N^° 3386

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 novembre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
sur les CAUSES des INONDATIONS RÉPÉTITIVES ou EXCEPTIONNELLES
et sur les CONSÉQUENCES des INTEMPÉRIES afin D'ÉTABLIR les RESPONSABILITÉS, D'ÉVALUER les COÛTS ainsi que la PERTINENCE des OUTILS de PRÉVENTION,
D'ALERTE et D'INDEMNISATION ⁽¹⁾

Président

M. Robert GALLEY,

Rapporteur

M. Jacques FLEURY,

Députés.

--

TOME I

RAPPORT

La commission d'enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des imtempéries afin d'établir les responsabilités, d'évaluer les coûts ansi que la pertinence des outils de prévention, d'alerte et d'indemnisation est composée de : M. Robert GALLEY, président, M. Maxime GREMETZ, M. Jean LAUNAY, vice-présidents, M. Philippe DURON, M. Christian KERT, secrétaires, M. Jacques FLEURY, rapporteur ; M. Stéphane ALAIZE, Mme Marie-Hélène AUBERT, Mme Roselyne BACHELOT-NARQUIN, M. Jacques BASCOU, M. Jacques BRUNHES, M. Dominique BUSSEREAU, M. Jean DELOBEL, M. Paul DHAILLE, M. Alain FERRY, M. Jean-Pierre GIRAN, M. Francis HAMMEL, M. Patrick JEANNE, M. Thierry LAZARO, M. Daniel MARCOVITCH, M. Jacques MASDEU-ARUS, M. Vincent PEILLON, M. Jacques PÉLISSARD, M. Gilles de ROBIEN, M. Henri SICRE, M. Jean-Pierre SOISSON, M. Pascal TERRASSE, M. Michel VOISIN.

AVANT-PROPOS 9

INTRODUCTION 11

PREMIÈRE PARTIE LES LIMITES DE L'APPROCHE TRADITIONNELLE DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS 15

I.- LES CAUSES DES INONDATIONS SONT LARGEMENT NATURELLES 15

A.- UNE CAUSE PRINCIPALE : LES PRÉCIPITATIONS SUR LESQUELLES L'INFLUENCE HUMAINE EST TRÈS FAIBLE 15

1.- La corrélation entre pluies exceptionnelles et inondations 15

2.- La question de la responsabilité humaine sur les dérèglements climatiques 19

B.- LA TRANSFORMATION DE LA PLUIE EN CRUE 20

1.- Le caractère assez inévitable des crues exceptionnelles 22

a) La différence entre lits majeurs et lits mineurs 22

b) Certaines causes avancées ont des effets ambigus 22

c) L'importance des masses d'eau concernées rend assez illusoire de vouloir lutter contre l'inondation 23

2.- Les conséquences des crues torrentielles sont généralement amplifiées par l'action de l'homme 25

a) Les effets du ruissellement urbain 25

b) La création de vagues meurtrières par l'action de l'homme 25

3.- Une influence humaine également probable pour les crues répétitives 26

II.- LES DISPOSITIFS DE PROTECTION CONTRE LES INONDATIONS ONT SOUVENT MONTRÉ LEURS LIMITES 28

A.- LES OUVRAGES LOURDS DE PROTECTION ONT UN INTÉRÊT LIMITÉ 29

1.- Un intérêt en cas de crues répétitives 30

2.- Des effets pervers aujourd'hui bien identifiés 30

a) Des conséquences environnementales 30

b) Une absence de réflexion à l'échelle du bassin 32

c) Un sentiment de fausse sécurité dangereux 32

d) Les conflits d'usage 35

e) Un coût économique non négligeable pour une efficacité limitée 37

B.- CERTAINS TRAVAUX ET AMÉNAGEMENTS PERMETTENT DE LIMITER L'AMPLEUR DES CRUES 38

1.- La nécessité d'un entretien régulier mais raisonné des cours d'eau 38

a) L'intérêt de l'entretien 38

b) Un constat : l'absence d'entretien sur de nombreux cours d'eau 41

c) Un préalable : redéfinir le rôle des propriétaires riverains 43

d) Une nécessité : donner aux collectivités locales les moyens d'une véritable politique d'entretien et d'aménagement des cours d'eau 48

2.- D'autres aménagements permettent de limiter les effets des crues 51

a) Développer la multifonctionnalité des terres agricoles 51

b) Les zones d'expansion des crues : un outil au service du ralentissement dynamique de la crue 52

DEUXIÈME PARTIE CONNAÎTRE LA CRUE : UNE NÉCESSITÉ POUR MIEUX INTÉGRER LE RISQUE DANS LA VIE SOCIALE 55

I.- LES DANGERS LIÉS À UNE CONNAISSANCE INSUFFISANTE DU PHÉNOMÈNE DES INONDATIONS 55

A.- À COURT TERME, IL PEUT ÊTRE VITAL DE MIEUX PRÉVOIR ET D'ANNONCER L'ARRIVÉE DE LA CRUE 55

1.- Pourquoi la prévision est indispensable 55

a) Une nécessité vitale pour les crues torrentielles 55

b) Une utilité certaine pour les crues lentes 56

2.- Pourquoi la prévision n'est pas correctement assurée 57

a) Un problème scientifique : la prévision des inondations n'est pas assurée 58

b) Un problème juridique : une simple annonce des crues est parfois assurée, mais elle n'est pas obligatoire 62

c) Seule l'alerte par les maires est obligatoire, mais elle est souvent inefficace 64

3.- Une amélioration indispensable 66

a) Des progrès récents qui vont dans le bon sens 66

b) Revoir l'architecture du dispositif d'annonce et d'alerte 69

B.- UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DU PHÉNOMÈNE SUR LA DURÉE INDISPENSABLE AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LE RISQUE DANS LA VIE SOCIALE 72

1.- Les inondations : un phénomène finalement très mal connu 72

a) Connaître précisément les zones à risque 73

b) Une impression d'invulnérabilité due à l'irrégularité des phénomènes 74

c) La nécessité du retour d'expérience 77

d) Une méconnaissance certaine des conséquences des inondations 79

2.- Mieux coordonner et diffuser les savoirs 82

a) La connaissance du phénomène complexe des inondations requiert la mise en place de structures de coordination des savoirs 82

b) Mieux diffuser l'information aux citoyens 89

II.- RÉDUIRE LA VULNÉRABILITÉ DES PERSONNES ET DES BIENS 94

A.- UN MOYEN INSUFFISANT : LA RÉGLEMENTATION 94

1.- Un outil principal au succès mitigé : les plans de prévention des risques 94

a) L'émergence des PPR : un progrès incontestable 94

b) La critique des modalités de mise en _uvre des PPR 97

c) Le PPR doit être utilisé comme un élément de la mise en place d'une culture du risque : l'instrument actuel ne le permet pas 101

2.- Les autres dispositifs réglementaires 107

a) L'utilisation de dispositifs généraux d'urbanisme permet de prendre en compte les risques 107

b) L'échec des dispositifs réglementaires spécifiques de réduction de la vulnérabilité 109

B.- UN MOYEN À RENFORCER : L'ACTION SUR LES COMPORTEMENTS ET LA CULTURE DU RISQUE 111

1.- Inciter à réduire la vulnérabilité 111

a) Inciter à la prise de mesures de bon sens 111

b) Prendre en charge une partie de la baisse de vulnérabilité des particuliers 112

c) Réduire la vulnérabilité des infrastructures publiques 115

2.- Encourager l'adoption de comportements adaptés face au risque 116

C.- UN MOYEN À UTILISER AVEC PRÉCAUTION : LE RÉGIME D'INDEMNISATION 119

1.- Un régime original, d'abord fondé sur la solidarité 119

a) Un fonctionnement globalement satisfaisant 119

b) Certaines insuffisances du système apparaissent 122

2.- Un régime déresponsabilisant ? 125

a) Un régime trop facilement sollicité ? 125

b) Le volet « prévention » du régime est un échec 126

c) La modulation de la prime en fonction du risque : une idée délicate à mettre en _uvre 128

d) L'élargissement du rôle du Bureau central de tarification 129

e) En finir avec la notion de « reconstruction à l'identique » 131

TROISIÈME PARTIE MIEUX DÉFINIR LES COMPÉTENCES ET LES RESPONSABILITÉS ET AMÉLIORER LA COORDINATION 135

I.- AU NIVEAU ÉTATIQUE 135

A.- UN ENCHEVÊTREMENT DE COMPÉTENCES COUPLÉ À L'ABSENCE DE COORDINATION DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION 135

1.- Au niveau national 136

a) Des acteurs multiples dispersés dans différents ministères 136

b) Une coordination interministérielle encore embryonnaire 138

2.- Au niveau déconcentré 142

a) Un enchevêtrement de compétences souvent indéchiffrable 142

b) Une gestion des ressources humaines encore défaillante 146

c) Une coordination encore trop timide 150

B.- LA GESTION DE LA CRISE : UNE SITUATION RELATIVEMENT SATISFAISANTE 153

1.- Une satisfaction générale 153

a) Des crises globalement bien gérées 153

b) Une bonne mobilisation des services de l'État 153

2.- Des points à améliorer 156

a) Une intervention parfois ressentie comme tardive 156

b) La difficulté de toujours disposer des matériels nécessaires 158

c) L'importance de la post-crise 159

d) La difficile question des dons 160

II.- AU NIVEAU LOCAL : CHOISIR UNE APPROCHE PAR BASSIN VERSANT 162

A.- L'EFFICACITÉ LIMITÉE DES COLLECTIVITÉS LOCALES TRADITIONNELLEMENT COMPÉTENTES 163

1.- Le maire est responsable de la sécurité et de la salubrité publiques mais il dispose de moyens réduits 163

a) Une responsabilité clairement établie 163

b) Des moyens trop limités pour une prévention efficace 163

2.- Les départements : un relais possible mais un périmètre d'action souvent non pertinent 164

a) Des compétences plus historiques que juridiques dans le domaine de l'eau 164

b) Les limites des actions des départements 166

B.- PRIVILÉGIER UNE APPROCHE PAR BASSIN VERSANT AFIN DE DISPOSER D'UN MAÎTRE D'OUVRAGE CLAIREMENT DÉFINI ET FÉDÉRATEUR 167

