N^° 1671

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 juin 1999.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾

sur la politique aéroportuaire

ET PRÉSENTÉ

PAR M. JEAN-PIERRE BLAZY,

Rapporteur,

en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par

M. François ASENSI,

et composée en outre de MM. Christian BATAILLE, Claude BILLARD,

Alain CACHEUX, Marc-Philippe DAUBRESSE, Jean-Pierre DEFONTAINE,

Éric DOLIGÉ, Jacques FLEURY, André GODIN, Jean-Jacques LENOIR et

Jacques MASDEU-ARUS,

Députés.

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Transports.

La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Vincent Burroni, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Maurice Janetti, Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, MM. François Sauvadet, Michel Tamaya, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.

INTRODUCTION 5

I.- LE TRANSPORT AÉRIEN ET LE DÉVELOPPEMENT AÉROPOR-TUAIRE  FRANÇAIS DANS LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE MONDIAL ET EUROPÉEN :  LES EFFETS D'UNE CONCURRENCE EXACERBÉE 8

A.- LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE 8

1. La déréglementation aux Etats-Unis et ses conséquences en matière d'infrastructures aéroportuaires 8

2. La libéralisation du transport aérien dans l'Union européenne 10

B.- L'OFFRE AÉROPORTUAIRE EN FRANCE 14

1. Les installations existantes 14

a) Les aéroports parisiens 14

b) L'offre aéroportuaire et la capacité de développement des principales plates-formes de province 19

2. Une croissance rapide du trafic 26

a) L'évolution globale du trafic aérien 26

b) L'évolution du trafic des aéroports de Paris 27

II.- DÉVELOPPEMENT AÉROPORTUAIRE, AMÉNAGEMENT DU TERRI-TOIRE ET ENVIRONNEMENT : DES RAPPORTS ANTAGONISTES ET CONFLICTUELS 30

A.- NUISANCES SONORES PROVOQUÉES PAR LE TRANSPORT AÉRIEN : LES LIMITES DES INDICATEURS DE GÊNE SONORE 31

1. Le renforcement des aides à l'insonorisation 31

2. Une insuffisante réduction des émissions de bruit 33

B.- COMPARAISON ENTRE LES POLITIQUES ENVIRONNE- MENTALES AUTOUR DES AÉROPORTS EN EUROPE : LES EXEMPLES BRITANNIQUE ET NÉERLANDAIS 39

1. Le projet de construction du terminal 5 Londres-Heathrow 40

2. La création d'une cinquième piste à Schiphol 43

a) L'objectif de développement 45

b) L'aéroport et ses environs 46

c) Les retombées économiques attendues du développement de Schiphol 48

C.- DÉVELOPPER LA CONCERTATION AVEC LES ACTEURS DE L'ENVIRONNEMENT AÉROPORTUAIRE : UNE DÉMARCHE CONCERTÉE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L'ENVIRON- NEMENT AÉROPORTUAIRE. 49

1. Pour une relation transparente avec les riverains 50

2. Pour l'intégration des communes riveraines au sein du bassin d'emploi et du périmètre d'exposition au bruit 51

III.- RÉCONCILIER TRANSPORT AÉRIEN, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT 54

A.- ROISSY, UN AÉROPORT BIENTÔT SATURÉ 54

B.- POUR UNE POLITIQUE DURABLE D'AMÉNAGEMENT AÉRO-PORTUAIRE 55

C.- LE TROISIÈME AÉROPORT, UNE QUESTION URGENTE QUI NE PEUT PLUS ÊTRE ÉLUDÉE 58

1. Une concurrence européenne très active 59

2. Un choix d'implantation dès cette année et un chantier à lancer sans attendre 60

CONCLUSION 63

EXAMEN EN COMMISSION 65

CONTRIBUTIONS DE MEMBRES DE LA MISSION 71

ANNEXE : AÉROPORTS DE PROVINCE 79

MESDAMES, MESSIEURS,

Le Gouvernement issu des élections de 1997 a placé les considérations environnementales à un niveau correspondant aux exigences d'un développement équilibré, qui prend enfin en compte le droit des populations à disposer d'un cadre de vie et de travail respectueux de chacun et conciliant les objectifs de lutte pour l'emploi.

Cet objectif est encore plus crucial lorsqu'il s'agit de décider d'infrastructures aussi essentielles que les aéroports, dont le développement est indispensable pour répondre aux besoins croissants de trafic pour les passagers comme pour les marchandises, mais qui sont source de nuisances considérables pour les riverains des installations.

C'est pour mieux contribuer au débat sur le devenir aéroportuaire de notre pays, au moment où se discutait au Parlement le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et alors que les contrats de plan entre l'État et les régions étaient en cours d'élaboration, que la commission de la production et des échanges avait décidé la création d'une mission d'information sur la politique aéroportuaire.

Cette question était d'autant plus importante que, sur ce dossier, la nouvelle majorité avait été confrontée dès son arrivée aux responsabilités à la difficile question de la construction de deux nouvelles pistes à l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle.

Rappelons que l'enquête publique sur ce projet s'était déroulée du 3 juin au 18 juillet 1996. Elle avait été suivie d'un avis favorable, donné en novembre de la même année par la commission d'enquête, assorti de réserves et de recommandations. Après avis du Conseil d'Etat, le décret déclarant d'utilité publique et urgents les acquisitions foncières et les travaux nécessaires à l'extension de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle avait été publié le 28 mars 1997, ainsi que le décret portant création de l'institution indépendante pour la mesure et le contrôle des nuisances sonores dans le voisinage de l'aéroport de Roissy.

Cette extension des capacités de Roissy avait été précédée d'une étude que le précédent gouvernement avait confiée à M. Douffiagues, ancien ministre des transports, sur la desserte aéroportuaire du grand bassin parisien. Celle-ci avait conclu à la nécessaire limitation à terme du trafic à Paris-Charles-de-Gaulle et à la possibilité de construire un troisième grand aéroport international dans la région de Chartres.

Parallèlement, une mission confiée au sénateur Jean-Philippe Lachenaud, était chargée d'étudier les conditions d'une meilleure mobilisation et d'une plus adéquate répartition des retombées fiscales au profit des communes qui, tout en étant confrontées aux nuisances de l'aéroport, bénéficient jusqu'ici peu de sa présence au plan économique.

C'est dans ces conditions que le nouveau Gouvernement avait eu le souci de se donner un délai de réflexion et de concertation supplémentaire et avait décidé de suspendre les travaux de réalisation des nouvelles pistes. Cette concertation, menée par le ministre chargé des transports, avec les associations de défense de l'environnement, les élus, les acteurs économiques concernés et les organisations syndicales, s'est déroulée au cours de l'été 1997. Elle a permis notamment d'entendre et de comprendre les diverses préoccupations exprimées.

Le 23 septembre suivant, le Gouvernement a autorisé la construction des deux pistes supplémentaires sur l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle. Dans le même temps, l'application d'un ensemble de mesures destinées à améliorer la qualité de l'environnement sonore autour de l'aéroport a été décidée, ainsi qu'ont été fixés le principe de mieux répartir la richesse économique née de l'activité aéroportuaire et les objectifs de favoriser l'emploi et le développement économique et d'améliorer la desserte terrestre de la plate-forme.

Le Gouvernement s'est également engagé à ce qu'il n'y ait aucune piste supplémentaire à l'aéroport après la réalisation des deux nouvelles pistes, qui seront principalement destinées aux atterrissages. Il a également confirmé que l'aéroport du Bourget demeurerait uniquement utilisé pour les besoins de l'aviation d'affaires. Enfin le ministre de l'équipement, des transports et du logement, a fixé à 55 millions de passagers le plafond annuel que l'aéroport ne devra jamais dépasser.

