Premières synthèses, novembre 1998, n° 46-1.

La création nette d'emplois peut donc ne pas constituer l'unique critère d'évaluation d'une aide à l'emploi. Pour les aides ciblées, la modification de l'ordre dans la file d'attente des demandeurs d'emploi, au bénéfice de ceux qui sont les plus éloignés du marché du travail, doit être le premier élément à prendre en compte. En raison de l'extrême sélectivité du marché du travail et de la médiocre « employabilité » de certaines personnes en état durable de chômage, il existe donc un volet incompressible de mesures ciblées.

Lors de son audition par la Mission, M. Christian Lhote, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de l'Orne, évoquant le CIE, a indiqué : « je crois que l'on a absolument besoin d'instruments de ce type pour permettre l'accès du public exclu au marché du travail et à l'entreprise.(...) Il faut relativiser le terme d'effet d'aubaine. C'est peut-être une aubaine pour le chômeur de longue durée d'être recruté.»

Le débat sur ce type d'aide se présente donc moins en termes de suppression ou de maintien qu'en termes de définition stricte des publics cibles.

Par exemple, le CIE a été recentré sur les publics prioritaires. Dans l'attente des résultats des contrôles effectués par la Cour des comptes, on peut relever les résultats de l'étude précitée de la DARES indiquant que :

· interrogés pour savoir s'ils se seraient reportés sur un autre dispositif en l'absence de celui utilisé, 78 % des établissements répondent positivement pour le CIE ;

· le recours au CIE modifie six fois sur dix le profil des salariés recrutés en matière d'âge, de formation ou d'expérience, au profit de personnes moins expérimentées ou moins formées ;

· 41 % des établissements interrogés déclarent que, sans aide, ils auraient embauché de préférence une personne inscrite depuis moins de 12 mois à l'ANPE.

Et la DARES observe : « Le recours au CIE a modifié au total trois fois sur quatre le profil de la personne embauchée. L'atténuation de la sélectivité à l'embauche est bien le principal apport de ce contrat, notamment chez les utilisateurs intensifs. »

En ce qui concerne, les aides au secteur non marchand, une même préoccupation de recentrage sur les publics prioritaires est apparue. S'agissant du contrat emploi solidarité (CES), la Cour des comptes avait critiqué le fait que des publics relativement les moins défavorisés tendaient à concurrencer efficacement les plus éloignés de l'emploi dans l'accès aux CES. Dans la partie du rapport public de la Cour des comptes pour 1998 consacrée aux suites données à ses observations antérieures, la ministre de l'emploi et de la solidarité a indiqué les mesures prises pour garantir le recentrage au bénéfice des publics prioritaires :

· la répartition des crédits du CES s'effectue désormais en « mois-CES » et non plus en nombre de conventions ;

· depuis 1997, les critères de répartition des crédits prennent en compte non seulement l'état de consommation des années précédentes, mais aussi des critères objectifs liés à la situation du chômage et de l'emploi au niveau régional ;

· en 1998, a été mis en place le programme de globalisation et de déconcentration des mesures de lutte contre le chômage de longue durée permettant d'adapter le niveau des enveloppes de mesures (CES, contrats emploi-consolidé (CEC), stage d'insertion et de formation à l'emploi, contrat initiative-emploi, stage d'accès à l'entreprise) aux besoins des demandeurs d'emploi sur le plan local ; la répartition du nombre d'entrées par mesure s'effectue au niveau local sur la base de diagnostics locaux élaborés en liaison avec les partenaires du service public de l'emploi, dans le cadre d'un volume annuel financier impératif.

· Avec la généralisation de cette globalisation territoriale, il s'agit, selon les termes d'une circulaire du 15 juin 1998, « d'atteindre les objectifs fixés par le Gouvernement en matière d'emploi à travers l'élaboration et la mise en _uvre d'une politique locale d'accès à l'emploi ».

