EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Premier ministre a fixé, dans sa déclaration de politique générale, un double objectif au Gouvernement : l'emploi et la lutte contre les exclusions. Depuis huit mois, nous avons tout fait pour relancer la croissance en soutenant la consommation et en ramenant la confiance. Nous avons aidé à la création d'emplois dans les métiers de demain (nouvelles technologies, nouvelles activités de service, PME). Nous avons ouvert le grand chantier de la réduction du temps de travail. Par ailleurs, nous avons commencé à rééquilibrer les prélèvements sur les revenus du capital et du travail.
Cette politique commence à porter ses fruits : la consommation et l'investissement ont redémarré ; la croissance est là, dans un contexte international porteur ; le chômage a commencé à baisser.
Pourtant, quel que soit le nombre des emplois qui seront créés, beaucoup de nos concitoyens, laissés de côté et blessés par la longue période de crise que nous avons vécue, resteront sur le bord de la route si nous ne leur apportons pas les réponses appropriées.
En effet, les phénomènes de précarité et d'exclusion touchent un nombre de plus en plus grand de personnes dans notre pays. Le lien social et la cohésion de la société sont menacés. Quelques chiffres en attestent : 10 % des ménages disposent de revenus inférieurs au seuil de pauvreté ; environ 2 millions de personnes ne vivent que grâce au RMI et 6 millions dépendent des minima sociaux ; 3 millions de personnes connaissent le chômage qui, pour plus d'un million d'entre elles, est de longue durée.
Cette précarité prend des formes multiples et tous les domaines sont concernés : plus de 50 000 jeunes sortent chaque année du système éducatif sans qualification ; un quart de la population renonce à se faire soigner pour des raisons financières ; l'accès à la culture et au sport, comme le départ en vacances, est réservé aux plus favorisés. Quant au droit au logement, on estime que 200 000 personnes sont sans-abri et que 2 millions sont mal logées.
Cette situation n'est plus acceptable : ces chiffres, dans leur sécheresse, ne doivent pas dissimuler la réalité de la vie quotidienne de milliers de femmes et d'hommes, leurs difficultés financières et personnelles, leur inquiétude et leur désespoir.
Il n'est pas admissible que la pauvreté réduise la capacité des individus à faire valoir leurs droits. C'est l'une des motivations essentielles de ce projet de loi et, bien au-delà, du programme proposé par le Gouvernement qui repose sur une forte mobilisation et, surtout, sur un changement d'approche et d'échelle dans la mise en oeuvre des politiques publiques en faveur de la prévention et de la lutte contre l'exclusion. Ce changement repose sur quatre orientations nouvelles.
En premier lieu, si la solidarité nationale permet une politique d'assistance pour nos concitoyens qui traversent des périodes difficiles, l'objectif des politiques publiques est de les en sortir, à chaque fois que c'est possible et dans les plus brefs délais.
C'est dans cet esprit que l'objectif du programme est d'abord de garantir l'accès aux droits fondamentaux : il est vain de songer à mener une véritable politique de cohésion si l'accès à l'emploi, si l'obtention d'un logement décent ou encore la prévention et les soins demeurent des principes théoriques et sans véritable efficacité. Cet accès aux droits fondamentaux doit être le tremplin vers la réinsertion sociale.
Dans ce domaine, un équilibre doit être trouvé entre, d'une part, la mise en place de solutions spécifiques et des formes de discriminations positives en faveur des plus démunis et, d'autre part, l'inscription de ces actions dans le droit commun, afin d'éviter la formation d'un droit des exclus qui pourrait être stigmatisant et synonyme d'un droit de seconde classe. Dans certains domaines pourtant, la reconnaissance de l'échec des politiques mises en oeuvre rend nécessaires certains moyens d'exception permettant le plus rapidement possible le retour dans le droit commun.
Mais au-delà, le Gouvernement entend prévenir les exclusions. Il faut traiter les problèmes en amont, avant que l'urgence n'apparaisse. La prévention concerne aussi bien la politique du logement que le traitement du surendettement. Le programme vise ainsi à améliorer la situation de ceux qui sont déjà blessés par l'exclusion sous toutes ses formes mais il s'adresse aussi à toutes les personnes qui se sentent menacées par ces risques. Cette politique n'a de sens que si elle est élaborée avec les plus démunis, qui doivent être considérés comme des partenaires à part entière. Il nous appartient donc à tous de créer les conditions de leur participation à la définition des politiques publiques.
Enfin, l'Etat doit être capable, lorsque c'est nécessaire et lorsque les autres réponses ont échoué, de prendre en compte avec efficacité les situations d'urgence qui appellent des réponses spécifiques.
En définitive, il est clair que l'objectif n'est pas d'afficher des droits nouveaux, mais de donner une réalité à ceux qui existent déjà dans notre arsenal juridique. De plus, le respect de la dignité des plus démunis impose, chaque fois que cela est possible, des solutions de droit commun, plutôt que des dispositifs d'exception toujours stigmatisants.
Le Gouvernement a souhaité une large mobilisation autour de ce projet de loi et de son programme d'action. La part prise par la concertation avec tous les acteurs du combat contre les exclusions doit être soulignée.
Au niveau national, le Conseil économique et social, le Conseil national de l'insertion par l'activité économique, le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, la Commission nationale consultative des droits de l'homme, le Conseil supérieur du travail social sont à l'origine de plusieurs des orientations que le Gouvernement a souhaité retenir. Dans le même esprit, les associations et les syndicats ont été associés, étape par étape, à cette réflexion et à la préparation du programme d'action et du projet de loi.
Au niveau international, la France s'est également engagée, aux côtés d'autres partenaires de l'Organisation des Nations unies, lors du sommet mondial de Copenhague sur le développement social de mars 1995, à oeuvrer à l'élimination de la pauvreté dans le monde grâce à des actions nationales menées avec détermination. De même, c'est sous présidence française que le Conseil de l'Europe s'est impliqué, en octobre 1997, dans la lutte contre les exclusions. Enfin, le sommet sur l'emploi de Luxembourg en juin 1997 a marqué, sous l'impulsion de la France, une nouvelle étape de la politique sociale et pour l'emploi dans l'Union européenne.
Le programme d'action et le projet de loi sont indissociables d'une action économique et sociale beaucoup plus large au sein de laquelle l'emploi occupe une place privilégiée. L'emploi est en effet le vecteur essentiel de l'intégration sociale et la priorité de la politique souhaitée par les Français et menée par le Gouvernement depuis juin 1997. Le plan « Nouveaux emplois, nouveaux services » pour les jeunes (50 000 jeunes ont déjà pu bénéficier du dispositif), la réduction du temps de travail demain et plusieurs décisions clairement redistributrices (allocation de rentrée scolaire, politique fiscale, accès aux cantines scolaires...) s'inscrivent dans cette approche d'ensemble du problème de l'exclusion.
Notre programme de prévention et de lutte contre les exclusions comprend un ensemble de mesures qui vont, pour certaines, entrer en vigueur dans les semaines qui viennent et, pour d'autres, passer par d'autres textes.
Le programme gouvernemental est en effet très large et comprend :
1- La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions qui reprend l'approche qui vient d'être décrite : elle a pour objectif d'améliorer l'accès aux droits fondamentaux, tels que l'emploi, le logement, la santé, le savoir et la culture ; elle comprend un important volet préventif et elle vise enfin à rendre plus efficaces les acteurs de cette politique.
2- D'autres textes législatifs qui donneront une ampleur plus grande à cette action : la loi sur l'égal accès à la prévention et aux soins présentée à l'automne au Parlement ; la loi sur l'accès au droit.
3- Des programmes spécifiques à chaque ministère, avec des mesures réglementaires d'application et des actions pour lesquelles des moyens administratifs, humains et financiers seront mobilisés.
Ce projet de loi marque un tournant significatif dans la mise en oeuvre des politiques publiques contre l'exclusion. D'abord parce qu'il s'agit de la première loi d'orientation en matière de lutte contre les exclusions et parce qu'il s'inscrit dans la durée. Il fixe en effet un cadre d'intervention sur trois ans (1998-2000), suffisamment long pour répondre à l'objectif de prévention mais aussi pour permettre une évaluation de ces orientations. Ensuite, parce qu'il induit un engagement financier de l'Etat sans précédent. Enfin, parce qu'il rappelle la responsabilité de l'Etat, garant de la cohésion nationale et de la mise en cohérence de tous les acteurs publics et privés.

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Le programme d'action du Gouvernement est marqué par une grande cohérence autour de quatre orientations : garantir l'accès aux droits fondamentaux ; prévenir les exclusions ; répondre efficacement aux situations d'urgence ; mieux agir contre les exclusions.