Dans le cadre de cette politique en rupture avec les logiques antérieures, la mission d'information a eu pour objet de poser les termes de la mise en place d'une politique aéroportuaire permettant d'assumer la croissance prévisionnelle du trafic aérien tout en l'aménageant en sorte que celle-ci ne se fasse plus au détriment de l'environnement et plus particulièrement du cadre de vie des populations riveraines des aéroports. Un double problème se pose ainsi, d'une part, celui du lien qu'il convient d'établir entre le développement durable pour le transport aérien et le développement aéroportuaire, d'autre part, celui des conditions dans lesquelles l'État peut disposer des moyens de réorienter les flux aériens, afin d'améliorer l'aménagement du territoire et désengorger la région parisienne qui draine à elle seule aujourd'hui plus de 60 % des trafics, dont la quasi-totalité du transport intercontinental.

C'est pourquoi la mission d'information s'est attachée à étudier les possibilités de desserrement du trafic et à réexaminer les propositions de création de nouvelles infrastructures aéroportuaires, particulièrement dans le cadre de la préparation des prochains schémas de services collectifs de services multimodaux de transport en cours d'élaboration sous l'impulsion de Mme Dominique Voynet, ministre de l'environnement et de l'aménagement du territoire.

I.- LE TRANSPORT AÉRIEN ET LE DÉVELOPPEMENT AÉROPORTUAIRE FRANÇAIS DANS LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE MONDIAL ET EUROPÉEN : LES EFFETS D'UNE CONCURRENCE EXACERBÉE

A.- LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE

1. La déréglementation aux États-Unis et ses consé-quences en matière d'infrastructures aéro-portuaires

Le grand marché intérieur européen institué par l'Acte unique de 1985 ne concernait que les biens et les services privés marchands, à l'exclusion des activités de réseau. Mais depuis lors, la Commission européenne s'est attachée à étendre le champ du grand marché à ces activités moyennant la possibilité, pour les Etats membres qui le souhaitent, de définir et de financer les services potentiellement déficitaires mais jugés utiles à la cohésion sociale. En ce qui concerne le transport aérien, les préoccupations d'équité sociale ou territoriale étant le plus souvent estimées moins sensibles que dans d'autres secteurs (poste ou énergie notamment), il n'est pas surprenant qu'il ait été appelé à être la première activité en réseau totalement libéralisée. Cette situation est effective en Europe depuis avril 1997 ; elle s'est inspirée des dispositions que les Etats-Unis ont adoptées lors de la dérégulation de leurs activités de transport.

Le caractère pionnier de cette réforme a entraîné des conséquences importantes, tant sur l'offre de transport que sur les infrastructures aéroportuaires. Un des événements les plus spectaculaires auxquels la libéralisation du transport aérien intérieur a conduit aux Etats-Unis est sans doute le développement rapide des vols avec correspondance, dont le corollaire est la formation, chez tous les grands transporteurs, de réseaux en étoile faisant transiter une part importante du trafic par des aéroports servant de plaques tournantes (« hubs and spokes » ou « hubs »).

Ce dispositif de plaque tournante, fondé sur l'objectif de l'abaissement des coûts pour les compagnies, a conduit à une concentration des trafics autour des aéroports desservant les zones de chalandise les plus importantes.

Avant la déréglementation, la situation qui prévalait était celle d'une desserte par un nombre réduit de transporteurs, par des vols effectuant des escales successives desservant une ou plusieurs villes de moindre importance dans le cadre d'une ligne assurant la liaison entre deux grandes agglomérations. Cette situation était liée à l'existence d'un marché réglementé, où les droits de trafic étaient limités au profit d'une ou de quelques compagnies. La libéralisation a conduit dans un premier temps à une augmentation sensible du nombre des transporteurs : 98 compagnies étaient homologuées en 1986, dont 61 pour le transport de passagers, contre respectivement 33 et 28 dix ans auparavant. La concurrence qui en a découlé a considérablement élargi l'éventail des tarifs disponibles. Or on sait que le consommateur vise à minimiser le « coût généralisé » qu'entraîne pour lui un déplacement, somme du coût monétaire du billet et de la valorisation de son temps. Même si des compagnies ont connu des faillites retentissantes, lors des débuts de la déréglementation, pour avoir opté pour un positionnement exclusivement tarifaire et son corollaire une qualité de service vraiment inacceptable, il n'en demeure pas moins que la croissance du trafic s'est largement expliquée par une baisse des prix, qui a contraint les compagnies à réduire leurs coûts. L'introduction d'un système généralisé de correspondance, à partir de vols la plupart sans escale, a été le moyen de minimiser la somme des coûts pour les compagnies et les consommateurs.

Le principe de fonctionnement d'un « hub » est relativement simple. Afin de le décrire, considérons une ligne reliant deux villes assez distantes, l'une importante, l'autre peu peuplée. Si les conditions géographiques sont favorables, c'est-à-dire s'il existe à proximité de la ville peu peuplée (B) un aéroport (C) dont le trafic est dense, il sera préférable pour les compagnies de proposer au départ d'une ville (A) une desserte A-B avec correspondance en (C), l'intensité du trafic entre (A) et (C) permettant une desserte par des avions de plus grande capacité que les appareils assurant directement la desserte A-B. Ainsi au total, malgré l'allongement de parcours qu'introduit l'escale et le coût d'un atterrissage supplémentaire, le coût moyen du parcours A-C-B peut être inférieur, grâce aux économies d'échelle, au coût d'un transport direct A-B.

Le consommateur, si l'avantage de coût lui est répercuté, aura de bonnes chances de réaliser également des économies sur la partie non monétaire du « coût généralisé » de son déplacement, les fréquences étant plus élevées à la fois sur A-C et C-B que sur A-B, et le temps de correspondance souvent faible grâce à une optimisation de la coordination des plages horaires de départ et des plages d'arrivée.

Ce système de « hubbing » conduit également les compagnies à mettre en place des stratégies d'alliance afin de proposer à leurs passagers une offre globale de destinations. Il aboutit aussi à une concentration des trafics autour de quelques places aéroportuaires dominantes où la croissance du trafic devient à son tour une cause de l'expansion du nombre des mouvements aériens. Ainsi aujourd'hui le transport aérien de passagers s'organise aux Etats-Unis autour de quelques grandes places : Chicago, Denver, Dallas-Fort Worth ou Atlanta, outre le cas exceptionnel de New-York.

Cette concentration des trafics autour de quelques grands pôles se double d'un effet centripète, dans les villes où existent plusieurs aéroports : l'effet de concentration des mouvements se constate également entre les aéroports d'une même ville, au profit de celui qui est choisi par les compagnies pour y assurer leurs correspondances. Ce phénomène ne signifie pas pourtant, comme ce fut récemment le cas au Canada avec la fermeture de l'aéroport de Montréal-Mirabel et le regroupement de l'ensemble des vols sur l'aéroport de Dorval, la suppression de sites. Cependant, on constate un coup d'arrêt brutal de la croissance des trafics, voire même leur régression, les créneaux horaires (« slots ») sur les aéroports « mineurs » n'étant plus alors sollicités par les compagnies que pour des dessertes ultimes. C'est par exemple le cas à Washington, où la croissance des trafics se concentre sur l'aéroport Foster Dulles, tandis que le « National Airport », récemment rebaptisé Ronald Reagan, profitant de sa proximité des quartiers de l'administration fédérale, est désormais spécialisé dans le transport direct des passagers à haute contribution.