En outre, la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a fait des CES et des CEC des moyens presque entièrement réservés à l'accès à l'emploi des personnes en voie d'exclusion. L'objectif que les bénéficiaires du RMI et les chômeurs de longue durée représentent, en 1999, au moins 75 % des personnes recrutées en CES et en CEC est en voie d'être atteint, comme l'a indiqué la ministre de l'emploi et de la solidarité lors de son audition par la Mission. A ce titre, l'Agence nationale pour l'emploi joue un rôle central en effectuant un « diagnostic individualisé » pour orienter et sélectionner les personnes relevant de ces dispositifs de dernier recours.

La démarche de globalisation et l'individualisation doit donc permettre d'améliorer l'efficacité des dispositifs d'aide qu'elle concerne, étant entendu qu'une évaluation approfondie devra tenir compte du parcours ultérieur des bénéficiaires, compte tenu même d'un taux de retour à l'emploi propre à un contexte de réinsertion et parfois de « resocialisation ».

B.- LA CONFIRMATION DE LA STRATÉGIE D'ABAISSEMENT DU COÛT DU TRAVAIL

La réduction du coût du travail, en laissant de côté la question de la modération salariale, est-elle créatrice d'emplois ? Cette question a fait l'objet de débats importants, au cours des réunions de la Mission, à propos des allégements de charges sociales sur les bas salaires, élément central de la « révolution silencieuse » des politiques de l'emploi menées en France.

Le point de départ de la « controverse » qui a marqué les travaux de la Mission a été la position exprimée par M. Liêm Hoang Ngoc, coordonnateur de l'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Il a douté que l'exonération générale de cotisations sociales sur les bas salaires soit la meilleure solution possible, car si elle bénéficie aux entreprises de main d'_uvre, elle allège aussi les charges des autres entreprises, ce qui n'est pas satisfaisant en termes de rationalité de la dépense pour l'emploi. Il a insisté sur la diversité des situations des entreprises, en termes de situation financière et de stratégie d'emploi, et souligné qu'il n'est pas possible de tirer de la situation d'un secteur donné une préconisation pour l'ensemble des secteurs d'activité. Dans certains secteurs, il peut effectivement exister des problèmes de coût du travail, mais les mesures vont pourtant bénéficier à tous les secteurs et à toutes les entreprises. Il a souligné que ce débat recouvre également un débat de société sur le point de savoir quelle priorité la France doit se donner, entre le développement de l'emploi qualifié ou celui de l'emploi non qualifié. Selon lui, une politique d'abaissement du coût du travail n'est justifiée que si deux conditions sont réunies : la première tenant à l'existence d'une pénurie de main d'_uvre qualifiée, et la seconde, à l'existence d'une forte élasticité emploi/salaire (effets en termes de création d'emplois de la diminution du niveau de salaire). Or, encore selon lui, les travaux économétriques n'ont pas mis en évidence une élasticité de cette nature qui soit globalement significative. En outre, en France, le coût global du travail se situe dans la moyenne européenne et a évolué à un rythme inférieur aux gains de productivité et à l'inflation. Pour le coût du travail non qualifié, les résultats ne sont, toujours selon lui, pas apparus statistiquement significatifs.

Lors de la table ronde du 27 mai 1999, il a résumé cette analyse en disant : « centrer toute la politique de l'emploi sur la réduction du coût du travail me semble bien peu rationnel pour rationaliser la dépense pour l'emploi ».