I- Garantir l'accès aux droits fondamentaux

On constate en effet aujourd'hui que des droits fondamentaux n'ont pas de traduction concrète pour les plus démunis.
1- Affirmer et traduire dans la réalité le droit à l'emploi
Le chômage est l'élément premier dans le développement de la précarité et des exclusions dans notre pays. La dynamique des créations d'emploi, relancée depuis quelques mois, laissera sur le côté des milliers de personnes non susceptibles d'occuper immédiatement un emploi si nous ne prenons pas les mesures appropriées.
Nous ne devons pas oublier que 120 000 jeunes sont au chômage depuis plus d'un an, que 500 000 adultes connaissent cette situation depuis plus de deux ans et que 100 000 personnes bénéficient du RMI depuis sa création en 1989. Or, le chômage de longue durée n'est pas seulement un chômage qui dure : c'est aussi un chômage qui casse.
Aussi, l'objectif premier du volet « emploi » est-il de créer pour ces personnes les conditions du retour à l'emploi classique. Il s'agit de mettre en place des parcours individualisés dans la durée et de changer d'échelle dans le nombre des solutions offertes.
Le volet « emploi » s'attaque également à la racine de l'exclusion en s'engageant dans une véritable démarche de prévention. Les pays européens se sont engagés sur cet objectif au sommet du Luxembourg. Nous devons en faire une priorité.
Enfin, les propositions affirment clairement l'emploi comme la seule alternative à une démarche d'assistance.
Ces objectifs appellent cinq types d'interventions :
1- Le droit à un accueil et à un accompagnement par un service public de l'emploi rénové
Toute personne, jeune ou adulte, chômeur de longue durée ou rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle, doit avoir droit à un appui personnalisé en vue de son retour à l'emploi : droit à être accueilli, orienté, accompagné, suivi, droit à bénéficier d'un véritable parcours vers l'emploi. Le renforcement des moyens du service public de l'emploi est donc absolument nécessaire et permettra à la France de présenter au sommet européen de Cardiff un plan répondant aux engagements que nous avons pris à Luxembourg.
Les missions locales et les PAIO seront renforcées par la création d'environ 900 postes. L'ANPE verra ses moyens accrus dès le budget 1999, après remobilisation d'un certain nombre d'agents sur le suivi des publics en difficulté qui représentent près de 2,4 millions de personnes. Les 500 000 jeunes qui entrent chaque année dans leur sixième mois de chômage et les 985 000 adultes qui entrent dans leur douzième mois doivent ainsi être placés au centre de l'action du service public de l'emploi.
Par ailleurs, les personnes confrontées à des difficultés importantes d'ordre social pourront bénéficier d'un accompagnement social individualisé (ASI) dans le cadre d'un parcours vers l'emploi.
La méthodologie des plans locaux d'insertion par l'économique (PLIE) qui a montré son efficacité sera développée. Il est aujourd'hui temps d'étendre ce programme, partout où les élus le souhaiteront, pour l'inscrire dans une perspective plus large : celle de « plans locaux pour l'insertion et l'emploi », ayant vocation à mobiliser sur un territoire l'ensemble des outils de la politique de l'emploi et de l'insertion (passage de 120 à 250 PLIE).
Ces plans locaux pour l'insertion et l'emploi réuniront, autour d'une ville, d'un syndicat de communes ou d'un bassin d'emploi, l'ensemble des partenaires publics, associatifs et économiques concourant à la politique de l'emploi.
2- Une intervention pour les jeunes qui sont les plus éloignés de l'emploi
Il est proposé d'offrir à chaque jeune éloigné de l'emploi un véritable parcours, afin qu'aucun ne commence sa vie active par une période d'inactivité. Le programme TRACE (trajet d'accès à l'emploi) a pour ambition de proposer à terme à 60 000 jeunes en difficulté un parcours d'insertion pouvant aller jusqu'à 18 mois, articulant selon leur situation et les difficultés qu'ils rencontrent, des actions de bilan, de remobilisation si nécessaire, de mise en situation professionnelle et des situations de formation visant à l'acquisition des connaissances de base et d'une qualification professionnelle (formations préqualifiantes et qualifiantes). Ce parcours pourra durer 18 mois et donnera droit aux rémunérations prévues par les différents dispositifs.
La décentralisation a confié aux régions la mise en oeuvre de la formation professionnelle des jeunes. Le programme TRACE doit pouvoir mobiliser efficacement et rapidement les dispositifs d'emploi et de formation. Il se conçoit dans un fort partenariat entre l'Etat et la région.
Enfin, l'accès des jeunes en difficulté aux contrats de qualification et d'orientation doit être garanti, pour parvenir à 40 000 places supplémentaires en contrat de qualification et 20 000 en contrat d'orientation en leur faveur.
3- 20 % des « emplois-jeunes » consacrés aux jeunes des quartiers en difficulté
L'objectif de 20 % des emplois-jeunes consacrés aux jeunes des quartiers en difficulté, diplômés ou non, sera atteint, pour que ce programme soit bien le programme de tous les jeunes. Par ailleurs, afin de développer l'animation sportive dans les quartiers en difficulté, les moyens du plan « sport-emploi » seront renforcés.
4- Une intervention pour les adultes les plus éloignés de l'emploi
Le retour direct à l'emploi classique des personnes qui en sont le plus éloignées est souvent impossible, en raison d'un cumul de handicaps professionnels et sociaux. Une réponse adaptée à la situation de chacun doit être construite.
Cet objectif nécessite, d'une part, de renforcer la capacité d'accueil, d'orientation, d'accompagnement et de suivi individualisés des demandeurs d'emploi et, d'autre part, de renforcer les solutions d'insertion professionnelle pour ceux qui n'ont pas d'autre recours pour accéder à l'emploi.
Pour proposer des formations concrètes et pour rapprocher ces publics de l'entreprise, il convient de donner une formation en alternance aux adultes, sur le modèle du contrat de qualification pour les jeunes. Mis en oeuvre par une expérimentation en concertation étroite avec les partenaires sociaux, il fera l'objet d'un suivi et d'une évaluation susceptible de nourrir une négociation interprofessionnelle en vue de sa généralisation. Le Gouvernement est prêt à s'engager à hauteur de 25 000 personnes par an en troisième année (5 000 en 1998 et 10 000 en 1999).
Par ailleurs, un fonds de soutien à l'initiative économique sera créé afin d'appuyer les projet de création d'activité par des demandeurs d'emploi inscrits dans un parcours vers l'emploi en liaison avec l'ANPE ou les missions locales, lorsque les chances du succès auront été identifiées.
Le contrat emploi-solidarité permet déjà de donner une chance d'insertion durable, sur des besoins collectifs non satisfaits. Le dispositif CES a été recentré sur les publics les plus en difficulté, chômeurs de très longue durée, plus de 50 ans et bénéficiaires des minima sociaux.
Parallèlement, le CEC, qui offre une perspective d'insertion plus longue à ceux qui sont les plus éloignés de l'emploi et qui, du fait de leur situation personnelle et de leur âge, ne peuvent espérer d'autres solutions, doit changer d'échelle. Une augmentation importante des volumes est programmée sur les trois ans à venir, notamment pour les publics les plus en difficulté qui pourront donner lieu à une prise en charge par l'Etat plus élevée. Pour tous ces contrats, auxquels il sera possible d'accéder directement, l'objectif est d'atteindre 70 000 entrées en 2000, contre 30 000 aujourd'hui. A cette date, environ 200 000 personnes seront concernées.
Les dispositions du programme de prévention et de lutte contre les exclusions apportent des moyens importants pour donner enfin un essor vigoureux au volet insertion du RMI.
Le nouveau dispositif d'accompagnement des adultes en difficulté permettra en particulier à l'ANPE de jouer pleinement son rôle dans l'établissement de parcours vers l'emploi donnant aux contrats d'insertion leur véritable sens.
5- Le secteur de l'insertion par l'activité économique est dynamisé
L'action de ces structures, qui sont souvent le premier pas vers l'emploi des personnes les plus en difficulté, mérite d'être amplifiée. L'objectif est de doubler en trois ans leur capacité d'accueil. Ce développement est accompagné d'une mise en cohérence et d'une simplification des dispositifs existants. La recherche de partenariats systématisés avec les entreprises sera un axe de ce développement.
2- Garantir le droit au logement
Le volet logement constitue le deuxième point fort du programme.
Le diagnostic est clair : le droit au logement, pourtant affirmé par la loi du 31 mai 1990, n'est pas une réalité pour les populations les plus vulnérables. Le programme vise, essentiellement par des mesures législatives, à apporter des solutions à leurs difficultés. Les orientations de la politique de la ville viendront amplifier ces mesures, qui sont indissociables d'une réflexion sur la mixité sociale et l'organisation du tissu urbain.
Outre le volet préventif développé plus loin, le programme comporte trois axes principaux :

1- Le renforcement du droit au logement
Il nécessite des aménagements de la loi Besson de 1990, en particulier l'adoption de règles communes concernant les fonds de solidarité pour le logement et un accroissement significatif de leurs ressources. Le secteur associatif sera conforté dans son rôle d'appui à la mise en oeuvre du droit au logement. Enfin, des dispositions pénales nouvelles concernant les marchands de sommeil seront introduites et le statut des sous-locataires et des occupants des hôtels meublés clarifié.
2- Le développement d'une offre nouvelle de logements adaptés
Le développement d'une offre nouvelle de logements adaptés passera en particulier par la mise en oeuvre, dès le budget 1998, d'un programme de 20 000 logements sociaux à loyer minoré et de 10 000 logements d'intégration.
Ces programmes de grande ampleur constitueront l'axe central de l'adaptation de l'offre, tandis que les réquisitions de propriétés appartenant à des personnes morales constitueront, avec les aménagements législatifs nécessaires à cette fin, des solutions d'appoint.
3- L'amélioration des conditions d'accès au logement
Les conditions d'attribution du parc locatif social seront réformées. Un numéro d'enregistrement départemental des demandes sera créé, afin de garantir la transparence des attributions.
Le principe du traitement prioritaire de certaines demandes est affirmé pour lutter contre les délais anormalement longs.
3- Garantir l'accès aux soins pour tous
Le volet santé du programme a pour objectif d'apporter une réponse aux difficultés croissantes que connaît une part de plus en plus importante de la population et sur lesquelles le Haut comité de la santé publique vient d'attirer l'attention. Deux axes sont proposés :