1.- Les agences de l'eau 167

a) Le constat : une intervention modeste en matière de prévention des inondations 167

b) Pourquoi leur rôle ne peut que rester limité ? 169

c) La nécessaire clarification des domaines d'intervention 171

2.- La nécessaire reconnaissance du rôle central des Établissements publics territoriaux de bassin 177

a) La situation actuelle 177

b) Des structures aujourd'hui indispensables à une meilleure prévention des inondations 180

c) Comment encourager la création d'EPTB au niveau territorial le plus pertinent ? 185

CONCLUSION 187

EXAMEN DU RAPPORT 193

EXPLICATIONS DE VOTE 197

SIGLES 203

INDEX DES PERSONNES AUDITIONNÉES CITÉES DANS LE RAPPORT 205

AVANT-PROPOS

Traditionnellement, il appartient au président de livrer, à titre préliminaire, ses réflexions sur le déroulement des travaux de la commission d'enquête.

Dans le cas présent, ce propos ne saurait débuter autrement que par un hommage à l'action de mon prédécesseur, Eric Doligé. Après avoir fait adopter à l'unanimité la création de la commission d'enquête, il a ensuite apporté à ses travaux toute l'autorité et la compétence que lui confère la solide expérience de président de l'Établissement public Loire. Chacun sait, en effet, le caractère exemplaire de l'action que mène cet établissement, en collaboration avec l'État et l'agence de l'eau Loire-Bretagne, sur le principal fleuve de notre pays.

Au fil d'une trentaine d'auditions de personnalités du monde administratif, scientifique ou associatif, de deux tables-rondes réunissant les représentants des principaux acteurs de la lutte contre les inondations et de deux déplacements dans des départements éprouvés, la Commission a accumulé une masse d'informations et d'analyses dont le rapport a, je crois, tiré le meilleur profit.

Au-delà du présent rapport et des propositions qu'il comporte, nous n'aurons rempli notre rôle que si nos travaux contribuent à renforcer la culture du risque de nos concitoyens. Même si les causes des inondations sont largement naturelles et si le risque zéro n'existe pas, nos concitoyens devront, en effet, prendre conscience de la nécessité pour eux d'intégrer le risque d'inondation dans leur vie quotidienne afin d'acquérir les réflexes et d'adopter les comportements capables d'en réduire les conséquences.

A cette plus grande responsabilisation des populations doit répondre la détermination des pouvoirs publics qui doivent s'attacher à mettre en place les outils ou les procédures les plus pertinents et les plus efficaces afin de renforcer l'efficacité des politiques menées en ce domaine. Nul doute que la clarification des compétences des deux acteurs naturels que sont les agences de l'eau et les établissements publics territoriaux de bassin, et leur indispensable coordination, ne constitue, comme le souligne notre Rapporteur, une voie d'avenir de nature à relancer la politique de lutte contre les inondations dans notre pays. En la matière, la simplicité des constructions juridiques et administratives est gage d'efficacité.

Enfin, souligner leur origine naturelle ne saurait conduire à considérer que les inondations relèvent de la seule fatalité. Elu d'un département qui contribue beaucoup à la protection de la région parisienne contre les crues de la Seine en accueillant des barrages-réservoirs, je reste convaincu, malgré toutes les critiques qui sont désormais portées à leur encontre, que les ouvrages de protection ont fait, et feront encore, la preuve de leur efficacité contre les crues répétitives de faible ampleur. Dès lors, dans la recherche des solutions les mieux adaptées à chaque bassin, l'hypothèse de la construction de tels ouvrages ne doit pas être écartée sans examen préalable.

Robert Galley

Président

INTRODUCTION

C'est à l'unanimité que l'Assemblée nationale a décidé, le 17 mai dernier, de créer la présente Commission d'enquête. Instituée dans l'émotion suscitée par les inondations qui venaient de frapper la Somme, et la Bretagne quelques mois plus tôt, la Commission s'est vue confier un champ d'investigation fort vaste.

En effet, son mandat concerne « les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles observées au cours des dernières années, notamment celles liées au climat, à l'environnement, à l'urbanisme, à l'utilisation des sols et la gestion des fleuves et des rivières à l'échelle des bassins versants, afin d'établir les responsabilités », ainsi que « les conséquences des intempéries, pour évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d'alerte et d'indemnisation pour assurer, face à l'aléa climatique, la continuité de l'activité humaine dans le respect des sites et paysages ».

Ce n'est pas la première fois que notre Assemblée choisit la voie solennelle de la commission d'enquête sur un sujet qui préoccupe un grand nombre de nos concitoyens, puisque le risque d'inondations constitue le premier risque naturel en France métropolitaine, pouvant affecter plus de deux millions de personnes et près d'une commune sur trois. En novembre 1994 déjà, le rapport de notre collègue Thierry Mariani, adopté à l'unanimité des membres de la précédente Commission d'enquête, avait légitimement rencontré un large écho.

À sept ans d'intervalle, la tentation était grande de faire le bilan de ce qui a été entrepris dans notre pays en matière de prévention des inondations. La Commission n'a pas jugé utile de le dresser de façon précise, tant la documentation publiée sur ce point, par le ministère de l'Environnement notamment, est abondante et déjà accessible. Elle a pu néanmoins constater que, contrairement à certains commentaires pour le moins hâtifs, les pouvoirs publics ne sont pas restés inactifs face au risque d'inondation.

Dans le cadre d'un programme pluriannuel de prévention des risques naturels, un programme décennal de prévention des inondations a été lancé en janvier 1994. Des sommes non négligeables, apportées par l'État, les collectivités locales et les agences de l'eau, ont été consacrées à la cartographie des zones inondables, à la modernisation des services d'annonce des crues, à l'amélioration de la couverture du territoire par des radars météorologiques, à la restauration des cours d'eau, etc. Surtout, des crédits importants ont été affectés à la mise en place des plans de prévention des risques naturels (PPR). Cet outil, institué par la loi du 2 février 1995, est devenu l'alpha et l'oméga de la politique de prévention des inondations dans notre pays. Au cours de ses travaux, la Commission s'est pourtant convaincue qu'une politique efficace de prévention ne pourrait durablement se résumer à un instrument, dont les conditions réelles de mise en _uvre sont loin de correspondre aux attentes de ses concepteurs.

Tout aussi importante que les politiques publiques et l'argent dépensé, la réflexion sur les inondations s'est beaucoup développée au cours des dernières années. Les scientifiques et les ingénieurs - qu'ils émanent d'établissements publics de recherche, de bureaux d'études privés ou de sociétés savantes - ont fait grandement progresser la connaissance des crues et de leurs conséquences. La multiplication des rapports officiels, des ouvrages, des articles de revues ou des colloques en témoigne. Ils ont ainsi pu nourrir les travaux de la Commission.

Cependant, progrès des connaissances et efforts budgétaires sont loin de suffire. La Commission s'est, en effet, attachée à mettre en évidence les lacunes des politiques menées et des instruments utilisés et à formuler les propositions de nature à y remédier. Une telle démarche s'apparente, dès lors, à un bilan « en creux » de ces politiques.

Sur ce point, la Commission peut très largement confirmer les appréciations générales que la Cour des comptes a formulées dans son rapport annuel 1999 publié au début de l'année dernière.

En effet, au fil de ses investigations, la Commission a pu mesurer le caractère inextricable - même pour certains de ses acteurs les plus avertis ! - de l'écheveau des compétences et des responsabilités en matière d'inondations, tant les acteurs sont nombreux et leur rôle pas toujours bien connu ni coordonné. De plus, les inconvénients en sont aggravés par l'empilement des procédures et la stratification des outils et des instruments juridiques.

Dès lors, l'émergence de chefs de file reconnus, aux compétences clarifiées, est urgente, cette nécessaire rationalisation concernant aussi bien l'État et ses établissements publics, que les collectivités territoriales.

Dans une première partie, la Commission s'attachera d'abord à rappeler que les cause des inondations sont largement naturelles, évidence parfois perdue de vue au c_ur des crises : en cas de pluies exceptionnelles, la responsabilité de l'homme est des plus limitée et sa capacité à lutter contre la crue largement illusoire. Elle mettra ensuite en évidence que les dispositifs traditionnels de protection, notamment les ouvrages lourds, ont désormais montré des limites clairement identifiées et elle prônera des solutions plus « douces », au premier rang desquelles l'entretien régulier des cours d'eau. Sur ce point, la Commission s'est heurtée au problème, régulièrement évoqué depuis des décennies, du droit des propriétaires riverains qui n'assument plus les responsabilités qui leur incombent en application de législations devenues de ce fait inadaptées.