2. La libéralisation du transport aérien dans l'Union européenne

C'est le 1er janvier 1993 qu'entrait en vigueur le troisième « paquet » de la libéralisation européenne. Toutefois, pour les liaisons intérieures de chaque pays, une dérogation avait reporté au 1er avril 1997 l'ouverture de ces marchés à la concurrence des compagnies communautaires. Cette dernière restriction avait déjà été largement contournée, par la constitution, par les grandes compagnies communautaires, de filiales nationales au sein des Etats membres dans lesquelles elles souhaitaient s'implanter. Ce fut par exemple le cas de British Airways qui, grâce à ses filiales TAT, puis Air Liberté, avait déjà pu s'assurer la maîtrise d'une part significative du trafic intérieur de la France ; elle avait pris place sur le marché allemand dans des conditions semblables avec sa filiale Deutsche BA.

Aujourd'hui, les conséquences du « troisième paquet » qui consacrait la libéralisation totale peuvent s'analyser au travers de plusieurs observations.

Tout d'abord, le trafic intérieur et intra-européen des compagnies membres de l'Association des compagnies européennes (AEA) a augmenté de 43 % au cours de la période 1993-1997, alors que la croissance du trafic sur les liaisons intercontinentales n'a été, au cours de la même période, que de 39 %. On peut considérer que ce surcroît d'activité résulte, pour l'essentiel, de l'achèvement du dispositif de libéralisation qui a permis aux compagnies, notamment aux plus importantes d'entre elles, d'investir d'autres marchés de l'Union européenne, plus larges ; dans ces conditions de libre concurrence, s'est développée une offre plus variée et plus attrayante pour le consommateur, qui a « tiré » la demande.

Ensuite, les résultats financiers, pour l'ensemble des compagnies membres de l'AEA, sont positifs pour la troisième année consécutive malgré une baisse de la recette unitaire en monnaie constante, compensée cependant, par une élévation du coefficient de remplissage et une forte maîtrise des coûts. L'emploi a retrouvé en 1997 son niveau de 1993, soit 323.000 personnes toutes catégories réunies, et la productivité (production par employé) s'est accrue de 30 % pendant la même période 1993-1997. En revanche, cette croissance s'est développée parallèlement à une baisse des rémunérations et une dégradation des conditions de travail des personnels des compagnies, qui ont été à l'origine de nombreux conflits sociaux. L'utilisation des avions a également gagné en efficacité, la durée moyenne de vol en long courrier et court courrier a augmenté de 12 % depuis 1993, en dépit de l'accroissement des délais.

En outre, la pratique traditionnelle d'affrètements a évolué vers la mise en place d'accords de franchise liant des compagnies régionales aux grandes compagnies européennes. Le phénomène initialisé au Royaume-Uni avec British Airways s'est rapidement développé sur le continent. Ainsi, par exemple, Air France a conclu des accords de ce type avec Brit'Air, Proteus, Jersey European Airlines ; de même Lufthansa avec Augsburg Airways, Iberia avec Canarias Regional Air, etc.

Dans le mouvement actuel qui voit se constituer de larges alliances planétaires, les compagnies européennes élaborent des stratégies où la politique d'alliance semble parfois le disputer aux objectifs de concurrence. Lufthansa et SAS se retrouvent associées au sein de « Star Alliance » avec la compagnie américaine United ; Swissair, Sabena, Turkish Airlines, TAP (Portugal), Austrian Airlines (Autriche) et AOM dans la « Global Alliance » avec Delta ; KLM (Pays-Bas) et Alitalia dans le groupe « Northwest-KLM » ; enfin, British Airways, American Airlines, Finnair (Finlande), LOT (Pologne) et Iberia dans le groupe « American-British Airways ». On peut ainsi noter au passage que les alliances des différentes compagnies européennes se sont nouées simultanément entre elles et au sein d'alliances mondiales. Il convient également de relever qu'Air France, qui a conclu de nombreux accords de coopération avec d'autres compagnies, n'a pas encore rejoint d'alliance globale de ce type. Cette situation particulière ne traduit cependant pas une volonté d'adopter un comportement commercial différent de celui des autres grandes compagnies ; elle est encore le reflet des difficultés passées de l'entreprise. Le spectaculaire redressement opéré par Air France conduit désormais le groupe à adopter une stratégie similaire ; la compagnie a d'ailleurs officiellement annoncé qu'elle avait engagé des pourparlers avec plusieurs partenaires éventuels, notamment américains, dans ce but. Ce partenariat semble devoir s'organiser autour d'une alliance contractée, soit avec Delta airlines, soit avec Continental.

Enfin, on observe l'émergence de compagnies dites à « bas coûts », dont l'activité consiste à exploiter une flotte homogène court courrier à partir d'aéroports secondaires sur des liaisons intérieures et intra européennes. Ces compagnies, offrant des tarifs très compétitifs, ont eu un développement spectaculaire au cours de ces dernières années, ce qui conduit les grandes compagnies à répliquer. Ainsi, British Airways a lancé en mai 1998 une filiale de ce type, dénommée « GO », opérant depuis l'aéroport de Londres-Stansted.

Les problèmes soulevés par l'évolution de la libéralisation européenne concernent plusieurs domaines, dont les deux principaux, outre l'aspect social et l'emploi précédemment cités, visent les infrastructures et l'environnement.

S'agissant des infrastructures, la multiplication des vols due au développement de la concurrence engendre la saturation des grands aéroports et des espaces aériens soumis à de forts courants de trafic. Pour les grands aéroports, situés sur le territoire de l'Union européenne, les mesures apportées jusqu'ici consistent en une gestion rigoureuse des créneaux horaires qui maximalise les capacités physiques des aéroports, tout en préservant les conditions d'exercice d'une concurrence loyale. La gestion de ces créneaux horaires est, dans ce cas, assurée par des associations composées d'un groupe de compagnies désignées par les Etats concernés. Pour l'avenir cependant, l'extension des plates-formes aéroportuaires est devenue une disposition à laquelle il est difficile de recourir : la construction de deux pistes supplémentaires a été décidée à Paris-Charles-de-Gaulle, mais les extensions envisagées à Londres-Heathrow (construction d'un cinquième terminal permettant d'accueillir à terme 80 millions de passagers par an), à Amsterdam-Schiphol (construction d'une cinquième piste) ou à Francfort (extension des capacités de traitement des passagers) font toujours l'objet de débats liés aux considérations environnementales.

Les flux de trafic dans l'espace aérien européen sont certes régulés en amont par une cellule de prévision et de coordination, mais le contrôle de la circulation aérienne dans cet espace reste morcelé. L'ensemble de ces phénomènes de saturation conduit à l'augmentation des retards des vols : selon l'AEA, les retards dépassant quinze minutes affectaient 20 % des vols en 1997, contre seulement 13 % en 1993.

S'agissant de l'environnement, la sensibilité des populations, notamment des riverains des aéroports, vis-à-vis des nuisances sonores mais aussi de la pollution de l'air, conduit les autorités à considérer la préservation de l'environnement comme une contrainte devenue incontournable, qu'il convient de prendre en compte avant toute décision touchant au développement du transport aérien. Le retrait d'exploitation des avions les plus bruyants (dits du « chapitre 2 ») y compris les aéronefs équipés de réducteurs de bruit (« hushkités ») en 2002 au plus tard, les résolutions visant à rendre plus sévères, au niveau européen et mondial, les normes concernant les rejets de gaz polluants dans l'atmosphère, apparaissent aujourd'hui comme des éléments de réponse aux questions les plus urgentes. Il convient de noter à ce propos la récente décision communautaire de ne plus accepter à partir de 2000 de nouvelles immatriculations d'avions « hushkités » au sein des Etats membres (règlement (CE) n° 925/1999 du Conseil du 29 avril 1999).