1- La prise en charge des dépenses
On estime que 100 à 200 000 personnes n'ont pas de droits ouverts, notamment en raison de la complexité des dispositifs. Plus encore, l'existence d'un ticket modérateur, d'un forfait hospitalier et parfois de tarifs de remboursement dissociés du prix des prestations (pour la dentisterie, les appareillages et l'optique) constitue pour beaucoup un obstacle inacceptable à l'accès aux soins.
Face à ce constat, le Gouvernement a décidé de mettre en oeuvre, en concertation avec ses partenaires, une réforme de la protection sociale afin d'assurer la continuité des droits à l'assurance-maladie tout au long de la vie et de garantir l'accès aux soins et à la prévention des personnes les plus modestes.
Cette réforme comprend la création d'une couverture maladie universelle : cela signifie que chacun, à partir de l'âge de 16 ans, pourra avoir une carte permanente d'assuré social et sera affilié au régime général de la sécurité sociale s'il n'est pas pris en charge par un régime obligatoire.
Pour la protection complémentaire, la gratuité effective de la prévention et des soins sera assurée pour les personnes les plus démunies. La prise en charge du ticket modérateur et du forfait hospitalier, obstacles à l'accès aux soins, ainsi que d'une partie de certaines prestations ou de certains appareillages sera réalisée. De même à leur égard, le principe de la dispense de l'avance de frais pharmaceutiques et médicaux sera inscrit dans les textes régissant l'exercice des professions sanitaires.
Une concertation approfondie va se poursuivre pour la mise au point définitive de ces réformes et du financement par les différents acteurs concernés. Cette mission de concertation et de proposition sera confiée au député Jean-Claude Boulard. Les conclusions de cette mission seront rendues en juin. Le projet de loi sur le droit à un égal accès à la prévention et aux soins sera présenté en même temps que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Le Gouvernement entend faire en sorte que cette réforme entre en vigueur au cours de l'année 1999.
2- L'amélioration de l'offre de prévention et de soins
Des programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins, comprenant des volets départementaux, compléteront ce dispositif en direction des plus démunis (meilleure coordination des acteurs, développement de réseaux de santé de proximité, amélioration de la lutte contre certaines pathologies ayant un lien avec la précarité, renforcement de la prévention auprès des jeunes en maternelle notamment).
Grâce au renforcement de la mission sociale de l'hôpital et l'adaptation de celui-ci aux besoins des plus démunis, leur accès à la prévention et aux soins sera garanti, ce qui représente une évolution forte pour le service public hospitalier.
4- Garantir l'accès à l'éducation
Assurer l'accès aux droits fondamentaux passe aussi par une politique d'accès aux savoirs, vecteurs de citoyenneté et de lien social.
La lutte contre l'échec scolaire passe notamment par la fixation d'objectifs chiffrés pour la diminution des sorties sans qualification. Le développement du soutien et de l'accompagnement scolaires gratuits, le rétablissement des bourses des collèges avec des actions en direction des familles les plus défavorisées accompagnera la relance des zones d'éducation prioritaire qui a été annoncée il y a quelques semaines. Par ailleurs les initiatives visant à promouvoir les opérations « écoles ouvertes » seront développées.
5- Garantir à tous l'accès à la culture
L'accès à la culture constitue un axe du programme et répond à une attente forte de nos concitoyens.
Cela passe avant tout par des actions concrètes et par l'implication dans le programme des structures et des établissements culturels attributaires de fonds publics : leurs cahiers des charges seront modifiés à cette fin et des contrats d'objectifs seront passés avec les collectivités territoriales, les associations et les établissements éducatifs pour le développement des pratiques artistiques et culturelles. Les pratiques amateurs seront encouragées. Les obstacles financiers feront l'objet de mesures ciblées : extension des services offerts par les cartes jeunes, modulation tarifaire en fonction des revenus.

II- Prévenir les exclusions

La deuxième grande orientation du programme traite, pour la première fois, les situations d'exclusion en amont, dans toutes leurs dimensions. Il y a, là encore, un changement de perspective de la part des politiques publiques qu'il est indispensable de souligner.
1- Améliorer la procédure de traitement du surendettement
La loi sur le surendettement des particuliers sera renforcée pour tenir compte des phénomènes d'endettement passif qui se sont développés depuis quelques années et, concrètement, pour répondre aux difficultés des personnes qui, en 1997, ont connu des problèmes d'endettement tout en étant dépourvus de toute ressource (environ 25 000 cas).
La réforme vise à adapter le texte de 1989 sur plusieurs points déterminants : les garanties des débiteurs sont renforcées ; les procédures sont accélérées et rendues plus efficaces ; le minimum vital est préservé avec la définition d'un « reste à vivre » minimum ; les dettes peuvent être étalées sur 8 ans au lieu de 5 ; un moratoire de trois ans pourra être déclaré avant une éventuelle réduction des dettes. Un réel équilibre est ainsi recherché entre les droits des créanciers et les garanties des débiteurs.
2- Prévenir l'exclusion par le logement
Le volet logement, outre l'amélioration de l'offre et de l'accès aux logements sociaux, comprend également un important aspect préventif, autour de trois propositions qui sont de nature à changer le quotidien de nombreuses personnes parmi les plus vulnérables :
1- La prévention des expulsions : la loi a pour objectif de substituer à l'actuelle logique de sécurité publique pour le traitement des situations de non paiement des loyers une logique de prévention, pour une efficace protection des locataires de bonne foi dans le respect des droits des propriétaires. Le concours de la force publique ne sera accordé que si une offre d'hébergement a été formulée.
2- La protection des conditions de vie dans l'habitat : il s'agit de mesures concrètes destinées notamment à lutter contre le saturnisme. Pour les locaux touchés par la plombémie, le préfet pourra provoquer la réalisation de travaux jusqu'à la disparition du risque pour les habitants.
3- Saisie immobilière : la procédure de vente judiciaire des logements saisis sera modifiée pour éviter leur attribution à un prix bradé.
3- Garantir les moyens d'existence des plus démunis
Plusieurs mesures sont prises en faveur des foyers les plus modestes, après la remise du rapport de Marie-Thérèse Join-Lambert, à la suite des engagements pris par le Premier ministre, le 21 janvier 1998.
Les minima sociaux seront dorénavant indexés sur les prix. De plus, alors que l'ASS a déjà été augmentée au 1er janvier 1998, 6 % supplémentaires seront affectés pour rattraper les pertes de pouvoir d'achat antérieures. L'allocation d'insertion sera, quant à elle, augmentée de 29 %.
Pour sortir de l'assistance, la reprise d'emploi ne doit pas se traduire par une diminution des moyens de subsistance. Les revenus doivent permettre de couvrir les dépenses liées à la reprise d'activité (garde d'enfants, transports...). Désormais, les allocataires de l'ASS, du RMI et de l'API qui reprennent une activité faiblement rémunérée pourront cumuler pendant un an, dans certaines limites, l'allocation et leur salaire, intégralement pendant 3 mois, à hauteur de 50 % pendant 6 mois et de 25 % pendant les 3 derniers mois.
4- Combattre l'illettrisme
Pour redonner une dynamique à la lutte contre l'illettrisme, obstacle réel sur le chemin de l'emploi, il est proposé que le fonds de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi voie sa dotation consacrée à cette mission triplée, avec pour objectif de concerner 45 000 personnes. Cette politique nécessite une mobilisation des différentes administrations, sous la coordination du groupement permanent de lutte contre l'illettrisme.
5- Garantir le droit à l'égalité des chances par le sport et le tourisme
L'égalité des chances par l'accès au sport et au tourisme est un des objectifs fondamentaux du programme d'action. Négligé par le passé, il fait l'objet d'une attente forte.
1- L'accès au sport est érigé en objectif. Il est notamment prévu de créer des coupons-sport, pour 150 000 jeunes qui pourront plus facilement adhérer à des associations sportives. L'opération ticket-sport pour l'initiation à la pratique sportive des jeunes en difficulté sera développée pour 1500 opérations concernant 200 000 jeunes en 2000. L'accès aux formations d'animation trop coûteuses (BAFA et BAFAD) sera facilité grâce à un système de bourses (20 000 bourses en l'an 2000).
2- Pour les vacances, une bourse solidarité vacances sera mise en place et les échanges européens seront fortement encouragés.
6- Permettre à chacun d'exercer sa citoyenneté
L'exercice de la citoyenneté par tous est une des conditions de la lutte contre les exclusions. Le programme combine certaines avancées sur le plan juridique et la mise en oeuvre de propositions qui répondent aux attentes des plus démunis.
L'exercice du droit de vote sera facilité pour ceux qui n'ont pas de domicile fixe.
Il est également prévu de renforcer le dialogue entre les demandeurs d'emploi, leurs représentants et le service public, notamment par la mise en place auprès des agences de l'ANPE de « comités de liaison locaux ».
Parallèlement, le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations que présentera le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation contiendra plusieurs dispositions de nature à en favoriser l'exercice effectif par les plus défavorisés de nos concitoyens.
Du côté de la justice, la politique de création de conseils départementaux d'aide juridique (CDAJ) dans chaque département sera intensifiée d'ici l'an 2000. Leurs missions et composition seront élargies. Les lieux et les pratiques, de type « Maisons de Justice », permettant l'information juridique des habitants des quartiers défavorisés, seront développés. Le projet de loi sur l'accès au droit viendra compléter le programme.

III.- Répondre efficacement aux situations d'urgence

Enfin, l'Etat et ses partenaires doivent être capables, dans les situations extrêmes où toutes les mesures préventives ont échoué, de répondre de manière efficace aux demandes les plus urgentes.
Pour ceux qui se trouvent dans une telle situation, le maintien de l'accès à l'eau, à l'électricité et au gaz est garanti par un dispositif comprenant des aides nationales et des conventions départementales passées avec les prestataires de services. Le principe du droit à un service téléphonique restreint est également affirmé.
De plus, la prise en charge d'urgence devra être améliorée. Le dispositif de veille sociale, dont chacun a pu mesurer qu'il répondait à des besoins réels, sera généralisé. Il permet d'apporter une assistance immédiate et coordonnée à des personnes en situation de détresse absolue, grâce notamment aux boutiques d'accueil de jour et aux équipes mobiles d'urgence sociale.
Le réseau d'hébergement d'urgence sera amélioré, rendu plus performant et accueillant. D'importants travaux seront réalisés dans les centres d'hébergement et de réadaptation sociale, avec la création de 1500 places supplémentaires sur trois ans.
Enfin, pour assurer une meilleure orientation et un traitement plus rapide des demandes formulées auprès des différents organismes susceptibles d'accorder une aide financière d'urgence, un traitement et une circulation formalisés de l'information seront mis en place, à l'instar de ce qui existe déjà dans quelques départements. A l'occasion de ces contacts, il faudra analyser les besoins de ces personnes et entamer un vrai travail de fond, au-delà des réponses ponctuelles.