Le rapport insistera ensuite, dans une deuxième partie, sur la nécessité d'améliorer encore la connaissance des crues. Préalable indispensable à une véritable prévision de celles-ci, allant au-delà de la simple annonce, cette amélioration permettra également la réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens. Par ailleurs, celle-ci suppose la redéfinition des outils de la réglementation préventive - au premier rang desquels les PPR -, le développement de la culture et de la mémoire du risque ainsi que l'ajustement mesuré du régime d'assurance.

Enfin, dans la troisième et dernière partie, la Commission s'attachera à définir l'architecture administrative et territoriale susceptible de rendre plus efficace la politique de prévention et de lutte contre les inondations. Ce faisant, elle n'entend pas, pour autant, proposer un bouleversement institutionnel. S'agissant de l'État, l'intervention, naturelle, de plusieurs ministères met en évidence la nécessité de renforcer les structures de coordination, tant au niveau central qu'au niveau déconcentré. Pour leur part, les collectivités territoriales souffrent de voir leur territoire manquer de pertinence, tant la géographie et l'hydrologie se soucient peu des limites administratives. C'est pourquoi, la Commission propose de consolider la montée en puissance progressive des établissements publics territoriaux de bassin, structures originales de coopération capables d'endosser la responsabilité de maître d'ouvrage d'une politique de prévention concertée et définie au niveau de chaque bassin versant.

On objectera peut-être que la Commission s'est limitée à une approche trop juridique, institutionnelle ou administrative des choses. Ce n'est pas là, de sa part, manque d'ambition. Au contraire, c'est la marque de sa conviction que son rôle ne saurait être de fournir des solutions « clés en main » applicables en tout lieu. En effet, les particularités de chaque bassin versant et de chaque cours d'eau sont telles que ce qui est pertinent et efficace là, pourrait s'avérer catastrophique ou vain ailleurs. C'est l'utilisation des outils dont la Commission propose la mise en place qui permettra à la fois de définir les solutions les mieux adaptées à chaque situation et à les mettre en _uvre dans les meilleurs délais et les meilleures conditions. C'est en tout cas le pari qu'elle entend gagner.

PREMIÈRE PARTIE

LES LIMITES DE L'APPROCHE TRADITIONNELLE DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS

I.- LES CAUSES DES INONDATIONS SONT LARGEMENT NATURELLES

A.- UNE CAUSE PRINCIPALE : LES PRÉCIPITATIONS SUR LESQUELLES L'INFLUENCE HUMAINE EST TRÈS FAIBLE

1.- La corrélation entre pluies exceptionnelles et inondations

Bien qu'il s'agisse d'une évidence, il est crucial de rappeler que la cause quasi unique des inondations - au sens de facteur déclenchant -est l'importance des précipitations. La transformation de la pluie en débit dépend de facteurs nombreux et complexes, mais en dernière analyse l'eau vient presque toujours de la pluie, que ce soit directement, par le ruissellement, ou indirectement, en gonflant les cours d'eau et les nappes phréatiques. En ce sens, le phénomène des inondations constitue incontestablement un risque naturel, qualification discutée par exemple dans le cas des incendies de forêt, même si l'ampleur de ce risque peut être modulée par l'action de l'homme.

Certes, hormis par de fortes précipitations, une inondation peut également être provoquée par des décisions de gestion hydraulique, c'est là d'ailleurs l'origine de la rumeur de la Somme. On sait par exemple que le fonctionnement des ouvrages hydrauliques peut exiger de procéder de temps en temps à des lâchers d'eau . Ceux-ci peuvent avoir des conséquences assez similaires à celles d'une inondation « naturelle » puisqu'ils entraînent également une élévation des hauteurs d'eau. Il y a cependant une différence de taille avec les inondations naturelles : ces lâchers d'eau sont volontaires et donc encadrés. Mais quand ils ne le sont pas, leurs effets peuvent être dramatiques, comme ce fut le cas lors de la catastrophe du Drac le 4 décembre 1995. En l'espèce, il s'agissait d'un lâcher d'eau d'un barrage EDF qui avait emporté et tué six enfants et une accompagnatrice.

Jacques Masson, directeur de l'hydraulique à EDF, a expliqué à la Commission qu'il existe trois sortes de lâchers d'eau : « Le premier correspond au risque majeur, que l'on souhaite ne jamais connaître, à savoir la rupture du barrage. Nous sommes soumis à des plans d'alerte que nous sommes en train de réviser dans le cadre de l'établissement de plans particuliers d'intervention (PPI). Une procédure d'information des autorités, d'information des habitants avec des sirènes, a été élaborée à la suite de la catastrophe de Malpasset en 1959, pour tous les barrages d'une hauteur supérieure à vingt mètres, et d'une capacité supérieure à 15 millions de mètres cubes.

« Le deuxième correspond aux crues. Si une montée des eaux nécessite l'ouverture d'un barrage, nous travaillons avec le service d'annonce des crues. Nous établissons une cellule de crise qui vient en appui de la cellule de crise constituée à la préfecture et alimente en informations le service d'annonce des crues. Il ne nous appartient pas d'informer directement la presse. Nous agissons en coopération étroite avec les responsables des cellules de crise.

« Le troisième est le lâcher d'eau courant en exploitation. Nous nous y sommes vivement intéressés depuis le drame du Drac. C'est le lâcher d'eau quotidien (...). Nous diffusons depuis toujours des informations sur les risques, mais le drame du Drac a fait apparaître que ce n'était pas suffisant. Nous développons aujourd'hui l'information en direction des utilisateurs de la rivière. Pour ce faire, en période de forte fréquentation, notamment en été, nous embauchons plusieurs centaines de jeunes dont la mission est d'informer de l'existence d'un barrage en amont, de la possibilité de lâchers d'eau et des changements de niveaux de la rivière. Nous travaillons en étroite collaboration avec les offices de tourisme, les centres de vacances, les écoles, les colonies de vacances. Nous avons signé des conventions d'information réciproque avec les utilisateurs de l'eau organisés, notamment les pêcheurs. Nous avons considérablement développé notre collaboration avec les fédérations de pêche. Nous travaillons également avec les associations sportives, telles que les clubs de canoë-kayak ».

Il importe d'autant plus de maîtriser les montées de hauteur d'eau liées à ces lâchers d'eau que ceux-ci sont encore parfois mal annoncés et donc d'autant plus dangereux. Les efforts d'information des gestionnaires hydrauliques doivent donc être accentués. La situation n'est pas encore parfaite, la Commission a par exemple pu s'en rendre compte lors de son déplacement dans l'Ardèche où les professionnels de l'hôtellerie de plein air nous ont fait part de leur mécontentement vis-à-vis de lâchers d'eau inopinés à partir du 15 septembre, alors que la saison touristique n'est pas achevée.

Malheureusement, l'essentiel des inondations ne peut pas être géré de la même façon, puisqu'elles sont tout simplement la conséquence de la pluie, cause sur laquelle il est impossible d'agir.

Comme le dit M. Bernard Baudot, directeur de l'eau au ministère de l'Environnement, « en tout premier lieu, il est clair que ces inondations, comme d'ailleurs celles survenues dans le passé, ont pour cause principale des précipitations exceptionnellement élevées, tant par leur durée et leur intensité que par leur étendue géographique ».

Ainsi, les principales inondations exceptionnelles que la France a connues sont toutes liées à des phénomènes climatiques eux aussi exceptionnels. Les crues lentes s'expliquent par des précipitations considérables en terme de cumul sur une longue période. Elles sont donc la conséquence de saisons particulièrement arrosées dans leur ensemble. Pour M. Claude Lefrou, président de la mission interministérielle sur les inondations de la Somme, « les crues de la Somme, intervenues à partir de la fin du mois de mars 2001 (...) résultent de l'accumulation des pluies durant sept mois, du mois d'octobre 2000 à la fin du mois d'avril 2001. Les quantités d'eau tombées pendant cette période sont exceptionnelles ». Dans son rapport d'étape remis en juin 2001, il constatait ainsi que l'événement climatologique connu en 2000/2001 se caractérise par « un nombre de jours de pluie tout à fait exceptionnel (26 jours de pluie en mars 2001) et un cumul de pluie d'octobre 2000 à avril 2001 jamais constaté depuis plus d'un siècle ». C'est ce même phénomène climatologique qui explique les inondations de Bretagne, comme le précise M. Philippe Huet, président de la mission interministérielle sur ces inondations, dans son rapport d'étape, à savoir « un flux de sud-ouest/nord-est qui s'est établi à l'automne 2000 sur la Bretagne, et durait encore fin mars 2001. Il a généré des hauteurs de pluies cumulées exceptionnelles (plus de 1 000 mm sur 4 mois, soit une période de retour d'ordre centennal. Ces pluies sont tombées sur des sols déjà très imprégnés depuis octobre.(...) Les épisodes pluvieux, dont aucun n'est exceptionnel, ont traversé la Bretagne par vagues successives, en 36 à 48 heures à chaque fois, et ont été à l'origine de 5 crues principales. Dans l'ensemble les débits maximaux n'ont jamais été exceptionnels (période de retour de 30 à 50 ans) (...). Par contre le volume d'eau écoulé a, lui, été considérable (période de retour centennal pour l'épisode paroxystique) ».

Pour les crues méditerranéennes, le phénomène météorologique en cause est très différent mais il est également exceptionnel. En effet, la crue s'explique alors par l'intensité des précipitations en une très courte période. Ainsi, à Vaison-la-Romaine en 1992 ou dans l'Aude, l'Hérault, le Tarn et les Pyrénées-Orientales en 1999, la mesure du caractère spectaculaire du phénomène ne tient pas dans sa durée, - encore qu'elle joue également un rôle - elle se compte alors en heures et non en jours ou en mois, mais au contraire dans l'importance des quantités d'eau tombées en une courte période ; on évoque alors souvent dans ces circonstances des comparaisons entre la pluie tombée en une heure et celle qui tombe normalement en un mois, un trimestre voire une année.