D'autres problèmes soulevés par l'évolution de la libéralisation européenne, particulièrement évoqués par l'AEA, concernent pour l'essentiel les différences de situation que rencontrent les compagnies aériennes pour mener à bien leur activité. Ces problèmes suscitent le besoin de procéder à diverses harmonisations au sein de l'Union et ils ont été examinés de façon plus ou moins approfondie par les instances européennes et par les gouvernements des Etats membres. Sans qu'il s'agisse d'établir ici une hiérarchie entre eux, citons les redevances aéroportuaires et les dépenses d'assistance en escale, la TVA portant sur les billets aériens, la durée du travail pour certaines catégories de personnels, la multiplicité des services de la circulation aérienne et la mise en place d'une agence européenne pour la sécurité aérienne.

B.- L'OFFRE AÉROPORTUAIRE EN FRANCE

1. Les installations existantes

L'effet « hub » d'Air France, conséquence de la stratégie de développement adoptée par la compagnie aérienne, renforce la tendance à la concentration des dessertes. La particularité de la France, où Paris tient une place hégémonique dans l'économie du pays, accentue encore les effets d'une telle politique commerciale.

a) Les aéroports parisiens

Air France a entrepris depuis 1994 un certain nombre de modifications structurelles de son programme d'exploitation, afin d'en améliorer l'économie, modifications au titre desquelles figurent la réduction du nombre de vols multi-tronçons, la généralisation des dessertes quotidiennes et la mise en _uvre d'une plate-forme de correspondances (« hub ») à Roissy depuis le début de la saison aéronautique de l'été 1996.

C'est ainsi qu'à partir de 1997, la compagnie a adjoint, aux cinq plages de correspondance existantes à cette époque, une nouvelle plage (dite 3 bis) correspondant à des arrivées situées entre 14 heures et 15 heures 20 et des départs entre 15 heures 30 et 16 heures 45. Le développement du programme du groupe Air France à l'hiver 1996-1997, conjugué avec l'arrivée de nouveaux alliés, a permis à la compagnie de compléter son dispositif. Cette plage 3 bis permet de positionner des vols long courrier dont la desserte est favorable à cet horaire (arrivées de Mexico, Los Angeles et San Francisco ; départs à destination d'Abidjan, Dakar, Pointe-à-Pitre, Chicago, Toronto et Montréal).

L'année 1998 a vu la mise en _uvre effective des accords commerciaux conclus avec les compagnies aériennes américaines Continental et Delta Airlines. Ainsi, depuis le mois de juin 1998, les vols d'Air France entre l'aéroport Paris-Charles-de-Gaulle et les Etats-Unis sont exploités en partage de code avec ces deux compagnies aériennes. Grâce à ces accords, Air France propose désormais 144 vols par semaine vers les Etats-Unis, contre 78 auparavant. Le développement de l'exploitation de son réseau en partenariat avec d'autres compagnies a été poursuivi avec la signature de nouveaux protocoles ou de nouveaux accords commerciaux avec notamment Air Mauritius (partage de codes sur Paris-Ile Maurice à partir de novembre 1998) , China Eastern (Paris-Shanghaï), Korean Air (Paris-Séoul), Royal Air Maroc et Tunisair. Pour « alimenter » le hub de Roissy, le réseau de franchise s'est également développé pendant l'exercice, avec la mise en place de lignes de franchise sur certains axes Paris-Grande-Bretagne, avec Proteus en France et avec le développement de l'accord de franchise avec Jersey European.

Par ailleurs, depuis le début de la saison aéronautique de l'été dernier, Air France occupe la première péninsule de la nouvelle aérogare de Roissy 2 F, où ont été regroupés les vols moyen courrier de la compagnie à destination de l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, le Portugal, l'Italie, les Pays-Bas, Nice et Genève. Cette aérogare offre une meilleure qualité de service avec davantage d'espace, des correspondances facilitées (avec 80 % de vols au contact) et des livraisons de bagages accélérées. La disposition de cette nouvelle zone du hall F devrait permettre à la compagnie de poursuivre son développement, puisqu'elle dispose ainsi d'une capacité d'accueil de 6 millions de passagers par an.

Véritable c_ur d'Air France, le « hub » a abouti, entre 1996 et 1998, à un accroissement du trafic total de passagers de 40 % à Roissy 2, de 46,3 % du nombre de passagers en correspondance et a généré une augmentation de 36,8 % du nombre des vols.

La stratégie de croissance sur laquelle s'appuie Air France pour réussir son redressement est directement liée aujourd'hui au développement des infrastructures aéroportuaires de Roissy, avec la réalisation de la troisième, puis de la quatrième piste qui, dans cette logique industrielle, revêtent une importance capitale.

Lors de la campagne d'information accompagnant la mise sur le marché d'une partie de son capital, Air France a notamment considéré que ces nouvelles infrastructures permettront à leur tour de développer et d'optimiser son « hub» sur l'aéroport Paris-Charles-de-Gaulle. Les enjeux pour la compagnie sont considérables, puisque cette configuration accrue de l'aéroport est associée aux objectifs de création de plusieurs milliers d'emplois directs et à l'acquisition d'environ cinquante nouveaux appareils pour étoffer la flotte de la compagnie nationale.

L'augmentation prévue de l'activité d'Air France, en liaison avec la création des deux nouvelles pistes, permet à la compagnie d'estimer les besoins annuels de recrutements sur la plate-forme de Roissy à 1 200 pour le personnel navigant commercial, 300 pour les agents des services commerciaux, ainsi que plusieurs dizaines pour les agents d'assistance sur les pistes.

Dans cette perspective, la compagnie, la préfecture et le département du Val d'Oise avaient signé, en novembre 1996, un accord de partenariat pour la mise en place de mesures destinées à favoriser l'accès des habitants du département, notamment les jeunes, aux recrutements de la compagnie sur le site de Roissy.

Par cet accord, Air France s'était engagée à communiquer au service public de l'emploi (ANPE, direction du travail, missions locales...) du Val d'Oise et à l'inspection académique ses besoins d'embauche avec leur calendrier, ainsi que les caractéristiques des métiers liés à l'activité aérienne pour leur permettre l'élaboration des formations correspondantes. De leur côté, l'Etat et le conseil général s'étaient engagés à faciliter la mise en _uvre des formations adaptées aux métiers aériens, dispensées en priorité aux jeunes. Le service public de l'emploi devait organiser des formations complémentaires afin que les candidats présélectionnés puissent rapidement atteindre le niveau de qualification requis pour les postes proposés par Air France. Un dispositif de suivi des jeunes en fin de formation ou de contrat en alternance était mis en place avec le concours de l'ANPE, de la direction du travail et des services de l'emploi. La mise en place d'un circuit de présélection et d'orientation des candidatures, en particulier par l'établissement d'un contrat de services entre l'ANPE et Air France, relevait de la responsabilité de l'Etat. Un accord du même type a été conclu en juillet 1998 en Seine Saint-Denis. Cependant, et même si des données précises sont difficilement accessibles, il semble que ces accords n'ont pas pleinement répondu aux attentes des populations.

L'accroissement de l'activité de la plate-forme de Roissy dû à « l'effet hub » ne concerne pas que l'activité de transport de voyageurs ; la concentration des mouvements de fret y contribue aussi largement. En effet, afin d'utiliser pleinement les possibilités de correspondances du « hub » de Charles-de-Gaulle, de disposer d'une gare de fret plus performante et de se développer face à la concurrence, Air France a élaboré dès 1995 le projet dit G1XL, qui consiste à regrouper les installations de l'aéroport sur un seul site ; ce projet conduira à augmenter d'environ 25 % à l'horizon 2005 la capacité totale de traitement et à suivre ainsi la croissance prévue du marché. L'investissement, financé en totalité par la compagnie aérienne, a été étalé sur trois tranches à partir de la fin de 1998.

De plus, les vols Boeing 747 tout cargo, qui effectuent douze rotations par semaine au départ d'Orly, sur l'Amérique, la Caraïbe, l'Afrique et le sous-continent indien, devaient être progressivement transférés à Roissy à compter du mois de novembre 1998. D'ores et déjà, Air France a rétrocédé à Aéroports de Paris la gare de fret de l'ex-Air France Europe à Orly.