IV.- Mieux agir ensemble contre les exclusions

La prévention et la lutte contre les exclusions exigent des acteurs de cette politique une efficacité accrue et une mise en cohérence des différents outils.
En premier lieu, l'efficacité de l'action publique doit être renforcée.
La formation des professions sociales sera rénovée, les effectifs seront augmentés et le statut de plusieurs acteurs de la lutte contre les exclusions, tels que les CHRS, sera consolidé.
L'Etat devra, partout où cela est nécessaire, intervenir pour mobiliser l'ensemble des partenaires de la lutte contre les exclusions. Les pratiques de certains services publics fondamentaux devront être adaptées sur le terrain à l'accueil des plus démunis.
Par ailleurs, la mise en cohérence des différentes actions est indispensable.
La première condition de la réussite est de mieux connaître l'exclusion, sous toutes ses formes et d'évaluer les politiques menées : un Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, placé auprès du ministre chargé des affaires sociales, sera créé avant la fin de l'année 1998 et disposera dès 1999 de 5 MF pour éclairer le Gouvernement dans ses choix.
Une meilleure concertation avec les représentants des exclus sera également assurée, notamment par l'élargissement de la composition du CNLE (Conseil national de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale), afin qu'il devienne un lieu privilégié pour la concertation permanente entre l'Etat et les organisations représentant les personnes en difficulté.
Un comité interministériel sera chargé, dès le second semestre 1998, d'assurer la coopération au sein de l'Etat, au-delà de l'élaboration du programme. Il impulsera la politique mise en oeuvre sur l'ensemble du territoire qui se traduira par des conventions négociées avec les partenaires locaux de la lutte contre les exclusions.
Cette action sera complétée au niveau local par la coordination des acteurs et des moyens dans un plan unique de prévention et de lutte contre les exclusions, dans lequel le rôle de l'Etat sera réaffirmé.
Diverses actions sont également prévues pour impliquer l'Union européenne dans la prévention et la lutte contre les exclusions.

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Ce programme représente un engagement de l'Etat et de la collectivité sans précédent et s'appuie sur un changement d'approche capital, pour que les millions de personnes parmi les plus démunies et les plus vulnérables sortent de cette situation inacceptable, tout particulièrement pour un pays comme le nôtre. La France se sera dotée, enfin, d'un dispositif à la hauteur du défi lancé à toutes les politiques publiques.
Aucune personne ne doit rester sur le côté de la route, alors que la croissance redémarre, que la confiance revient et que le chômage recule. Il en va de la cohésion de notre société. L'action du Gouvernement est donc tournée vers des objectifs clairs : rendre effectifs les droits fondamentaux et tout faire pour que la dignité des plus démunis ne soit pas bafouée. En un mot, au-delà de toute logique d'assistance, il s'agit de permettre à chacun de prendre sa vie en main.

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L'article 1er du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions réaffirme de manière solennelle l'engagement de la Nation et de toutes les politiques publiques pour la prévention et la lutte contre les exclusions. Il fixe pour objectif de favoriser l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux qui fondent le pacte républicain et engage les acteurs de cette politique à tout mettre en oeuvre pour garantir un réel accès aux droits.
Le projet de loi se compose de trois titres :
- le titre Ier met en oeuvre les modalités d'accès aux droits fondamentaux ;
- le titre II a pour objet de prévenir les exclusions ;
- le titre III enfin, vise à rendre plus efficaces les acteurs de la prévention et de la lutte contre les exclusions.
Le titre Ier, « De l'accès aux droits », se compose de quatre chapitres.
Le chapitre Ier est consacré à l'accès à l'emploi.
L'article 2 institue le trajet d'accès à l'emploi (TRACE) qui permet à chaque jeune de 16 à 25 ans confronté à des difficultés d'insertion graves de bénéficier d'un accompagnement personnalisé et renforcé vers l'emploi, par une articulation entre certains contrats de travail et les actions relevant de la formation professionnelle. Les jeunes pourront également bénéficier des aides financières du FAJ. Le réseau d'accueil, d'information et d'insertion (missions locales), l'ANPE et les autres partenaires habituels du service public de l'emploi appuieront cette action pour laquelle des moyens importants sont engagés. L'Etat mènera cette action en partenariat avec les régions.
Il convient, en outre, de donner une chance d'insertion à ceux dont la situation rend difficile l'accès direct au marché du travail. C'est pourquoi les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) seront ouverts aux personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, notamment aux parents isolés assumant ou ayant assumé des charges de famille ainsi qu'aux personnes faisant ou ayant fait l'objet d'une peine privative de liberté (article 3 du projet).
Le régime des contrats emploi-solidarité est recentré par l'article 4 en faveur des personnes en difficulté : il est en effet nécessaire d'étendre les catégories de bénéficiaires potentiels. En conséquence, il est proposé de moduler la prise en charge par l'Etat d'une partie du coût de l'embauche, pour tenir compte de situations particulièrement difficiles. Enfin, l'article L. 322-4-15, devenu inutile du fait de l'article L. 980-2 du code du travail, est supprimé.
Parallèlement, l'article 5 engage une réorientation du régime des contrats emplois consolidés. Il est proposé d'étendre l'accès directs à ces contrats à plusieurs catégories de personnes rencontrant de sérieuses difficultés d'insertion. Une réelle chance d'insertion, pour cinq ans, est ainsi possible. De plus, la durée minimale de travail hebdomadaire est fixée à 30 heures, sauf exceptions limitées. La prise en charge par l'Etat d'une partie du coût de ces contrats pourra être modulée en fonction de la gravité des difficultés d'accès à l'emploi.
Les articles 6 à 10 opèrent une clarification du secteur de l'insertion par l'activité économique et regroupent l'ensemble des textes applicables dans le chapitre II du titre II du code du travail. Le secteur de l'insertion par l'activité économique assume des missions capitales pour le parcours de milliers de personnes vers l'emploi. Or, ce secteur a été peu à peu réglementé et il convient aujourd'hui de lui redonner une cohérence, afin que les aides de l'Etat soit utilisées au mieux, dans l'intérêt de tous.
L'article 6 définit l'ensemble du secteur de l'insertion par l'activité économique et détaille les deux types d'activité qu'il assure, dans le secteur marchand, d'une part, dans le cadre d'activités présentant un caractère d'utilité sociale, d'autre part. Il est également prévu de privilégier le contact des personnes recrutées par les entreprises d'insertion et les entreprises de travail temporaire d'insertion avec l'ANPE, afin de développer la logique du parcours d'insertion et du suivi des itinéraires individuels.
L'article 7 décline ces principes pour ce qui concerne les entreprises d'insertion (EI) en reprenant pour l'essentiel l'ancien article L. 322-4-16 du code du travail. Il donne également une reconnaissance légale aux entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI). Les associations intermédiaires (AI) font l'objet de l'article 8. Leur rôle est réaffirmé. L'article 9 institue un conseil départemental de l'insertion par l'activité économique, des fonds départementaux de soutien de l'insertion par l'activité économique et des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi, destinés à coordonner l'intervention de tous les acteurs publics autour des communes et de l'Etat. L'article 10 procède à une mise en cohérence des dispositions du code du travail et de celles du code de la sécurité sociale.
L'article 11 complète l'article L. 351-24 du code du travail afin de permettre aux bénéficiaires de minima sociaux d'accéder aux mêmes avantages que les jeunes créateurs d'entreprises.
La lutte contre l'illettrisme mérite une attention particulière et une mobilisation des différents acteurs. Si le Gouvernement entend, dans le cadre de son programme d'action, tripler les moyens qu'il engage dans la lutte contre l'illettrisme, il faut également développer des partenariats. Il est donc proposé à l'article 12, d'affirmer que la lutte contre l'illettrisme fait partie de l'éducation permanente et de signer des accords avec des branches professionnelles dynamiques et innovantes pour promouvoir des actions de formation qui pourront bénéficier de financements issus de l'obligation de participation au financement de la formation professionnelle prévue à l'article L. 951-1 du code du travail.