Lors des inondations de l'Aude et des départements voisins de novembre 1999, il est tombé par exemple, en 24 heures, 551 millimètres à Lézignan et 450 à Puichéric alors qu'il s'agit de sites de plaine à l'altitude de 50 mètres. Ainsi, le rapport de la Commission interministérielle présidée par M. Claude Lefrou sur les crues de novembre 1999 évalue que « la durée moyenne de retour d'un épisode du type de celui vécu en novembre 1999 se situe entre 50 et 100 ans sur la région ». Lors de notre déplacement dans l'Aude, le représentant régional de Météo-France nous a indiqué que le troisième bulletin d'alerte météorologique diffusé dans la soirée du 12 novembre 1999 prévoyait des précipitations pouvant aller jusqu'à 400 millimètres en 24 heures, alors que Météo-France n'avait jusque là jamais annoncé des valeurs aussi hautes, le précédent record datant du 22 septembre 1992 à Vaison-la-Romaine.

2.- La question de la responsabilité humaine sur les dérèglements climatiques

L'homme n'est bien sûr pas capable, sur l'instant, d'influer sur les précipitations qu'il ne peut que subir. Pourtant, il apparaît de plus en plus que les activités humaines peuvent avoir une incidence sur la variabilité climatique, par l'intermédiaire des gaz à effet de serre. Il importe alors de se poser les questions suivantes : le réchauffement constaté de l'atmosphère depuis le début du XX^ème siècle peut-il être à l'origine d'un accroissement des phénomènes extrêmes ? L'augmentation, avérée, des émissions humaines de gaz à effet de serre est-elle à l'origine de ce réchauffement climatique ?

La première question consiste à se demander si l'on peut s'attendre dans l'avenir à davantage d'inondations dans l'hypothèse où le réchauffement de la planète se poursuivrait. La majorité des personnalités auditionnées sur ce point a refusé de faire un lien entre le réchauffement de l'atmosphère et l'augmentation des phénomènes climatiques exceptionnels ces dernières années. Il est, en effet, impossible à l'heure actuelle d'établir une telle corrélation. Pour autant, quelles qu'en soit les causes, le dérèglement climatique est généralement considéré comme acquis et est, par exemple, intégré dans les prévisions des compagnies d'assurance. M. Jean-Marc Lamère, délégué général adjoint de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), a évalué les conséquences du changement climatique :

« En tant qu'acteurs de ce dispositif « catastrophe naturelle », nous avons été amenés à tenter de prévoir les événements à venir. De nombreuses études scientifiques ont été réalisées. Nous avons analysé les résultats des projections des météorologues et climatologues concernant les dix prochaines années. En ce qui concerne les inondations, il est prévu une augmentation assez forte, de l'ordre de 20 %, des précipitations dans la partie nord de la France et, d'une manière générale, sur les versants ouest. Dans la partie sud, l'augmentation de la pluviométrie sera plus modérée, mais avec une variabilité plus forte, c'est-à-dire une succession de périodes de sécheresse et de fortes précipitations. Ainsi, au nord, il y aura probablement une augmentation des sinistres dus à des remontées de nappes phréatiques et, au sud, une augmentation des inondations dues à des pluies torrentielles avec ravinements. ».

En effet, chacun est conscient que si le réchauffement se confirme, il aura pour conséquence l'augmentation des catastrophes climatiques du type de celles connues dans l'Aude ou la Somme. Ces dernières seraient ainsi une illustration de la gravité des phénomènes qui pourraient se multiplier à l'avenir, même s'il est impossible de savoir si ceux-ci s'expliquent par la variabilité climatique. Ainsi, M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques au ministère de l'Environnement, estime que « les vrais experts du domaine, dont je ne prétends pas être, considèrent en règle générale qu'il n'est pas démontré que les événements de ces dernières années soient l'indice des conséquences du changement climatique. Cette question nous oblige néanmoins à réfléchir sur ce que seraient les conséquences de ce que l'on appelle le réchauffement de l'atmosphère. Il y aurait notamment une augmentation des phénomènes extrêmes, un accroissement des pluies dans les régions où il pleut et de la sécheresse dans les régions arides ; l'évolution ne sera pas du tout homothétique. On estime, par exemple, que si le changement climatique se confirme, il induira une augmentation des pluies dans le nord de la France ou en Grande-Bretagne. Vous trouverez cité le chiffre, à l'horizon d'un siècle, d'une augmentation de 10 % du débit de la Tamise, ce qui n'est pas négligeable. ».

Ainsi, on peut attendre d'une poursuite du réchauffement de l'atmosphère un accroissement des dérèglements climatiques. Or, celui-ci se poursuivra s'il s'explique par l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Le débat sur l'origine anthropique de ce phénomène n'est pas clos, mais cette explication est de moins en moins contestée comme l'a expliqué M. Jean-Pierre Beysson, Président-directeur général de Météo-France : « Un changement climatique est observé depuis le début du siècle dernier. Cela peut paraître négligeable puisque la température a augmenté de 0,6 degré. Pour l'essentiel, c'est dû à l'activité de l'homme. L'ensemble de la communauté scientifique partage aujourd'hui cet avis. Nous sommes aussi certains que ce réchauffement se poursuivra, même si les mesures hautement souhaitables en matière de limitation des émissions de gaz à effet de serre étaient enfin prises. Cela s'explique par un effet d'inertie et par l'importance du stock de gaz à effet de serre accumulé dans l'atmosphère : le climat continuera donc à se réchauffer. Le troisième rapport du Groupe intergouvernemental sur le changement climatique (GIEC), élaboré par plus de 500 chercheurs du monde entier, comprend cette fois des phrases extrêmement fortes disant que le climat va se réchauffer dans une fourchette allant de 1,8 à 6 degrés. Ce n'était pas le cas du deuxième rapport de 1995, dans lequel des doutes et des précautions oratoires étaient introduits, traduction d'un manque d'unanimité des scientifiques. Cette hausse considérable est due à l'activité de l'homme et aux émissions de gaz à effet de serre. Une variation de 6 degrés a déjà été constatée entre deux périodes interglaciaires, sans que ce soit dû à l'influence de l'homme, mais la grande différence réside dans le fait que cela se passe cette fois en un siècle seulement et que l'activité de l'homme en est largement la cause. La rapidité de ce changement du climat est un phénomène majeur. Lorsqu'une grande période de temps s'écoule, la nature évolue et s'adapte progressivement, mais lors d'une période aussi brève, les conséquences peuvent être dramatiques. Les météorologistes et les scientifiques spécialistes de l'atmosphère considèrent qu'il est urgent de prendre des mesures ».

Depuis, le GIEC a rendu en octobre 2001 un rapport de synthèse sur les connaissances accumulées depuis 1995, qui renforce encore la thèse de l'origine humaine du renforcement climatique, laquelle semble de moins en moins une simple hypothèse. De plus, il indique que les hausses des températures devraient se poursuivre même si l'on parvenait à réduire les émissions de gaz à effet de serre. En conséquence, les décideurs doivent s'attendre à une augmentation des phénomènes climatiques extrêmes, justifiant ainsi pleinement le renforcement des politiques de prévention contre les risques naturels, et parmi eux les inondations.

B.- LA TRANSFORMATION DE LA PLUIE EN CRUE

Les précipitations sont une condition nécessaire mais pas suffisante du déclenchement des inondations. Le phénomène de transformation de la pluie en crue est, en effet, éminemment complexe. Il s'explique par des considérations hydrologiques et hydrauliques qui sont pour M. Denis Bertel, responsable du pôle eau du BCEOM ⁽²⁾, les deux maillons de la chaîne de la modélisation.

« Le premier [maillon] est l'hydrologie, qui consiste à prévoir comment la pluie se transforme en débit dans une rivière. Celui-ci est relativement sujet à caution parce qu'il fait appel à de nombreuses données éminemment variables : état du sol, saturation, répartition spatiale de la pluie, etc. On est face à des phénomènes difficiles à maîtriser. Il existe une part d'inconnue. On est là dans un champ d'une précision relativement modeste, laquelle dépend elle-même de la configuration et de la taille du bassin versant ». Les difficultés de prise en compte du comportement des nappes phréatiques, que les inondations de la Somme ont révélées, sont une illustration supplémentaire de la complexité de l'hydrologie qui doit donc nécessairement prendre en compte l'hydrogéologie.

« Le second est la modélisation hydraulique. Il consiste à définir comment le débit se propage tout au long d'une rivière et entraîne certaines vitesses et hauteurs d'eau à tel et tel endroit. Il s'agit donc de l'écoulement proprement dit. Là, en revanche, on atteint des précisions variables mais dans l'ensemble remarquables. Certes, il est plus facile de modéliser la Seine dans la traversée de Paris qu'un torrent des Alpes, mais dans des rivières lentes aux topographies bien maîtrisées, l'on obtient une précision de l'ordre du centimètre ».