Selon Air France, le trafic aérien devrait continuer de croître au rythme de 6 % par an. Dans ce contexte, la compagnie entend jouer pleinement la montée en puissance de son « hub » sur l'aéroport de Roissy pour reprendre des parts sur le trafic international : ses objectifs de croissance sur le long courrier sont fixés entre 8 et 9 % par an, exprimés en sièges/kilomètres offerts.

Un tel objectif, réaliste, dicte les ambitions d'Air France sur le moyen courrier, en particulier sur le trafic de correspondance. S'agissant enfin du court courrier, la croissance de l'offre sur les liaisons non directement concurrencées par le TGV et le déploiement éventuel des navettes, après Nice, Marseille et Toulouse sur d'autres grandes lignes intérieures, devraient donner à la compagnie les moyens de poursuivre son offensive tout en optimisant l'utilisation des moyens existants. Plus généralement, cette croissance globale de l'offre se traduira plus par des augmentations d'offre sur les lignes existantes, par un effet de fréquences, que par des ouvertures de nouvelles escales, dont le nombre devrait être limité. Cette politique tend notamment à diminuer les coûts unitaires par un effet d'échelle.

Ainsi, du fait de l'accroissement de sa flotte, aussi bien dans le long que dans le moyen courrier, comme de l'industrialisation de son programme de vols, Air France veut être en mesure de drainer un trafic supplémentaire sur son « hub » de Roissy à partir des nouvelles capacités qui sont déjà disponibles sur l'aéroport (ouverture de la troisième piste le 2 mars 1999). La compagnie entend également accélérer sa croissance grâce à l'ouverture de la quatrième piste, prévue en 2001.

Cette concentration de l'activité sur le site de Paris-Charles-de-Gaulle est également favorisée par les mesures de limitation du trafic mises en _uvre à Orly.

Rappelons que le compromis conclu entre l'Etat, les riverains et Aéroports de Paris en 1994 a conduit à plafonner le nombre de mouvements à 250 000 par an sur cet aéroport, sur lequel s'applique par ailleurs, cas unique en Europe, un couvre-feu total la nuit.

Par ailleurs, le projet, aujourd'hui abandonné, de réserver le trafic de l'aéroport d'Orly aux vols intérieurs et aux liaisons internationales de moins de 5 000 kilomètres, mettant de fait un terme au « hub » d'American Airlines organisé pour la liaison transatlantique au départ des villes de province, en partenariat avec la filiale Air Liberté de British airways, a conduit la compagnie américaine à déménager à Roissy en octobre prochain.

L'engagement, réitéré à plusieurs reprises, du ministre chargé des transports, notamment le 16 février dernier à l'Assemblée nationale, en réponse à une question orale de M. Nicolas Dupont-Aignan, de ne pas ajouter de créneaux à Orly à ceux qui existent, répond à l'exigence de respect de l'environnement et de la qualité de vie des riverains de cette plate-forme. Cet engagement a été réaffirmé le 21 mai dernier par M. Jean-Claude Gayssot au cours d'une table ronde à Orly. Le ministre a également déclaré qu'il renonçait à son projet de « spécialisation » d'Orly sur les vols de moins de 5000 kilomètres, puisqu'après le transfert décidé par American Airlines de ses vols sur Roissy, cette mesure ne concernait plus que 600 créneaux par an, soit 2,4 % du total des mouvements de l'aéroport.

Il n'en demeure pas moins que ces mesures vont encore renforcer la croissance « naturelle » du trafic sur Paris-Charles-de-Gaulle, réduisant ainsi encore le délai qui nous sépare du plafond de 55 millions de passagers à Roissy, fixé comme limite infranchissable au développement du site.

b) L'offre aéroportuaire et la capacité de développement des principales plates-formes de province

Des projections ont été faites sur l'évolution du trafic à très long terme des aéroports desservant le bassin parisien, avant l'enquête publique relative à la réalisation des deux nouvelles pistes à Charles-de-Gaulle. Les études faites ont pris en compte une certaine complémentarité des aéroports de province par rapport aux infrastructures desservant la capitale. Notamment, le nombre de liaisons aériennes directes au départ des plates-formes de province se développe graduellement, évitant à un nombre croissant de passagers de transiter par des aéroports parisiens pour atteindre, après une correspondance, leur destination finale.

On observe par ailleurs l'émergence de compagnies dites à faible coût (traduction des low cost companies anglo-saxonnes), qui recherchent les possibilités de dessertes d'aéroports proches de Paris. Ainsi, la compagnie irlandaise Ryan Air a créé récemment une desserte entre l'aérodrome de Beauvais Tillé et Dublin, acheminant en année pleine environ 200.000 passagers. Ces compagnies, à l'instar de Southwest aux Etats-Unis ou d'Easy Jet au Royaume-Uni, démontrent qu'il existe d'autres stratégies commerciales que celles du « hub », notamment par la poursuite, sur certaines niches, d'une desserte de point à point.

Des plates-formes relativement proches de Paris, comme Beauvais ou Reims, sont en outre susceptibles d'accueillir davantage de vols charters. Aéroports de Paris entretient des contacts avec les gestionnaires de ces « aérodromes de desserrement » qui ont besoin d'être conseillés dans ce domaine. Cependant, l'une des difficultés initiales pour réussir ces transferts de trafic tient au coût des investissements nécessaires.

Pour sa part, l'Etat accompagne les efforts de développement des infrastructures des aéroports de province, en conduisant les procédures de planification et de réservations nécessaires, en investissant directement dans les moyens de navigation aérienne sur ces aéroports, ainsi qu'en contribuant, par des participations financières, aux dépenses des gestionnaires d'infrastructures pour l'extension des capacités d'accueil, l'acquisition de terrains ou encore l'adaptation des aérogares aux exigences croissantes de la sûreté (notamment pour la mise en place des contrôles des bagages de soute).

L'aéroport de Nice a vu se développer au cours des dernières années un réseau de vols en correspondance d'Air Littoral. Le besoin en places de stationnement a nécessité le déplacement de la piste nord. Les travaux effectués par le concessionnaire, soit au total 220 millions de francs, ont fait l'objet d'une participation financière de 36 millions de francs de l'Etat ; la nouvelle piste sera mise en service cette année.

Deuxième ville aéroportuaire après la capitale, Nice connaît un développement contrasté suivant les types de déplacement, ainsi que l'atteste le tableau ci-après pour l'année 1998.

Source : Aéroport de Nice-Côte d'Azur.

S'agissant des vols intérieurs, Paris reste de loin la destination principale, puisqu'elle représente à elle seule 3.131.106 passagers, soit plus de 68 %.

Par ailleurs, les destinations des passagers des vols internationaux sont essentiellement européennes, puisque 3.167.489 passagers ont utilisé un vol intra-européen en 1998 sur un total de 3.519.820, soit 90 %.

Source : Aéroport de Nice-Côte d'Azur.

Considéré comme un aéroport de desserte finale par Air France, l'aéroport de Nice-Côte d'Azur ne bénéficie pas, à l'instar de l'aéroport de Lyon-Satolas, de la même attention de la part de la compagnie nationale. Celle-ci a en effet choisi ce dernier site pour y installer son « hub » secondaire, à la fois compte tenu de sa localisation géographique, plus près des grandes villes européennes de l'Allemagne du sud, de la Suisse, de l'Italie du Nord et de l'Europe centrale, mais aussi du fait d'une plus grande part de clientèle d'affaires en Rhône-Alpes.