A la différence des jeunes, les adultes ne bénéficient d'aucun dispositif leur permettant d'accéder à une formation en alternance qualifiante réalisée dans le cadre d'un contrat de travail, qui, pourtant, se révèle une solution efficace. Il est donc proposé, à l'article 13, de favoriser l'accès des adultes à une qualification professionnelle reconnue, grâce à un dispositif expérimental qui, tout en s'appliquant dès maintenant, permet d'inviter les partenaires sociaux à engager une négociation interprofessionnelle pour définir les conditions de la mise en place de ce contrat de qualification pour les adultes.
L'article 14 a pour objet d'ouvrir aux bénéficiaires de contrat d'insertion par l'activité dans les départements d'outre-mer la possibilité de conclure des contrats emploi-jeunes. L'article 15 a pour objet d'adapter le dispositif applicable dans les départements d'outre-mer pour les contrats d'accès à l'emploi (article L. 832-2 du code du travail) : il est prévu de moduler les aides de l'Etat prévues pour appuyer l'accès à l'emploi des personnes qui en sont les plus éloignées.
Le deuxième chapitre vise à renforcer le droit au logement.
La politique du logement constitue un des axes forts de la prévention et de la lutte contre les exclusions. Dans un environnement qui voit croître les ruptures familiales et dans lequel les difficultés personnelles et économiques des individus sont plus pesantes, le logement représente un facteur indéniable de sécurisation et d'insertion qui permet de s'inscrire dans un réseau fait de relations avec le voisinage, les services publics et le monde du travail.
Le chapitre logement du projet de loi s'articule en quatre sections.
L'objet de la première section qui comporte les articles 16 à 27 est la mise en oeuvre du droit au logement, objectif à valeur constitutionnelle.
Les articles 16 à 22 opèrent une mise à jour de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. L'article 16 modifie les dispositions de l'article 3 pour ce qui concerne l'Ile-de-France : une section de la conférence régionale du logement social est chargée de la coordination des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées. Une durée minimale de 3 ans est en outre imposée par l'article 17 aux plans départementaux, en introduisant la notion de cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale ; la création d'instances locales chargées de l'identification des besoins et du suivi de tout ou partie du plan est également prévue. L'article 18 prévoit la possibilité de conclure des conventions spécifiques entre les partenaires de ces instances locales pour la mise en application du plan départemental. L'article 19 modifie l'article 6 et ouvre le fonds de solidarité pour le logement aux sous-locataires, limite les critères d'éligibilité aux seuls critères de niveaux de ressources et de nature des difficultés rencontrées, garantit la motivation des décisions d'aide du fonds, autorise la signature de conventions triennales pour la réalisation des mesures d'accompagnement social et prévoit d'encadrer les frais de fonctionnement des FSL.
Les articles 20 à 22 concernent les fonds de solidarité pour le logement. L'article 20 prévoit la possibilité de constitution de ces fonds en groupement d'intérêt public (GIP). L'article 21 définit les modalités de gestion des fonds de solidarité pour le logement non constitués sous forme de GIP. L'article 22 complète l'article 8 de la loi du 31 mai 1990 en renvoyant à un décret le soin de déterminer les conditions d'application des nouvelles dispositions relatives au FSL, notamment pour ce qui concerne les règles comptables.
L'article 23 définit les conditions de l'aide de l'Etat aux associations à but non lucratif oeuvrant pour le logement des personnes défavorisées en instituant le principe d'une aide forfaitaire par logement, l'aide à la médiation de gestion locative. L'article 24 donne aux organismes HLM la possibilité d'acquérir et de donner en gestion des hôtels sociaux. Les articles 25 et 26 exonèrent de taxe d'habitation et de droit de bail les organismes sans but lucratif qui pratiquent la médiation de la gestion locative et notamment les foyers de jeunes travailleurs, les foyers de travailleurs migrants et les résidences sociales. L'article 27 facilite l'ouverture de l'aide personnalisée au logement aux personnes précédemment hébergées à titre temporaire par une association et bénéficiant de l'allocation de logement temporaire.
Les dispositions de la section 2 visent à mobiliser et à accroître l'offre de logements. Cette section comprend les articles 28 à 32.
L'article 28 exonère la réalisation de logements destinés aux personnes défavorisées de l'obligation de réalisation d'aires de stationnement et de la participation financière pour dépassement du plafond légal de densité. L'article 29 exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties les opérations d'acquisition-amélioration de logements sociaux et facilite l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux réalisés par des associations agréées. L'article 30 instaure une taxation sur les logements vacants depuis plus de 2 ans dans les zones d'urbanisation continue de plus de 200 000 habitants qui connaissent d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logements. De plus, l'article 31 permet au préfet de réquisitionner les logements vides depuis plus de 18 mois qui appartiennent à des personnes morales. Cette réquisition qui pourra durer jusqu'à douze ans permettra l'exécution de travaux par un attributaire (Etat, collectivité territoriale, organisme d'HLM, société d'économie mixte ou organisme agréé) qui assurera également la gestion des locaux. Les bénéficiaires, personnes à revenus modestes, acquitteront un loyer en rapport avec leurs moyens. Enfin, l'article 32 ouvre le droit à l'allocation de logement temporaire dans le cas des personnes hébergées par les centres communaux d'action sociale.
La section 3 s'attache à la réforme du régime des attributions de logements sociaux. L'article 33 modifie les conditions d'attribution des logements sociaux afin de garantir les droits des demandeurs, d'assurer la connaissance de la demande de logement social et l'accueil des personnes défavorisées dans le parc social. Le dispositif vise à renforcer la transparence et l'égalité des chances dans l'accès au logement social, dans le respect de la mixité sociale des quartiers. Il instaure un numéro d'enregistrement départemental unique et obligatoire, garantit le traitement prioritaire des demandes non traitées après un délai anormalement long, institue une contractualisation entre l'Etat et les organismes HLM permettant notamment de définir par organisme des engagements quantifiés d'accueil des personnes défavorisées. Les mesures concernant l'attribution des logements locatifs sociaux sont étendues aux sociétés d'économie mixte des départements d'outre-mer. Les modifications apportées impliquent une recodification de l'ensemble de la section concernée du code de la construction et de l'habitation. L'article 34 procède à l'articulation du nouveau dispositif avec les protocoles d'occupation du patrimoine social prévus à l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation, qui ne pourront plus être conclus après la promulgation de la loi.
Enfin, l'article 35, dans la section 4, rend applicable aux sociétés d'économie mixte des DOM les dispositions du code de la construction et de l'habitation relative aux conditions d'attribution des logements.
Le chapitre 3 aborde la prévention et l'accès aux soins, alors que le Haut comité de la santé publique vient d'attirer l'attention sur les risques d'une dégradation des conditions sanitaires des couches sociales les plus défavorisées. Le programme, dans son ensemble, comporte des engagements qui ne supposent pas de mesures législatives. Surtout, un projet de loi sur la généralisation de l'assurance maladie sera déposé dans les prochains mois.
L'article 36 érige l'accès à la prévention et aux soins en objectif prioritaire de la politique de santé. La prise en compte de la situation des personnes les plus démunies doit être le souci permanent des différents acteurs de la politique de santé.
Les programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins, esquissés depuis 1995 dans une trentaine de départements, sont généralisés et amplifiés par l'article 37. Ils devront comporter, pour chaque département, un diagnostic de la situation et des actions précises. Ils seront élaborés par le préfet de région. Par ailleurs, la mission sociale de l'hôpital est réaffirmée : l'article 38 inscrit dans le code de la santé publique la participation de l'hôpital à la lutte contre l'exclusion sociale. De plus, il est prévu que, dans le cadre des programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins, les établissements de santé participant au service public hospitalier mettront en place des structures d'accueil pour les personnes en situation de précarité et pourront passer des conventions avec l'Etat pour ce qui concerne la prise en charge des consultations externes, des actes thérapeutiques et des traitements médicaux qui seront délivrés gratuitement à ces personnes (article 39).
L'exercice des droits civiques et du droit à la citoyenneté, objet du chapitre 4, doit être garanti pour ceux qui n'ont pas de domicile : l'article 40 organise l'accès au droit de vote pour les personnes sans domicile fixe. L'article 41 facilite l'accès à l'aide juridictionnelle pour ces mêmes personnes.