Pour autant, si la modélisation est relativement bien maîtrisée, il n'en reste pas moins que les facteurs hydrauliques sont complexes, surtout dans les bassins versants très maillés dans lesquels les comportements respectifs des affluents et de la rivière principale peuvent avoir des conséquences décisives. On sait par exemple que les crues de la Seine s'expliquent davantage par le décalage ou non des pointes de crue de la Seine avale et de l'Yonne que par le niveau global des précipitations. Il en va de même sur la Loire, comme l'a rappelé devant la Commission M. Bernard Rousseau, président de France nature environnement : « La grande crue du bassin de la Loire dans la Loire moyenne a nécessité la conjonction de plusieurs événements : fortes précipitations mais aussi réunion de l'arrivée des pluies de la Loire et de l'Allier au Bec d'Allier. Si les deux pics de crue sont décalés, on obtient une crue longue mais pas une crue de double intensité. Il faut aussi que certaines mécaniques thermiques et climatiques soient réunies, de sorte que les pluies tombent d'une certaine manière sur les deux bassins versants, qui ne restituent pas l'eau de la même manière et à la même vitesse. La conjonction de ces conditions est très improbable mais, quand elle se produit, c'est la catastrophe ».

Les paramètres de transformation des précipitations en inondations sont donc particulièrement complexes. Ainsi, comme le dit M. Thierry Pointet, hydrogéologue au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), « la crue est la résultante de (...) différents facteurs. C'est une somme algébrique, en quelque sorte, de différents phénomènes ». L'importance de la crue dépend donc de nombreux paramètres sur lesquels l'homme peut avoir, ou non, selon les cas une influence plus ou moins grande.

1.- Le caractère assez inévitable des crues exceptionnelles

a) La différence entre lits majeurs et lits mineurs

Les lois de l'hydrologie rappellent que l'eau qui passe dans la rivière est la conséquence des pluies tombées sur l'ensemble de son bassin versant. Les volumes d'eau issus des précipitations doivent s'écouler. Pour des pluies d'intensité et de durée normales, le lit mineur de la rivière suffit à évacuer les débits en question. Cela ne signifie pas pour autant que la rivière se limite à ce lit mineur. Mais, dans la mesure où il constitue la partie visible de celle-là, on le confond parfois avec elle. Ainsi M. Pierrick Givone, directeur scientifique adjoint du CEMAGREF, rappelle que « sans entrer dans des détails scientifiques et techniques, il faut distinguer divers éléments dans une rivière lorsqu'elle est en crue. Il y a tout d'abord le lit mineur, c'est-à-dire la partie dans laquelle la rivière coule dans son état normal. La vitesse et la profondeur sont établies visuellement et les gens ne s'aventurent pas dans ce lit mineur. Il existe une certaine homogénéité de l'écoulement dans le sens de la rivière. C'est ce que nous appellerons un écoulement à une dimension, qui est celle du sens principal de l'écoulement de la rivière. (...)

« Lorsque la rivière déborde, la situation devient totalement différente. Le lit majeur de la rivière, c'est-à-dire l'espace immédiatement inondé quand le lit mineur déborde, se remplit d'eau. La topographie de ce lit majeur, qui résulte largement des différents usages socio-économiques, doit alors être pris en considération. Le cheminement de l'eau y est très complexe. En particulier, ce cheminement n'a pas de direction principale : il se fait alors en deux dimensions. Les directions principales n'existent que sur de courtes longueurs, au gré des accidents de terrain, des digues, des routes, des murs. C'est pourquoi elles changent très rapidement ».

L'inondation du lit majeur est un phénomène complexe du fait de son occupation par les activités humaines et la végétation. Il est donc difficile de considérer comme « naturelle » sa submersion en cas de crue. Pourtant, il s'agit d'un phénomène inhérent au fonctionnement même des bassins versants. Mais le lit majeur n'étant utilisé par la rivière qu'en cas de crues exceptionnelles, la possibilité qu'il soit inondé est mal intégrée par les populations. La Commission a pu constater par exemple que certaines communes du département de la Somme, telle Fontaine-sur-Somme, ont l'ensemble de leur territoire dans le lit majeur de la rivière. En cas d'événement climatique exceptionnel du type de celui connu par la Somme au printemps 2001, l'inondation est alors un phénomène parfaitement naturel, le trop-plein d'eau se contente de réoccuper le lit majeur de la rivière. Il en va de même, par exemple, de la ville de Sommières dans le Gard qui est presque entièrement, comme le reconnaît son maire, construite dans le lit majeur du Vidourle.

b) Certaines causes avancées ont des effets ambigus

Les phénomènes hydrologiques et hydrauliques sont d'une particulière complexité, ils constituent l'agrégation de multiples paramètres dont les effets peuvent s'accumuler ou s'annuler. Il est donc parfois difficile d'étudier isolément l'un de ces paramètres pour en faire la cause unique d'une inondation. En effet, un même paramètre pourra jouer un rôle important ou, au contraire, nul en fonction du contexte, du type de bassin, etc. Ainsi, certaines pratiques humaines considérées comme causes ou accélérateurs des phénomènes de crues ont au moins des effets ambigus qui conduisent à relativiser leur impact sur les inondations.

Un certain nombre de pratiques agricoles sont par exemple systématiquement évoquées lorsque des inondations se produisent. Certaines, nous le verrons plus loin, jouent un rôle réel dans la plus grande fréquence des crues moyennes. En revanche, d'autres pratiques ont des effets ambigus sur le régime des crues. C'est par exemple le cas du drainage ou des opérations de remembrement. Le premier a pour conséquence d'améliorer les capacités de stockage du « réservoir sol » tout en accélérant le transfert de l'eau vers la rivière : on voit que ces deux effets sont contradictoires... M. Pierre-Éric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt au ministère de l'Agriculture et de la forêt, estime ainsi que « la question du drainage n'est pas facile à mesurer. On draine justement les parcelles dont la couche imperméable est proche de la zone de culture et qui, sans drainage, sont très vite saturées et impropres à la culture. Le drainage permet donc de ne pas noyer trop souvent les cultures. Dès lors qu'on arrive dans une période de forte pluviométrie, avec ou sans drainage, ces sites ruissellent énormément. Par conséquent, l'effet du drainage, me semble-t-il, est relativement limité ».

De même, le paysage de bocage a pour avantage de permettre de stocker l'eau, constituant par la même des zones d'expansion des crues, mais en conséquence la capacité du « réservoir sol » sera plus rapidement dépassée au cours d'un événement pluvieux majeur dans ces zones déjà humides.

En effet, il est impossible d'édicter une règle selon laquelle il est bénéfique ou non de favoriser le stockage de l'eau ou au contraire d'accélérer les débits pour évacuer l'eau plus vite. Daniel Duband, président de la division « eau et environnement » de la Société Hydro-technique de France (SHF), l'explique à propos du rôle des champs d'expansion de crues. « Ils ont leur intérêt dans certains grands bassins et zones humides. Ils permettent de retarder les crues et de limiter les conjonctions à l'aval (...). Cependant, il n'y a pas de solution miracle ! Lorsque les crues sont très lentes et très longues, on a intérêt à évacuer l'eau et non pas à la stocker. Stockée, elle a un rendement très grand par rapport à la pluie, voisin de un. Il n'y a donc pas de solution miracle mais des solutions différentes adaptées à chaque situation. Au sein du même bassin, il peut y avoir plusieurs solutions. »

Cette question de la nécessité ou non de favoriser un écoulement rapide des eaux doit être reliée à la question du mauvais entretien des rivières qui sera abordé plus loin.

c) L'importance des masses d'eau concernées rend assez illusoire de vouloir lutter contre l'inondation

Au-delà des controverses qui peuvent exister sur l'impact hydrologique et hydraulique des activités humaines, il importe de préciser qu'une certaine unanimité existe au contraire sur leur faible rôle lors des crues exceptionnelles. En effet, les quantités d'eau concernées sont alors tellement importantes que les possibilités de stockage de l'eau par les zones d'expansion des crues semblent dérisoires et ne peuvent empêcher la crue.

L'aménagement complet du cours du Rhône est ainsi souvent considéré comme favorisant les inondations. Or, outre que les responsables de la Compagnie nationale du Rhône (CNR) affirment avoir maintenu les principales zones naturelles d'expansion des crues, ils estiment que les zones soustraites aux inondations par les endiguements sont d'un effet marginal en cas de crue exceptionnelle. Christian Terrier, directeur de l'ingénierie de la CNR, a indiqué à la Commission que « pour l'ensemble du Rhône, environ 13 000 hectares ⁽³⁾ ont été protégés des inondations. (...). On entend, d'un côté, ceux qui veulent protéger davantage contre les inondations et qui trouvent que l'on n'a pas assez protégé, et, de l'autre côté, ceux qui souhaitent que l'on retrouve des zones d'inondation. (...) Les premiers souhaitent protéger des terrains en terme d'occupation des sols, les seconds souhaitent, au moyen de la récupération des zones inondées, soulager la rivière par des sortes de réservoirs qui permettraient de stocker de l'eau pour réduire les conséquences à l'aval. Il convient de faire un calcul très simple. Il faut savoir que pendant les crues de 1993 et 1994 qui ont duré onze jours, 6,6 milliards de mètres cubes d'eau sont allés à la mer en 1993 et 6,1 milliards de mètres cubes en 1994, à comparer aux 40 à 50 milliards de mètres cubes annuels en année moyenne ou normale. Si les 13 000 hectares de terres protégées étaient inondés par un volume d'eau d'environ un mètre de hauteur, valeur sans doute exagérée car quelques centimètres suffisent pour qu'une zone soit considérée comme inondée, cela représenterait 0,15 milliard de mètres cubes. Autrement dit, ces zones représentent une infime partie de soulagement. De plus, lorsqu'elles sont pleines, elles n'ont plus d'efficacité ». Cet exemple montre bien que les quantités d'eau concernées par des crues centennales, par exemple, sont telles que l'inondation est inévitable, constat que l'on retrouve aussi d'ailleurs concernant l'impact des barrages sur des crues exceptionnelles.