Valorisé par un réseau d'infrastructures autoroutières et ferroviaires particulièrement performant, dont une gare TGV au sein même de la plate-forme, l'aéroport de Lyon-Satolas dispose d'une des plus importantes emprises foncières de plus de 2.000 hectares qui lui assure des possibilités d'extension à long terme. Avec près de cinq millions de passagers par an, l'aéroport est desservi par 31 compagnies aériennes régulières et 23 compagnies charter.

La région Rhône-Alpes, les conseils généraux du Rhône, de l'Isère et de l'Ain ont récemment décidé d'aider la chambre de commerce et d'industrie de Lyon, gestionnaire de l'infrastructure, à investir près de 2,4 milliards de francs dans un programme de développement s'étalant sur une période 1997-2005. Ce programme vise, d'une part, à porter la capacité aéroportuaire à 8 millions de passagers par an, d'autre part, à faire de Lyon-Satolas une plate-forme multimodale combinant les transports terrestres et aériens.

Au plan national, le développement futur de l'aéroport de Lyon-Satolas a fait l'objet d'une étude de plan de masse, sur lequel les collectivités concernées ont été consultées. Un complément d'expertise est actuellement en cours, sous l'égide du ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire. Toutefois, le projet d'extension de cet aéroport, qui a enregistré 100 000 vols commerciaux et 5 millions de passagers en 1998, inquiète les riverains de la plate-forme et de nombreux élus. Depuis plusieurs mois, ceux-ci revendiquent une fermeture de Satolas la nuit, la réduction des nuisances sonores et s'opposent à l'accroissement de l'emprise aéroportuaire sur les 900 hectares de réserve foncière qui l'entourent.

Dans le périmètre de ces réserves foncières, incluses dans l'avant-projet de plan masse (APPM) de 1970, 140 permis de construire ont déjà été délivrés sur le territoire de plusieurs communes, dans des zones pourtant interdites à la construction en raison de leur exposition au bruit et au survol des avions.

La croissance de l'aéroport, ainsi que la construction éventuelle d'une troisième et d'une quatrième pistes, envisagée par la chambre de commerce et d'industrie, est fondée sur une prévision de développement du trafic de 6 % par an, conduisant à un doublement du nombre de passagers, qui atteindrait ainsi 10 millions vers 2005-2006.

Cette perspective est jugée irréaliste par l'Association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Satolas (ACENAS) ; une telle position est également exprimée dans un rapport d'expertise demandé par la DATAR. Ce dernier souligne en effet les grandes incertitudes qui pèsent sur l'accroissement du trafic au sein de cet aéroport à vocation essentiellement euro-régionale. L'ACENAS dénonce la « logique d'entreprise » du concessionnaire de l'aéroport, ainsi que sa volonté de « gérer le ciel comme une entreprise privée » au détriment des 220 000 riverains répartis dans quarante-deux communes.

Hormis Lyon-Satolas, plusieurs autres aéroports jouent un rôle important dans le développement régional, tels :

- Toulouse : avec près de 4 700 000 passagers en 1998, cet aéroport connaît une croissance continue depuis 1991 (+ 6,5 % par rapport à 1997). Toulouse reste cependant un aéroport local, puisque 49 % des passagers proviennent de la région. Seuls 37 % du total viennent du reste de la France et 13 % représentent une clientèle internationale. Enfin, 1 % seulement de la clientèle est en transit.

L'activité de fret marque le pas, puisque l'année dernière elle n'avait toujours pas rejoint le niveau de 1994 (environ 26 000 tonnes en 1998, contre 31 000 en 1994). Cette baisse n'est que partiellement compensée par un bon maintien de l'activité générée par la Poste.

- Marseille : 3 798 774 passagers intérieurs en 1997 (+ 3,6 % en un an) et 1 573 377 voyageurs internationaux au cours de la même année (+ 0,5 %) ;

- Bordeaux : cinquième site en importance, Bordeaux a accueilli près de 2 800 000 passagers en 1998 et a traité 26 000 tonnes de fret. Paris en demeure la liaison essentielle, puisqu'elle représente à elle seule plus de 1 500 000 passagers, devant Lyon (215 000) et Marseille (130 000). Les destinations européennes assurées par vol régulier ont connu une fréquentation de moins de 350 000 passagers au total, soit moins que la seule liaison vers Roissy-Charles-de-Gaulle (385 500).

L'activité de charter a connu une fréquentation totale de 132 500 passagers en 1998. Enfin, deux lignes sont régulièrement exploitées vers l'Afrique de l'Ouest ; elles n'ont toutefois transporté en 1998 que 14 500 passagers.

De manière générale, des extensions d'aérogares ont été récemment achevées ou sont en cours de réalisation sur presque tous les principaux aérodromes de province, souvent avec un soutien financier des collectivités locales.

Ainsi, pour les neuf premiers aérodromes (hors Paris) de métropole, le montant total des investissements est en croissance significative.

Source : Ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Rapporté au nombre de passagers de 1998, le montant d'investissements est donc en moyenne d'environ 31,60 francs.

Par comparaison, ce même ratio d'investissement est plus élevé actuellement à Aéroports de Paris (un peu moins de 47 F par passager). L'écart constaté s'explique par l'effort exceptionnel que représente la construction simultanée de la troisième piste à l'aéroport Charles-de-Gaulle (sans cette piste, ce ratio serait de l'ordre de 41 F par passager) et de la nouvelle aérogare CDG 2F.

Pour cette même année 1998, le total de la participation de l'Etat aux investissements de ces neuf aéroports au titre de la navigation aérienne, des infrastructures et de la sûreté (y compris les investissements financés en totalité par l'Etat) s'est établi autour de 122,7 millions de francs.

Ces efforts de l'Etat, des collectivités locales et des gestionnaires des aéroports, répondent à la croissance du trafic, qui se vérifie sur l'ensemble des sites. Toutefois, le volume actuel du transport aérien, la politique de concurrence et de réduction des coûts poursuivie par les compagnies, la recherche d'économies d'échelle qui conduit à drainer la clientèle intercontinentale par la stratégie de « hubs », sur des plates-formes de correspondance, n'ont pas permis jusqu'ici un développement de lignes intercontinentales régulières majeures à partir des aéroports de province. Ainsi, il n'existe aujourd'hui qu'une seule ligne exploitée vers l'Amérique du Nord à partir d'une ville de province, Nice, et le projet de rétablir cette liaison depuis Lyon, qui avait échoué il y a dix ans, ne pourra voir le jour qu'avec la mise en place d'une garantie de recettes assurée par le gestionnaire de l'aéroport à la compagnie exploitante. D'autres compagnies qu'Air France s'organisent cependant autour de « hubs » secondaires sur de petites plates-formes et offrent un réseau euro-régional. Citons à ce propos les exemples d'Air Littoral à Nice, de Regional Airlines à Clermont-Ferrand, ou de Proteus à Saint-Etienne.

L'écart entre l'importance des trafics à Paris et en province est très élevé. Si le fossé est important en nombre de passagers, il est immense en termes d'offre aérienne, notamment s'agissant des longs courriers.

La mise en _uvre du fonds de péréquation des transports aériens dont l'objet est de permettre la desserte aérienne des territoires dont la difficulté d'accès compromet le développement économique, n'a que peu d'influence sur cette orientation économique. Néanmoins, les propositions présentées par le rapport de M. Henri Martre, en mai 1998, relatif à la desserte aérienne au service du développement territorial, devraient permettre, par une étude plus circonstanciée des demandes et une meilleure modulation des interventions, une application plus efficace du dispositif créé il y a quatre ans.

La concentration du trafic, qui résulte pour une part de l'organisation française autour de la capitale, est aussi l'illustration de l'organisation du transport aérien. Elle met en évidence les effets néfastes d'une politique de « hub » qui conduit à concentrer les trafics autour d'une plate-forme de correspondance internationale au détriment du vol en liaison point à point. Ainsi, la stratégie de « hub », notamment de la compagnie nationale Air France, favorise une concentration du trafic sur Roissy, accentuant sur cette plate-forme les effets de la croissance générale du transport aérien.