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Le titre II marque la volonté du Gouvernement d'engager une politique de prévention des exclusions. Il comporte cinq chapitres.
Le chapitre 1er a pour objet de réformer la procédure de traitement du surendettement des particuliers qui a été instituée par la loi du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles et réformée par la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative. Depuis l'entrée en vigueur de la procédure en mars 1990, 620 000 dossiers ont été déposés, 290 000 plans ont été conclus et 163 000 dossiers n'ont pas pu trouver de solution satisfaisante.
Les saisines de ces dernières années font apparaître qu'environ 30 % des personnes concernées sont dépourvues de toutes ressources, soit près de 25 000 personnes pour 1997. Le texte actuel, qui privilégie l'étalement des dettes dans le temps, apparaît inadapté à ces nouveaux dossiers : en l'absence de ressources, les commissions ne parviennent pas à établir de plan de rééchelonnement.
Il apparaît tout d'abord souhaitable de compléter la composition actuelle des commissions de surendettement en y incluant le président du Conseil général et le directeur des services fiscaux afin d'améliorer la coordination des différentes interventions (article 42).
L'article 43 fixe un plancher en dessous duquel la commission ne peut descendre, pour permettre au débiteur ayant bénéficié d'un plan de redressement de disposer d'un reste à vivre supérieur à celui qui aurait été le sien s'il avait fait l'objet de saisies sur les rémunérations. Ce plancher est défini par le barème du code du travail relatif aux saisies arrêt sur rémunérations. Cette référence permettra également d'harmoniser les pratiques des commissions.
Les articles 42 à 46 ont pour objet d'améliorer les garanties pour les plus démunis et la procédure devant la commission en permettant au débiteur d'être entendu à sa demande et de demander aux créanciers, en cas de discordance avec l'état des dettes fournis par le débiteur, d'apporter les justifications de leurs créances. En cas de difficulté persistante le débiteur pourra saisir le juge de l'exécution pour vérification des créances. Il apparaît également nécessaire de compléter les compétences du président de la commission afin de lui permettre de saisir le juge dans les cas d'urgence. Enfin, la période de suspension des poursuites est étendue.
Il est proposé de porter la durée de rééchelonnement des dettes que la commission propose de 5 à 8 ans. Cet allongement permettra de mieux répartir l'effort demandé au débiteur et de diminuer sa charge mensuelle de remboursement. Cela permettra aussi d'augmenter le taux de succès des mesures recommandées et, par conséquent, de réduire le nombre de réexamens des dossiers par les commissions à la suite de plans irréalisables dans un délai de cinq ans (article 47).
Surtout, l'article 48 permet à la commission de surendettement des particuliers de recommander, sous le contrôle du juge, un moratoire d'une durée maximale de trois ans pour les débiteurs dont la situation est la plus dégradée et qui sont confrontés à une insolvabilité durable, en particulier à la suite des aléas de la vie (chômage, décès, longue maladie, séparation). A l'issue de cette période, la commission réexamine la situation du débiteur. Si celle-ci ne s'est pas améliorée et ne permet pas d'établir un plan de redressement, la commission peut préconiser, par une proposition spéciale et motivée, la réduction des dettes du débiteur, dès lors que ses biens ne sont pas de nature à désintéresser ses créanciers. Cette proposition devrait permettre de redresser la situation financière des ménages concernés dans des délais et des conditions acceptables.
En cas de contestation, l'article 49 confie au juge compétence pour prendre les mesures permettant de redresser la situation. L'article 50 prévoit en outre que l'effacement d'une créance dans le cadre de la nouvelle procédure vaut régularisation de l'incident de paiement au sens des règles relatives aux chèques et aux cartes de paiement.
Enfin, l'article 51 permet, dans un souci de prévention, d'inscrire les débiteurs surendettés au fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) dès la saisine de la commission de surendettement, afin d'éviter une aggravation de la situation. Il est également proposé de supprimer la durée maximale d'inscription fixée à cinq ans pour faire coïncider la durée d'inscription au FICP avec celle de certains plans, parfois supérieure à cinq ans.
L'article 52 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les conditions d'application des dispositions du chapitre relatif à la réforme de la procédure de surendettement. Ces nouvelles dispositions seront applicables, dans certaines conditions, aux dossiers en cours.
Le chapitre 2 a pour objet de réformer la procédure des saisies immobilières qui sont souvent à l'origine des processus d'exclusion du logement.
L'article 53 abroge le dernier alinéa de l'article 706 du code de procédure civile (ancien) qui permettait une réduction progressive du montant de la mise à prix réévaluée par le juge. Cette possibilité, qui permet aux enchérisseurs de profiter de la baisse de la mise à prix, doit être supprimée. Il institue également le renvoi à une seconde audience de vente en l'absence d'enchères sur la mise à prix réévaluée par le juge et donne ainsi une nouvelle possibilité au débiteur de vendre le bien à un prix supérieur à la mise à prix fixée par le juge. De même, il est proposé à l'article 54 de donner la possibilité au créancier déclaré adjudicataire d'office de se substituer un tiers, ce qui permettrait au débiteur de vendre son bien à un prix convenable et au créancier de ne pas assumer la charge d'un bien qu'il ne souhaite pas acquérir. L'article 55 concerne les formalités de publication du jugement d'adjudication. L'article 56 rappelle le principe de la publicité des opérations d'adjudication et renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour en préciser les modalités. L'article 57 permet au débiteur dont la dette est éteinte par suite d'une absence de déclaration de créance et à celui qui bénéficie de la suspension des poursuites liée à la clôture de la liquidation judiciaire le concernant, de retrouver le droit d'émettre des chèques. Cette mesure concerne les commerçants et artisans, personnes physiques, qui ont été 11 000 à faire l'objet d'une liquidation judiciaire selon les dernières données disponibles.
Les dispositions relatives à la prévention de l'exclusion par le maintien dans le logement constituent le troisième chapitre.
Les articles 58 à 63 constituent la section 1 qui concerne la prévention des expulsions. Il est prévu, pour les bailleurs, un délai permettant un examen administratif du dossier, qui donne au juge la faculté de suspendre l'application de la clause résolutoire du bail si le locataire est en état d'apurer sa dette. L'obligation de mentionner l'adresse du fonds de solidarité logement sur le commandement de payer est également prévue. L'article 59 fait obligation aux bailleurs sociaux de saisir préalablement à toute assignation et selon le type d'allocation versée la section départementale des aides au logement ou la caisse d'allocations familiales. L'article 60 rend obligatoire le versement de l'allocation logement en tiers payant dans le parc social non conventionné. L'article 61 reporte jusqu'au moment où le commandement à payer est transmis au préfet le point de départ du délai de deux mois au terme duquel l'expulsion peut être opérée. L'article 62 conditionne le concours de la force publique à une offre préalable d'hébergement et prévoit une information annuelle du Conseil départemental de l'insertion. L'article 63 instaure une obligation de conclusion de chartes départementales de prévention des expulsions.
Les articles 64 à 67, qui composent la section 2, ont pour objet de protéger les conditions de vie dans l'habitat. L'article 64 introduit dans le code de la santé publique un dispositif de mesures d'urgences pour lutter contre le saturnisme en améliorant la détection des cas de saturnisme et en imposant des travaux palliatifs aux propriétaires, avec substitution éventuelle de l'Etat en cas de difficulté. L'article 65 renforce la lutte contre les marchands de sommeil en instaurant une peine de confiscation du fonds de commerce et en organisant la possibilité de placement sous administration provisoire. L'article 66 clarifie le statut de la sous-location de logements sociaux par les organismes oeuvrant pour le logement des personnes démunies. L'article 67 instaure des protections pour les occupants des hôtels meublés qui y ont fixé leur résidence principale, garantit sur la durée et facilite le renouvellement du contrat.
Le chapitre 4 concerne les droits sociaux et vise à garantir les moyens d'existence fondamentaux des plus démunis.
L'article 68 limite la portée des exceptions au principe d'interdiction des saisies des prestations familiales énoncé par l'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale. Il est par ailleurs proposé de prévoir la revalorisation systématique de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l'allocation d'insertion en fonction des prix. Les revalorisations ont été irrégulières et parfois inexistantes comme entre 1994 et 1997. L'article 69 impose désormais cette revalorisation annuelle. De plus, afin de faciliter l'insertion professionnelle des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (API), l'article 70 permet d'appliquer un mécanisme d'intéressement analogue à celui existant pour le RMI : les rémunérations peuvent, dans certaines conditions, être exclues de la base de calcul servant à la détermination de l'allocation.
L'article 71 pose le principe de la préservation du droit à une vie familiale normale pour les personnes accueillies dans les établissements spécialisés, droit souvent remis en cause faute de structures adaptées. Le maintien de la vie familiale est désormais l'une des missions des établissements et services sociaux. Obligation leur est faite d'accueillir toute la famille ou, si cela est impossible, de rechercher la solution optimale en accompagnant chacun des membres.
Enfin, le droit de chacun à une aide de la collectivité pour préserver un accès à l'eau, à l'électricité et au téléphone est affirmé par l'article 72. Pour l'eau et l'électricité, les articles 43-5 et 43-6 de la loi de 1988 sur le RMI sont modifiés pour prendre en compte les nombreuses expériences menées dans ce domaine depuis quelques années : des conventions nationales passées par l'Etat définissent les modalités de prise en charge du coût de cette prestation. Pour le téléphone, il est prévu de prendre dans les meilleurs délais, par voie réglementaire, les textes permettant d'assurer un service restreint en cas d'incidents de paiement.
L'article 73 consacre le droit au compte bancaire.
Actuellement la loi bancaire prévoit qu'un établissement peut refuser l'ouverture d'un compte. Dans ce cas, pour obtenir l'ouverture d'un compte, il faut avoir enregistré plusieurs refus puis s'adresser à la Banque de France qui désigne d'office un établissement qui devra procéder à l'ouverture.
Pour éviter que les exclus ne soient pénalisés par la politique commerciale des établissements bancaires et que certains réseaux (Trésor public, La Poste) ne deviennent de fait spécialisés dans la tenue des comptes des personnes les plus défavorisées, il est proposé d'inverser le principe de la loi bancaire et de prévoir le droit au compte de chacun.
Le chapitre 5 a pour objectif de garantir le droit à l'égalité des chances par l'éducation et la culture. Il s'agit d'une dimension importante trop négligée par le passé. L'article 74 érige en objectif national l'accès de tous à la pratique sportive, aux vacances et aux loisirs. Pour ce qui concerne l'éducation, l'article 75 modifie l'article 1er de la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 afin de tenir compte des évolutions sociales du pays : il est ainsi affirmé que le service public de l'éducation tient compte, pour la répartition des moyens mis au service des élèves, des situations économiques et sociales des familles, des quartiers et des établissements. De plus, alors que l'aide à la scolarité ne permettait pas de prendre en compte les élèves de plus de 16 ans, soit environ 90 000 adolescents, les articles 76 et 77 mettent fin au dispositif actuel relatif à l'aide à la scolarité, pour lui substituer un système de bourses de collèges versées directement aux gestionnaires des établissements d'enseignement. Le versement direct aux gestionnaires améliorera également l'accès aux cantines.
L'article 78 permet la modulation des tarifs des services publics facultatifs en fonction des ressources des usagers et de la composition des foyers.
Le titre III se fixe pour objectif de rendre plus efficaces les acteurs de la lutte contre les exclusions.
L'article 79 prévoit une réforme des formations des professions sociales, rendue nécessaire par l'évolution de leurs missions qui se sont considérablement alourdies. Il convient en premier lieu de rénover et renforcer le cadre législatif posé par l'article 29 de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. L'intervention de ces établissements est inscrite dans un schéma national des formations. Ils voient en outre leurs rapports avec l'Etat clarifiés et renforcés par la voie de la contractualisation qui concernera notamment les subventions. Enfin, le recrutement des directeurs et des formateurs devra être effectué sur une liste d'aptitude nationale.
L'article 80 crée un Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Placé auprès du ministre chargé des affaires sociales, il sera chargé de rassembler, analyser et diffuser des informations relatives aux exclusions. Le rapport qu'il établira chaque année sera transmis au Premier ministre et au Parlement.
Enfin, l'article 81 engage la réforme des institutions sociales et médico-sociales qu'attendent tous les acteurs de la lutte contre les exclusions. Le statut législatif est aujourd'hui inadapté. Les structures d'urgence et d'insertion sociale doivent être consolidées. L'information et l'orientation des personnes en difficulté doivent être mieux organisées. Il est donc proposé d'étendre le champ d'application de la loi du 30 juin 1975 à tout le secteur de l'urgence sociale et de l'insertion. De plus, le statut des centres d'hébergement et de réinsertion sociale est conforté et leurs missions sont élargies à l'insertion par l'activité économique et l'urgence sociale. Les départements d'outre-mer pourront faire application de ce nouveau régime. Enfin, un dispositif de veille sociale chargé d'informer et d'orienter les personnes en difficulté est institué.
L'article 82 prévoit que le Gouvernement présentera au Parlement un rapport d'évaluation de l'application de la présente loi tous les deux ans à compter de sa promulgation.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport de la ministre de l'emploi et de la solidarité,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté à l'Assemblée nationale par la ministre de l'emploi et de la solidarité, qui est chargée d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article 1er

La lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la Nation.
La présente loi tend à favoriser l'accès effectif de tous aux droits individuels et collectifs fondamentaux dans les domaines de l'emploi, du logement, de la protection de la santé, de l'éducation, de la formation et de la culture et de la vie familiale.
L'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, les organisations professionnelles ou interprofessionnelles et les organisations syndicales de salariés représentatives, les organismes de sécurité sociale ainsi que les institutions sociales et médico-sociales participent à la mise en oeuvre de ces principes.
Ils poursuivent une politique destinée à connaître et à prévenir toutes les situations pouvant engendrer des exclusions.
Ils veillent à garantir à tous une information complète et un réel accès aux droits.

TITRE I^ER
DE L'ACCÈS AUX DROITS
CHAPITRE 1^er
Accès à l'emploi
Article 2

I.- L'Etat prend l'initiative d'actions d'accompagnement personnalisé ayant pour objet l'accès à l'emploi de jeunes de 16 à 25 ans en difficulté et confrontés à un risque d'exclusion professionnelle par l'articulation des actions relevant de la politique définie à l'article L. 322-1 et de celles mentionnées à l'article L. 900-1 du code du travail. Les régions et la collectivité territoriale de Corse s'associent à ces actions dans le cadre des compétences qu'elles exercent en application du II de l'article 82 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Une convention cadre, conclue entre l'Etat et la région ou la collectivité territoriale de Corse, précise les conditions de leur intervention conjointe.
II.- Pour l'application du I du présent article, l'Etat conclut avec les missions locales mentionnées à l'article 7 de la loi n° 89-905 du 19 décembre 1989 et avec l'Agence nationale pour l'emploi des conventions fixant les objectifs des actions d'accompagnement personnalisé, leur durée maximale, qui ne peut excéder dix-huit mois, ainsi que la nature et l'importance des moyens dégagés par l'Etat pour leur mise en oeuvre.
Des conventions de même portée peuvent également être conclues avec des organismes prévus au premier alinéa de l'article L. 982-2 du code du travail.
III.- Les jeunes bénéficiaires des actions d'accompagnement sont affiliés au régime général de la sécurité sociale dans les conditions prévues aux articles L. 962-1 et L. 962-3 du code du travail, pour les périodes pendant lesquelles ils ne sont pas affiliés à un autre titre à un régime de sécurité sociale.
IV.- Un bilan des actions engagées dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse au titre du présent article est réalisé chaque année par l'Etat et la collectivité concernée.

Article 3

Au premier alinéa de l'article L. 322-4-1 du code du travail, les mots : « et des chômeurs » sont remplacés par les mots : « et des personnes sans emploi ainsi que des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, notamment des parents isolés assurant ou ayant assuré des charges de famille ainsi que des personnes faisant l'objet, ou ayant fait l'objet d'une peine privative de liberté ».

Article 4

I.- Le deuxième alinéa de l'article L. 322-4-7 du code du travail est ainsi rédigé :
« Ces contrats sont réservés aux demandeurs d'emploi de longue durée, aux bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion, de l'allocation de solidarité spécifique, de l'allocation de parent isolé, de l'obligation d'emploi prévue à l'article L. 323-1 ainsi qu'aux catégories de personnes déterminées par décret en Conseil d'Etat rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi. »
II.- Le deuxième alinéa de l'article L. 322-4-12 du même code est ainsi rédigé :
« L'Etat prend en charge, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, une partie du coût afférent aux embauches effectuées en application des conventions prévues à l'article L. 322-4-7. »
III.- L'article L. 322-4-15 du même code est abrogé.

Article 5

L'article L. 322-4-8-1 du code du travail est modifié ainsi qu'il suit :
1° Le I est ainsi rédigé :
« I.- L'Etat peut passer des conventions avec les employeurs, dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 322-4-7, pour favoriser l'embauche des demandeurs d'emploi de longue durée, des bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion, ou de l'allocation de solidarité spécifique prévue à l'article L. 351-10, ou de l'allocation de parent isolé prévue à l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale, ou de l'obligation d'emploi prévue à l'article L. 323-1 du présent code, des personnes qui ne peuvent trouver un emploi ou une formation à l'issue d'un contrat emploi-solidarité, d'un contrat mentionné à l'article 42-8 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion ou d'un contrat de travail conclu avec les employeurs mentionnés aux articles L. 322-4-16-1 et L. 322-4-16-2, ainsi que les catégories de personnes déterminées par décret en Conseil d'Etat rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi.
« La durée de ces conventions est de douze mois. Ces conventions sont renouvelables par voie d'avenant dans la limite d'une durée maximale de 60 mois, sous réserve des dispositions du II ci-après.
« Le contrat de travail conclu en vertu de ces conventions est un contrat de droit privé dénommé « contrat emploi consolidé », soit à durée indéterminée, soit à durée déterminée, passé en application de l'article L. 122-2. Les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 122-2 relatives au nombre maximum des renouvellements ne sont pas applicables.
« La durée hebdomadaire du travail des personnes embauchées dans le cadre d'un contrat emploi consolidé ne peut être inférieure à trente heures, sauf lorsque la convention le prévoit en vue de répondre aux difficultés particulières de la personne embauchée. » ;
2° Le premier alinéa du II est remplacé par les dispositions suivantes :
« L'Etat prend en charge, dans des conditions fixées par décret, une partie du coût afférent aux embauches effectuées en application des conventions mentionnées au I. Cette aide peut être modulée en fonction de la gravité des difficultés d'accès à l'emploi dans des conditions fixées par décret.
« Ce décret précise notamment les conditions et la durée maximale de prise en charge par l'Etat lorsque le contrat emploi consolidé succède à un contrat emploi-solidarité prévu à l'article L. 322-4-7 effectué chez le même employeur ou à un contrat prévu à l'article 42-8 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 effectué chez le même utilisateur, dans les vingt-quatre mois précédant l'embauche. Cette durée peut, en pareil cas, être réduite pour tenir compte du temps précédemment passé par le bénéficiaire du contrat emploi consolidé dans un des contrats mentionnés précédemment. »

Article 6

I.- L'article L. 322-4-16 du code du travail est ainsi rédigé :
« Art. L. 322-4-16.- I.- L'insertion par l'activité économique a pour objet de permettre à des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, de bénéficier de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion sociale et professionnelle. Elle met en oeuvre des modalités spécifiques d'accueil et d'accompagnement.
« L'Etat peut, après consultation des partenaires locaux réunis au sein du Conseil départemental de l'insertion par l'activité économique institué à l'article L. 322-4-16-4, conclure des conventions avec les employeurs dont l'activité a spécifiquement cet objet. Ces conventions peuvent prévoir des aides de l'Etat.
« II.- Lorsque des conventions mentionnées au I sont conclues avec des personnes morales de droit privé produisant des biens et services en vue de leur commercialisation, les embauches de personnes mentionnées au I auxquelles celles-ci procèdent ouvrent droit à exonération du paiement des cotisations patronales au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales dans la limite des cotisations afférentes à la rémunération ou la partie de la rémunération égale au salaire minimum de croissance.
« III.- Lorsque ces conventions sont conclues avec des personnes morales de droit public ou de droit privé à but non lucratif dans le cadre d'activités présentant un caractère d'utilité sociale, les embauches peuvent être effectuées dans le cadre d'un des contrats régis par les articles L. 322-4-7 et L. 322-4-8-1.
« IV.- Ouvrent seules droit aux aides et exonérations de cotisations prévues aux I, II et III du présent article, les embauches de personnes agréées par l'Agence nationale pour l'emploi, à l'exception de celles réalisées par les employeurs mentionnés à l'article L. 322-4-16-3.
« V.- Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application des II et IV ci-dessus. Un décret précise les modalité spécifiques d'accueil et d'accompagnement ainsi que les modalités des aides de l'Etat mentionnées ci-dessus ; il fixe également les conditions auxquelles doivent satisfaire les embauches mentionnées au III. »
II.- Les dispositions du présent article prennent effet à compter du 1er janvier 1999.

Article 7

Il est inséré, au chapitre II du titre II du livre III du code du travail, deux articles L. 322-4-16-1et L. 322-4-16-2 ainsi rédigés :
« Art. L. 322-4-16-1.- Les contrats conclus par les entreprises d'insertion, conventionnées par l'Etat en application du II de l'article L. 322-4-16, avec les personnes mentionnées au I de cet article, sont des contrats à durée déterminée soumis aux dispositions de l'article L. 122-2. La durée de ces contrats ne peut excéder vingt-quatre mois. Ils peuvent être renouvelés deux fois dans la limite de cette durée.
« Art. L. 322-4-16-2.- Les conventions mentionnées à l'article L. 322-4-16 peuvent être également passées avec des employeurs mentionnés à l'article L. 124-1 dont l'activité exclusive consiste à faciliter l'insertion professionnelle des personnes mentionnées à l'article L. 322-4-16, au moyen de la conclusion de contrats de travail temporaire.
« L'activité de ces entreprises de travail temporaire d'insertion est soumise à l'ensemble des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du présent code, relatives au régime juridique des entreprises de travail temporaire et des contrats de travail temporaire. Toutefois, par dérogation aux dispositions du II de l'article L. 124-2-2, la durée des contrats de travail temporaire des personnes mentionnées à l'article L. 322-4-16 peut être portée à vingt-quatre mois, renouvellement compris. »

Article 8

I.- Il est inséré, au même chapitre du code du travail, un article L. 322-4-16-3 dont le 1° est ainsi rédigé :
« 1° Les conventions mentionnées à l'article L. 322-4-16 peuvent également être conclues avec des associations intermédiaires.
« Les associations intermédiaires sont des associations ayant pour objet d'embaucher les personnes mentionnées à l'article L. 322-4-16 en vue de faciliter leur insertion professionnelle en les mettant à titre onéreux à la disposition de personnes physiques ou morales en vue de l'exercice d'activités qui, en raison de leur nature ou de leur durée, ne sont pas susceptibles d'être assurées, dans les conditions économiques locales, par l'initiative privée et notamment par les entreprises de travail temporaire définies à l'article L. 124-1, ou par l'action des collectivités publiques ou des organismes bénéficiant de ressources publiques.
« Il ne peut être procédé à une mise à disposition dans les établissements ayant procédé à un licenciement pour motif économique dans les six mois précédents. »
II.- 1° Les 2°, 3° et 4° de l'article L. 128 du code du travail deviennent les 2°, 3° et 4° de l'article L. 322-4-16-3.
2° L'article L. 128 du même code est abrogé.
III.- Les dispositions du présent article sont applicables à compter du 1er janvier 1999.