Cette position a été critiquée par la DARES et la direction de la prévision. Lors de la table ronde précitée, leurs représentants ont remis aux membres de la Mission le résumé d'une étude faite par l'INSEE, la direction de la prévision et la DARES sur les enseignements pouvant être tirés de sources statistiques disponibles quant aux effets sur l'emploi des allégements de charges sur les bas salaires. Il ressort de ce document, présenté en annexe au présent rapport, que « selon les évaluations macro-économiques, environ 150 000 emplois auraient été créés grâce aux allégements de charge sur les bas salaires entre fin 1995 et fin 1998, ce qui peut être rapproché de la stabilisation de la part des emplois peu qualifiés dans l'emploi privé. Dans le même temps, la proportion de salariés rémunérés en deçà de 1,3 SMIC mensuel a augmenté nettement entre mars 1994 et mars 1998 : + 6 points pour l'ensemble des salariés, + 8 points pour les seuls salariés non qualifiés. Cette croissance s'observe surtout au cours des deux dernières années » . Le directeur de la prévision a fait état des analyses du CSERC faisant ressortir, comme le montre le graphique suivant, « un coût du travail peu qualifié très élevé en France » si l'on compare le coût relatif du salaire minimum par rapport au salaire moyen.

COÛT RELATIF DU SALAIRE MINIMUM PAR RAPPORT AU SALAIRE MOYEN

Au cours de cette table ronde, les représentants du patronat ont, pour leur part, attaché « beaucoup d'importance » à la réduction du coût du travail.

Lors de son audition, la Ministre a d'une certaine manière clos le débat sur le plan de l'évaluation politique, telle qu'elle est réalisée par la Mission, lorsqu'elle a indiqué que « l'accord est donc général sur le diagnostic » du problème du coût du travail non qualifié. La baisse du coût du travail est donc confirmée comme élément structurel de la politique de l'emploi, le directeur de la Prévision ayant même considéré que : « le fait d'avoir eu un coût du travail peu qualifié extrêmement élevé par rapport à la moyenne et le fait de le ramener à des niveaux plus normaux n'est pas vraiment une aide à l'emploi. C'est plus la correction d'une erreur, malheureusement collective (...). Ce n'est pas tant une aide à l'emploi que le retour à des fondamentaux plus sains. »

C.- LA QUESTION DU CONTENU DE L'ENRICHISSEMENT DE LA CROISSANCE EN EMPLOIS

Dans une étude récente de l'UNEDIC ⁽⁶⁾, il est indiqué que : « Dans les années 70, il fallait une augmentation d'au moins 2,6 % du PIB marchand pour qu'il y ait création nette d'emplois. Ce rythme est tombé à 2,2 % dans les années 80 et à 1,2 % depuis 1990 ».

Cette même étude observe que l'enrichissement de la croissance en emplois est, sur la dernière décennie, expliqué :

· pour 10 % par la déformation sectorielle (c'est-à-dire le développement des activités tertiaires) ;

· pour 40 % par le développement du temps partiel ;

· pour 20 à 30 % par le développement des emplois courts ou précaires ;

· pour 20 à 30 % par la politique d'allégement des charges sociales.

Selon l'auteur de l'étude précitée, « le fait que la croissance française soit plus riche en emplois repose en grande partie sur la montée en puissance du travail à temps partiel ».

Par rapport aux autres pays, le travail à temps partiel a longtemps été relativement moins utilisé en France. On a pu citer les chiffres de 1973, date à laquelle pour 4 % de salariés à temps partiel dans notre pays, la proportion atteignait 10 % en Allemagne, 14 % au Japon, 15 % aux Etats-Unis et 16 % au Royaume-Uni. Une rupture est apparue en 1992, année de l'institution d'une exonération de charges de 50% , ramenée ensuite à 30 %. L'auteur précité relève que le travail à temps partiel « a autant augmenté entre 1992 et 1996 qu'entre 1978 et 1990 ».

Dans la note commune de l'INSEE, de la direction de la prévision et de la DARES du 9 avril 1999, une appréciation plus nuancée est portée : « Il est pour autant difficile de séparer, dans l'accélération du développement du temps partiel observé à partir de 1992, ce qui est lié aux mesures spécifiques d'abattement, aux allégements de charges sur les bas salaires et aux autres facteurs structurels et tendanciels ».