De la même façon, lors de pluies puis de crues exceptionnelles, les sols sont très rapidement saturés, qu'ils aient été préalablement imperméabilisés ou non. À cet égard, la situation de la Somme est un très bon exemple : le réseau hydrographique du bassin de la Somme se caractérise par l'importance de son maillage d'étangs, de marais et de nappes qui constituent généralement autant de zones naturelles d'expansion de crues. Mais lorsqu'un phénomène climatique exceptionnel se produit, ces capacités de stockage sont insuffisantes, voire peuvent avoir un effet négatif, comme ce fut le cas avec les nappes phréatiques dans la Somme. L'inondation est alors inexorable, quelles que soient par exemple les pratiques agricoles dans la région. M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, distingue ainsi le rôle potentiel de ces pratiques pour des crues moyennes ou exceptionnelles : « S'agissant de la modification de l'occupation des sols en zone rurale, vous connaissez les problèmes posés par les restructurations et les drainages qui, en cas d'inondation d'intensité normale, peuvent augmenter et accélérer, de manière nette, le ruissellement. Mais, lorsque les précipitations sont très fortes, même les zones bocagères n'ont plus la capacité d'absorber l'eau, d'où des ruissellements et des écoulements sur la totalité du sol ».

M. Pierre-Éric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt, peut donc conclure sur l'absence de responsabilités des pratiques agricoles dans les grandes inondations de l'année 2001 : « [dans] les grandes inondations à cinétique lente, comme celles de la Somme et en Bretagne (...), on observe que la saturation, plus ou moins durable, des sols et le débordement des nappes conduisent à une inondation ; les deux rapports d'étape de chacune des missions interministérielles qui viennent de se pencher sur ces sujets démontrent que l'effet des pratiques ou des aménagements agricoles est nul ou quasi nul dans ce type d'inondation ; en tous cas, il n'est pas perceptible ».

2.- Les conséquences des crues torrentielles sont généralement amplifiées par l'action de l'homme

a) Les effets du ruissellement urbain

En cas de crues exceptionnelles, l'action de l'homme sur l'environnement a donc un impact limité. Incontestablement, l'urbanisation se traduit par une imperméabilisation des sols qui empêche toute absorption de l'eau par les sols et augmente en conséquence les volumes ruisselés. Mais, l'intensité des crues torrentielles méditerranéennes de type cévenol est telle que même les sols non urbanisés ont alors une capacité d'absorption assez faible.

Ainsi, l'aggravation des conséquences des crues torrentielles en milieu urbain ne s'explique pas tant par l'augmentation des volumes ruisselés que par celle de la vitesse des débits. En effet, les réseaux hydrographiques naturels sont souvent complexes, sinueux, peu pentus et modèrent donc les vitesses de débit. Au contraire, en ville, les réseaux d'assainissement, le tracé des routes entraînent une augmentation des débits de pointe. Il peut en résulter des événements particulièrement dangereux, même en l'absence de cours d'eau, les constructions humaines - routes, égouts... - constituant le lit de torrents temporaires.

La particulière gravité des inondations de Nîmes, le 3 octobre 1988, s'explique ainsi en partie par les vitesses de ruissellement en raison d'un réseau d'assainissement enterré, et donc sous-dimensionné qui n'a pas pu canaliser l'eau. En effet, traditionnellement, les villes et villages méditerranéens soumis à un risque d'inondation utilisaient pour l'évacuation des eaux des procédés que M. Claude Lefrou apparente dans son rapport sur les crues de l'Aude à des « oueds ». Or, ceux-ci ont été généralement supprimés et remplacés par des canalisations enterrées, dont le diamètre s'est avéré insuffisant. Ce fut donc le cas à Nîmes en 1988, mais aussi à Estagel dans les Pyrénées-Orientales ou à Aussillon dans le Tarn en novembre 1999.

b) La création de vagues meurtrières par l'action de l'homme

Les inondations de type méditerranéen sont bien plus meurtrières que les crues lentes de plaine, car les lames d'eau sont beaucoup plus violentes : le débit monte beaucoup plus vite et avec une puissance bien supérieure, mais sur une durée bien plus courte. C'est donc l'intensité de l'événement qui en fait le danger. Or, dans certains cas, cette intensité est encore accrue par la constitution de vagues qui déferlent de façon terrifiante sur des habitations ou des véhicules par exemple. Ces phénomènes sont généralement assez localisés car ils s'expliquent par des considérations tenant à la configuration du terrain. Le phénomène observé est le suivant : des quantités importantes d'eau sont retenues par un obstacle, puis lorsque celui-ci lâche, cela dégage une vague particulièrement puissante qui peut être meurtrière. Bien souvent, les obstacles qui créent ces vagues sont provoqués, à l'origine, par l'action de l'homme.

L'origine anthropique la plus évidente de la constitution de ces vagues est liée à la rupture des digues. Par essence, les digues retiennent l'eau pour l'empêcher de se déverser en aval, mais si elles cèdent d'un coup, elles libèrent sur-le-champ des quantités très importantes d'eau qui emportent tout sur leur passage et avec une rapidité qui empêche les personnes se trouvant en aval de réagir. Malheureusement, ce phénomène a pu être observé à divers endroits dans l'Aude en novembre 1999 et notamment - la Commission a pu s'en rendre compte sur place - au niveau du canal de jonction sur la commune de Sallèles-d'Aude ; les digues de protection qui y étaient implantées ont d'abord retenu l'eau puis ont cédé, emportant également la digue constituée par le remblai de la voie ferrée. Il est à noter que Voies navigables de France (VNF) a immédiatement reconstruit à l'identique ces digues.

Moins directement liées à l'action humaine, les embâcles sont très souvent considérés comme des facteurs importants d'aggravation des crues. En effet, comme les digues, ils ont d'abord pour conséquence de retenir l'eau en créant de véritables barrages. Ce peut être le cas, par exemple, lorsque des troncs d'arbre bloquent le débit d'un cours d'eau au niveau d'un pont. De même, les ripisylves ⁽⁴⁾ ont, pour les petites crues, un rôle utile dans la mesure où la présence de végétaux permet de puiser une partie de la crue. Mais lorsque la crue est trop forte, elles sont emportées et constituent à leur tour des embâcles. Or, quand l'embâcle lâche (ce que les experts appellent la débâcle, laquelle n'arrive pas toujours), l'effet destructeur de la crue en est considérablement accru. Sur le terrain, ce phénomène est d'autant moins bien accepté qu'il est considéré comme directement lié à l'absence d'entretien des rivières. Ce constat paraît largement partagé par les acteurs locaux comme la Commission a pu le constater lors de ses déplacements en Ardèche et dans l'Aude. D'ailleurs, dans son rapport sur la catastrophe audoise, M. Claude Lefrou écrit « la différence majeure de comportement entre les rivières entretenues et les autres paraît pouvoir se mesurer aux embâcles et au nombre d'ouvrages de franchissement détruits ».

3.- Une influence humaine également probable pour les crues répétitives

Les crues répétitives se caractérisent par leur durée de retour peu importante : crues décennales, quinquennales, voire annuelles ou pluriannuelles. La durée de retour est un concept qui exprime à la fois la probabilité de retour d'une crue chaque année - une crue centennale est une crue qui a une chance sur cent de se produire chaque année - et le niveau des crues. Il en résulte que les crues répétitives sont des crues de faible ou moyenne intensité se produisant très régulièrement. Il semblerait également que ces crues moyennes aient tendance à devenir de plus en plus fréquentes, ce qui a naturellement conduit à s'interroger sur les causes de ce phénomène et à incriminer l'action de l'homme sur les milieux naturels.

En effet, il semble que l'impact des activités humaines sur le ruissellement des eaux de pluie par l'imperméabilisation des sols, les activités agricoles, etc. a une influence sur les crues de faible intensité. Un relatif consensus sur cette question a pu être observé chez les personnalités auditionnées sur ce thème.

Ainsi, pour M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, « les facteurs anthropiques, c'est-à-dire liés aux activités humaines, sont fréquemment cités comme causes d'inondations. Ces facteurs ont un impact, notamment en cas de crues d'intensité faible ou normale. En effet, ils augmentent la vulnérabilité des sols aux inondations, du fait de leur utilisation pour des activités autres que celle de champs d'expansion naturelle ». M. Daniel Duband, de la SHF, estime également que « l'anthropisme joue au niveau des crues moyennes, inférieures à la crue décennale ».

L'augmentation du caractère répétitif de certaines crues peut donc s'expliquer par l'augmentation de l'emprise humaine dans l'aménagement de l'espace. Elle n'explique pas la multiplication des crues exceptionnelles, même si celle-ci conduit à les considérer comme répétitives. Le fait que des crues considérées comme centennales aient inondé la ville de Redon en 1995 et en 2001 ne permet pas de les qualifier de répétitives.