Article 9

Il est inséré, au même chapitre du code du travail, trois articles L. 322-4-16-4 à L. 322-4-16-6 ainsi rédigés :
« Art. L. 322-4-16-4.- Il est institué dans chaque département un conseil départemental de l'insertion par l'activité économique présidé par le préfet, dont la composition est déterminée par décret.
« Ce conseil a pour mission :
« 1° De déterminer la nature des actions à mener en vue de promouvoir les actions d'insertion par l'activité économique, notamment dans le secteur non marchand ;
« 2° D'élaborer un plan départemental pluriannuel pour l'insertion et l'emploi ;
« 3° D'assister le préfet dans la préparation et la mise en oeuvre des conventions mentionnées à l'article L. 322-4-16, ainsi que dans la gestion du fonds pour l'insertion économique.
« Art. L. 322-4-16-5.- Un fonds départemental pour l'insertion est institué dans chaque département.
« Il est destiné à financer le développement des initiatives locales en matière d'insertion par l'activité économique, dans des conditions déterminées par décret.
« Ce fonds est géré par le représentant de l'Etat dans le département. Celui-ci arrête le montant des aides accordées par le fonds, après avis du conseil départemental de l'insertion par l'activité économique.
« Art. L. 322-4-16-6.- Les communes et les groupements de communes établissent des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi dans le ressort géographique le plus approprié à la satisfaction des besoins locaux. L'Etat apporte son concours à la mise en oeuvre de ces plans, dans le cadre d'accords conclus avec les collectivités intéressées, et les agences d'insertion mentionnées à l'article premier de la loi n° 94-638 du 24 juillet 1994, pour une durée maximale de cinq ans. »

Article 10

I.- Au premier alinéa de l'article L. 241-11 du code de la sécurité sociale, les mots : « article L. 128 du code du travail » sont remplacés par les mots : « article L. 322-4-16-3 du code du travail ».
II.- Le deuxième alinéa de l'article L. 241-12 du même code est ainsi rédigé :
« Il n'est pas dû de cotisations patronales d'assurances sociales, d'allocations familiales et d'accidents du travail au titre des activités mentionnées au présent article et calculées sur l'assiette forfaitaire mentionnée au précédent alinéa ou sur la rémunération ou la partie de la rémunération inférieure ou égale, par heure d'activité rémunérée, au salaire minimum de croissance. Les présentes dispositions sont applicables aux périodes d'activité accomplies à compter du 1er janvier 1999. »
III.- Les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 241-11 du code de la sécurité sociale sont abrogées à compter du 1er janvier 1999. Toutefois, elles demeurent applicables aux embauches effectuées avant cette date.

Article 11

L'article L. 351-24 du code du travail est ainsi modifié :
1° Au 3° du premier alinéa sont ajoutés les mots : « , de l'allocation de solidarité spécifique prévue à l'article L. 351-10 du code du travail, ou de l'allocation de parent isolé prévue à l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale » ;
2° L'article est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les personnes mentionnées au 3° du premier alinéa du présent article, et à compter du 1er janvier 1999, la participation financière de l'Etat prévue aux alinéas précédents peut être mise en oeuvre dans des conditions fixées par décret, lorsque le projet de création ou de reprise d'entreprise est de nature à assurer l'insertion professionnelle durable des personnes intéressées. »

Article 12

Le livre IX du code du travail est ainsi modifié :
1° L'article L. 900-6 devient l'article L. 900-7 ;
2° Il est créé un article L. 900-6 ainsi rédigé :
« Art. L. 900-6.- La lutte contre l'illettrisme fait partie de l'éducation permanente. L'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, les établissements d'enseignement publics et privés, les associations, les organisations professionnelles, syndicales et familiales, ainsi que les entreprises y contribuent chacun pour leur part.
« Les actions de lutte contre l'illettrisme sont des actions de formation, au sens de l'article L. 900-2.
« Les coûts de ces actions sont imputables au titre de l'obligation de participation au financement de la formation professionnelle prévue à l'article L. 951-1.
« II.- Les modalités d'application du présent article sont définies par décret en Conseil d'Etat. »

Article 13

I.- A titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2000, et par dérogation aux limites d'âge prévues à l'article L. 980-1 du code du travail, les contrats mentionnés au premier alinéa de l'article L. 981-1 du même code sont ouverts aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus rencontrant des difficultés sociales et professionnelles.
Les dispositions des articles L. 980-1, L. 981-1, L. 981-2, L. 981-4, L. 981-10, L. 981-11 et L. 981-12 du code du travail ainsi que celles du IV de l'article 30 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) sont applicables aux contrats signés en application de l'alinéa précédent.
Les dispositions de l'article L. 981-3 ne leur sont pas applicables.
Un décret fixe les autres conditions de mise en oeuvre des contrats mentionnés ci-dessus, en particulier les conditions auxquelles doivent répondre les demandeurs d'emploi susceptibles d'en bénéficier.
II.- Les organisations syndicales représentatives de salariés et les organisations représentatives d'employeurs sont invitées à négocier au niveau national et interprofessionnel avant le 31 décembre 1999 les modalités d'une ouverture pérenne des contrats mentionnés à l'article L. 981-1 du code du travail aux demandeurs d'emploi âgés de 26 ans et plus.
III.- Un rapport d'évaluation de l'application des dispositions du présent article est présenté au Parlement avant le 31 décembre 1999.

Article 14

Le premier alinéa de l'article L. 322-4-19 du code du travail est ainsi modifié :
1° Après les mots : « visés aux articles L. 322-4-7 et L. 322-4-8-1 », sont ajoutés les mots : « et les personnes titulaires d'un contrat de travail mentionné à l'article 42-8 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion » ;
2° Dans la seconde phrase, après les mots : « à l'exclusion des périodes de travail accomplies en exécution des contrats de travail visés aux articles L. 115-1, L. 322-4-7, L. 322-4-8-1, L. 981-1, L. 981-6, L. 981-7 », sont ajoutés les mots : « et les contrats mentionnés à l'article 42-8 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion ».

Article 15

Le 1° du I de l'article L. 832-2 du code du travail est ainsi rédigé :
« 1° A une aide de l'Etat pour les catégories de bénéficiaires rencontrant les difficultés d'accès à l'emploi les plus graves ; ces catégories, ainsi que les conditions d'octroi et le montant de l'aide qui peut être modulée en fonction de la gravité des difficultés d'accès à l'emploi, sont fixés par décret ; ».

CHAPITRE 2
Accès au logement
· Section 1
Mise en oeuvre du droit au logement
Article 16

I.- Le premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement est complété par la phrase suivante : «Le plan est établi pour une durée minimale de trois ans».
II.- Au deuxième alinéa du même article, les mots : « dans le délai fixé à l'article 2 » sont remplacés par les mots : «dans le délai de six mois après l'expiration du plan précédent, lequel demeure en vigueur pendant ce délai,».
III.- Le troisième alinéa du même article est remplacé par les dispositions suivantes :
« En Ile-de-France, une section de la conférence régionale du logement social prévue à l'article L. 441-1-6 du code de la construction et de l'habitation est chargée d'assurer la coordination des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. Elle réunit, sous la présidence du préfet de région, le président du conseil régional, les préfets de départements et les présidents de conseils généraux. »

Article 17

L'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 4.- Le plan départemental est établi à partir d'une évaluation qualitative et quantitative des besoins. A cet effet, il précise les besoins résultant de l'application de l'article premier de la présente loi en distinguant les situations des personnes ou des familles dont la difficulté d'accès ou de maintien dans un logement provient de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale.
« Il doit accorder une priorité aux personnes et familles sans aucun logement ou menacées d'expulsion sans relogement ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés.
« Le plan désigne les instances locales, qui peuvent être les conférences intercommunales instituées par l'article L. 441-1-4 du code de la construction et de l'habitation, auxquelles sont confiées l'identification des besoins mentionnés au premier alinéa du présent article et, le cas échéant, la mise en oeuvre de tout ou partie des actions du plan. En Ile-de-France, la section de la conférence régionale mentionnée à l'article 3 est chargée de la délimitation géographique de ces instances locales.
« Il fixe, par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées la disposition d'un logement, notamment par la centralisation de leurs demandes de logement, la création ou la mobilisation d'une offre supplémentaire de logements, la mise en place d'aides financières et, lorsque les difficultés d'insertion sociale les rendent nécessaires, des mesures d'accompagnement social spécifiques.
« Il intègre en tant que de besoin les dispositions du plan pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri prévu à l'article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat.
« Le plan départemental est rendu public par le président du conseil général et le préfet après avis du conseil départemental de l'habitat et du conseil départemental d'insertion. Un comité responsable du plan, co-présidé par le préfet et le président du conseil général, est chargé de suivre sa mise en oeuvre.»

Article 18

L'article 5 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Des conventions spécifiques pour la mise en oeuvre du plan départemental peuvent être passées entre les participants aux instances locales mentionnées à l'article 4. »

Article 19

L'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 est modifié comme suit :
1° Au premier alinéa les mots : « telles que » sont remplacés par les mots : « sous forme de » et après le mot : « locataires » sont insérés les mots : « ou sous-locataires » ;
2° Le premier alinéa est complété par les dispositions suivantes :
« Le plan définit les critères d'éligibilité aux aides du fonds et précise ses conditions d'intervention, en veillant au respect des priorités définies à l'article 4. Ces critères ne peuvent reposer sur d'autres éléments que le niveau de ressources des personnes et l'importance et la nature des difficultés qu'elles rencontrent. » ;
3° Après le premier alinéa, il est inséré un deuxième alinéa nouveau ainsi rédigé :
« Les aides accordées par le fonds pour l'accès au logement ne peuvent être soumises à aucune condition de résidence préalable dans le département. » ;
4° Le sixième alinéa nouveau est remplacé par les dispositions suivantes :
«