Pour leur part, les auteurs de l'étude réalisée pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques observent que les incitations pour le salarié à prendre un travail à mi-temps antérieures à 1992 sont restées relativement inefficaces, qu'il s'agisse des préretraites progressives, de l'indemnité compensatrice pour les chômeurs reprenant une activité moins rémunérée que l'allocation de chômage car « l'impact de ces dispositifs (...) a été sans commune mesure avec l'ampleur du volume de travail à temps partiel qui s'est développé en dehors de toute aide. » En revanche, ces mêmes auteurs soulignent que dès que l'Etat a encouragé cette forme d'emploi, grâce à l'utilisation de mesures de politique de l'emploi visant à abaisser le coût du recours au temps partiel par l'allégement des cotisations sociales patronales, « les données récentes font apparaître le succès de cette mesure en termes de créations d'emplois ».

Ainsi qu'il l'a indiqué lors de l'audition par la Mission de la ministre de l'emploi et de la solidarité, votre Rapporteur insiste pour que ne soit pas méconnu, dans l'évaluation du dispositif d'abattement au titre du temps partiel, les conditions de vie difficiles que recouvre, en réalité, la dénomination quelque peu abstraite de « temps partiel contraint ».

Il faut d'ailleurs rappeler que les contrats de travail à temps partiel annualisé conclus postérieurement à la loi du 13 juillet 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail n'ouvrent droit au bénéfice de l'abattement qu'en cas d'application, dans l'entreprise, d'un accord sur le temps partiel pratiqué à la demande du salarié (« temps choisi »).

CONCLUSION

Avec les aides à l'emploi, la Mission n'a pas craint de retenir un thème qui, s'il était complexe, lui permettait, mieux que d'autres, à raison même de ses enjeux, de faire la preuve du caractère novateur de sa démarche et de son intention de la mener à son terme. Peut-on trouver meilleur terrain qu'une enveloppe globale d'aides ou d'exonérations de l'ordre de 350 milliards de francs, dans une conception large de la dépense pour l'emploi, recouvrant des dispositifs complexes longtemps marqués par une instabilité certaine et le sentiment, non totalement faux, d'un « maquis » d'aides maîtrisé par les seuls initiés ? Bref, une présomption forte de perte d'efficacité.

Pour garantir son intervention, la Mission a d'abord dû délimiter le champ de son intervention. Elle a mis à part les importantes inflexions introduites depuis 1997 pour examiner la structure traditionnelle des aides à l'emploi, telle qu'elle a été héritée de l'évolution des politiques de l'emploi depuis 1973 : un volet d'aides ciblées en direction des personnes les plus touchées par la sélectivité du marché du travail, un volet d'aides générales autour de la ristourne dégressive et un volet d'organisation de la cessation anticipée d'activité. Seul, un tel recul rendait possible, s'agissant d'une première évaluation parlementaire, l'approche en termes stricts de coût-efficacité, reprise de l'examen du bon emploi de l'argent public traditionnel à la Cour des comptes.

La deuxième tâche de la Mission a été de se doter d'une « grille de lecture » des différentes aides et, s'agissant ici du premier enseignement de ses travaux, les données disponibles ont montré qu'il existe de fortes marges d'amélioration des modalités d'évaluation de la politique de l'emploi. Des documents dont la Mission a eu connaissance et des auditions auxquelles elle a procédé, il ressort de trop fortes disparités ou insuffisances.

Les disparités sont manifestes dans la définition même des agrégats représentatifs de la dépense pour l'emploi. Le bon sens parlementaire et le bon sens gestionnaire voudraient que l'on disposât de données stables, exhaustives, permettant les comparaisons dans le temps et entre les différents types de politiques de l'emploi. Sans même parler des contraintes propres aux comparaisons internationales, dont on peut penser qu'elles iront en s'amplifiant au sein de l'Union européenne, il apparaît, par exemple, que la connaissance de l'action des collectivités locales pour aider l'emploi demeure lacunaire. Paradoxalement, ce manque presque complet d'information porte sur des aspects qui correspondent aux démarches d'individualisation des mesures et de rapprochement de la prise de décision des bassins d'emploi qui sont désormais mises en avant, par l'Etat, dans l'attribution de ses aides visant les publics les plus éloignés du marché du travail. Ce constat avait été celui de la Commission d'enquête sur les aides à l'emploi de 1996. Il est apparu à la Mission que ni les suites données à cette dernière, ni, plus récemment, les travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques n'avaient permis de progresser en ce domaine. La Mission a pensé que la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes pourraient apporter d'utiles éclaircissements sur ce point.