2. Une croissance rapide du trafic

a) L'évolution globale du trafic aérien

ÉVOLUTION DU TRAFIC AÉRIEN MONDIAL

* Tonnes-kilomètres-transportés

Source : OACI

Les dernières statistiques publiées reprennent les données de l'année 1997. Elles n'annoncent pas, bien au contraire, de ralentissement proche de l'activité. Le trafic mondial continue à connaître une croissance soutenue (+ 8,7 % contre + 6,7 % en 1996) principalement nourrie par le fort développement du trafic international (+ 9,4 %) et par l'essor rapide du trafic intérieur (+ 7,5 % contre 2,6 % l'année précédente).

Les résultats portant sur les quatre premiers mois de 1998 incitent moins à l'optimisme puisque les conséquences de la crise asiatique commencent à se faire sentir. En effet, selon les données fournies par l'Airport Council international (ACI), le trafic dans la région Asie-Pacifique décroît de près de 10 % pour les transports de passagers et de 2 % pour le fret. Les plates-formes européennes sont relativement peu affectées par la crise (+ 5 % du trafic passager et du fret) alors que le trafic enregistré en Amérique du Nord se ralentit sensiblement (+ 0,5 % pour les passagers et + 4 % pour le fret).

Enfin, selon l'OACI, pour l'ensemble des services aériens réguliers de transport de passagers (internationaux et intérieurs), le trafic total des compagnies aériennes des Etats membres (en termes de nombre de passagers) devrait croître de + 5,4 % l'an jusqu'à 2001. Cette prévision qui était précédemment de + 6,6 % l'an a été révisée à la baisse pour tenir compte des événements économiques survenus dans la région Asie-Pacifique.

En termes de transport de fret, la prévision s'établit après révision à + 6,1 % l'an jusqu'en 2001 (elle était de + 7,5 % l'an pour la période 1998-2001).

b) L'évolution du trafic des aéroports de Paris

Avec 63,6 millions de passagers commerciaux accueillis en 1998, la place aéroportuaire de Paris a connu une hausse d'activité de 5,4 % par rapport à l'exercice précédent. Cette croissance du trafic a renoué, après un exercice 1997 en faible progression (+ 2,1 %), avec la croissance soutenue enregistrée en 1996 (+ 7,4 %). La croissance de l'année dernière traduit des évolutions très contrastées, puisque Roissy, avec 38,6 millions de passagers, a connu une évolution de + 9,5 % en un an, tandis qu'Orly, avec 24,9 millions stagnait (- 0,4 %) par rapport à 1997.

ÉVOLUTION DU TRAFIC DES AÉROPORTS DE PARIS

Source : Aéroports de Paris

(1) Derniers éléments disponibles au moment de la publication du rapport

Le résultat de 1997 s'explique par des variations en sens contraire entre les faisceaux nationaux et internationaux. Ainsi, le trafic intérieur - affecté notamment par la multiplication des conflits sociaux au sein des compagnies françaises durant le premier semestre - a connu une baisse de 2 %. A l'inverse le trafic international progresse de 4,5 % (+ 2 % pour le trafic intracomunautaire et + 6,5 % pour le trafic extracommunautaire).

Toutefois, l'exercice 1998 a vu une reprise marquée du trafic comme en témoigne la progression enregistrée sur les six premiers mois (+ 4,9 % pour le trafic passager malgré la grève des pilotes). Sur l'ensemble de l'année 1998, Aéroports de Paris relève même une progression du nombre de passagers avoisinant les 6,5 % et une hausse des mouvements commerciaux de 5,7 %.

Depuis 1996, la répartition du trafic entre les deux aéroports parisiens s'effectue au bénéfice de Paris-Charles-de-Gaulle, qui, « tiré » par le « hub » d'Air France et la bonne tenue du trafic long courrier, a progressé en 1997 de 11 %, atteignant 35 millions de passagers. Dans le même temps, l'activité d'Orly fléchissait de 8,5 % et s'établissait à 25 millions de passagers.

Compte tenu d'une prévision de croissance du trafic passagers de 4,5 % par an sur moyenne période, les aéroports parisiens devraient accueillir annuellement 15 millions de passagers supplémentaires d'ici l'an 2002.

Les installations existantes et les réalisations en cours devraient permettre de faire face aux besoins jusqu'en 2000-2001. Au-delà, le besoin technique d'une nouvelle aérogare se fera fortement sentir à Roissy à partir de 2002, d'autant que le trafic d'Orly est limité à 250 000 mouvements par an compte tenu de la proximité des riverains de l'aéroport.

La nouvelle aérogare de Roissy, l'aérogare 2E, a été étudiée par Aéroports de Paris dans l'optique d'une mise en service progressive en 2003 au plus tôt. Elle doit constituer à terme, avec l'aérogare 2F, l'aérogare de correspondance de la compagnie Air France. Elle nécessite un système de tri bagages performant et un grand nombre d'aires au contact de l'aérogare pour permettre à la compagnie de respecter un temps maximum de correspondance de 45 minutes.

Toutefois, au-delà des aspects techniques, la croissance estimée du trafic aérien devrait faire atteindre, à l'horizon de 2006-2008, le seuil de 55 millions de passagers à Roissy, que les ministres chargés de l'aménagement du territoire et des transports (notamment lors du discours de ce dernier le 23 septembre 1997) se sont engagés à fixer à terme comme capacité maximale de l'aéroport avec quatre pistes, sous la condition d'un niveau global de bruit ne dépassant pas celui atteint en 1997.

Cela signifie qu'au terme de huit ans, il faudra avoir mis en place d'autres moyens que l'accroissement des capacités de Roissy pour accueillir les nouvelles croissances du trafic.

II.- DÉVELOPPEMENT AÉROPORTUAIRE, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT : DES RAPPORTS ANTAGONISTES ET CONFLICTUELS

La réponse à la progression soutenue du trafic ne peut plus être envisagée comme autrefois. D'une part, la libéralisation du transport aérien a fondamentalement bouleversé les conditions économiques du secteur. Les compagnies aériennes ont dû reconsidérer leur stratégie commerciale pour tenir compte de l'ouverture à la concurrence et le marché est devenu l'élément déterminant de l'avenir d'un site aéroportuaire.

D'autre part, l'exposition des riverains au bruit des aéroports, l'intégration des exigences environnementales dans les décisions d'implantation et de développement des sites, doivent être au centre de toute réflexion sur le devenir du transport aérien.

Le cas des riverains de Roissy est particulièrement significatif de la plus forte sensibilité des populations riveraines aux problèmes d'environnement et de nuisances dont ils sont victimes. On note également que comme à Paris-Charles-de-Gaulle, des mobilisations de riverains ont été constatées à Belfort, Nice et Lyon, ainsi qu'à l'étranger.

Des succès importants sont obtenus. Ainsi à Strasbourg, l'opposition des riverains a pu empêcher définitivement l'installation du « hub » des messageries DHL.

C'est dans ce cadre que la mission d'information a rencontré les associations représentatives des riverains des aéroports de Roissy, Lyon-Satolas, Nice et Heathrow. Dans tous les cas, ceux-ci ont exprimé leur exaspération face aux nuisances, notamment sonores, et leurs craintes de leur accroissement, en cas de développement de l'activité de l'aéroport dont ils subissent le voisinage.

Ces manifestations reflètent une absence de politique cohérente pour améliorer l'insertion des aéroports dans leur environnement. Il apparaît dès lors indispensable que les pouvoirs publics prennent, comme a déjà commencé à le faire le Gouvernement, des dispositions sérieuses afin de prévenir le développement de telles situations qui ne pourront que se multiplier à l'avenir si rien n'est décidé, à mesure que le trafic poursuivra sa croissance.