En revanche, la régularité accrue d'inondations de faible intensité, qui touchent par exemple Le Mans ou certains riverains de la Saône, semble liée aux activités humaines, soit directement du fait de l'imperméabilisation croissante des sols, soit indirectement en raison du mauvais entretien des cours d'eau. M. Michel Rioux, président de l'Association de défense des sinistrés et de protection des quartiers inondables du Mans, estime par exemple que « [la] fréquence [des inondations] s'est considérablement accrue depuis 1995, puisque nous sommes désormais confrontés au problème des inondations tous les ans, voire plusieurs fois par an, comme nous l'avons encore vécu au cours de l'hiver 2000-2001, avec pratiquement cinq mois d'alerte quasi permanente. (...) De nos jours, les conditions de ruissellement des eaux recueillies par les bassins versants ne sont plus comparables à celles d'antan. Une grande partie des capacités de rétention naturelle a disparu par suite de la suppression des talus et des haies, des zones humides, d'une grande partie du couvert végétal, et a été remplacée par des accélérateurs de mise en rivière des eaux : sols damés par les cultures de maïs, sillons dans le sens des pentes, drainages conséquents sans compensation, infrastructures diverses, tout-à-l'égout systématique, extension galopante des surfaces imperméabilisées. Outre l'apport massif de ces eaux de ruissellement dans des temps très courts, il apparaît que ces nouvelles conditions ont, de plus, modifié les déphasages naturels entre pointes de crues des affluents et des cours d'eau principaux ».

Ainsi, M. Michel Rioux explique en grande partie la plus grande fréquence des crues répétitives par l'intervention de l'homme sur le milieu naturel qui, en imperméabilisant les sols tant en milieu urbain que rural, a réduit les zones naturelles d'expansion de crues. Nous avons vu qu'en cas de crues exceptionnelles, la nature, imperméabilisée ou non, des sols joue finalement un rôle assez modeste dans la genèse de l'inondation. Au contraire, pour les crues de plus faible intensité, la nature des sols peut contribuer significativement à la réduction des débits en retenant l'eau. Une étude du CEMAGREF a ainsi mis en évidence plusieurs exemples d'influence humaine vérifiée sur le régime des crues ⁽⁵⁾. Elle confirme les effets de la déforestation sur les crues, que ce soit suite à des incendies de forêt ou à des coupes forestières : dans les deux cas, les crues sont plus nombreuses et plus fortes suite à des événements pluviométriques d'ampleur moyenne. En revanche, il ne semble pas y avoir de modification suite à des événements pluviométriques extrêmes.

De la même façon, l'incidence des pratiques agricoles sur ce type de crues moyennes est aujourd'hui avérée. M. Pierre-Éric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt, admet ainsi que « [pour] les inondations d'ampleur limitée, (...) les effets des modes d'aménagement agricole ou des pratiques agricoles ne sont pas négligeables (...). Les conséquences de l'aménagement ou des pratiques agricoles sur l'importance des crues sont bien connues dans leur principe. Ainsi, les sols nus accentuent les phénomènes de ruissellement. Un autre élément, moins souvent perçu, est que les aménagements fonciers et le positionnement des parcelles agricoles peuvent jouer un rôle important sur ces phénomènes de ruissellement. Cela vaut notamment pour un certain nombre de remembrements conduits par le passé, pour lesquels la question du positionnement des parcelles vis-à-vis de la pente n'a pas été posée. Or, dès lors que l'on trace des parcelles dans le sens de la pente, on accentue les phénomènes de ruissellement. Il y a quelques années, certains vignerons de Champagne ont pu le constater à leurs dépens, avec des dégradations importantes, non seulement de leurs vignobles, mais également des infrastructures en aval de ceux-ci.

« Un autre phénomène, bien connu et dont on surestime peut-être l'importance, concerne l'arasement des talus et la suppression des haies qui conduisent à réduire la capacité de rétention d'eau du sol. C'est la critique forte émise à l'encontre d'opérations de remembrement conduites depuis la loi d'orientation agricole du 5 août 1960, notamment dans certaines zones de bocage où des centaines, voire des milliers, de kilomètres de talus et de haies ont été détruits.

« Ces deux phénomènes sont maintenant bien appréhendés. Les actions conduites actuellement, visent plus particulièrement à reconstituer et réaménager un milieu plus favorable à la prévention des inondations. ».

Le ministère de l'Agriculture a en effet mis en place des programmes agri-environnementaux qui pourront avoir un effet bénéfique sur des crues d'ampleur limitée et, probablement davantage encore, sur la qualité des eaux. En revanche, il ne faut pas en attendre d'effets sensibles sur les conséquences des crues exceptionnelles.

II.- LES DISPOSITIFS DE PROTECTION CONTRE LES INONDATIONS ONT SOUVENT MONTRÉ LEURS LIMITES

Les questions relatives à l'efficacité et à l'utilité des dispositifs de protection font l'objet, depuis plus de vingt ans, de débats très vifs entre, d'un côté, les partisans d'une politique de protection maximale contre les crues et, à l'opposé, les tenants d'une réduction de la vulnérabilité, grâce à la diminution progressive de la présence humaine dans les zones inondables.

Si les solutions raisonnables se situent entre ces deux extrémités, contrairement à la politique suivie il y a quelques années, on tend aujourd'hui à privilégier un entretien régulier et raisonné des cours d'eau, prenant en compte la nécessaire complexité du milieu hydraulique et les contraintes qu'il impose.

Comme le souligne M. Pierrick Givone, du CEMAGREF, « nous sommes plutôt partisans d'une hydraulique douce, c'est-à-dire de mobiliser la diversité des paysages et des cultures pour multiplier un grand nombre de petits ouvrages locaux. Ces concepts semblent plus efficaces globalement. Par ailleurs, ils sont mieux acceptés par les riverains et permettent à ceux-ci de se sentir acteurs de l'aménagement. En revanche, lorsque vous construisez un grand ouvrage, d'une certaine façon, vous excluez le riverain, qui ne se sent pas acteur. Il règne une espèce d'illusion technologique qui consiste à imaginer qu'en construisant un grand barrage, tous les problèmes seront résolus ».

M. Vincent Graffin, chargé de la mission « eau douce » au WWF France, résume très clairement cette nouvelle « philosophie » de gestion de l'eau et des inondations. Il explique qu'ils en sont « arrivés à l'idée qu'il faut réapprendre à vivre avec les inondations. (...) La gestion des inondations doit se faire, non pas en tentant de les empêcher, mais en tentant de les utiliser ».

Si l'on considère, avec lui, que « les inondations sont des processus naturels et nécessaires pour la bonne gestion de la ressource en eau, dont on peut tirer quelques profits » et que, comme le soulignent par ailleurs de nombreux scientifiques, « les dangers réels des inondations sont le plus souvent le fait des hommes qui vivent et construisent sur les plaines d'inondation », on comprendra qu'il convient avant tout de tenter de limiter les conséquences dommageables des inondations, plutôt que d'essayer de les maîtriser.

A.- LES OUVRAGES LOURDS DE PROTECTION ONT UN INTÉRÊT LIMITÉ

Il faut rappeler qu'il existe différents types d'ouvrages hydrauliques de protection contre les crues. Outre les barrages et les ouvrages écrêteurs de crue, la France compte plusieurs milliers de kilomètres de digues, la plupart très anciennes puisque certaines remontent au Moyen-Âge. L'endiguement des rivières s'est parfois accompagné d'une correction de leur cours, par exemple par la suppression de méandres ou l'éloignement d'une zone habitable. Ces différents travaux lourds sont à l'origine de « l'artificialisation » des cours d'eau.

En France, après plusieurs décennies passées à réaliser ces grands ouvrages, il est apparu que ce type de mesures ne permettait pas d'atteindre le risque zéro. Pourtant, c'était la solution traditionnellement explorée après des crues exceptionnelles. La construction de tels ouvrages est souvent à l'origine de la création de nombreux établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), comme l'Établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (ÉPALA) sur la Loire, ou l'Institution interdépartementale des barrages-réservoirs du bassin de la Seine.

Progressivement, l'opposition à leur construction a été grandissante. On a fait valoir que ces ouvrages ne faisaient que transférer les dommages dans d'autres zones. D'autre part, leur coût, pour une durée de vie limitée, apparaît largement dissuasif. Enfin, ils procurent un faux sentiment de sécurité.

1.- Un intérêt en cas de crues répétitives

M.  Jacques Masson, directeur de l'hydraulique d'EDF, l'a clairement indiqué lors de son audition : « Pour les petites crues, de fréquence annuelle, le barrage joue un rôle important. De fait, on constate une diminution du nombre de crues de fréquence annuelle. Dans la vallée de la Durance, par exemple, les habitants se sont habitués, depuis quarante à cinquante ans, à ne plus subir de crue tous les ans ».

Dans ce cadre, les ouvrages de la CNR sur le Rhône ont joué un rôle positif dans la limitation des crues de faible ampleur, comme l'a indiqué M. Christian Terrier, directeur de l'ingénierie : « L'aménagement du Rhône a permis de protéger un certain nombre de zones. Pour l'ensemble du Rhône, environ 13 000 hectares ont été protégés des inondations. Ces protections se trouvent au droit des retenues où l'on a créé des endiguements et dans le vieux Rhône puisque l'on soulage le lit naturel du débit qui passe par le canal d'amener et de fuite de l'usine ».

Par ailleurs, le rôle d'écrêtement des crues de tels ouvrages est particulièrement intéressant. En effet, notamment dans les zones de crue torrentielle, cet écrêtement peut permettre de limiter les effets ravageurs des vagues d'eau. Ainsi, sur le Rhône, M. Christian Terrier a souligné que « les aménagements ont été faits de telle sorte que les zones qui sont inondées lors de grandes crues le sont dans des conditions moins dramatiques. Le principe est de commencer par les inonder doucement par des montées d'eau progressive avant l'arrivée de volumes d'eau importants. Lorsque se produit une inondation dans une zone qui n'est pas ainsi aménagée, il y a des déversements brutaux. Le débordement induit une dénivellation importante avec des effets significatifs sur le sol. L'aménagement a permis de modifier les conditions d'inondations afin que leurs effets soient moins graves ».