Sans parler même des désaccords entre économistes, les insuffisances des résultats de certaines enquêtes visant à apprécier les motivations des employeurs qui utilisent les aides sont manifestes. N'y a-t-il pas matière à perplexité lorsque des enquêtes auprès d'employeurs sur l'utilisation d'un même dispositif d'aide font apparaître des réponses contradictoires, du même employeur, à la même question, dans deux enquêtes successives, sur les mêmes embauches aidées ? Et encore lorsqu'il apparaît que l'appréciation faite de la réponse doit varier selon que c'est l'employeur qui a ou non répondu lui-même au questionnaire ?

La Mission a donc considéré qu'il fallait généraliser et perfectionner les évaluations. Il est clair pour elle que c'est d'abord par le suivi des trajectoires de retour à l'emploi des bénéficiaires après qu'ils soient sortis des dispositifs aidés qu'il faut tendre à apprécier l'efficacité des dispositifs et les aménagements et redéploiements qu'ils nécessitent.

La troisième tâche de la Mission consistait à savoir quel doit être l'objectif principalement poursuivi par les aides à l'emploi. A cet égard, elle a abouti à la conclusion que la création nette d'emplois ne pouvait être le seul objectif de ces aides. C'est la raison pour laquelle elle a estimé pouvoir, sans rien abdiquer, reprendre à son compte la terminologie des évaluateurs lorsqu'ils parlent de « modification dans la file d'attente des demandeurs d'emploi ». Encore faut-il, la validité de cet objectif reconnue, ne pas se contenter d'en avoir une conception paresseuse, empreinte d'un économisme étroit. Pour la Mission, dès lors qu'on s'est donné les moyens de rétablir les « fondamentaux » en termes de croissance et d'abaissement du coût du travail, il demeure un exigeant devoir de vérifier les conditions réelles de mise en _uvre des dispositifs ciblés visant les personnes les plus éloignées du marché du travail, sans qu'il s'agisse de se limiter à vouloir garder la maîtrise du coût global d'un volant de dispositifs « parking ». Bien au contraire, il s'agit de se doter de moyens permettant de ne pas se résigner à ce que certains demeurent durablement exclus du marché du travail.

La dernière tâche de la Mission a été d'oser « mettre sur la sellette » un certain nombre de dispositifs et de montrer, dès son avènement, qu'elle était disposée à y procéder sans tabou. Si elle n'a matériellement pas pu, dans le temps qui lui était imparti au cours de cette première session, procéder successivement à l'examen de chaque dispositif d'aide, la Mission a néanmoins tenu à marquer clairement le principe qui doit guider l'action de la Commission des finances lorsqu'elle propose à notre Assemblée l'adoption de crédits ou d'allégements fiscaux ou sociaux au titre de l'aide à l'emploi. Elle l'a fait de deux façons :

- en suggérant de diminuer des aides dont elle a raisonnablement présumé, au vu des résultats de ses travaux sur les mécanismes des décisions de création d'emplois et d'embauches, qu'elles offraient de forts effets d'aubaine. C'est le cas pour l'exonération de cotisations sociales patronales pour l'embauche d'un premier salarié ou la réduction d'impôt pour création d'emploi des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés ;