Des premiers éléments positifs ont été mis en place, notamment depuis que le Gouvernement a clairement fait, de la lutte contre les nuisances autour des aéroports, une priorité de sa politique des transports aériens. Plusieurs décisions et projets sont là pour en témoigner.

A.- NUISANCES SONORES PROVOQUÉES PAR LE TRANSPORT AÉRIEN : LES LIMITES DES INDICATEURS DE GÊNE SONORE

1. Le renforcement des aides à l'insonorisation

Lorsque le 23 septembre 1997, le Gouvernement a autorisé la construction de deux pistes supplémentaires sur l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle, il a, dans le même temps, décidé l'application d'un ensemble de mesures destinées à améliorer la qualité de l'environnement sonore autour de l'aéroport, à mieux répartir la richesse économique produite par l'activité aérienne, à favoriser l'emploi et le développement économique, ainsi qu'à améliorer la desserte de la plate-forme.

En matière de développement économique, un observatoire de l'emploi devait être mis en place afin de mesurer la croissance des emplois liés à l'activité aéroportuaire et d'identifier les besoins de formation liés à ces activités. De plus, un groupement d'intérêt public (GIP) à l'image de celui qui a fonctionné pour le Stade de France devait être créé afin de favoriser l'accès des demandeurs d'emploi habitant le Val-d'Oise, la Seine-et-Marne et la Seine-Saint-Denis sur la plate-forme. La création de cet organisme doit permettre de faire bénéficier les communes les plus proches de la plate-forme des emplois générés par celle-ci.

Des aménagements routiers sont prévus ou seront entrepris dans le cadre du XIIème Plan, améliorant la desserte terrestre de l'aéroport. Les transports collectifs doivent être aussi être améliorés, avec le renforcement et l'accélération de la desserte par RER, avec des transports par bus en site propre, l'expérimentation du système Allobus de transport collectif à la demande entre l'aéroport et huit communes proches, répondant aux besoins des salariés travaillant sur l'aéroport notamment en horaires décalés.

Il a également été décidé de faire évoluer la taxe d'atténuation des nuisances sonores pour accroître significativement les aides à l'isolation phonique des habitations.

Créée par la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit, cette taxe est due par les exploitants d'aéronefs à l'occasion de tout mouvement d'aéronefs de masse minimale au décollage de deux tonnes. Corrélée aux nuisances générées par les appareils concernés, elle est affectée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Cette taxe a été augmentée de 50 % en 1998 et de nouveau de 33 % en 1999, ce qui aboutit à un doublement en deux ans, suivant sur ce point une proposition qui avait été émise par votre rapporteur. Son produit (69 millions de francs en 1998 et 92 millions de francs en 1999) est redistribué sous forme d'aide aux travaux d'insonorisation.

A la fin 1997, le produit de la taxe depuis sa création en 1993 s'élevait à environ 200 millions de francs. Plus des 4/5 de cette somme ont été reversés aux ayants droits.

Source : ADP

Source : ADP

En outre, sur les 1 974 dossiers acceptés par les commissions consultatives d'aide aux riverains, 18 concernent des bâtiments d'enseignement ou à caractère sanitaire ou social, pour une aide globale estimée à 16,8 millions de francs.

Signalons que figure parmi eux celui portant sur les travaux du centre hospitalier de Gonesse.

2. Une insuffisante réduction des émissions de bruit

Outre les efforts d'insonorisation, diverses dispositions visent, en coordination entre l'Etat, Aéroports de Paris et les compagnies aériennes, à promouvoir toutes les actions susceptibles de limiter à la source les nuisances sonores.

Pour y parvenir, un « code de bonne conduite » a été établi en concertation par les professionnels du transport aérien et les services de l'Etat. Ce code porte sur les procédures de départ, de décollage et d'approche, sur l'interception des axes d'approches, sur les consignes d'exploitation et sur la formation. Trois dossiers font l'objet d'une étude approfondie : les départs des aéronefs à hélices de Paris-Charles-de-Gaulle en direction du Nord, la séparation des flux de trafic entre Roissy et Le Bourget dans certaines configurations et l'interception de divers axes d'approches.

La quantité globale de bruit générée par le trafic de la plate-forme est désormais plafonnée au niveau observé au cours de l'année 1997, c'est-à-dire avant la mise en exploitation des deux nouvelles pistes. En période nocturne, la quantité globale de bruit fait également l'objet d'un plafonnement au niveau atteint en 1997. Ces dispositions sont cependant contrebalancées par la croissance du trafic, l'accroissement du rythme du bruit aggravant les nuisances.

Une première série de mesures visant à réduire les nuisances sonores a été prise. L'arrêté ministériel du 17 décembre 1997 reprend les dispositions de l'arrêté du 3 janvier 1996 portant restriction d'usage de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle dans le but de réduire les nuisances acoustiques autour de la plate-forme et impose :

· l'interdiction des essais de moteurs la nuit de 22 heures à 6 heures. Seuls pourront faire l'objet d'une dérogation, à titre exceptionnel, les essais pour raison de sécurité. Ces dérogations ne pourront être accordées entre 23 heures et 5 heures et la liste des autorisations des essais moteurs réalisés la nuit dans ces conditions sera rendue publique ;

· l'interdiction des avions les plus bruyants, dits du « chapitre 2 », de 23 heures 30 à 6 heures ;

· l'obligation pour les avions d'ancienne génération munis d'atténuateurs de bruit (avions « hushkités ») de suivre des procédures particulières de décollage ;

· l'obligation, à partir du 1er avril 1998, de consigner les procédures de pilotage à bruit minimal dans les manuels d'exploitation qui sont établis par les compagnies aériennes pour chaque avion.

Ces règles ne s'appliquent pas aux aéronefs d'Etat. Par ailleurs, une liste d'exceptions acceptées, sous réserve de justification a posteriori sous 24 heures, a été dressé.

Il s'agit :

- des avions programmés en dehors des heures ci-dessus et qui ont été retardés pour des raisons purement techniques ou indépendantes de la volonté du transporteur,

- d'avions substitués au dernier moment, pour des raisons purement techniques, à des avions effectuant des missions à caractère humanitaire,

- des avions effectuant des missions à caractère humanitaire,

- des urgences tenant à des raisons de sécurité des vols.

Hors cette liste limitative, les seules dérogations accordées ne concernent que des circonstances exceptionnelles et ne peuvent être accordées que par le ministre chargé de l'aviation civile.

Ces mesures ont été complétées le 18 juin 1998 par un arrêté imposant à chaque compagnie aérienne, un objectif de diminution régulière de l'énergie sonore des avions les plus bruyants de 1998 à 2001.

En cas de non-respect de ces dispositions, une procédure de sanctions a été mise en place sur la base du décret n° 97-534 du 27 mai 1997 instituant des sanctions administratives en vue d'assurer la protection de l'environnement des aérodromes et modifiant le code de l'aviation civile.

Ce décret prévoit que le ministre chargé de l'aviation civile peut prononcer, sur proposition de la Commission nationale de prévention des nuisances, une amende administrative à l'encontre du responsable d'un vol, propriétaire ou exploitant d'aéronef qui ne respecte pas ou ne fait pas respecter des mesures prises par arrêté ministériel et fixant sur un aérodrome :

- les restrictions permanentes ou temporaires d'usage de certains types d'aéronefs en fonction de la classification acoustique, de leur capacité en sièges et de leur masse maximale certifiée au décollage,

- les restrictions permanentes ou temporaires apportées à l'exercice de certaines activités en raison des nuisances sonores qu'elles occasionnent,

- les procédures particulières de décollage,

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