De plus, l'écrêtement permet, dans certaines configurations, la décorrélation des différentes crues qui peut s'avérer essentielle dans certaines zones sensibles, où la crue simultanée de différentes rivières pourrait avoir des conséquences dramatiques. M. Marc Le Roux, rapporteur de la Cour des Comptes a cité l'exemple de « l'Yonne dont la crue est beaucoup plus rapide que la Seine, ou l'Allier, qui a une crue plus violente que celle de la Loire, dont la décorrélation permet de limiter les dégâts ».

2.- Des effets pervers aujourd'hui bien identifiés

a) Des conséquences environnementales

Comme dans le cas d'un entretien trop intensif, la suppression des petits débordements provoquée par la canalisation des cours d'eau et la multiplication des barrages, quel que soit leur usage, supprime le nettoyage naturel du lit majeur des cours d'eau et l'alimentation des bras morts. Cela se traduit par un appauvrissement écologique de ces zones.

M. Vincent Graffin, de WWF France, l'a clairement souligné devant la Commission en montrant l'intérêt écologique des zones humides. « Ce système digues-barrages altère gravement le fonctionnement écologique des rivières. Or, c'est le respect des équilibres naturels des rivières et de leurs annexes - les zones humides qui les bordent telles que les bras morts, les marais, les forêts alluviales - qui permet à l'eau d'être recyclée, épurée avant de regagner les cours d'eau ou les nappes alluviales souterraines. Ces zones sont le siège de transferts d'eau constituant une part importante du cycle hydrologique. L'équilibre de ces zones humides est indispensable à un double titre. Sur le plan quantitatif, ces zones peuvent emmagasiner de grandes quantités d'eau au moment des crues et, de ce fait, agir en régulateurs naturels. Elles réduisent de ce fait les risques d'inondation et constituent une réserve en eau pendant la saison sèche. Pour schématiser, elles jouent le rôle d'éponges qui absorbent l'hiver et restituent l'été. Sur le plan qualitatif, leur végétation piège les sédiments, élimine beaucoup de polluants et recyclent les nutriments (comme les nitrates), si bien que l'eau qui sort d'une zone humide est souvent de bien meilleure qualité que lorsqu'elle y entre. Ces zones humides jouent également le rôle de filtres. On voit que leur alimentation en eau est primordiale pour le renouvellement de la ressource, et que les barrages et les digues les empêchent de fonctionner. Par ailleurs, les digues et les barrages empêchent la circulation des organismes comme les poissons migrateurs entre le cours principal de la rivière et les sites de reproduction ».

De plus, l'endiguement ou la rectification du lit des cours d'eau, accélérant le débit de la rivière, contribue très largement à l'érosion de ce même lit et des berges. Comme l'a également expliqué M. Vincent Graffin, « lorsqu'une crue passe dans une rivière au cours rectifié et endigué, le niveau de l'eau augmente entre les digues, ce qui accélère l'érosion du lit de la rivière. Si les sédiments disparaissent, la rivière s'enfonce, conduisant à un abaissement du niveau de la nappe alluviale. Il s'ensuit un assèchement progressif des zones qui étaient alimentées par la nappe alluviale : des bras morts et des puits peuvent par exemple s'assécher. En outre, l'aggravation des phénomènes érosifs crée des problèmes de déstabilisation des berges et des ouvrages d'art par affouillement à leurs pieds ».

Les barrages sont également à l'origine de processus érosifs dommageables : « Les barrages engendrent les mêmes effets avec des causes différentes. Ils piègent notamment les sédiments dans leur retenue : la rivière récupère alors sa charge sédimentaire comme elle le peut, en déclenchant de nouveaux processus érosifs du lit ou des berges ».

La mise en évidence de ces conséquences sur l'environnement explique les difficultés actuelles rencontrées pour réaliser de tels ouvrages. Les oppositions se font plus fortes. Ce sont elles, par exemple, qui sont à l'origine de l'abandon progressif de plusieurs ouvrages initialement prévus dans le plan Loire. Comme le rappelle la Cour des Comptes, « le projet de barrage écrêteur de crues de Serre-de-la-Fare, dont le devis était évalué à 700 millions de francs [106,7 millions d'euros], a été abandonné en 1994 au profit d'une solution dite « alternative » de recalibrage du lit du fleuve, d'extension de digues et de déménagement d'entreprises mal implantées à Brives-Charensac (...). Le projet du Veurdre sur l'Allier, ouvrage à pertuis mobile évalué à 800 millions de francs [122 millions d'euros] et capable de retenir jusqu'à 120 millions de m³, est à l'étude depuis vingt ans et a fait l'objet d'un moratoire pour complément d'étude jusqu'à la fin 1998, sans décision à ce jour. Enfin, seule une fraction des déversoirs prévus à la suite de l'inondation de 1856 a été aménagée pour dissiper l'énergie des crues ».

b) Une absence de réflexion à l'échelle du bassin

Jusqu'à maintenant, dans la plupart des cas, la construction des digues et des barrages a résulté d'une volonté de protéger un lieu donné sans que les conséquences en amont et en aval de la construction de cet ouvrage ne soient toujours analysées.

Pourtant, l'artificialisation du régime des eaux est dangereuse, notamment à l'aval de ces aménagements. En effet, la canalisation des cours d'eau implique l'accélération des débits, et donc des conséquences aggravées pour l'aval. Sur cette question, experts et associations de protection de l'environnement partagent un même point de vue. Ainsi, M. Gérard Jacquin, du CEMAGREF, se réjouit du « début de prise de conscience collective de la limite des dispositifs (...) techniques » alors que M. Vincent Graffin, de WWF France, fait observer que « les endiguements offrent certes une protection contre les inondations là où ils sont construits, mais l'eau de crue dont le débit est accéléré doit bien aller quelque part. En pratique, ces endiguements ne font que transférer le problème en aval où ils provoquent des inondations plus brutales et aggravent ainsi les dégâts. Le courant a été accéléré dans ces rivières tuyaux, elles-mêmes alimentées, au fil de leur cours, par des affluents ».

Selon lui, l'exemple du Rhin est à cet égard particulièrement frappant. « En 1995, sur le Rhin, l'existence de digues en amont amplifia les sérieuses inondations qui frappèrent les villes situées sur le cours moyen et supérieur du fleuve. Il en fut de même en Hollande, où 230 000 personnes ont été évacuées. Les digues, en isolant le fleuve de sa plaine d'inondation, ont protégé des terres urbanisables et agricoles, mais ont empêché le fleuve d'accéder à ses bassins naturels de stockage ».

Par ailleurs, certains types de barrages de rétention d'eau, en bloquant l'écoulement libre de la crue, aggravent ses conséquences à l'amont. Dans ce cas, comme le rappelait M. Denis Bertel, de BCEOM, « ceux qui tirent le bénéfice de l'installation des barrages ne sont pas ceux qui en subissent les inconvénients » et « on est toujours dans la logique d'opposition entre les populations amont et les populations aval, les uns en ayant les inconvénients, les autres les avantages supposés. On retrouve cette question sur les barrages réservoirs de la Seine comme sur d'autres ouvrages du même type en France ».

c) Un sentiment de fausse sécurité dangereux

De nombreux chercheurs, tant en France qu'à l'étranger, ont pu montrer que la construction d'ouvrages de protection a permis, par la suite, un accroissement des populations et des activités dans les zones ainsi protégées.

Dans son ouvrage, Les catastrophes naturelles en France, M. Bruno Ledoux, consultant, souligne également les effets pervers de ces ouvrages. Depuis la fin des années 1950, des villes comme Mâcon ou Chalon-sur-Saône se sont développées deux fois plus vite en zone inondable que dans le reste de leur territoire. Il en est de même à Tours ou Orléans. Ce constat a été confirmé devant la Commission par M. Daniel Richard, président du WWF France : « Depuis des années, on a une approche technologique de la rivière et du fleuve que l'on a endigués et canalisés, apportant ainsi une fausse sécurité (...). À l'abri de cette fausse sécurité, on a bâti pour faire face à l'évolution démographique ».

Les experts ne sont pas d'un avis contraire, tel M. Denis Bertel, du BCEOM, selon lequel « un endiguement a un effet pervers dans la mesure où il donne à la population l'impression d'assurer une sécurité absolue, ce qui n'est jamais le cas. ». De même, M. Gérard Jacquin, du CEMAGREF, a fait observer qu'« une mesure de protection de type remblais peut entraîner des pratiques dommageables en termes de vulnérabilité ».

Par ailleurs, l'augmentation de la richesse de ces zones entraîne une demande plus forte en structures de protection. « On entre alors dans une spirale d'aménagements nouveaux et de protections rendues nécessaires par ces mêmes aménagements (...) le moteur principal de cette spirale est le faux sentiment de sécurité ⁽⁶⁾ ».

La réponse du ministère de l'Environnement au rapport de la Cour des comptes sur les inondations montre que l'administration a désormais intégré cet effet pervers. « Comme le note à juste titre la Cour dès son introduction, les grands ouvrages réalisés dans le passé (barrages-réservoirs dans le bassin de la Seine, digues de la Loire), malgré les limites connues de leur efficacité, ont été utilisés comme argument pour laisser s'accroître tr&eg