- en fixant un clair principe d'action en matière de ce qu'il est convenu d'appeler les « mesures d'âge ». Pour la Mission, ces mesures constituent un non-sens économique et social puisqu'elles facilitent, grâce à l'argent public, l'adoption par les entreprises d'un management imprévoyant ou sans imagination de leurs effectifs et de leur pyramide des âges. La Mission a donc estimé qu'il convenait, dans ce domaine, d'émettre un « message fort » en demandant la quasi-suppression des actuelles préretraites totales du FNE. Son raisonnement a consisté à marquer les insuffisances de ce dispositif, en raison de l'absence d'obligation de remplacement des salariés bénéficiaires. Cette insuffisance est manifeste par rapport au régime de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), au financement duquel l'Etat ne participe d'ailleurs pas, sauf à titre résiduel pour certains anciens combattants d'Afrique du Nord. Mais, il va bien entendu de soi qu'il n'a jamais été question pour la Mission de préconiser la remise en cause de l'allocation de cessation anticipée d'activité des salariés et anciens salariés des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante ou des salariés et anciens salariés reconnus atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante.

Enfin, votre Rapporteur ne voudrait pas donner le sentiment que la Mission aurait méconnu les mesures de redéploiements des crédits et de recentrage des dispositifs, déjà engagées par le Gouvernement et les services du ministère de l'emploi et de la solidarité. Elle a bien vu, par exemple, que, dans la partie de son rapport public pour 1998 consacrée aux suites données à ses observations antérieures, la Cour des comptes a fait état de mesures prises pour garantir que les crédits du contrat emploi solidarité servent d'abord aux publics prioritaires. Elle a également noté qu'un recentrage du CIE avait été engagé. Cette réponse anticipée aux conclusions de la Mission montre bien la contribution que cette dernière peut apporter, au-delà de la nécessaire revalorisation du rôle de l'Assemblée nationale, à la pleine réalisation des objectifs que s'est fixés le Gouvernement, en suggérant des réformes éclairées par un contrôle parlementaire rénové.

PROPOSITIONS

1.- METTRE UN TERME AU FINANCEMENT PUBLIC DE PRÉRETRAITES SANS EMBAUCHES COMPENSATRICES

Cesser toute participation systématique du Fond national de l'emploi (FNE) au titre de nouvelles préretraites organisant la cessation totale d'activité non suivie d'embauches de remplacement (coût total 1999 : 4 milliards de francs).

2.- RESTREINDRE LES EFFETS D'AUBAINE

a) Réduire de moitié la durée de l'exonération de cotisations patronales pour l'embauche d'un premier salarié (coût total : 2,5 milliards de francs d'exonérations non compensées pour la sécurité sociale).

b) Supprimer pour l'exercice 2000 le crédit d'impôt pour création d'emplois des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés (perte de recettes pour l'Etat évaluée à 2,7 milliards de francs).

3.- SYSTÉMATISER ET APPROFONDIR L'ÉVALUATION DES DISPOSITIFS D'AIDES À L'EMPLOI

a) Evaluer les contrats aidés du secteur marchand et non marchand au moyen d'études monographiques ciblées des trajectoires de sortie des bénéficiaires et évaluer les conditions réelles dans lesquelles les salariés intérimaires ou recrutés à durée déterminée accèdent aux contrats à durée indéterminée.

b) Demander à la Cour des comptes et aux Chambres régionales des Comptes d'assurer une évaluation coordonnée des aides à l'emploi des collectivités territoriales.

4.- REPENSER LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE DES AIDES D'ÉTAT ET LE SOUTIEN COMMUNAUTAIRE AUX ACTIVITÉS INNOVANTES

Atteindre un meilleur équilibre des politiques européennes de la concurrence, des négociations commerciales internationales et de l'emploi au moyen d'une approche moins systématiquement défavorable aux aides sectorielles favorisant la modernisation et d'un soutien accru aux activités innovantes.

5.- RECENTRER LA DÉFINITION DES AIDES À L'EMPLOI

Ne plus inclure dans la dépense pour l'emploi et ne plus considérer comme des aides à l'emploi la participation financière de l'Etat à des mesures ne concourant pas à la création d'emplois.

ANNEXES

ANNEXE 1